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APORTES AL DEBATE No 6 
 
Desarrollo institucional de SUNAT: 
Factores de éxito y fracaso 
 
 
 
Francisco Durand 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Lima, septiembre 2002. 
 
 
© José Francisco Durand Arp-Nisen 
Sociólogo egresado de la Universidad Católica. Se graduó de doctor en la 
Universidad de California. Desde 1991 es profesor de la Universidad de Texas de 
San Antonio. Es autor de diversos libros. 
 
 
 
 
 
 
 
 La Fundación Friedrich Ebert no comparte necesariamente las opiniones vertidas por el autor. 
 
 
 
CONTENIDO 
 
 
 
 
Presentación 05 
Listado de siglas 06 
Introducción 07 
Dinámica errática 09 
Tipos de reforma 10 
Reformas y fórmulas: éxito o fracaso 12 
Una reforma integral 14 
Antes de 1992: deterioro institucional 15 
La reforma de 1991 18 
Involución gradual y relativa (1995-2000) 28 
Retomando la reforma (noviembre 2000 – julio 2001) 36 
Reflexiones finales 40 
Resumen ejecutivo 45 
Bibliografía 47 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
P R E S E N T A C I Ó N 
 
 
 
 
 
 
Uno de los retos dentro del proceso de transición que atraviesa el país consiste, sin 
duda alguna, en la modernización del Estado. Instituciones fuertes, eficaces y sin 
vínculos partidarios son condiciones indispensables para que haya gobernabilidad. 
 
José Francisco Durand en este trabajo nos cuenta la historia institucional de la 
Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), los logros y los 
problemas con el propósito de sacar conclusiones y lecciones para futuras reformas 
en otros organismos del Estado. Además es un trabajo sumamente interesante para 
quienes se interesan por la historia reciente del Perú. 
 
 
LISTADO DE SIGLAS 
 
 
AT Administración Tributaria 
 
BID Banco Interamericano de Desarrollo 
 
DGC Dirección General de Contribuciones, dependiente del MEF 
 
CAT Curso de Administración Tributaria 
 
CITE Central de Trabajadores del Estado 
 
FMI Fondo Monetario Internacional 
 
IAT Instituto de Administración Tributaria, órgano de SUNAT. 
 
IGV Impuesto General a las Ventas 
 
IR Impuesto a la Renta 
 
ISC Impuesto Selectivo al Consumo 
 
MEF Ministerio de Economía y Finanzas 
 
PBI Producto Bruto Interno 
 
PRICOS Principales Contribuyentes 
 
RUC Registro Unico de Contribuyente 
 
SIN Servicio de Inteligencia Nacional 
 
TF Tribunal Fiscal, instancia de apelación tributaria 
 
SUNAT Superintendencia Nacional de Administración Tributaria 
(creada en 1988 y reformada en 1991) 
Desarrollo institucional de SUNAT: factores de éxito y fracaso 
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DESARROLLO INSTITUCIONAL DE SUNAT: 
FACTORES DE EXITO Y FRACASO 
 
José Francisco Durand 
 
 
Introducción 
En algún lugar de Centroamérica, mediados de los años 90. El gobierno democrático ha iniciado la 
transición hacia el neoliberalismo económico. A los dos años intenta cambiar los tipos de impuestos y 
modernizar la administración tributaria. Nombra a un nuevo director de impuestos internos entrenado 
en una maestría de la Universidad de Harvard, quien cuenta con el pleno apoyo del ministro de 
economía. Mientras pueden, ambos líderes impulsan una reforma de la administración tributaria (AT) 
para elevar su eficacia, pero su tiempo político es corto. El presidente no cree mucho en lo que hacen 
aunque no les impide llevar a cabo la reforma. El ejecutivo y el congreso tienen intereses rentistas y 
redes sociales difíciles de romper. Es difícil despedir y cobrar los impuestos. Tienen sin embargo apoyo 
internacional. Para cuando termina su período, la transformación burocrática no ha llegado ni ha 
aumentado sustancialmente la recaudación. En 1998, luego de elecciones, un nuevo gobierno asume 
el poder. El equipo de transición, con la esperanza de darle continuidad, le presenta un documento 
que explica los objetivos y logros de la reforma tributaria. Cuatro años después, en el 2002, al término 
del período, la situación de la AT se ha deteriorado, a tal punto que el gobierno entrante encarcela al 
director de impuestos. Se inicia otro ciclo de reformas. 
 
Lo sucedido no es de extrañar. Similares experiencias ocurren en muchos otros países. Es el flujo y reflujo 
de gobiernos y de políticas, de intentos de reforma que no despegan, y de procesos de involución 
institucional que luego intentan revertirse con nuevas reformas. El Perú ha pasado por experiencias 
similares. Inició una reforma intensa en 1991, excepcional en muchos sentidos, pero luego tendió a 
revertirse hasta que se reinicio otro intento por volver al rumbo inicial el 2000. 
 
Al observar esas marchas y contramarchas, surgen una serie de preguntas que tienen que ver con las 
condiciones de éxito y fracaso de los procesos de reforma del Estado en el área de impuestos. La lista 
de interrogantes es larga, pero conviene enumerarla pues indica la complejidad del problema y la rara 
combinación de factores para lograr avances, tema central de este trabajo. 
 
¿Cuáles son los problemas más importantes que arroja el balance de una administración tributaria 
tradicional en el período anterior a la gran reforma de 1991? ¿Qué tan importante es el problema de la 
corrupción, cómo se manifiesta, cómo se entrelaza con la ineficacia operativa? 
 
¿Cuáles son los factores claves que determinan el éxito o fracaso de una reforma administrativa 
tributaria en sus distintos momentos? ¿En qué secuencia se presentan los cambios? ¿Cuál es la 
combinación óptima de factores? ¿Cuáles son las circunstancias políticas (momento político, tipo de 
régimen, tipo de líderes, agenda política) más propicias para garantizar el éxito? ¿Cómo se puede 
sostener la reforma, es decir, consolidarla en el largo plazo? ¿Cuáles son los signos de 
institucionalización que indica que ha pasado a un nuevo umbral? 
 
¿Qué combinación de factores y circunstancias atentan contra los procesos de reforma institucional y 
paralizan o revierten los avances logrados? ¿Cómo se manifiesta la te ndencia involutiva? ¿Quiénes son 
los mayores perdedores con el proceso de reforma dentro y fuera del Estado y cómo reaccionan? 
¿Cómo pueden ser adecuadamente identificados, ganados o neutralizados, para que no logren 
derrotarla? 
Aportes al debate No 6 
 8
 
¿Qué tipos de estrategia de reforma tienen mas posibilidades de éxito? ¿Se debe pensar en una 
reforma in-tegral y radical, o una parcial, que busque avances graduales? ¿Qué posibilidades de éxito 
tiene una refor-ma tipo “enclave” o “isla de modernidad” limitada a la AT, conducida por una fuerza 
de tarea, task force, que la reforme de golpe? ¿Cuáles son las formulas más adecuadas de ubicación 
de la administración tribu-taria en el conjunto del Estado? ¿Debe ser autónoma o parte de un ministerio 
de economía? ¿Es conve -niente que este ligada a la presidencia? ¿Qué grado de autonomía debe 
tener y cómo debe administrar sus relaciones con el resto del aparato de Estado? ¿Debe integrarse 
con Aduanas o mantenerse separada? 
 
¿Cuál es la lógica de acción y reacción que sigue al proceso de cambio entre los contribuyentes y la 
sociedad civil? A la "revolución burocrática de arriba", cuando se inicia de golpe una reforma radical, 
le sigue una "rebelión de abajo”, entonces, ¿cómo se manifiesta ese proceso y qué consecuencias 
trae? ¿Cómo ocurre la recomposición de poderes en el Estado que sigue a la reforma, particularmente 
con relación a la presidencia y el ministerio de economía, y qué consecuencias trae? 
 
El presente trabajo busca situar esas preguntas en el contexto histórico de los últimos tres lustros y 
contestarlas plena o parcialmente, indicando su mutua relación en los procesos de reformas de 
impuestos internos del Perú. Lo hace de la siguiente manera. Identifica los factores críticos y las 
circunstancias que permiten o impiden el desarrollo institucional de la administración tributaria (SUNAT) 
expresados en una mayor eficacia operativa y una relación positivacon la sociedad civil. Segundo, 
proponer lineamientos para su continua mejora institucional sobre la base de la evaluación de 
experiencias positivas y negativas. 
 
La problemática de reforma se enfoca desde un punto de vista dinámico. Hace el seguimiento de la 
lógica de desarrollo evolutivo de una rama del aparato de Estado centrado en su capacidad 
operativa. El análisis nos identifica qué tipo de circunstancias, es decir el tipo de contexto, que facilita o 
dificulta las reformas. Se puede estimar hasta qué punto logra avanzar en el cumplimiento de sus 
objetivos gracias a indicadores objetivos y subjetivos. Obviamente, el indicador objetivo clave es la 
recaudación, aunque también se pueden usar otros complementarios sobre acciones de fiscalización, 
cumplimiento tributario y base tributaria. Los subjetivos se refieren a formas de medir la imagen de la 
institución y el estado de la opinión publica, particularmente de los contribuyentes. 
 
El trabajo pone el énfasis en la dimensión política de las reformas que se expresa en la manera como 
técnicos y políticos toman decisiones de política y de políticas públicas en un contexto de lucha por el 
poder dentro y fuera del Estado -en la sociedad civil (Vellinga 1998: ix). Un supuesto importante del 
trabajo es que los tecnócratas son los actores centrales del proceso de desarrollo institucional, pero el 
entorno del jefe institucional y el equipo que maneja la AT tienen limitaciones que se marcan al interior 
del Estado y en la sociedad civil. La dinámica errática en que están envueltos es causada 
simultáneamente por factores endógenos (al interior del poder ejecutivo, el legislativo y el judicial), por 
eventos en la escena política amplia y por la manera como el mercado se comporta. Las políticas 
públicas emanan de esa compleja interacción y son procesadas por los técnicos de manera 
importante en cuanto a su propuesta, implementación y evaluación dentro de los parámetros políticos 
y de contexto bajo los que actúan, hecho tan importante como obvio. 
 
Este enfoque dinámico y centrado en lo tecnocrático, pero con visión de contexto, busca superar las 
limitaciones de los análisis que intentan centrarse en el best practice, las fórmulas del éxito de reformas 
como procesos de cambio que son analizadas, paradójicamente, por los propios tecnócratas (Bird y 
Casanegra 1992, Radano 1994 y 1997). Dicho enfoque ignora (o analiza poco) a los factores y 
circunstancias políticas. Ello se explica sea porque no tienen el instrumental teórico y metodológico 
para estudiar problemas políticos y sociológicos o porque prefieren omitir ese análisis en la medida que 
las opiniones pueden ser críticas con los organismos y personajes con los cuales trabajan en calidad de 
Desarrollo institucional de SUNAT: factores de éxito y fracaso 
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técnicos. Sus propias instituciones también les recomiendan prudencia pues toda referencia puede ser 
utilizada por quienes se oponen a los gobiernos y la AT, lo que constituye una larga lista. 
 
La lucha al interior del Estado, entre la AT y otras ramas, el rendimiento del resto del Estado, la relación 
de tensión permanente con los contribuyentes, con la prensa, la relación más amplia con la sociedad 
civil, son elementos que causan o intervienen en explicar los resultados de los intentos de reforma. Este 
aspecto entonces no debe ser ignorado o minimizado. 
 
 
Dinámica errática 
La idea que los gobiernos de los países latinoamericanos intentan iniciar una reforma tributaria es tan 
vieja como la idea misma de impulsar el desarrollo. Hace más de medio siglo que se habla del tema, 
indicio de que se avanza poco. A pesar de repetidos intentos, ciertamente con importantes 
excepciones, el reto de transformar la capacidad operativa del Estado rara vez ocurre, o cuando lo 
hace, difícilmente se sostiene y consolida. Esta dinámica, entonces, tiene las características de un ir y 
venir. Su trazo es un zigzagueo, no el de una trayectoria lineal. El trabajo intenta explicar porqué. 
Cualquier referencia a una reforma debe verse con una dosis de escepticismo pues más que los 
intentos, que abundan, y los discursos también prolíficos, lo que cuenta realmente es si las condiciones 
de contexto y liderazgo interno están dadas como para provocar un verdadero cambio. 
Generalmente no es así, pero el avance es posible, más como excepción que como regla. 
 
En el Perú contemporáneo, la cuestión de transformar los impuestos y la AT se planteó en el primer 
gobierno de Fernando Belaunde Terry (1963-1968), quien representó un ánimo modernizador inspirado 
en el desarrollismo. Belaunde era uno de los presidentes latinoamericanos más identificados con los 
objetivos de la Alianza para el Progreso, el plan norteamericano para impulsar el crecimiento, la 
democracia y la modernización del Estado como fórmula para contener el comunismo que Cuba 
ejemplificaba y que buscaba propagar (Klaren 2000: 334). 
 
Era imperativo hacer reformas, lo que incluía la modernización del Estado. Esa urgencia internacional, 
que Belaunde hacia suya, más las demandas de cambio de la sociedad civil de un país violento y 
pobre que quería dar el salto hacia delante y superar la etapa oligárquica, hizó que se hablara de una 
“reforma tributaria”. Efectivamente, con Belaunde se cambió el organigrama del Estado al crearse la 
Dirección General de Contribuciones (DGC), como parte del Ministerio de Hacienda y el Banco de la 
Nación como, entidad donde se pagaban los impuestos en todo el país (Taylor 1967). Hubo intentos de 
reclutar una burocracia moderna sobre la base de méritos, pero la práctica, como es típico en 
América Latina, se trastocó o se aplicó a medias, en tanto el ingreso por favoritismo siguió existiendo. 
Se crearon así las bases de una heterogeneidad burocrática, una mezcla de funcionarios profesionales 
escogidos sobre la base de mérito y cuadros técnicos de alto nivel limitados a la cúpula, que coexistían 
con una burocracia tradicional ineficiente, desmotivada y mal pagada. 
 
Con el gobierno del general Velasco (1968-1975) se intentó otro esquema de reforma, insistiendo a 
medias en crear un servicio civil y enfatizando al cobro del impuesto a la renta (Webb 1972). Francisco 
Morales Bermúdez (1975-1980) enfrentó una crisis e inició programas de despidos masivos para 
controlar el déficit fiscal en un contexto donde los empleados públicos se habían sindicalizado. 
 
Al gobierno militar (1968-1980) le siguió uno democrático, encabezado nuevamente por Belaunde, 
quien intentó otra reforma administrativa y creó para tal fin el Instituto de Administración Tributaria (IAT), 
para entrenar el personal en la medida que se seguía detectando problemas de ineficiencia interna y 
corrupción. No logró hacer el cambio, aunque pudieron reclutar y entrenar a un sector de técnicos 
mas calificados que elevó en algo el nivel promedio de los funcionarios. El que le siguió, el aprista Alan 
García (1985-1990), 
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enfrentó un serio problema fiscal por sus políticas de subsidios y utilización del Estado como fuente de 
empleo para los partidarios del APRA. Los sindicatos, en protesta por el deterioro de los sueldos y 
salarios, mostraron gran actividad vía huelgas y reclamos constantes. Cuando el gobierno enfrentó una 
seria crisis fiscal, se buscaron soluciones administrativas. Se creó la Superintendencia Nacional de 
Administración Tributaria (SUNAT) teniendo en teoría autonomía del Ministerio de Economía y Finanzas 
(MEF), pero coexistiendo con la DGC (Vidal Henderson 1990). Decidió al mismo tiempo darle 
autonomía financiera en tanto el 2% de la recaudación servía para financiar su presupuesto. En los 
años 80 el país experimentó alta evasión. Para contrarrestar la caída, los impuestos dependieron más 
de la gasolina, que es de fácil recaudación pero altamente regresiva. 
 
La idea del cambio institucional la retomó el presidente Alberto Fujimori (1990-2000), quien impulsó 
desde 1991 una reforma integral con considerableéxito. La SUNAT logró autonomía administrativa y 
financiera, revolucionó el personal y los sistemas; también se simplificó el sistema de impuestos y se 
inició una campaña de comunicación y acciones de fiscalización que redujo la evasión (Estela 2000 y 
2001). No obstante, la reforma se abandonó gradualmente en su segundo gobierno (1995-2000) y 
hacia el final la degeneración del resto del Estado envolvió a la SUNAT, por lo menos a su grupo 
directivo. El país volvió entonces a sufrir las consecuencias de la baja recaudación y excesivos 
impuestos indirectos para compensar las muchas exoneraciones que se concedieron y el efecto de 
una mala administración (Durand y Thorp 1998, Estela 2000). Por ello el gobierno provisional de Valentín 
Paniagua que surgió a la caída de Fujimori el 2000 intentó con éxito relanzar la reforma. Luego el 
gobierno elegido de Alejandro Toledo cambió al superintendente y se habló de reformas que 
permitieran elevar la recaudación. En julio del 2002 se aprobó la fusión de SUNAT con Aduanas bajo 
dirección de la primera. 
 
Más que cambios reales, esa situación de revolución permanente tributaria, indica intentos y promesas 
de cambio y algunos niveles de avance, tanto en el diseño institucional burocrático, en la calidad de 
la burocracia, como en la capacidad para recaudar y re-ordenar el sistema de impuestos, que varía 
según los cambios de orientación política y macroeconómica de los gobiernos. En general, los fracasos 
y los resultados a medias predominan; los pocos avances que se logran, aunque son importantes, y a 
veces profundos, son interrumpidos o revertidos. Aun así, gracias a la reforma de 1991, la SUNAT, 
comparada al pasado, es más eficiente y prestigiosa, aunque susceptible de sufrir procesos involutivos, 
indicio de que no se ha consolidado institucionalmente. 
 
 
Tipos de reforma 
Antes de analizar en detalle esa dinámica errática, y como los párrafos anteriores sugieren, conviene 
acla-rar que los intentos de cambio se refieren a distintos tipos de reforma. Estamos frente a un término 
bastante amplio, cuyos varios significados debemos aclarar. Un primer significado se refiere al intento 
de cambiar el sistema de impuestos (los tipos de impuestos y las tasas), objetivo que varía según: a) las 
necesidades fiscales de los gobiernos, particularmente cuando se trata de elevar la recaudación para 
poder solventar los gastos y cubrir el déficit, y b) los modelos de desarrollo socio-económico de los 
distintos gobiernos que se intentan impulsar con determinadas políticas macroeconómicas (populismo 
o neoliberalismo). 
 
Anotemos que el país se caracteriza por la inestabilidad de regímenes políticos y de orientación 
macroeconómica, de un lado, y un crecimiento efímero (combinado con un déficit fiscal estructural) 
del otro. En ese marco es que se intentan las reformas tributarias, lo que indica que la AT opera en un 
contexto volátil que afecta las posibilidades del desarrollo institucional política y económicamente. 
Entre 1963 y 1980 el Perú pasó del desarrollismo democrático-populista de Belaunde al intervencionismo 
redistributivo y estatista de Velasco. Luego, cuando regresó Belaunde al poder, se inició el giro hacia el 
neoliberalismo en democracia. En 1985 García condujo al país por un camino populista, similar al de 
Velasco, pero en un con-texto nacional de debilitamiento del Estado e internacional en favor de la 
globalización y las políticas 
Desarrollo institucional de SUNAT: factores de éxito y fracaso 
 11
neo-liberales. Luego Fujimori retomó el neoliberalismo con un gobierno semi-democrático que 
degeneró en dictadura y cleptocracia. Finalmente, Toledo combinó nuevamente, como Belaunde en 
1980, el neoliberalismo con democracia. 
 
No es de extrañar que los constantes cambios de orientación de los gobiernos y el hecho de que 
heredan el problema de la baja recaudación en una situación de gasto excesivo, se reflejaron en 
intentos de cada uno de hacer una reforma. Históricamente, el país cae recurrentemente en crisis 
económicas. La situación fiscal tiende a ser de déficit permanente (BCRP 1999: XI, Tomo I). Desde la 
Independencia, sólo en cinco periodos cortos de uno o dos años, el Estado gozó de un superávit fiscal. 
La economía peruana sufre de crecimiento efímero, de constantes caídas seguidas de períodos breves 
de desarrollo, fenómeno que se ha vuelto más acentuado en los últimos 50 años. Como lo revela el 
gráfico No. 1 del Apéndice, ocurrieron recesiones principalmente en “años ocho”: 1968, 1977-78, 1983-
84, 1988-90 y 1998, y en tales circunstancias el tema de reformar o introducir ajustes al sistema de 
impuestos fue prioritario. 
 
Los distintos gobiernos, algunos más que otros, han tenido también concepciones distintas sobre el 
problema de la desigualdad social (y ocasionales preocupaciones por superar la regresividad de los 
impuestos). Las mayorías suelen sostener la recaudación vía impuestos indirectos (a las ventas, la 
gasolina, el licor y los cigarrillos). Finalmente, el número de impuestos y la existencia de normas 
acumuladas (incluyendo numerosas exoneraciones), normas profusas, a veces superpuestas, con 
frecuencia confusas, condujo a propuestas de simplificación: reducir los impuestos y eliminar la 
“maraña legal”. 
 
Un segundo concepto de reforma se refiere a cambios sobre las diversas entidades recaudadoras, que 
tienen distinto peso dentro del Estado y que pueden ubicarse en varios niveles de gobierno. Aparte de 
la administración de impuestos internos, primero dirigida por la DGC como parte del MEF, existe 
Aduanas, a cargo de los impuestos externos, y el Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS). La DGC 
pasó a ser la SUNAT en 1988, elevándose a un nivel más alto al interior del Estado. En 1998 SUNAT pasó a 
recaudar las contribuciones de seguridad social. En el 2002 se fusiono SUNAT y Aduanas bajo la 
dirección de la primera, formándose una entidad que recauda más del 90% de los impuestos. 
 
En cuanto a niveles de gobierno, aparte de las ramas arriba mencionadas, también las 
municipalidades ejercen la función recaudadora. En algunos casos, el gobierno central recauda 
impuestos a su nombre (2% del IGV) y luego los distribuye entre los municipios provinciales y distritales. 
De ese conjunto de entes recaudadores el más importante fiscalmente es la SUNAT, seguida por 
Aduanas, y estando en último lugar las municipalidades (siendo la más importante la provincial de 
Lima). Reforma tributaria, en ese sentido, se refiere a una alteración del sistema de entidades 
recaudadoras en cuanto a su lugar dentro de un organigrama y a sus funciones. Puede aquí incluirse 
propuestas de fusión entre SUNAT y Aduanas, o absorción o delegación de funciones entre los distintos 
entes recaudadores, además de la cuestión del grado de autonomía, incluyendo la idea si debe o no 
otorgársele autonomía constitucional. 
 
Un tercer concepto de reforma se refiere a su tamaño en términos de personal ocupado. Reformarlo, 
según se entiende a partir de las situaciones de crisis, equivale a despidos masivos para mejorar una 
situación deficitaria al reducirse el personal. Esa reforma a veces implica la adopción de políticas para 
“financiar el despido” por medio de incentivos de retiro voluntario. Por lo general, dichas políticas de 
recursos humanos afectan aun más la calidad institucional debido a que, por estar mas preparados, o 
ser más competitivos, suelen irse los mejores. 
 
Un cuarto y último concepto está referido al desarrollo institucional. Aquí la reforma intenta cambiar la 
eficacia organizativa para recaudar impuestos y, al mismo tiempo, mejorar la imagen que tiene la AT 
ante los contribuyentes y la sociedad en general. Se refiere fundamentalmente a un cambio interno 
burocrático que se complementa con otros. Es la reforma más importante. Si cambia la institución por 
Aportes al debate No 6 
 12
dentro y se logra una mayor eficacia operativa, se potencia la capacidad de diseñar y poner en 
práctica laspolíticas publicas. Condiciona entonces los avances en otras reformas. El cambio interno, 
a su vez, implica relaciones mas armoniosas con su entorno, logrando mayor transparencia con la 
sociedad civil y facilitando la rendición de cuentas. 
 
El presente trabajo discute casos de éxito y fracaso en los intentos del Estado por reformar esa calidad 
institucional que se traduce en una mayor recaudación y una mejor imagen. Enfoca por tanto las 
dimensiones institucionales (diseño organizativo, calidad burocrática, liderazgo y trabajo en equipo, 
manejo del entorno, imagen, transparencia y rendición de cuentas, cuotas de poder), sociológicas y 
políticas de las reformas, enmarcándolas en el contexto de las relaciones mas complejas de poder al 
interior del Estado y en su relación con la sociedad civil. 
 
Dada su importancia y trascendencia, la reforma institucional puede entenderse como la Gran 
Reforma, en el sentido que no solo ataca el corazón del problema sino que también involucra realizar 
en paralelo otras: cambiar el sistema de impuestos y las normas, particularmente el Código Tributario, 
modificar el lugar de la AT en el organigrama del Estado, reducir el personal, por lo menos para eliminar 
la burocracia ineficiente y corrupta. 
 
 
Reformas y fórmulas: éxito o fracaso 
Habiendo aclarado que: a) la dinámica de desarrollo institucional es de carácter errático e 
incompleto, b) existen diversos conceptos de reforma tributaria, y c) el concepto al cual se refiere el 
trabajo se centra en el desarrollo institucional de la AT (y que involucra también a los otros justamente 
por ser mas amplio), pasamos a analizar el período 1988-1995. En ese tiempo político se puede 
identificar los factores que provocaron éxito o fracaso, en distintos grados, en reformar la AT, y la 
manera cómo ellos se combinaron o se alinearon en particulares circunstancias. 
 
Los factores y circunstancias se identifican a partir de la abundante literatura sobre el tema basado en 
el caso peruano (Arias 1991 y 1994, Thorp y Durand 1998, Estela 1995, 2000 y 2001), y la experiencia 
latinoamericana (Bird y Casanegra 1992, BID 1995, Radano 1994 y 1997, Silva 1996), así como de la 
experiencia personal del autor en la reforma de 1991 a 1995 como director del Instituto de 
Administración Tributaria, y luego como asesor del superintendente 2000-2001. 
 
Los principales factores de fracaso y éxito, y las particulares circunstancias que determinan resultados 
adversos (fracaso o resultados modestos, a tal punto que no hay avance sustantivo o duradero), son 
como sigue: 
 
1. Líderes institucionales y alta burocracia débiles, con bajo nivel de motivación, poco preparados, sin 
iniciativa ni capacidad de ejecución. Su visión suele ser de corto plazo y su misión sobrevivir, 
acomo-dándose al devenir político. Los equipos de reforma son heterogéneos, con capacidades 
dispares. 
2. Los perdedores (futuros desempleados, mafias burocráticas, redes rentistas) tienen capacidad de 
resistencia al cambio o capacidad para revertir el cambio. 
3. Cambio constante de líderes institucionales (alta dirección). No hay continuidad. 
4. Bajo nivel de apoyo político, particularmente del presidente y las altas autoridades económicas y 
del Congreso (si cabe). 
5. Las autoridades económicas y el Congreso ignoran criterio e información técnica de la AT para 
considerar cambios en materia de impuestos y normatividad. 
6. Ineficacia y corrupción en el resto del aparato de Estado. Ello justifica el incumplimiento entre los 
contribuyentes. Argumentan que “no se ven los resultados” del pago de impuestos o que se 
Desarrollo institucional de SUNAT: factores de éxito y fracaso 
 13
“privatizan” con la corrupción. Incapacidad manifiesta del aparato de administración de justicia 
(policía, jueces), lo que fomenta la impunidad y favorece la evasión y el fraude tributario. 
7. Rechazo de los contribuyentes al sistema de impuestos y a la AT; prensa desfavorable y opinión 
negativa del aparato de Estado y del gobierno. En ocasiones, el rechazo llega al punto de una 
rebeldía tributaria (resistencia abierta al cobro de impuestos o justificación de la elusión, la evasión 
y el fraude). 
8. Burocracias tradicionales poco entrenadas, mal pagadas y equipadas y con un nivel alto o medio 
de corrupción. 
9. Diseño organizativo anticuado o inadecuado, particularmente cuando las funciones de la AT la 
realizan distintas unidades con bajos niveles de coordinación o cuando existe un sistema 
personalista, arbitrario y excesivamente centralizado de manejo institucional. 
10. Sistema de impuestos complicado (maraña legal), inequitativo, y con tasas altas, particularmente 
en impuesto a las ventas y de cierto bienes de consumo masivo. La recaudación recae 
principalmente en impuestos indirectos que pagan la mayoría de la población mientras es 
considerablemente bajo el aporte de los que pagan el impuesto a la renta de personas naturales y 
jurídicas. 
11. Viento sopla en contra de los intentos de cambio. Intento de reforma se hace en un contexto de 
baja legitimidad del gobierno, con creciente oposición. Se decide tarde, cuando el gobierno 
enfrenta problemas. Resistencia abierta de quienes pierden con el cambio, particularmente los 
trabajadores y funcionarios y de los contribuyentes habituados a arreglos rentistas, es decir 
particularistas, o corruptos. 
 
Los factores y circunstancias de éxito y avance institucional (aunque no sea definitivo), pero en todo 
caso modifica de modo importante la situación anterior, son como sigue: 
 
1. Equipo técnico multidisciplinario de alto nivel, con experiencia en asuntos de Estado, capacidad de 
planeamiento, sentido de país y sin conflicto de intereses. 
2. Perdedores son neutralizados o aislados. Cambio rápido lo toma por sorpresa. 
3. Permanencia de líderes institucionales comprometidos con la reforma. 
4. Apoyo político constante del más alto nivel al equipo técnico (empezando por la presidencia, 
siguiendo con el MEF y el Congreso). Apoyo de organismos internacionales como complemento al 
equipo técnico, es decir, bajo su comando y con activa participación para diseminar 
conocimientos y comunicar experiencias. 
5. Cambios del sistema y de la normatividad se hacen tomando en cuenta el criterio técnico y en 
consulta con la AT. 
6. Rendimiento aceptable o bueno del resto del Estado, particularmente del sistema de 
administración de justicia, del gasto social y el desarrollo de la infraestructura, de tal modo que el 
contribuyente pueda decir “veo en que se gasta lo que pago en impuestos”. Sistema de impuestos 
equitativo, simple, fácilmente administrable y de base ancha. 
7. Actitud favorable a la reforma de los contribuyentes, la prensa y la opinión publica. 
8. Diseño organizativo y de funciones de la AT centralizado, coordinado y coherente. 
9. Política moderna de recursos humanos. Reclutamiento y promoción de personal basados en el 
mérito y nivel de sueldos competitivo. 
10. Sistema de impuestos simple y con tendencia a ser equitativo. Pocos impuestos, con tasas bajas, 
que son pagados por todos los agentes económicos (ancha base), con contribución importante 
del impuesto a la renta de personas naturales y jurídicas. 
11. Viento a favor del cambio. Reforma se inicia al comienzo de un gobierno, cuando existe un sentido 
de urgencia para llevar adelante los cambios que son generalmente asociados a crisis, y que 
“ponen al gobierno contra la pared”. Decisión se toma temprano, en los primeros 100 días de 
gobierno. Se puede aislar, convencer o debilitar a quienes se oponen al cambio por perder coimas 
o rentas y empleo. 
 
Aportes al debate No 6 
 14
Una reforma integral 
El Perú experimentó una gran reforma entre 1991 y 1994. Su gestor, Manuel Estela, la denomina 
correctamente “reforma integral” porque logró una transformación institucional de la administración y 
el sistema tributario que tuvo efectos duraderos (Estela 2000). 
 
Ese profundo cambio, aunque incompleto, se tradujocasi inmediatamente en un aumento continuo 
de la recaudación de impuestos internos mientras duró la reforma y se mantuvo el impulso fuerte que le 
dio el equipo que la inició, y cuando las condiciones políticas eran favorables al cambio. En paralelo, 
ocurrió una mayor y mejor cobertura de prensa (noticias positivas, referencias constantes a los 
operativos y a los logros, entrevistas a los dirigentes, editoriales sobre la reforma) y la aceptación y 
reconocimiento de los logros en la opinión publica, principalmente entre los contribuyentes. 
 
Esta gran reforma, inédita en América Latina y el Tercer Mundo (Silva 1996), tuvo éxito rápido en parte 
por ser drástica y profunda, y porque mantuvo su impulso hasta 1995. A partir de ese momento se inició 
un proceso de desaceleramiento. Se debe a una serie de factores entre los que destacan el cambio 
de lideraz-go interno, la subordinación al MEF y el cambio de prioridades del gobierno. Luego, en 
conjunción con lo que sucede en gran parte del Estado peruano, la SUNAT entró a un proceso de 
degradación institucional relativo, parcialmente contenido, que se expresó con claridad en 1998 y 
continuó hasta la caída del gobierno de Fujimori. Esa degradación se produjo principalmente por 
influencias externas, la penetración o colonización de la AT por intereses particulares y su subordinación 
al MEF y al Servicio de Inteligencia Nacional (SIN) y a su jefe ad hoc, el Dr. Vladimiro Montesinos. 
 
En ese período, debido a múltiples factores (incluyendo los económicos y cambios del sistema 
tributario), pero combinándose con la regresión institucional relativa y la subordinación de SUNAT a 
ramas del Estado rentistas, corruptas y represivas, la recaudación primero se estancó y luego tendió a 
caer. Asimismo, la cobertura de prensa paso a ser más negativa, con noticias sobre abusos e 
incumplimiento tributario. Es el caso del escándalo de los ingresos de Montesinos y el “certificado de 
buena conducta” tributaria que extiende SUNAT; la cual fue vista como una de las instituciones más 
temidas por los contribuyentes. Durante la campaña electoral del 2000, los principales candidatos, 
Alejandro Toledo y Alan García, la criticaron con frecuencia en sus giras y mítines. En protestas 
regionales, los locales de SUNAT de Iquitos y otros lugares fueron blanco de ataques. 
 
Anotemos que la reversión institucional no fue fácil, porque ocurrió una profunda lucha interna y 
externa por evitar el deterioro, con episodios dramáticos como el nombramiento por un mes y medio 
del Superintendente Enrique Díaz entre julio y agosto del 2000. Luego el gobierno provisional de 
Paniagua, en noviembre del mismo año, nombró a Luis Alberto Arias, del equipo de la reforma de 1991. 
Arias retomó el objetivo de relanzar la reforma y combatir la corrupción interna, intentando poner de 
nuevo la SUNAT en los rieles del desarrollo institucional. Durante su gestión, a pesar de condiciones 
económicas negativas, ocurrió una mejora ligera pero significativa de la recaudación y existió un 
reconocimiento público entre la prensa y los contribuyentes de la mejora institucional. La SUNAT dejo 
de ser vista como “maldita”. Sin embargo, él fue cambiado por el gobierno entrante de Toledo en julio 
del 2001 y la SUNAT vuelve a otro periodo de experimentos organizativos, remoción y rotación de 
personal y cambio de prioridades. Ello, más decisiones gubernamentales a favor de la gran empresa, 
los principales contribuyentes, erosionaron un tanto la recaudación en su primer año de gobierno. 
 
Como se ve, la conjunción de factores y el tiempo político, el llamado “alineamiento de los planetas”, 
son altamente complejos. Requieren un análisis fino tanto de la situación política como de las políticas 
publi-cas, enfocando tanto el rol de los técnicos como su relación con su entorno, el Estado y la 
sociedad civil. A continuación se analiza el devenir institucional de la SUNAT donde se observa una 
primera transición 
Desarrollo institucional de SUNAT: factores de éxito y fracaso 
 15
hacia una reforma, luego una regresión, hasta que se detiene con otra ola de reforma inspirada por el 
equipo que la originó. 
 
 
Antes de 1992: deterioro institucional 
Desde julio de 1988, a partir del momento que se creó formalmente la SUNAT (ley 24829 del 8 de junio 
de 1988), la AT operó en un contexto generalizado de crisis (social, económica, política) que se 
manifestaba en continuos cambios de gabinete, incluyendo el MEF, de quien la SUNAT seguía 
dependiendo en la práctica. Los impuestos externos eran administrados por Aduanas, y el IPSS se 
encargaba de las contribuciones del seguro social. 
 
Desde un principio era claro que no había liderazgo político ni técnico para implementar la reforma 
con éxito. De acuerdo al cuadro No. 1, la lista de superintendentes de 1988 a 1991, antes de la reforma 
integral, indica que SUNAT tuvo tres cabezas que duraron todas menos de un año. Jaililie era un 
economista bien entrenado, aunque con mentalidad tradicional y patrimonialista, que gustaba de 
acumular puestos en tanto también era director del IAT, institución que se formó en la época de la 
reforma del segundo gobierno de Belaunde. Luego, por alguna razón política más que técnica, lo 
ocupó un general del ejercito, quien luego de una corta gestión de ocho meses le cedió el puesto a 
un contador. En los inicios de Fujimori, por razones que tampoco están claras, se vuelve a nombrar a 
otro general, quien solo dura seis meses, hasta que comienza la gran reforma. A partir de ahí, los 
superintendentes duran más en el cargo aunque la rotación sigue siendo alta, aspecto que 
comentaremos más adelante. 
 
 
CUADRO No. 1. SUPERINTENDENTES Y DURACION EN EL CARGO: 1988-2002 
 
Período 
 
Superintendente 
 
Profesión 
 
Nombramiento 
 
Duración 
 
17.08.88-01.06.89 Alfredo Jaililie A. Economista RS 103-88-EF/43/40 9 meses, 14 d. 
01.06.89-14.02.90 Jorge Torres A. General EP RS 068-69-EF/43/40 8 meses, 15d. 
14.02.90-20.08.90 Luis Alberto Latinez C. Contador RS 018-90-EF/43/40 3 meses, 6 d. 
20.08.90-21.02.91 Humberto Rivas G. General EP RS 089-90-EF/43/40 6 meses 
21.02.91-07.12.92 Manuel Estela B. Economista BCRP RS 033-91-EF/43/40 2 a., 3m, 16d. 
07.12.92-25.05.94 Sandro Fuente A. Abogado (estudio) RS 128-92 1 año, 5m, 18d.
25.05.94-02.02.97 Adrián Revilla V. Abogado BCRP RS 326-94-PCM 2 años, 1m, 7d.
02.02.07-06.06.98 Jorge Baca C. Economista RS 040-97-PCM 1año, 5m., 1d. 
06.06.98-26.08.00 Jaime Iberico I. Contador RS 310-98-PCM 1 a., 7m., 20d. 
26.08.00-10.10.00 Enrique Díaz O. Economista BCRP RS 250-2000-EF 2 meses, 14 d. 
10.10.00-02.12.00 Rosario Almenara D. Economista BCRP RS 295-2000-EF 1 mes, 22 días 
02.12.00-29.07.01 Luis Alberto Arias M. Economista BCRP RS 317-2000-EF 7 m., 17 días. 
29.07.01- Beatriz Merino L. Abogado (estudio) RS 405-2001-EF 
 
Fuente: Diario Oficial El Peruano, varias ediciones. 
 
El patrón de nombramientos en SUNAT indica que ni el ministro de economía ni el presidente le daba 
prioridad alguna a un cambio en tanto la cabeza de la institución era seleccionada sin importar su 
nivel y tipo de conocimientos y su capacidad de ejecución de cambios. Las reformas se aprobaron 
legalmente, pero no se implementaron al no constituirse propiamente una superintendencia como 
organismo autónomo y con un estatus laboral diferente. La reforma de 1988 fue básicamente legal, 
epidérmica y sin ningún resultado práctico en términos de recaudación e imagen. Una AT sin 
capacidad ejecutiva, y una reforma sin apoyo político, sólo podía conducir al fracaso. Las causas, sin 
embargo, eran más hondas y se revelan al ver panorama de conjunto: la AT, el Estado y las relaciones 
con la sociedad civil. 
Aportes al debate No 6 
 16
 
A fines de los años 80 el Estado populista estaba en una profunda crisis interna, resultado de un 
permanente déficit fiscal y operando con recursos inadecuados. Existía una extensión alarmante de 
corrupción que empezaba en la presidencia, seguía con buena parte delos ministros y bajaba hasta 
la ultima oficina del aparato de Estado. Mientras ello ocurría, el país observaba el deterioro de la 
infraestructura básica, el empeoramiento de la calidad de la educación, de los servicios de salud y un 
crecimiento alarmante del crimen callejero y la violencia política. La corrupción y la ineficiencia eran 
particularmente alarmantes en la policía, las fuerzas armadas y el sistema judicial. 
 
En materia de impuestos, la evasión y la defraudación tributaria alcanzaron niveles muy altos que se 
reflejaron en la caída alarmante de la recaudación, aspecto que veremos en detalle más adelante. 
Más de 6 millones de ciudadanos portaban la Libreta Tributaria, el documento de identidad. No era sin 
embargo más que otra formalidad porque la base tributaria (el número de contribuyentes), a pesar del 
enorme registro, era pequeña y se estaba reduciendo. En realidad, muchos contribuyentes tenían más 
de una Libreta para adquirir una nueva identidad tributaria que los limpiaba de deudas y moras. Hacia 
1985, cuando la SUNAT no llegaba todavía a su más alto nivel de deterioro, pero cuando las 
tendencias involutivas, degenerativas y depredadoras con relación a la sociedad civil ya estaban en 
curso, se recibieron 498,000 formularios de pago de impuesto a la renta. De ese total, solo 80,000 los 
pagaron. En 1990, únicamente 13,482 personas jurídicas cumplieron con el pago del impuesto a las 
ventas -IGV (Arias 1991: 211). 
 
Aparte de la corrupción, el Estado dejaba de percibir ingresos exonerando a los contribuyentes del 
pago de sus obligaciones vía “amnistías tributarias” que perdonaban del pago de sus obligaciones a 
las empresas y refinanciaban generosamente sus deudas. Era común también que se extendiera la 
fecha límite del pago de impuestos, indicio de que el Estado no tenía autoridad ni operaba 
racionalmente en salvaguarda del interés público. Tanto las amnistías como las extensiones de plazo 
debilitaron el cumplimiento tributario y relajaron la disciplina fiscal a extremos. 
 
La imagen del Estado en general y de la DGC-SUNAT en particular, era explicablemente negativa. Los 
índices de aprobación de la gestión presidencial de García se desplomaron al desatarse la crisis, 
agravándose los problemas de legitimidad de la autoridad. La imagen de las instituciones indicaba la 
pobre opinión que el pueblo tenía del Estado. La prensa no se ocupaba mayormente de impuestos. 
Era un tema poco discutido en medio de la crisis de gobernabilidad y violencia política que vivía el 
país. La reforma que se anunció al crearse la SUNAT pasó desapercibida. No se consideró que era un 
intento real político de apoyarla porque, como hemos visto, la SUNAT-DGC no contaba con el personal 
ni la capacidad para implementarla. Las noticias se referían más a los múltiples pedidos gremiales de 
lograr amnistías tributarias de gremios liderados por CONACO, un gremio de comerciantes e 
industriales con bases en todo el país. La crisis económica y la corrupción justificaban el 
comportamiento tributario de retraso en los pagos, evasión generalizada y fraude impune. 
 
En 1990 la AT tenía 3,025 y trabajadores, estando el 65% en Lima y el resto en provincias. Del total, 
únicamente 242, el 8%, se dedicaban a la fiscalización, lo que indicaba la poca importancia que se 
daba al cumplimiento tributario mediante la supervisión y la consiguiente aplicación de sanciones. 
Desde 1970 tendió a aumentar el número de empleados pues creció de un índice de 100 en 1971 a 
222 en 1987 (Arias 1991: 214, Estela 1992: 4). Las remuneraciones tendieron a deteriorarse 
gradualmente, a tal punto que pasó de un índice de 100 en 1971 a 58 en 1980 con el gobierno de 
Belaunde, y a 24 en 1985 con el de García. Ese ultimo gobierno populista logró aumentos ligeros que 
elevaron el índice a 33 hacia 1987, antes de la reforma, y cuando aún no había estallado la crisis de 
1988. Hacia 1990, el ingreso promedio mensual era de US$50, lo cual ponía a los empleados públicos 
prácticamente debajo de la línea de pobreza. Los trabajadores estatales de la DGC y el MEF estaban 
sindicalizados, formaban parte del CITE. A medida que se deterioraban sus ingresos, los empleados de 
la DGC y el MEF, bajo el liderazgo de CITE, recurrían a la movilización y las huelgas, formas de protesta 
sindical que tendieron a acrecentarse a 
Desarrollo institucional de SUNAT: factores de éxito y fracaso 
 17
medida que la inflación erosionaba los magros aumentos que lograban. En 1989, la AT llego al extremo 
de estar cinco meses paralizada, casi la mitad del año (Estela 1992: 5). 
 
El nivel de corrupción era alto y generalizado al punto que los auditores practicaban abiertamente la 
extorsión y solían recibir coimas rutinariamente. De acuerdo al testimonio de un funcionario de la vieja 
DGC: “Los auditores colaboraban con las empresas, les hacían favores y recibían coimas. Había 
triángulos de corrupción donde todos sabían que es lo que se hacia y esta situación se fue haciendo 
peor y peor”. 
 
Otro funcionario hace el siguiente recuento de aquella época: “Cuando trabajaba en auditoria, 
recuerdo haber visto muchas veces como se arreglaban los problemas de los contribuyentes. Les 
entregaban la declaración jurada escondiendo billetes al interior. He visto auditores comprarse casas y 
carros nuevos, e irse de vacaciones a otros países. Imagínate, y ganando 50 dólares al mes” (Milk 1995: 
7). 
 
Al interior existían mafias organizadas que coordinaban con malos funcionarios del Banco de la Nación 
y de la unidad de informática para apropiarse del pago de impuestos. Observemos que aquí es donde 
la ineficiencia sirve de escudo a la corrupción. La falta de equipos o las fallas de registro y controles 
facilitaban el delito porque lo escondían o impedían detectarlo. 
 
Otro problema era el conflicto de intereses. Muchos auditores y abogados tributaristas ejercían 
asesorías privadas a contribuyentes o trabajaban en su tiempo libre en estudios de abogados. Cerca 
del 25% de los funcionarios tenían otro trabajo en el sector privado (Arias 1991: 202). Ello demostraba 
que los organismos de control interno no servían para ejercer la mas mínima fiscalización. O eran 
cómplices o se hacían de la vista gorda. Aunque existían funcionarios honestos y capaces, estaban en 
minoría y su moral era baja. No creían, luego de haber visto fracasar reforma tras reforma, que el 
Estado peruano pudiera dar un salto cualitativo y erradicar la corrupción. La imagen de la DGC era 
altamente negativa e identificada con la corrupción: se le conocía como Dirección General de la 
Cutra. 
 
Antes de la gran reforma existía un caos organizativo y de funciones. Se daba una dualidad 
administrativa en tanto en los niveles superiores se encontraban funcionarios de la SUNAT y en los 
niveles medios e infe-riores se encontraba la vieja DGC. Ambos, además, operaban en el MEF, un 
ministerio con un vasto nú-mero de oficinas y miles de funcionarios que trabajaban hacinados. La 
recaudación bancaria, la cobranza coactiva de impuestos y el fraccionamiento tributario, para hacer 
más complicada aún la función de la AT, eran competencia del Banco de la Nación. Las 
computadoras y la información tributaria eran manejadas por la oficina de informática del MEF (Estela 
1992:2-3). La flota de la SUNAT consistía en unos cuantos VW viejos adquiridos en los años 70. El hecho 
que la SUNAT operaba en condiciones de caída de la re-caudación hacia inefectiva la norma que le 
permitía usar el 2% del total de la recaudación para financiarse (Ley 24829). La posibilidad de crear un 
sistema de bonificaciones para elevar sueldos no funcionó pues no era permanente. Además, el resto 
de empleados del MEF protestaban contra un régimen visto como un pri-vilegio para una parte del 
ministerio que no alcanzaba a todos. Los empleados sindicalizados y las mafias burocráticas se 
oponían abiertamente al cambio y los dirigentes institucionales no se atrevían a enfrentarlos. 
 
La reforma de 1988 entonces no resolviólos problemas fundamentales de tipo institucional, 
probablemente los agravó, aunque formalmente sí se allano el camino a reformas futuras en tanto 
dejo una autonomía formal paso importante porque luego pudo pasar a ser real sin mayor trámite 
(Fuentes, Arias y Durand 1995: 198). Para ello, sin embargo, había que esperar la llegada de un equipo 
capaz de reconceptualizar la idea de la reforma y esperar nuevos tiempos. 
 
En la década del 80 la tributación se fue haciendo regresiva. El impuesto a la renta (IR) llego a constituir 
el 30% de los ingresos tributarios en 1970 y paso a representar tan solo el 13% en 1978. A fines de los 80 
Aportes al debate No 6 
 18
representaba el 22% de la recaudación, fluctuando según la rentabilidad de las empresas 
exportadoras (Arias 1991: 284). A comienzos de la década del 80 el IGV representaba el 30% de los 
ingresos tributarios, habiendo bajado al 12% en 1987. En 1986 la tasa estaba en 6%, pasó a 10% en 
marzo de 1988 y luego, al agravarse la crisis fiscal, subió en julio a 15% (Baca 2000: 215). El selectivo al 
consumo (ISC) paso de representar 10% en 1980 a cerca del 40% a mediados de la década, cayendo 
luego con el descenso del precio de la gasolina a 30% en 1988. Los impuestos a la exportación 
oscilaron entre 35% y 40% del total recaudado en los años 70. Al iniciarse los años 90 constituían el 20% 
de los ingresos tributarios (Arias 1991: 284-285). En general, a pesar de los intentos de gravar a las 
empresas, particularmente las exportadoras, el peso de la recaudación comenzó a caer más en los 
consumidores que en los productores y en los pobres más que en las personas de altos ingresos. 
 
En la década del 80 ocurrió un “persistente y agudo deterioro en la captación de ingresos tributarios” 
(Estela 1992: 1). La presión tributaria, medida como el porcentaje que representan los ingresos por 
impuestos con relación al PBI, como se observa en el Cuadro No. 2, indica esa tendencia. 
 
CUADRO NO. 2. PRESION TRIBUTARIA (RECAUDACION COMO % DEL PBI) DE 1980 A 1990. 
 
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 * 
15.6% 13.1% 13.0% 10.8% 11.5% 13.2% 11.4% 8.6% 8.5% 5.8% 4.9% 
* 1er. semestre 
Fuente: Estela, Manuel. “La tributación frente a las tendencias de la economía mundial”. 26ava. Asamblea General del CIAT, 
Montego Bay, Jamaica, junio 1992. 
 
En la década del 80, el clima político, social y económico del país conspiraba contra la posibilidad de 
una reforma tributaria exitosa a pesar del agravamiento de la situación fiscal y la necesidad de revivir 
un Estado agonizante para evitar su colapso. La reforma de 1988 llega tarde, en medio de una crisis 
económica, cuando se sufría un problema de gobernabilidad y aumentaban las tensiones sociales. Las 
condiciones para una reforma en serio no estaban dadas, sobretodo si se observa la falta de voluntad 
política de un cambio real y el pobre liderazgo técnico de la AT. 
 
 
La reforma de 1991 
La reforma tributaria integral, la primera en su tipo, empieza en 1991, en un momento en que el 
gobierno ha adoptado un cambio macroeconómico en dirección neoliberal, con énfasis en la 
estabilización económica y las reformas estructurales para salir de la crisis y dinamizar el crecimiento 
por la vía del mercado y el sector privado. El panorama es similar al de América Latina donde en 
medio de una crisis fiscal se impulsan desde dentro y de fuera la reforma de impuestos. La disciplina 
fiscal, incluyendo el aumento sustantivo de los ingresos tributarios, se convirtió en prioritario. En ese 
contexto, la reincorporación del país al mercado mundial y la restauración de relaciones con los 
organismos internacionales, con quien se volvió a cumplir con los pagos de deuda, abrió las puertas 
precisamente a la influencia externa, cuya manifestación más visible, aparte de las Cartas de Intención 
con el Fondo Monetario Internacional (FMI), eran las misiones de los organismos internacionales. 
Insistamos en un elemento contextual clave: fue en medio de una severa crisis que se fraguo una 
reforma, porque creo un sentido de urgencia que impulso el cambio y puso de lado los consabidos 
temores al despido y al corte de las redes sociales de la corrupción que enlazan el Estado con parte de 
la sociedad civil. Ello ayudo a dar un gran salto hacia adelante, que quizás no hubiera sido posible si la 
crisis hubiera sido menos seria1. Sin embargo, en el Perú aspectos políticos y factores tecnocráticos 
contribuyeron a hacerla integral y profunda, es decir, con capacidad de desarrollo institucional. 
 
1 Sobre las reformas “impulsadas por crisis”, ver Bird y Casanegra 1992: 60. 
Desarrollo institucional de SUNAT: factores de éxito y fracaso 
 19
Por decisión política y por voluntad de los técnicos, los cambios de la administración tributaria, que se 
concebían como cambios paralelos tanto del sistema como de la administración, buscaban atacar al 
mismo tiempo la ineficiencia y la corrupción, esos hermanos gemelos. El éxito inicialmente dependió de 
un equipo tecnocrático peruano de alto nivel que superara el dilema del agente-principal. La reforma 
aprobada por el principal (el gobierno) podía ser ejecutada por el agente (los técnicos al mando de 
SUNAT), al reemplazarse su dirección y “empoderarla” (empowerment). Esa decisión, cabe señalar, 
ocurrió en momentos en que el nuevo gobierno estaba decidido a enfrentar graves problemas 
sociales, económicos y políticos. Tenia voluntad de poner en practica a cualquier costo las nuevas 
políticas y no estaba sujeto a compromisos ni con los inversionistas nacionales ni con los sindicatos. No 
había hecho promesas y alianzas ni recibido mayores fondos de campaña, que provenían 
generalmente de quienes lucraban con rentas y prebendas del Estado. Como se sabe, el ascenso de 
Fujimori en las encuestas y su victoria no se hizo gracias a contribuciones financieras sino a un cambio 
súbito del animo electoral de las masas, que se alejaron de los partidos tradicionales y buscaron 
esperanza en figuras “independientes’. Los compromisos del nuevo gobierno, por tanto, eran menores 
o al principio no existían. Ello le dio al equipo un margen de maniobra amplio que facilitó un alto apoyo 
político desde la presidencia. El hecho de que se aprobara e implementara la reforma durante los 
primeros meses de gestión era también clave pues esa es la ventana de oportunidades mayor de los 
gobiernos para implementar cambios. Si esperan, la reforma pierde prioridad política y enfrenta 
mayores resistencias. Luego de pasada la luna de miel los gobiernos suelen ser menos audaces porque 
intentan sobrevivir o gobernar sin abrir nuevos frentes2. 
 
El equipo fue reclutado por Santiago Fujimori, hermano y asesor ad hoc del presidente, entre las filas 
del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), la única institución que contaba con técnicos de alto 
nivel, bien pagados y poco contaminados por la corrupción. El BCRP era una “isla de modernidad” 
burocrática, pero con experiencia en otras ramas, particularmente el MEF, en tanto delegaban a 
técnicos a apoyar otras áreas del Estado. Se escogió al gerente de estudios económicos, Manuel 
Estela, quien tenía experiencia previa en el MEF en la parte fiscal y quien había presidido CONASEV 
desde 1990 con la intención de convertirla en una agencia moderna. Estela analizó el problema 
institucional y tributario y presentó una propuesta con condiciones para el éxito: debía apoyarse 
medidas drásticas e impopulares para eliminar la ineficiencia y la corrupción, la SUNAT debía tener 
sueldos del sector privado, iban a ocurrir despidos masivos. El contacto con el presidente era 
fundamental para consultar los pasos y evaluar las medidas, lo cual implicaba que la SUNAT tenía 
acceso directo a la presidencia sin pasar por el MEF3. Al mismo tiempo, existía coordinación estrecha 
con el MEF, pero como si estuvieran al mismo nivel, sin establecerse una jerarquía en la cual SUNAT 
aparecía debajo osubordinada. Esta situación de paridad institucional sería luego fuente de tensiones 
al interior del Estado porque genero celos en el MEF e intentos por someter a la SUNAT. La institución 
había ascendido en la jerarquía institucional y tenia que manejar con cuidado esa relación, lo cual 
dependía de la prudencia y firmeza del superintendente y de la decisión del presidente de darle 
prioridad y línea abierta de comunicación. 
 
En febrero de 1991, a cinco meses de haberse iniciado el gobierno electo de Fujimori, y antes de que 
se cerrara el congreso, es decir, en democracia, se inició la reforma con el nombramiento de Estela 
como superintendente, cuya misión principal era realizar una reforma integral. Estela a su vez formó un 
equipo (fuerza de tarea, task force) reclutado principalmente de las filas del BCRP, pero de tipo 
interdisciplinario. Incluía varios economistas (Estela, Luis Alberto Arias, Natividad Del Aguila, Manuel 
Deza) y administradores y expertos en recursos humanos (Armando Arteaga, Jorge Quiñones, Manuel 
Canny, José Deza, Hugo Romero, Jorge Napurí). Además, se recluto a funcionarios del Banco de la 
Nación y del MEF que tenían conocimiento legal y económico de tipo fiscal (Edmundo Pérez, Luis 
Francia, Gloria Olórtegui). 
 
2 Por lo tanto, las grandes reformas tienen mayor posibilidad de éxito si se planean y ejecutan en los primeros 100 días, durante la luna de 
miel de los gobiernos entrantes. 
3 Con Manuel Estela se realizaron numerosas conversaciones a lo largo de varios años. De algunas se han tomado notas y será referidas 
mas adelante. 
Aportes al debate No 6 
 20
El equipo se completó con otros expertos. Del sector privado se trajo a Sandro Fuentes, abogado del 
estudio Rodrigo, Elías, Medrano, uno de los mas importantes de Lima (quien ya había trabajado con 
Estela en la CONASEV); a otro abogado (Angela Sommaruga, Banco Financiero) y a un experto en 
informática (Amador Meza). Luego Francisco Durand se uniría al equipo en 1992 proveniente de las 
filas universitarias. 
 
Aunque el equipo venia de varias instituciones, el núcleo central provenía del BCRP4. Una parte 
importante del círculo alto decisorio venia de la Universidad Católica (Estela, Arias, Fuentes, Durand, 
Sommaruga, J Deza). Ello generó condiciones de cohesión interna y facilitó el trabajo en equipo, 
elemento clave en el inicio en tanto la tarea del cambio era compleja y requería el apoyo de distintos 
especialistas. Por decisión de Estela, y por necesidad, muchos aspectos de las reformas se discutieron 
colectivamente. Sobre varios de ellos no había experiencia previa. De la discusión brotaba el mejor 
curso de acción, que luego se evaluaba colectivamente para hacer correcciones. Según Estela, la 
idea era que “todos veían todo” para que se aprendiera colectivamente y se comunicaran distintas 
experiencias y sugerencias. Desde un primer momento el equipo funcionó como un estado mayor en 
una guerra por el cambio. Estaba cohesionado y tenia la ventaja de contar con tres cualidades 
“honestidad, conocimiento técnico y habilidad organizativa”5. Era una rara combinación. 
 
Ese equipo, elemento central de la reforma, elaboró un Plan Maestro sobre los distintos aspectos del 
cambio y la secuencia a seguir. En su diseño incorporó para ello a técnicos de organismos 
internacionales. En julio de 1991 se firmó un convenio con el FMI y en agosto otro con el Banco 
Interamericano de Desarrollo (BID) y en noviembre se firmó también un contrato de prestación de 
servicios con el Centro Interamericano de Administración Tributaria (CIAT), que utilizaba un préstamo no 
reembolsable del BID (Estela 1995:14). Gracias a ello 16 expertos tributarios con experiencia en 
impuestos, sistemas de recaudación y fiscalización, e incluso de reformas (parte estuvo en la reforma 
de Bolivia), se incorporaron al equipo bajo la dirección de Estela, pero sin apropiarse de la reforma ni 
liderarla. El elemento nacional comandó la reforma desde un principio demostrando capacidad para 
evaluar, diseñar e implementar políticas6. 
 
Una de las oportunidades donde el equipo nacional cumplió un rol decisorio clave fue al evaluar las 
distintas alternativas: gradual o drástica. La decisión se tomó porque se consideraba que una reforma 
gradual no daría resultado: se cerraría la ventana de oportunidades para atacar los problemas y 
derrotar a quienes perderían con la reforma. Según Estela, “en el Perú, lo temporal se hace 
permanente” por lo que si no se hacia un esfuerzo de reforma integral rápida y total, no se podría 
avanzar luego. No había otra alternativa que “comerse el elefante entero” (Durand y Thorp 1998: 140). 
Fue una decisión clave que devenía de un conocimiento más íntimo del país que no tenían los 
consultores externos, generalmente propensos a la prudencia y de una voluntad real de provocar 
cambios. 
 
Una vez convencido el ejecutivo, había que obtener el apoyo político al Congreso, donde el partido 
de gobierno no tenía mayoría parlamentaria. En lo administrativo, el plan suponía que se debía elevar 
los ingresos de acuerdo a los lineamientos de una superintendencia con régimen del sector privado, 
pero se debía depurar al personal de tal manera que se quedaran las manzanas buenas y se fueran las 
malas (los corruptos, los incompetentes). Los salientes, si optaban por la renuncia, debían ser 
compensados con incentivos monetarios. Asimismo, los restantes, más los nuevos que se reclutaran, 
serían debidamente entrenados. Finalmente, se debía cambiar de local. 
 
4 Sirvió además de modelo burocrático para varios aspectos de las reformas. Era el punto de referencia de muchos cambios. 
5 Conversación con Estela. Lima, marzo 5, 2002. 
6 Sobre la importancia de la “propiedad nacional” del esfuerzo de reforma, ver World Bank (1991: 62). 
Desarrollo institucional de SUNAT: factores de éxito y fracaso 
 21
Esas facetas del plan vinculado a recursos humanos e instalaciones se discutió en el Congreso. El 
equipo de la SUNAT lo sustentó ante una Comisión Especial en septiembre de 1991. Dada la calidad 
técnica, y la decisión de atacar frontalmente la corrupción, a pesar de que en la comisión se 
encontraban líderes de diversos partidos, incluidos dirigentes de izquierda y el APRA, ligados a los 
sindicatos, caso del conocido dirigente Carlos Malpica, el plan fue aprobado por unanimidad (Estela 
1995: 4). El equipo había ganado el apoyo del Congreso porque demostró seriedad y capacidad para 
combatir el enemigo desde adentro. La crisis que vivía el país facilitaba la aprobación de medidas 
drásticas que quizás no hubieran sido aceptables en condiciones políticas normales. Existía un 
razonable temor de que el Estado colapsara en medio de ataques armados de grupos insurgentes. 
Una forma de recuperarlo y revertir esa tendencia era realizar la reforma tributaria institucional. 
 
La aplicación del plan, el vencimiento de la resistencia de parte de los trabajadores y del sindicato, fue 
una de las pruebas mas duras que enfrento el equipo. Sin embargo, al mismo tiempo que lo puso a 
prueba lo galvanizo. Entre los funcionarios, primero hubo resistencia a aceptar la idea de que se les 
tomara un examen y pasaran por entrevistas, hasta que se les ofreció un incentivo económico de $50. 
Esa idea (que brotó en medio de una discusión) terminó ganando a algunos y luego otros seguirían. Los 
exámenes, para asegurar independencia y ganar credibilidad, fueron llevados a cabo por un colegio 
profesional mientras las entrevistas con profundidad las organizaron los miembros del equipo. También 
ayudó el hecho que el equipo hablara personalmente con cientos de empleados para explicar los 
alcances de la reforma. Arias, por ejemplo, lo hizo con más de 300 (Durand y Thorp 1998: 141). De ese 
modo, se aisló efectivamente al grupo de empleados que resistían tenaz, y a veces violentamente, al 
cambio institucional. 
 
Los sindicalistasmás duros, y las mafias que veían el fin de sus negociados y que se parapetaban detrás 
del sindicato, organizaron huelgas y toma de locales. En una ocasión, el equipo quedó aislado en una 
oficina en medio de protestas violentas y tuvo que ser rescatado por la policía luego de una llamada 
desesperada al presidente. No faltaron ataques terroristas: un rocket lanzado por el MRTA de noche 
contra uno de los pisos donde funcionaba la antigua DGC ocasionó algunos daños. El sindicato 
también se intento oponer al traslado de archivos y materiales de oficina al nuevo local de la avenida 
Garcilazo, un edificio amplio y moderno de 13 pisos asignado a la nueva SUNAT, pero la policía impidió 
la maniobra7. 
 
El equipo resistió la oleada de protestas y ataques y terminó ganando porque tenía un plan y no se 
asustó. De un total de 3,025 funcionarios quedaron 991 y renunciaron 2,124. También un total de 629, se 
acogieron al programa de Renuncias Voluntarias del Sector Público en abril y 529 lo hicieron con un 
programa similar de SUNAT hacia julio. Un total de 136 de los que decidieron tomar el examen y las 
entrevistas fueron desaprobados (Estela 1995: 3). El costo total de los beneficios extraordinarios de retiro 
alcanzó la cifra de US$ 2,307,000 (Arias 1994: 3). 
 
El hecho que un grupo de funcionarios honestos decidió colaborar para identificar a los corruptos 
permitió una depuración profunda, dejando tan sólo algunos remanentes que luego podrían ser 
identificados y separados. A medida que los aprobaban, pasaban al nuevo local y dejaban de estar 
influidos por el resto, quienes se mantenían en el viejo local del MEF hasta que se les anunciaba su 
retiro. Luego, en tanto comenzó en paralelo un intenso proceso de reclutamiento, los nuevos 
funcionarios entraban también al nuevo local, donde se encontraban las dos generaciones8. Se les 
daría en llamar “antiguos” y “nuevos”, quedando los primeros con el estigma de provenir de la DGC. 
La cohesión del equipo, y el hecho que la SUNAT podía pagar sueldos diez veces mayor a los que 
obtenían, creó un sentido de identificación o mística institucional que preparó a la naciente institución 
para todas esas tareas. El efecto psicológico de haber pasado una prueba exhaustiva, y una ronda de 
entrevistas, aunado al hecho que el sueldo promedio 
 
7 Esta etapa heroica ha sido documentada en un video producido por el IAT titulado “Reforma tributaria: proceso en marcha” (IAT 1993). 
8 Conversación con Estela, Lima, 5 de marzo del 2002. 
Aportes al debate No 6 
 22
se elevo de pronto de $65 (a septiembre de 1991) a $635, sentó las bases de solidez institucional (Estela 
1995: 15). 
 
Esa etapa de la reforma, clave para el despegue, cohesionó entonces al equipo y le dio un sentido de 
audacia que le permitiría seguir contando con el mismo empuje en las siguientes fases de la reforma. El 
éxito inicial dio alas para seguir batallando. Al principio el partido se jugó dentro del Estado, en el 
ejecutivo, en el legislativo, y al interior del aparato burocrático, y luego comenzó a jugarse con 
relación a los contribuyentes y la sociedad civil. Esa fue la secuencia y correspondió a la idea de que 
primero debían consolidarse hacia adentro para luego salir con fuerza hacia afuera. Cuando comenzó 
a atacarse la evasión, debía comenzar en paralelo a construirse una nueva administración tributaria, 
adecuadamente diseñada y con los suficientes recursos materiales para realizar una enorme tarea. 
También debían darse cambios en paralelo en el sistema de impuestos. A partir de ese momento los 
cambios tenían que ocurrir simultáneamente, lo que requería un esfuerzo extraordinario de 
sincronización liderado por el equipo y facilitado por el ejecutivo y el apoyo del Congreso (mientras 
estuvo abierto). 
 
La nueva SUNAT se organizo de forma más racional, centralizando bajo un único mando diversas 
funciones antes dispersas. Tal diseño organizativo permitió integrar funciones y dividirlas de una manera 
más clara. SUNAT operaba básicamente como una corporación moderna con gerentes a niveles altos 
e intermedios. La AT ya no dependía del MEF para los servicios de informática, ni del Banco de la 
Nación para la recaudación. Tenía además mejor personal y más recursos, adecuada infraestructura 
física, al menos para la sede central, en tanto el resto de oficinas continuaron por un tiempo más 
hacinados y sufriendo diversas carencias. 
 
Primero se creó el alto mando, constituido por el superintendente nacional y la oficina del 
superintendente adjunto, que paso a ser ocupada por Arias. Los dos principales funcionarios, Estela y 
Arias, eran economistas. Tenían experiencia en el área de política fiscal adquirida previamente en el 
MEF y una noción clara del programa macroeconómico y la importancia de la recaudación. La SUNAT 
se reorganizó formándose diversas intendencias operativas y normativas. Las operativas se dividían 
según ubicación y tipo de contribuyentes. Para los principales contribuyentes nacionales (PRICOS) se 
creó la Intendencia Regional I, para los de Lima y Callao la Intendencia Regional II, a las que se 
sumaban varias intendencias de provincias ubicadas en las principales capitales de departamento. Al 
interior de cada regional se creó una unidad de PRICOS, de tal manera que la gran mayoría de 
contribuyentes importantes estaban a cargo de unidades especiales que facilitaban su seguimiento en 
materia de recaudación y fiscalización. Luego de las de Lima, se implementó la unidad PRICOS en 
Arequipa y se siguió con Trujillo, es decir, las intendencias que le seguían en importancia de acuerdo a 
la recaudación. 
 
Las unidades normativas eran la Intendencia Jurídica, la de Sistemas (recientemente creada) y la de 
Planeamiento. Además, se contaba con la de Administración (a cargo del personal y el presupuesto) y 
una unidad de Control Interno. El IAT constituía un órgano de apoyo de la Superintendencia. Los 
intendentes y directores se reunían semanalmente junto con el superintendente nacional y el adjunto 
en el Comité de Alta Dirección, que operaba como estado mayor. Un especialista en prensa y 
comunicaciones externo asesoraba al superintendente. La superintendencia adjunta, a su vez, 
coordinaba con las distintas regionales del país. 
 
Luego de que se decidiera centralizar la recaudación, SUNAT creó una red bancaria nacional donde 
el contribuyente podía pagar sus impuestos tanto en el Banco de la Nación como en bancos privados 
con los cuales se suscribía un contrato. La data era enviada a SUNAT mientras lo recolectado se 
depositaba en el Tesoro Publico. Ese sistema de control de la recaudación se instaló en 1992 
multiplicándose de golpe el número de locales donde se podían pagar los impuestos, hecho que 
favoreció a los contribuyentes (Estela 1995: 22-24). 
 
Desarrollo institucional de SUNAT: factores de éxito y fracaso 
 23
Dado que de acuerdo a las normas, SUNAT podía autofinanciarse con el 2% del total de lo recaudado, 
y debido al aumento considerable de la recaudación cuando entró en marcha el operativo de 
fiscalización y la nueva campaña de comunicaciones, se pudo contar con suficientes recursos 
materiales no sólo para pagar sueldos competitivos sino para adquirir equipos y locales modernos. El 
presupuesto de SUNAT, según ilustra el Cuadro No. 3, se multiplicó seis veces en menos de cuatro años. 
Era de 51.4 millones de NS/ en 1991, año de inicio de la reforma. Paso a NS/. 111.1 millones en 1992, a 
NS/.189.8 millones en 1994 y a NS/. 290.6 millones en 1995. Con esos ingresos SUNAT pudo resolver 
rápidamente otro de los problemas que plagan los estados de América Latina. Dado que tenía 
autonomía financiera no necesitaba de autorización del MEF para las adquisiciones. El único aspecto 
presupuestal que siguió dependiendo del MEF fue el aumento de sueldos. Sin embargo, en el período 
de despegue de la reforma, el ministro Carlos Boloña apoyaba los cambios porque le permitía cumplircon el programa económico y, además, sabia que el superintendente tenía acceso directo a la 
presidencia. 
 
El hecho que entre 1992 y 1994 muchas entidades del Estado fueran privatizadas y que existían 
decenas de locales modernos desocupados y listos a ser rematados, facilitó la modernización en 
infraestructura pues se adquirieron locales para nuevas sedes en toda el país de forma rápida. No 
implicaba oportunidad de corrupción o prebenda alguna debido a que eran transacciones dentro del 
propio aparato del Estado y sin dinero de por medio. En marzo de 1992, un ataque terrorista (una 
mochila con dinamita que estalló afuera, en una columna) destruyó todas las computadoras de la 
nueva sede y ocasionó graves daños materiales, pero la SUNAT comenzó rápidamente las 
reparaciones y no cesó de operar en ningún momento. Fue otro momento de galvanización del 
equipo y la institución que se sintió identificada con el cambio. En realidad, en cuanto a informática el 
ataque destrozó material viejo. A partir de ahí SUNAT se equipó con nuevos sistemas de computación 
para ordenar su registro de contribuyentes, la base de datos de recaudación, y para realizar cruces de 
información para detectar evasión o fraude. En 1991, el número de microcomputadoras era de sólo 50, 
pasando a 213 en 1992 y 363 en 1993 (Estela 1995: 17). La flota de vehículos fue renovada con la 
adquisición de carros y camionetas Toyota. La seguridad fue garantizada con el contrato de 
compañías, y la formación de una unidad interna que coordinaba los distintos aspectos de la 
seguridad de locales y funcionarios, tanto al interior de las instalaciones como cuando se realizaban 
acciones de fiscalización en la calle. 
 
CUADRO No. 3. PRESUPUESTO DE SUNAT Y DATOS DE PERSONAL: 1991 – 2001 (nuevos soles corrientes) 
 
 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 
Ingresos 
(millones) 
51.4 111 139.7 189.8 290.6 359.1 423.5 439.1 454.7 509 504.7 
Personal 899 1590 1620 2983 3356 3604 3004 2999 3235 3310 3318 
Fuente: SUNAT 
Elaboración: propia 
 
A medida que se realizaban las reformas descritas arriba, la SUNAT empezó un agresivo programa de 
reclutamiento de profesionales sobre la base de mérito, probablemente el elemento clave del éxito 
(combinado con los otros, ciertamente), porque condicionaba todo el resto. Es decir, una vez formado 
el equipo y gozando del apoyo político para aislar efectivamente a los perdedores de la reforma, el 
paso fundamental siguiente era asegurar la calidad del capital humano. 
 
Según se revela en el Cuadro No. 3, el personal aumentó considerablemente los primeros años. Paso 
de 899 en 1991 a 1,590 en 1992, a 1,620 en 1993 y a 3,356 en 1995, estabilizándose luego alrededor de 
los 3,000. Entre 1992 y 1995, se realizaron numerosos concursos públicos para Cursos de Administración 
Tributaria (CAT) que seguirían los postulantes seleccionados luego de pasar una prueba escrita y 
entrevistas. Las convocatorias se hicieron primero con las mejores universidades, y para alumnos del 
tercio 
Aportes al debate No 6 
 24
superior en cuatro profesiones (derecho, economía, contabilidad y administración), luego se amplió a 
todas las universidades, pero manteniendo requisitos estrictos de postulación. Entre 1992 y 1995 se 
presentaron 15,410 postulantes de los cuales se reclutaron el 3%, un total de 647 (Durand y Thorp 1998: 
142). Luego de seleccionados pasaban al IAT para tomar el CAT durante tres meses, a tiempo 
completo, para seguir un mes más con el entrenamiento en el puesto de trabajo. Las notas del CAT se 
registraban y constituían parte del expediente del profesional. 
La nueva generación de administradores tributarios constituyó la pieza central del programa de la 
política de recursos humanos sobre la base de mérito. En la medida que se abrían nuevas oficinas en 
Lima y todo el país, se necesitaban cuadros intermedios. Se organizaron entonces concursos de 
jefaturas y gerencias sobre la base de méritos obtenidos, lo que permitió también ofrecer 
oportunidades rápidas de ascenso. Un programa de becas organizado por el IAT, tanto para cursos 
como para programas de post grado, en el país y el exterior, permitió seguir profesionalizando al 
administrador tributario de manera regular y a alto nivel, con experiencia internacional. Cada año se 
realizaba un concurso de becas con oportunidades para estudiar o hacer pasantías en EUA, Francia, 
Inglaterra, Japón y países latinoamericanos. El principio del mérito regía también a través de 
evaluaciones de personal, estipulándose el retiro de funcionarios poco competentes si obtenían varias 
evaluaciones negativas consecutivas y tomándose en consideración para ascensos y aumentos 
saláriales. 
El IAT creció en esas circunstancias. Se trasladó a un local moderno de 5 pisos con auditorios y aulas 
equipadas con tecnología educativa moderna y una biblioteca especializada en asuntos tributarios. 
Contrato profesores y seleccionó un grupo de docentes dentro de los propios funcionarios para 
asegurar la diseminación de conocimientos partiendo del conocimiento practico que venía de 
manejar problemas día a día. El IAT organizó además un programa de pasantías por concurso donde 
los docentes pasaban a enseñar un año en el IAT. A medida que los CAT comenzaron a llenar los 
puestos de las nuevas intendencias regionales que se fueron renovando en todo el país gradualmente, 
comenzaron a desarrollarse cursos de nivel intermedio y especializado para formar a los 
administradores tributarios, lo que convirtió al IAT en un centro educativo prácticamente de nivel 
universitario (Fuentes, Arias y Durand 1995: 24-25). También se ofrecieron seminarios interactivos de ética 
a todo el personal y cursos de actualización, particularmente en manejo de software y aspectos 
jurídicos. Entre julio de 1992, fecha en que se renovó el IAT, hasta abril de 1995, se habían dictado 28 
CATs que fueron atendidos por 1,775 funcionarios, nuevos y antiguos. Un total de 1,631 tomaron cursos 
especializados. Se dictaron 281 seminarios de ética (IAT 1995, Durand y Thorp 1998: 142). El IAT organizo 
una serie de publicaciones, documentos de trabajo y material educativo audiovisual, para explicar los 
logros de la reforma tributaria y compilar información legal y de jurisprudencia. Se organizaron también 
cursos de capacitación a distancia. 
Además de los funcionarios y empleados, SUNAT contrató temporalmente a cientos de estudiantes 
universitarios para realizar acciones de verificación de entrega de comprobantes de pago. Se les llamo 
fedatarios en el sentido que daban fe del cumplimiento de obligaciones. Los fedatarios fueron 
reclutados siguiendo criterios de mérito al igual que entrenados brevemente para realizar sus funciones. 
Luego de un año terminaba el contrato y se iniciaba un nuevo concurso en cada intendencia en todo 
el país. 
En la medida que el personal pasó a ser estrictamente seleccionado, entrenado y promocionado 
sobre la base de mérito, ese conjunto de medidas en materia de recursos humanos permitió dar un 
gran salto hacia adelante desde adentro mismo de la institución. Le dio a la SUNAT un sentido de 
profesionalismo y competitividad que antes no existía y que fue clave en aumentar la eficacia 
operativa y en la mejora de imagen. El hecho que el sueldo fuera competitivo, y que la institución 
enfatizara la mística de trabajo fuerte y honradez, creó un nuevo funcionario que le dio un rostro 
moderno y honesto a la institución. También lo racionalizó en la medida que, a diferencia del pasado, 
el personal profesional pasó a representar el grueso de la fuerza de trabajo. Hacia diciembre de 1989 
de 3,089 empleados, 1,497 eran 
Desarrollo institucional de SUNAT: factores de éxito y fracaso 
 25
técnicos y 910 profesionales. Hacia junio de 1993, los profesionales pasaron a ser 1090 y los técnicos solo 
237, corrigiéndose así la distorsión propia del periodo populista y personalista burocrático (Fuentes, Arias 
y Durand 1995: 42). La mejora del capital humano