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PLANIFICACION DE LA SALUD’ 
Dr. Karl Evang’ 
La pbani$cación de la salud es hoy parte integrante de la 
plani$cación económica y social cle un país 0 región, con- 
siderados como un todo. No es una panacea, pero puede 
convertirse en un arma poderosa para favorece,8 el desarrollo 
de servicios de salud más perfectos. 
Cuando el Consejo Ejecutivo de la 
Organización Mundial de la Salud (OMS) 
seleccionó la planificación de la salud como 
tema para las discusiones técnicas en la 18a 
Asamblea Mundial de la Salud, la decisión 
no fue unánime. A decir verdad, varios de 
los miembros del Consejo se mostraron poco 
inclinados a aceptar tal idea. 
Antecedentes 
Quizá algunos de ellos consideraban que 
el tema era demasiado amplio, lo cual 
conduciría a la disyuntiva de, o bien discutir 
solo generalidades, o bien enfrascarse en un 
laberinto de detalles sin importancia: por 
una parte, generalidades que harían hinca- 
pié en la importancia y la necesidad de 
planificar los servicios de salud, en lo que 
todos estaríamos de acuerdo; por la otra, 
detalles de carácter local o nacional que 
solo podrían captar el interés de unos pocos. 
Otros miembros del Consejo, creo yo, 
pueden haber temido que el tema fuese 
demasiado complejo y al mismo tiempo 
demasiado importante, por lo que no 
estaría a nuestro alcance el hacerle justicia 
en el corto espacio de tiempo de que dis- 
ponemos. 
1 Este artículo se basa en el documento de trabajo 
AlS/Technical Discussions/4, preparado con destino a 
las Discusiones TBcnicas celebradas durante la 1% 
Asamblea Mundial de la Salud (Ginebra, Suiza, 30 de 
abril de 1965). 
2 Director General de los Servicios de Salud de 
Noruega; Presidente de las Discusiones Técnicas, 18a 
Asamblea Mundial de la Salud. 
Los Gobiernos Miembros, sin embargo, no 
parecen haber compartido tales dudas. 
Como puede verse en el documento de 
antecedentes, no menos de 56 Estados 
Miembros y Miembros Asociados y cinco 
organismos no gubernamentales, en total 
61, ya habían contestado el cuestionario 
cuando se preparó el documento de antece- 
dentes. Es probable que esto sea un hecho 
sin precedente en la historia de las dis- 
cusiones técnicas. 
Con franqueza y claridad, los Países 
Miembros han bosquejado su posición con 
respecto a la planificación de los servicios 
de salud. Esto es, en sí, muy útil y alentador. 
Especial importancia tiene el hecho de que 
esas respuestas no ~610 incluyen una in- 
formación de sumo valor, hasta ahora 
desconocida y no accesible para otros 
gobiernos y administradores de salud, sino 
que además ellas representan, en conjunto, 
todos los principales tipos de países del 
mundo de hoy. Países ricos y pobres, en pro- 
ceso de desarrollo y más desarrollados, de 
todas partes del mundo; países con la más 
grande variedad de estructuras polfticas, 
económicas y sociales; países con una 
tradición relativamente larga en materia de 
planificación de salud y otros que están 
apenas comenzando; países satisfechos con 
su actual enfoque y otros que están en 
medio del apasionante proceso de desa- 
rrollar nuevos métodos de planificación de la 
salud. 
191 
192 BOLETÍN DE LA OFICINA SANITARIA PANAMERICANA * Septiembre 1966 
Materiales 
Aparte de lo que las discusiones puedan 
poner de manifìesto en forma de observa- 
ciones, comentarios, críticas, elogios 0 
conclusiones, el material que se ha compilado 
será de un valor duradero para todo aquel 
que, por una u otra razón, quiera estudiar la 
forma como distintos países se dedican a 
planificar sus actividades de salud. A través 
de estos informes nacionales sobre tan 
importante y central función de las autori- 
dades de salud de un país, también se 
ilumina-indirectamente, podría decirse- 
un aspecto aun más básico: la organización 
de las administraciones centrales de salud 
de los varios países. Tal vez pronto podamos 
llegar a la etapa en que este tema, aun más 
fundamental e indudablemente más con- 
trovertible, pueda ser escogido como tema 
de discusiones técnicas. De todas maneras, 
creemos que, para beneficio de los Estados 
Miembros, la OMS debería considerar, por 
ejemplo de aquf a cinco años, la realización 
de un estudio complementario, a fin de 
averiguar hasta qué punto ha cambiado la 
planificación de la salud en cada uno de 
aquéllos. 
No hay razón para que en este preámbulo, 
antes de iniciar lo que seguramente será 
un fructífero y constructivo intercambio de 
experiencias y opiniones sobre la plani- 
ficación de la salud, tratemos de resumir o 
codifkar las contestaciones recibidas de los 
gobiernos y las organizaciones no guberna- 
mentales. Eso ya ha sido hecho en forma 
hábil y lúcida por Sir John Charles en el 
documento3 titulado “Documento de antece- 
dentes basado en informes resumidos reci- 
bidos de los pafses y en otros materiales”. 
Tampoco creemos conveniente el tratar de 
esbozar una o más posibles recetas de 
métodos aceptables para la planificación de 
la salud. En las respuestas de los gobiernos 
se han descrito diversos mkodos, y sin duda 
oiremos mucho más al respecto durante el 
curso de las discusiones. 
3 Documento AlS/Technical Discussions/l. 
En cambio, conviene considerar unos 
pocos puntos importantes para la plani- 
ficación de la salud, puntos que no obstante, 
por razones obvias, los gobiernos nacionales 
no se inclinan a mencionar o a destacar en 
forma especial. Si de esta forma se agrega 
algo a la complejidad del tema, será ~610 
porque esos puntos habrán de ser abordados 
de todas maneras en el curso de las dis- 
cusiones, y además porque conviene tenerlos 
en cuenta desde el principio. 
A fin de estimular la discusión, conviene 
presentar estos comentarios en una forma 
simplificada y quizá también algo provoca- 
tiva. 
Como todos sabemos, si se considera el 
proceso de planificación en su totalidad, el 
mismo incluye también algunos pasos 
preparatorios o preliminares indispensables. 
El primero de estos pasos es el examen ge- 
neral de la situación de salud del país, región 
o localidad que el proceso de planificación 
habrá de cubrir; es decir, lo que podría 
llamarse un diagnóstico del estarlo de la salud. 
Solamente a partir de ese diagnóstico- 
apreciación panorámica de la gama total 
de los problemas existentes y logros alcanza- 
dos en materia de salud-se puede llegar a 
definir claramente los objetivos. 
Diversidad 
Ahora bien, es sabido que los países del 
mundo varían grandemente en lo que se 
refiere a la cantidad y calidad de los servicios 
de salud que cada uno de ellos, en la actuali- 
dad, puede ofrecer a su pueblo. Los extremos 
están representados, de un lado, por algunos 
de los países pobres que, en lo que toca a la 
salud, viven aún en lo que podría llamarse 
una “etapa crítica”. La mayor parte de sus 
recursos disponibles tienen que concentrarse 
todavía en esfuerzos encaminados a alcanzar 
gradualmente el control de los viejos y 
temidos enemigos de la salud humana: ma- 
laria, tuberculosis, lepra, cólera y otras in- 
fecciones entéricas, viruela, enfermedades 
venéreas y frambesia, peste, filariasis, es- 
quistosomiasis, tracoma, y otras enferme- 
Evang - PLANIFICACIÓN DE LA SALUD 193 
dades transmisibles y parasitarias. La mal- 
nutrición y el hambre son todavía en muchos 
de estos países “en etapa crítica” las prin- 
cipales causas directas de las enfermedades, 
la mala salud y la muerte prematura, para 
no hablar de la disminución de la resist’encia 
contra una legión de otras enfermedades. 
Por otra parte, en el amplio e importante 
campo del saneamiento del medio, muchos 
de estos pafses se encuentran aún en una 
etapa crítica comparable tan sólo a las con- 
diciones que existían, por ejemplo, en 
Europa durante la Edad Media. La aún 
ridículamente alta mortalidad maternoin- 
fantil contribuye a este sombrío cuadro de la 
situación general de la salud en tales países. 
En el otro extremo del espectro encontra- 
mos algunos países acomodados, muY 
desarrollados, en los cuales, en lo con- 
cerniente a los serviciosde salud, la mayor 
parte de las enfermedades contagiosas y 
parasitarias han sido erradicadas o estan 
bajo un completo control; los problemas de 
la nutrición existen principalmente como 
resultado de la sobrealimentación; la mayor 
parte de los problemas clásicos del sanea- 
miento del medio han sido resueltos, y la 
mortalidad maternoinfantil ha sido reducida 
a un nivel sumamente bajo. De tales países 
puede decirse que han llegado, al menos en 
al--os aspectos, a una “etapa de satura- 
ción” en lo que se refiere a servicios de salud. 
También en estos países es necesario 
planitkar para emergencias, pero esas 
emergencias son distintas de las de los países 
pobres ya mencionados: son desastres 
inesperados causados por fuerzas de la natu- 
raleza (terremotos, inundaciones, ciclones, 
tormentas de granizo, etc.) o por el hombre 
mismo (violencia, guerra, incendios, motines, 
etc.). Otros países estarán situados entre 
estos extremos. 
Se deduce de lo dicho que la planificación 
de la salud forzosamente debe tener distintos 
propósitos en cada una de estas situaciones 
en materia de salud, tan diversas las unas 
de las otras. Pero también el métoclo de 
planificación de la salud estará, por fuerza, 
hondamente influido por esa diversidad, por 
la simple razón de que no serán iguales los 
recursos disponibles para esta planifkación. 
De ello surge que la planificación de la 
salud no puede ser discutida in vacuo, sino 
que se la debe relacionar con la situación 
general de la salud en un país o un área 
determinada. Esto sin duda tiende a com- 
plicar las discusiones, pero aun así es muy 
deseable que este hecho básico se tenga 
presente de todas maneras. 
Componentes 
Por otra parte, es sabido que la plani- 
ficación de la salud debe incluir los tres 
componentes principales de los servicios de 
salud: 1) el personal, 2) las instituciones, y 
3) el equipo, utensilios e instrumentos. 
Estos tres componentes principales son 
interdependientes. Ninguno de ellos puede 
funcionar satisfactoriamente sin la existencia 
equilibrada de los otros dos. De especial 
importancia es, por supuesto, la relación 
entre el personal y las instituciones. Un 
problema muy especial es el que presenta el 
personal que no está directamente empleado 
en las instituciones, pero que, no obstante, 
de alguna manera depende de la existencia 
de las mismas para el desempeño de sus 
funciones. 
Esta interdependencia entre el personal y 
las instituciones presenta una de las princi- 
pales dificultades en la planifkación de la 
salud, y hasta ahora no se sabe de ningún 
país que haya podido encontrarle una 
solución completamente satisfactoria. En lo 
que concierne a las instituciones-enten- 
diendo por tales los centros de salud, 
hospitales grandes y pequeños, centros de 
rehabilitación, hogares para convalecencia, 
etc.-la planificación es relativamente fácil. 
Es posible planear, diseñar y construir 
instituciones de cualquier tipo, de acuerdo 
con una estimación de las necesidades; por 
supuesto, siempre que se cuente con los 
recursos necesarios. 
194 BomrfN DE LA OFICINA SANITARIA PANAMERICAKA . Septienzbre 1966 
En cambio, con respecto al elemento 
humano, es decir, los varios tipos de per- 
sonal de salud, no se puede tener un análogo 
dominio completo de los acontecimientos. 
El mundo de hoy se caracteriza, en general, 
por una notable falta de proporción entre 
la demanda y la oferta de servicios de salud. 
Lo más frecuente es que el punto crítico se 
produzca, no a causa de la escasez de 
instituciones, sino debido a la escasez de 
personal de salud. Es interesante notar que 
esto pareciera ser válido para la mayor 
parte de los paises, ya sea que pertenezcan 
al grupo de los “pobres” o al de los “ricos”. 
Por ejemplo, si en un país hay un médico 
por cada 500 habitantes, o uno por cada 750, 
o uno por cada 1.000 o cifras aun mayores, 
de todos modos habrá una exigencia general 
de más médicos. Al parecer hemos planeado 
nuestros servicios de salud en forma tal que 
es prácticamente imposible llegar a un 
punto de saturación, esto es, si se habla de 
la demanda de la población de servicios de 
salud y no tan stilo de las necesidades 
m5nima.v. 
En principio, la contestación pareciera 
ser simple: planifíquense y organícense las 
instalaciones dedicadas a la educación del 
personal de salud con capacidad tal que, por 
lo menos, pueda llegarse a una situación 
de equilibrio en un tiempo razonable. Pero 
es obvio que esto no constituye toda la 
solución. En primer lugar, la capacidad de las 
instalaciones educativas puede ir más 
allá de las posibilidades de reclutamiento 
de la medicina y profesiones afines; y, en 
segundo, aunque se pudiera producir un 
número suficiente de profesionales, por 
ejemplo de médicos, no se tendria garantía 
alguna de que esos médicos cubrirían las 
muchas especialidades médicas de forma 
que las necesidades de cada una de éstas 
quedaran atendidas en todo el país. No 
serfa difícil que se terminara con un exce- 
dente de cirujanos, de oftalmólogos o de 
especialistas en garganta, nariz y oídos, en 
tanto que, por otro lado, podría haber 
escasez de médicos generales, funcionarios 
de salud pública, epidemiólogos y psiqufa- 
tras. Es de sumo interés conocer la expe- 
riencia de quienes han tratado de enfrentar 
decididamente este problema fundamental. 
Bases 
La planificación de la salud tiene que 
basarse en evidencia, en datos. Necesitamos 
algo más que un diagnóstico general de la 
situación de la salud. Las necesidades deben 
ser evaluadas y señaladas de manera con- 
creta, en términos de personal, instituciones 
y equipo. Inmediatamente, por supuesto, 
uno cae en la discrepancia entre necesidades 
y demanda. Ya se ha dicho que, en muchos 
países, aun en los más desarrollados, la 
demanda de servicios de salud ha crecido, 
especialmente durante los últimos 15 ó 20 
años, mucho más que la oferta, y esto a 
pesar de que los servicios de salud, cuanti- 
tativa y cualitativamente, han mostrado 
muy notables adelantos durante el mismo 
período. 
Pero dejemos esto por el momento y 
supongamos que hemos podido fijar en 
forma concreta una meta concebida en 
términos de camas, médicos, enfermeras, 
dentistas, ingenieros sanitarios, equipos de 
rayos X y de laboratorio, computadoras 
electrónicas, etc. 
Lo que no sabemos es cuán eficazmente 
funcionarán estos servicios en las diversas 
condiciones existentes en el mundo. Por lo 
tanto, como prerrequisito de la planificación 
es aconsejable que se realice una investi- 
gación metodológica sobre la estructura 
orgánica de los servicios en condiciones 
previamente determinadas. Sin embargo, la 
investigación experimental en este campo 
es impracticable las más de las veces, en 
parte debido al factor tiempo-pues los 
experimentos sobre la eficiencia de los 
distintos tipos de servicios de salud requieren 
mucho tiempo-en parte por el gasto que 
implican y en parte, especialmente en los 
paises altament,e desarrollados, debido al 
hecho de que los servicios de salud están ya 
Evung . PLANIFICACIÓN DE LA SALUD 195 
al alcance de toda la población, se fundan 
en legislación especial, se pagan o sub- 
vencionan con fondos públicos, etc. Por 
extraño que parezca, esa situación restringe 
notablemente las posibilidades de experi- 
mentación. En vista del enorme volumen 
de experimentación que se lleva a cabo en las 
ciencias básicas y en la medicina clínica, es 
deprimente observar lo escaso de la investi- 
gación cientííka sólida en curso de realiza- 
ción en el amplio campo de la organización, 
la coordinación y la administración de los 
servicios de salud. 
Debe admitirse que esa investigación 
experimental de la metodología de los 
servicios de salud es, por sí misma, una 
operación complicada. Hay que planificar 
y seleccionar cuidadosamente los métodos, 
todos los cuales deben ser aplicables al 
país o área que se está estudiando. Es 
preciso encontrar “grupos de control” 
adecuados, definir el “punto de partida” 
a utilizar,y decidir acerca de los criterios 
que han de usarse en la evaluación compara- 
tiva final. 
En lo concerniente al equipo y los instru- 
mentos, nuevos elementos se han hecho 
presentes en este cuadro con el adveni- 
miento de la automatización y del manejo 
electrónico de datos por medio de com- 
putadoras. Bajo ciertas condiciones, los dos 
principios operativos pueden combinarse 
con magníficos resultados. Ya la auto- 
matización ha demostrado de manera muy 
convincente sus posibilidades en varios tipos 
de laboratorios médicos; tambi6n se ha 
encontrado un amplio campo de aplicación 
para las computadoras en el manejo de 
datos médicos y también, por ejemplo, en 
la administración de hospitales grandes. 
Queda por ver hasta qué punto podrán 
servir de ayuda en forma directa, al médico 
individual y al grupo médico en el trabajo 
clínico. 
Objetivos 
Bajo ninguna circunstancia debemos 
perder de vista aquello para lo cual estamos 
planificando, es decir, los servicios de salud. 
Lo que tratamos de lograr es una costosa y 
compleja estructura de servicios para Ia 
población, destinada constructivamente a 
fomentar la salud, a prevenir y curar las 
enfermedades, a rehabilitar a aquellos que 
puedan ser rehabilitados, y a cuidar de los 
restantes. Toda planificación debe ser 
también realista, en el sentido de tomar en 
consideración el extremo receptor, es decir, 
la gente que se va a servir. $e va a tratar 
con una población que ya tiene una con- 
cepción altamente evolucionada en materia 
de salud? CHacia qué se dirige esa con- 
cepción? ZHacia la medicina curativa 
solamente? CHacia los medicamentos? $e 
comprende también qué es la prevención, 
qué es la promoción de la salud y qué es la 
rehabilitación? 20 se trata de una población 
analfabeta dominada aún por diversos 
métodos curativos indígenas, y tal vez 
servida por personal médico y auxiliar de un 
nivel profesional relativamente bajo? iHa 
alcanzado la población esa etapa a partir de 
la cual puede contribuir por sí misma 
financiera y administrativamente, o todavía 
debe venir todo del núcleo central? ZQué 
puede decirse de la iniciativa local y del 
sentido de responsabilidad en términos 
generales? Las unidades locales zse basan 
en un criterio político 0 económico, 0 en 
otras fuerzas amalgamadoras? 
Al mencionar estos puntos, que son evi- 
dentes por sí mismos, se destaca una vez 
más que la planificación, por su propia 
naturaleza, debe asumir diferentes formas 
en los diversos países, y aun dentro de un 
mismo país cuando las condiciones varíen. 
Se conocen muchos ejemplos de planifka- 
ción de la salud en los cuales el “extremo 
receptor” no ha sido tomado sufkiente- 
mente en consideración. Basta mencionar 
WC4 no desconocido en ciertos países, 
especialmente entre los más pobres. Hace 
30 6 35 años se platicaron y pusieron en 
funcionamiento centros de salud en algunos 
países en proceso de desarrollo. Las encues- 
tas sobre salud realizadas previamente, las 
196 BOLETfN DE LA OFICINA SANITARIA PANAMERICANA . Septiembre 1966 
que por sí mismas parecían correctas, 
demostraban en forma absolutamente clara 
que los principales problemas de salud se 
encontraban en los cuatro campos siguientes: 
. las enfermedades transmisibles; 
. la salud de la madre y del niño; 
l la nutrición, y 
. el saneamiento del medio. 
De ese análisis se deducía que ~610 podría 
esperarse una mejora en la lamentable 
situación de la salud si se podía atacar con 
éxito a esos cuatro grupos de enemigos de la 
salud del pueblo. 
Respuestas 
Las respuestas también parecían obvias. 
S610 se podía obtener el control de las en- 
fermedades transmisibles por medio de un 
cuidadoso estudio de las peculiaridades de 
sus agentes y vectores, de la inmunización 
activa y pasiva, del cambio de hábitos de 
toda la vida en materia de salud, del aisla- 
miento de los casos contagiosos, etc. 
La salud maternoinfantil podía mejorarse 
solamente si las madres y las familias 
aprendían a manejar a los niños de manera 
más satisfactoria, a alimentarlos, a vestirlos 
y a cuidarlos. Las parteras teman que some- 
terse al necesario reentrenamiento a fin de 
comprender la importancia de los procedi- 
mientos asépticos y antisépticos durante el 
parto. 
Para mejorar la nutrición era necesario 
cambiar los hábitos alimenticios, lo que 
entre otras cosas acarrearía cambios en los 
tipos de cosechas, los métodos de almacena- 
miento y la preparación de los alientos. 
Por último, la mejora de las condiciones 
de saneamiento del medio era la clave de 
toda la situación, con repercusiones bene- 
ficiosas sobre las enfermedades transmisibles, 
la salud de la madre y del niño, la nutrición, 
y también algunas otras áreas. Mejorar el 
saneamiento del medio implicaba la pro- 
visión de suficiente agua potable, sistemas 
de alcantarillado satisfactorios, eliminación 
adecuada de heces y residuos, y reacondicio- 
namiento y limpieza de casas, t,alleres y 
otros locales. 
En pocas palabras, todo esto se traducía 
en una receta conocida por todos nosotros: 
la fórmula que consiste en medicina pre- 
ventiva y educación sanitaria. 
Resultados 
Unos quince o veinte años después de 
haberse iniciado este programa tuve opor- 
tunidad de visitar algunos de los centros de 
salud creados en el mismo, y quedé tan 
sorprendido como contrariado al comprobar 
que el efecto producido sobre la salud de la 
población era en verdad insignificante o, en 
el mejor de los casos, fuera de proporci6n 
con el esfuerzo y los gastos que habfa 
demandado. 
CA qué se debia eso? En lo fundamental, 
a una raz6n muy simple. El estudio previo 
y la planificación basada en los datos res- 
pectivos eran excelentes en un nivel que 
podríamos llamar académico; pero en el 
nivel de la práctica de la salud pública no se 
habían tomado en consideración las reac- 
ciones, hábitos y tradiciones de la población 
que se trataba de servir. 
Desde luego, cabria preguntarse si tal vez 
no se habla puesto suficiente esfuerzo en la 
educación sanitaria de la población. Esto, 
sin embargo, no habría cambiado gran cosa 
la situación. Es difícil-para decirlo con 
suavidad-motivar al hombre y a la familia 
comunes para que cambien sus hábitos 
tradicionales de vida, incluyendo tal vez 
algunos ritos religiosos, e incurran en 
gastos adicionales para hacer menos peligroso 
el medio que les rodea, todo ello por el 
simple procedimiento de educarlos respecto 
de los efectos beneficiosos de la medicina 
preventiva. Pocas personas, aun entre los 
grupos más educados y cultos, son motivadas 
por el razonamiento. De una manera u otra 
es necesario movilizar su interés y entu- 
siasmo, así como su espíritu de cooperación; 
y esto puede hacerse procurando satz’s- 
jucerlos, es decir, llenando algunas de las 
Evang - PLANIFICACIÓN DE LA SALUD 197 
necesidades de que ellos mismos tienen 
conciencia. En asuntos de salud esto quiere 
decir que hay que hacerse cargo de los 
enfermos. Por decirlo así, hay que pagar con 
medicina curativa la entrada a los campos 
de la promoción de la salud y de la medicina 
preventiva. Solo entonces se podrán intro- 
ducir medidas de prevención, al menos 
aquellas del tipo en que son esenciales la 
comprensión y la cooperación del público. 
Por otra parte, si se acepta este reto, 
puede ocurrir que el trabajador de salud 
pública se encuentre en un aprieto harto 
conocido: a saber, que la elevada prevalencia 
de las enfermedades obligue a dedicar a la 
medicina curativa la mayor parte de lo que 
se pueda incluir en el proyecto de plani- 
ficación; pero, como es sabido, la medicina 
curativa por sí sola tiene poco efecto sobre 
la salud de un pueblo. 
Argumentarán algunos que un estudio 
sociológico, comprendido como requisito 
previo a la planihcación de los servicios de 
salud, podría haber contribuido a la obten- 
ción de un mejor resultado en estas cir- 
cunstancias. Sin embargo, en aquella época- 
la década de 193~la investigación socioló- 
gica de este tipo estaba aún poco desarrollada.En la actualidad, sería preferible incluir en 
la planificación de la salud a sociólogos, 
antrop6logos culturales y representantes de 
disciplinas relacionadas con éstas, al menos 
en circunstancias similares. Aunque ellos, 
sin duda alguna, pondrían al descubierto 
factores de gran valor, parecería más di- 
fícil predecir las reacciones de una población 
con respecto a medidas de salud que vayan 
más allá de aquellas que ya se han aprendido 
de la “dura experiencia”. 
Teorías 
En este sentido, puede ser interesante 
recordar que durante los primeros años de 
la expansión sin precedentes del trabajo de 
salud en escala internacional en los países 
en desarrollo, a través de la OMS, del Pro- 
grama Ampliado de Asistencia Técnica de 
las Naciones Unidas, de acuerdos bilaterales, 
etc., se aceptó por lo general la teoría del 
“eslabón más débil” como base para un 
enfoque racional. En el círculo vicioso de la 
pobreza-analfabetismo, mala salud, pro- 
ducción baja, etc.-la mala salud podría 
diagnosticarse como el eslab6n más débil 
de la cadena, entendiendo por ello que este 
sería el sector donde se podrían lograr 
mejoras con mayor facilidad y sin esfuerzos 
ni gastos indebidos. En esas circunstancias, 
un ataque aislado contra las enfermedades 
fue el método preferido para romper el 
círculo vicioso. 
Hoy se ha llegado a la conclusión, tam- 
bién lograda principalmente por medio del 
método de ensayo y error, que tal concepto 
es demasiado simple. La teoría del “eslabón 
más débil” ha sido reemplazada por la del 
“ataque múltiple”, según la cual, de una vez 
y al mismo tiempo, se estimulan cambios y 
mejoras en tantos sectores de la vida de la 
comunidad subdesarrollada como lo per- 
mitan los recursos. 
Las consecuencias para la planificación de 
la salud son, desde luego, revolucionarias, y 
es de suponer que las discusiones pondrán de 
manifiesto y destacarán este fundamental y 
complejo problema con tanta amplitud y 
claridad como sea posible. 
Al margen de lo dicho, puede acotarse que, 
cuando una cantidad cada vez mayor de 
países altamente desarrollados han integrado 
definitivamente la planificación de la salud 
en su planificación económica general, cabe 
preguntarse si la experiencia antes mencio- 
nada de los países en desarrollo no contri- 
buirá a este fin. 
También conviene poner en claro previa- 
mente otro punto: no es fácil realizar la 
planificación de la salud sin tener una filo- 
sofía de la salud. <Qué tipo de servicios para 
la salud estamos tratando de crear? CVa a 
ser una libre competencia en todo campo, o 
una acción coordinada entre el gobierno, los 
organismos voluntarios y la iniciativa pri- 
vada, o servicios pagados previamente en 
forma total 0 parcial? Para citar unas pala- 
bras de Winston Churchill, hemos de pre- 
guntarnos si es que queremos acudir en 
ayuda de millones de seres humanos a través 
de la magia de los promedios. 
Puesto que también hay otros problemas 
importantes que atender, zdebería haber 
dos o más fuentes diferentes de financiación 
para la medicina preventiva, la curativa y la 
restaurativa? 2Qué métodos preferirfamos 
para la remuneración del personal médico? 
iQué reglas deben aplicarse para la utiliza- 
ción de las distintas partes de los servicios? 
iCuánta burocracia será necesaria? 
Con frecuencia, los planificadores de la 
salud se abstienen de tomar en consideración 
estos aspectos. Hasta cierto punto se les 
puede excusar puesto que por razones obvias, 
ellos tienen que planificar sus servicios de 
salud dentro del marco que establece el sis- 
tema político, econõmico y social del país 
en cuestión. Sin embargo, los servicios de 
salud se ofrecen como materia de planifica- 
ción racional en un nivel técnico que, al 
menos en cierta medida, es independiente de 
los factores que se acaban de mencionar. 
Los planificadores de la salud no deben 
jamás perder esto de vista. 
planificación social y económica integral. 
Quienes tienen suficiente edad pueden aún 
recordar claramente cómo, en aquella época, 
se ridiculizó todo el proceso de planificación 
de la Unión Soviética y se le hizo objeto de 
la mofa del mundo occidental. Ahora, en 
cambio, son posiblemente muy pocos los 
paises que, teniendo algún interés por los 
asuntos nacionales, se abstienen de elaborar 
“planes quinquenales” 0 planes a plazos más 
cortos o más largos prácticamente en todas 
las actividades importantes. No obstante, 
en lo que concierne a la planificación de la 
salud, la mayoría de los países comenzaron 
esa actividad solamente después de la Se- 
gunda Guerra Mundial. 
Plazos 
Finalmente, unas pocas palabras acerca de 
las desventajas, e inclusive los peligros, de 
tener que llevar a cabo simultáneamente la 
planificación de los servicios de salud a corto 
plazo y a largo plazo. Sin duda la mayor 
parte de quienes han estado relacionados 
con la planificación de la salud en escala 
nacional durante las últimas décadas deben 
de haber encarado algunas de las dificultades 
de este tipo. 
I 
De ello se desprende que la mayor parte 
de los sistemas de protección de la salud que 
encontramos hoy en el mundo han sido 
desarrollados sin esa planificación a largo 
plazo. Se ha dicho con frecuencia que esto 
constituye una act’itud de “laissez-faire”, y 
que, en consecuencia, la mayor parte de los 
países han desarrollado sus servicios de salud 
“al azar”. Pero es posible sostener que tales 
expresiones no hacen completa justicia a los 
procedimientos mediante los cuales los servi- 
cios de salud se desarrollaron durante el 
período anterior a la “planificación de la 
salud”, según el significado que hoy se le da 
al término. Durante esos años, y tal vez es- 
pecialmente desde el comienzo del siglo hasta 
la Segunda Guerra Mundial, por lo menos en 
lo que respecta a los países que habían alcan- 
zado el más alto nivel económico y social, 
los servicios de salud crecieron orgánica- 
mente, a través de un proceso bastante 
complejo. En ese proceso estaban implicados 
la mayor parte de los factores que hoy 
tratamos de movilizar con relación a la plani- 
ficación de la salud. Entre otros encontra- 
mos, por ejemplo, el administrador de salud 
y otros grupos de personas que tenían un 
adiestramiento técnico en el campo de la 
salud. Encontramos los diversos niveles de 
gobierno: central, regional y local. Encon- 
tramos también organizaciones voluntarias 
en el campo de la salud y, como elemento 
Recordemos en primer lugar que la apari- 
ción de la planificación de la salud es un 
hecho relativamente reciente. De acuerdo 
con el documento de antecedentes, lo que 
debe ser llamado por ese nombre comenzó, 
a decir verdad, en la Unión Soviética despu& 
de la Revolución rusa. como una narte de la 
198 BOLETÍN DE LA OFICINA SANITARIA PANAMERICANA - Septiembre 1966 
Evang - PLANIFICACIÓN DE LA SALUD 199 
muy poderoso, el consumidor de los servicios 
de salud, a sea el público mismo. En realidad, 
a partir del momento en que entraron en 
juego sumas pequeñas o grandes de los dine- 
ros públicos, era necesario contar con un 
proceso de planificación. Habrá que recordar 
también que, en esa época, muchos países se 
encontraban aun parcialmente en lo que 
antes hemos llamado el “período crítico” en 
lo que toca a la salud, y que, por lo tanto, era 
fácil decidir acerca de las prioridades. Varios 
tipos de enfermedades transmisibles causa- 
ban aún muy serias epidemias; era evidente 
que algunos grupos de la población eran 
altamente vulnerables, y era necesario CO- 
rregir ciertos factores del medio ambiente. 
Por lo tanto, en cierto sentido la tarea era 
más sencilla: había que atender en primer 
lugar a las cosas más importantes. 
Economía 
Cierto es que el economista faltaba en la 
escena. En aquel tiempo los economistas no 
tenían el papel dominante que tienen hoy, 
para bien o para mal. También es verdad 
que no cont,ábamos con la epidemiología re- 
finada y otras técnicas con las cuales pode- 
mos ahora definir y cuantíhcar los problemas 
de salud.Pero también sería correcto ase- 
verar que en aquellos años se estaban dando 
ciertos pasos preliminares, se estaban lle- 
vando a cabo algunas encuestas, y se estaba 
haciendo un diagnóstico integral antes de 
poner en marcha el proyecto de salud pro- 
piament e dicho. 
Lo que hay de nuevo en la situación es, por 
lo tant,o, no que se haya dado comienzo a la 
planificación de la salud, sino que se consi- 
dere esa planificación como una parte inte- 
grante de la planificación económica y social 
del país o región, considerados como un todo. 
En est,e cont,exto histórico, es justo hacer 
la distinción entre la planificación de la salud 
a corto plazo y a largo plazo. La mayor parte 
de la planifwación que se hacía entonces en 
el campo de la salud era del tipo de corto 
plazo, aunque hubo varias excepciones a 
esta regla. 
Peligros 
Volvamos ahora a las desventajas y peli- 
gros inherentes a la planificación de la salud 
en los días que corren. 
Por lo que toca a la planificación a corto 
plazo, es difícil aceptar que ella ofrezca 
desventajas. Es obvio que hace falta planifi- 
car antes de que cualquier nuevo sector 0 
parte entre a funcionar. 
Sin embargo, podrían aparecer algunas 
desventajas tan pronto como comience la 
planificación de la salud a largo plazo, es- 
pecialmente cuando se la esté integrando 
con la planificación económica total del país 
o región y considerando como una parte de la 
misma. 
La primera y obvia dificultad surge del 
hecho de que el progreso en el campo de la 
salud, desde el punto de vista científico y 
técnico, pero también en lo que respecta a la 
actitud de la gente, se produce a una veloci- 
dad tan sorprendente, que la mayor parte de 
los planes de naturaleza más complicada 
tienden a resultar ant’icuados antes de que 
haya concluido el proceso mismo de la plani- 
ficación. Esta última, como ya se ha dicho, 
tiene que basarse necesariamente en evi- 
dencia, en datos obtenidos antes de comenzar 
el proceso de la planificación, es decir, con 
una anticipación de uno, dos o más años. 
Ahora bien, si la planificación propiamente 
dicha requiere uno o dos años, eso quiere 
decir que habrán pasado tres, cuatro o más 
años a partir del momento de obtener los 
datos en los que la planificación se basó. 
Todos los que conocen el tema saben lo 
que esto significa. Las tasas de mortalidad y 
de natalidad pueden haber cambiado consi- 
derablemente durante ese periodo, lo mismo 
que la incidencia y prevalencia de ciertas 
enfermedades, el nivel educativo y el poder 
adquisitivo de la poblacion. Los progresos de 
la terapéutica pueden haber determinado 
que ciertos tipos de instituciones médicas 
200 BOLETfN DE LA OFICINA SANITARIA PANAMERICANA * Septiembre 1966 
sean ya anticuados, o bien pueden haber 
creado la necesidad de nuevos tipos. Pero 
quien no sea un técnico en la materia, y 
especialmente el influyente economista, no 
estará al tanto de estas circunstancias, y 
como ellas vienen a trastornar la limpidez de 
una planificación a largo plazo, con fre- 
cuencia hay una fuerte resistencia a aceptar 
estos aspectos de la realidad. 
En la elaboración de los planes a largo 
plazo, generalmente se invitó a participar a 
las más altas autoridades en el campo de la 
Salud y de las materias relacionadas con ella. 
Puede haber habido disparidad de opiniones; 
tal vez hubo que llegar a transacciones, y 
quizá fue inevitable que el prestigio personal 
estuviera de por medio en considerable me- 
dida en el plan para cuando éste fue confiado 
al papel, impreso, distribuido y discutido. 
En otras palabras, un plan de salud com- 
pleto y a largo plazo tiene de por sí la ten- 
dencia a ser rígido, a establecerse como una 
creación en sí mismo, como algo difícil de 
criticar y aun mas difícil de cambiar. 
Revisión 
La mejor manera de contrarrestar esta 
desventaja, inherente y muy seria, consiste 
en esforzarse por introducir en el proceso de 
la planificación, desde el principio mismo, 
oportunidades para hacer revisiones del plan 
a cortos intervalos. En vista del desarrollo 
registrado en todos los campos pertinentes, 
con frecuencia se trata de establecer una re- 
visión anual. Lamentablemente, esto re- 
quiere un gran esfuerzo; en efecto, esto im- 
plica que el proceso de la planificación tendrá 
que ser continuo. 
Algunos países se han dado cuenta de esto, 
y es aqu.5 donde encontramos otra dificultad. 
Ya que la planificación de la salud es un pro- 
ceso continuo, deben proveerse organismos 
con los cuales llevar a cabo la planificación 
de la salud, incluyendo el personal necesario. 
Esto puede tener el trágico resultado de que 
los administradores de Salud del país, así 
como otros expertos con conocimientos es- 
pecializados, sean gradualmente eliminados 
0 relegados a funciones puramente asesoras, 
en tanto que los “planificadores de la salud 
con dedicación exclusiva” se autoconstitu- 
yen progresivamente en una nueva rama, 
una nueva especialidad en medicina. 
Hasta ahora, la planificación de la salud 
ha sido considerada en la mayor parte de los 
paises como una evidente función integral de 
la administración central de salud del país. 
Si un nuevo grupo se introduce entre el ad- 
ministrador de salud y el cuerpo que legisla 
y hace las asignaciones financieras, ello no 
puede sino complicar la situaci6n conside- 
rablemente y facilitar una reducción de la 
influencia del administrador de salud. 
Lo que es más, por supuesto, toaos los 
planes tienen la tendencia a actuar como 
una “almohada”, como wna especie de susti- 
tuto de la acción. Cuanto más impresionante 
y completo sea el plan, mayor será ese peli- 
gro. Hay veces en que un plan puede usarse 
como un escudo protector contra la crítica: 
es demasiado fácil explicar atrasos inacep- 
tables en la ejecución de actividades en un 
campo dado mediante la referencia al plan 
en su totalidad. Recuérdese que una frase de 
frecuente empleo, tanto por los políticos 
como por los burócratas, es la de que “el 
asunto debe ser considerado dentro de un 
contexto más amplio”. 
La planificación a largo plazo, que incluye 
también estimaciones de inversión de capital 
y costos de operación, y que forma parte de 
la planificación económica total del país o 
región, puede también ser fácilmente usada 
como una “trampa”. Las autoridades sani- 
tarias están condenadas a usar las cifras que 
ellas mismas han sugerido, y podrían tener 
una dificultad enorme en superar esa barrera, 
aunque la inflación, el desarrollo científico y 
técnico u otros factores hayan hecho clara- 
mente obsoletas las cifras originales. Como 
esas cifras se basaron en los mejores datos 
obtenibles en aquel moment,o, y como quizá 
no pueden obtenerse datos nuevos del mismo 
alcance, será difícil obt’ener concesiones de 
Evang . PLANIFICACIÓN DE LA SALUD 201 
los funcionarios de Hacienda, que por expe- 
riencia y profesión son suspicaces. 
Prioridades 
Finalmente, aunque los servicios de salud 
han sido ahora aceptados en principio como 
parte integral de la estructura de cualquier 
sociedad, y a pesar de que la “interdepen- 
dencia entre la salud y la riqueza” recibe 
manifestaciones verbales de adhesión en 
todas partes, ello no implica de por sí que 
los servicios de salud, económicamente ha- 
blando, reciban la prioridad que merecen. 
Las prioridades, como es sabido, no se deci- 
den en la mayor parte de los países sobre la 
base de los datos científicos y los argumentos 
racionales, sino sobre la base de las presiones 
políticas, la conveniencia, y ciertas tenden- 
cias que, por razones desconocidas, pueden 
existir en un momento dado en un determi- 
nado país. 
Aun si la “planificación de la salud” recibe 
un reconocimiento óptimo y está integrada 
en la planificación económica y social gene- 
ral del país, las autoridades sanitarias deben 
todavía-hoy como antes-estar preparadas 
para luchar por la parte que les corresponde 
del ingreso nacional, buscar el favor de los 
políticos y a menudo de los organismos res- 
ponsablesde formular las asignaciones, y 
también lograr el apoyo de la opinión 
pública. En otras palabras, la planificación 
de la salud no es una panacea: pero puede 
convertirse en un arma poderosa tanto en 
favor como en contra de un mayor desarrollo 
de los servicios de salud. 
Mucho depender% de la situación indi- 
vidual del país; en este campo, las generali- 
zaciones no son aconsejables. Si se encuen- 
tran serias dificultades, vale la pena 
considerar si las autoridades sanitarias no 
deberían, por razones estratégicas y tácticas, 
preparar dos juegos de planes de salud, uno 
de ellos para “consumo interno”, o sea para 
ser usado por el personal técnico que tiene 
plena comprensión de todas sus implicaciones 
y limitaciones, y el otro para “consumo ex- 
terno”, es decir, para ser incluido en el pro- 
ceso de planificación general del país o de la 
región. 
Aparte de esto, es esencial establecer un 
proceso de realimentación, mediante el 
cual los factores siempre cambiantes en que 
debe basarse la planificación puedan ser in- 
corporados, más o menos automáticamente, 
durante el propio proceso de la planificación. 
Resumen 
Los métodos a aplicar en las actividades de 
planifkación de la salud deben variar en 
función de las características del país para el 
cual se planifica. En la actualidad, los ex- 
tremos están representados, de un lado, por 
algunos países pobres que, en lo tocante a 
saIud, viven en lo que podría llamarse una 
“etapa crítica”, con problemas trágicos y 
primarios como los de enfermedades trans- 
misibles, mortalidad maternoinfantil y sane- 
amiento del medio; en el otro extremo, países 
muy desarrollados, que viven una “etapa de 
saturación” en 10 que se refiere a servicios de 
salud, y cuyos problemas son de naturaleza 
muy distinta. La planificación de la salud, en 
consecuencia, no puede realizarse en el vacío, 
aunque en todos los casos debe tener en 
cuenta los tres componentes principales de 
los servicios de salud: el personal, las institu- 
ciones, y el equipo, utensilios e instrumentos. 
Aunque la tarea de la planificación co- 
mience por un diagnóstico general de la 
situación de la salud, es preciso luego contar 
con informaciones más concretas, formula- 
das en términos de personal, instituciones y 
equipo. No debe perderse de vista tampoco 
aquello para lo que se está planifkando, es 
decir, los servicios de salud; ni ignorarse las 
características y las necesidades de la gente 
que va a recibir el beneficio de esos servicios. 
Para motivar positivamente a la población 
es preciso movilizar su interés y entusiasmo, 
así como su espíritu de cooperación; y para 
ello puede ser necesario comenzar por la 
medicina curativa, e introducir más tarde 
, 
202 BOLETÍPÍ DE LA OFICINA SANITARIA PANAMERICANA . Septiembre í966 
las medidas de prevención que requieren la 
colaboración del público. 
En los primeros años de la expansión del 
trabajo de salud en escala internacional en 
los países en desarrollo, se aceptaba por lo 
general la teoría del “eslabón más débil” 
como base para un enfoque racional (por 
ejemplo, la salud era considerada como el 
eslabón más d6bil en la cadena o cfrculo vi- 
cioso de la pobreza). En cambio hoy se eon- 
sidera que ese concepto es demasiado simple 
y se prefiere la teoría del “ataque múltiple”, 
según la cual, de una vez y al mismo tiempo, 
se deben estimular cambios y mejoras en 
tantos sectores de la vida de la comunidad 
subdesarrollada como lo permitan los re- 
cursos. 
La mayor parte de la planificación de la 
salud que se ha realizado hasta hoy ha sido 
del tipo de planificación a corto plazo. La 
realización simultánea de ésta y de una plani- 
ficación a largo plazo puede presentar ciertos 
inconvenientes. Un plan de salud completo y 
a largo plazo tiene cierta tendencia a la rigi- 
dez. Esto no quiere decir que haya que evi- 
rarlo, sino más bien que es necesario intro- 
ducir en el proceso de la planificación, desde 
el principio mismo, oportunidades para hacer 
revisiones del plan a cortos intervalos; en 
otras palabras, el proceso de la planificación 
tiene que ser continuo. Además es necesario 
establecer un proceso de realimentación 
mediante el cual los factores siempre cam- 
biantes en que debe basarse la planificación 
puedan ser incorporados, más o menos auto- 
máticamente, durante el propio proceso de la 
planificación. Cl 
Health Planning (Summary) 
Methods of health planning should reflect the 
characteristics of the country the plan is being 
made for. At the present time, the extremes are 
represented, on the one hand, by countries which, 
from the stand point of health, are in the so-caJ.led 
“emergency stage,” set by tragic and vital prob- 
lems such as communicable diseases, maternal 
and Child mortality, and poor conditions of en- 
vironmental sanitation; and at the other extreme 
the well-developed countries, in the so-called 
“saturation stage” as regards health services, 
whose problems are of an entirely different 
nature. Health planning cannot be carried on in 
a vacuum and should therefore include the three 
main components of a health service, namely, 
personnel, institutions, and installations and 
equipment, utensils and tools. Even though the 
health plan begins with a general diagnosis of the 
health situation, needs must be spelled out eon- 
cretely in terms of personnel, institutions, and 
equipment. One must not lose sight of what one 
is planning for, namely, the health serwice, nor 
the needs and characteristics of the people at the 
receiving end. To motivate the people it is neces- 
sary to mobilize their interest, enthusiasm, and 
cooperation. One must therefore begin with 
curative medicine and then introduce the pre- 
ventive measures for which public cooperat.ion is 
essential. 
In the first years of the expansion of interna- 
tional health work in developing countries the 
theory of the “weakest link” was generally 
accepted as the basis for a rational approach (for 
example, health was considered the weakest link 
in the chain-or vicious circle-of poverty). Today, 
however, this concept is considered to be too 
simple, and has been replaced by the “multi- 
phasic attack’, theory, whereby change and im- 
provement are promoted at one and the same 
time and in as many sectors of life in the develop- 
ing community as resources will permit. 
Most health planning to date has been short- 
term planning. Some disadvantages may be en- 
countered in simultaneous short- and long-term 
planning. A complete long-range health plan 
tends to be rigid. This does not mean that such 
planning should be avoided, but rather that oppor- 
Evang . PLANIFICACI6N DE LA SALUD 203 
tunities for revisions at short intervals must be must also be established so as to enable the ever- 
built into it at the very outset. changing factors on which planning must be 
In other words, the planning process must be based to be introduced more or less automatically 
continuous. In addition a feedback system during the planning process. 
Planejamento da Saúde (Resumo) 
Os métodos a aplicar nas atividades de plane- 
jamento da saúde devem variar em fun@o das 
caracterfsticas do pafs para o qual se planeja. Na 
atualidade, os extremos estão representados, de 
um lado, por alguns paises pobres, que, no tocante 
à saúde, vivem no que poderia ser chamado urna 
“etapa crítica”, com problemas trágicos e pri- 
marios como as doencas transmissíveis, a mor- 
talidade materno-infantil e o saneamento do 
meio; no outro extremo, países muito desenvol- 
vidos, que vivem uma “etapa de satura@o”, no 
que se refere a servicos de saúde, e cujas proble- 
mas sáo de natureza muito distinta. 0 planeja- 
mento da saúde náo pode, em conseqüência, ser 
realizado no vacuo, embora em todos os casos 
devam ser tidos em conta os três componentes 
principais dos servicos de saúde: o pessoal, as 
institui@es e 0 equipamento, os utensflios e os 
instrumentos. 
Embora a tarefa de planejamento comece por 
um diagnóstico geral dasituagáo da saúde, é 
preciso contar logo no infcio com informapões 
mais concretas, formuladas em têrmos de pessoal, 
instituicões e equipamento. Náo se deve tam- 
pouco perder de vista o que está sendo planejado, 
isto é, os servicos de saúde; nem se deve deixar 
de tomar em contaas caracterfsticas e as necessi- 
dades dos indivíduos que váo receber o benefício 
dêsses servicos. Para motivar positivamente a 
populacáo, é preciso mobilizar seu interêsse e 
entusiasmo, assim como seu espfrito de colabo- 
racao; e para isso pode ser necessário comecar 
pela medicina curativa e introduzir mais tarde as 
medidas de prevencáo que requerem a colabo- 
racáo do público. 
Nos primeiros anos da expansáo do trabalho 
de saúde em escala internacional nos países em 
desenvolvimento, aceitava-se, em geral, a teoria 
do “elo mais débil” como base de uma maneira 
racional de encarar a questáo (por exemplo, a 
saúde era considerada o elo mais fraco da cadeia 
ou cfrculo vicioso da pobreza). Hoje, porém, êsse 
conceito é tido como demasiado simples e tem 
preferencia a teoria do “ataque múltiplo”, 
segundo a qual, de uma vez e ao mesmo tempo, 
devem ser estimuladas modiíica@es e melhorias 
em tantos setores da vida da comunidade sub- 
desenvolvida quantos permitam os recursos. 
A maior parte do planejamento da saúde até 
hoje realizado foi do tipo de planejamento a 
curto prazo. A realiza@0 simultânea dêsse plane- 
jamento e de um planejamento a longo prazo 
pode apresentar certos inconvenientes. Um plano 
de saúde completo e a longo prazo tem certa 
tendencia para a rigidez. Isso nao quer dizer que 
6 necessario evita-lo, mas que é preciso introduzir 
no processo de planejamento, desde o inkio, 
oportunidade para fazer revisóes do plano a 
curtos intervalos; em outras palavras, 0 processo 
de planejamento tem que ser continuo. É também 
necessário estabelecer um processo de reali- 
mentacáo, mediante o qual possam ser incor- 
porados, mais ou menos automàticamente, du- 
rante o próprio processo de planejamento, os 
fatôres, sempre em variacáo, em que 0 planeja- 
mento deve ser baseado. 
Planification de la Santé (Résumé) 
Les méthodes à appliquer aux activités de pourrait appeler une “phase critique”, avec ses 
planification de la santé doivent varier en fonc- problèmes tragiques et primaires comme les 
tion des caractéristiques du pays pour lequel on maladies transmissibles, la mortalité maternelle 
planiíle. En réalité, les extremes sont représentés et infantile et l’assainissement du milieu; à 
d’un c6té par quelques pays pauvres qui, en ce l’autre extreme, il y a les pays tres développés qui 
qui concerne la santé, vivent dans ce que I’on vivent dans une “phase de saturation” en ce qui 
204 BOLETfN DE LA OFICINA SANITARIA PANAMERICANA - Septiembre 1966 
concerne les services de santé et dont les pro- 
blemes sont d’une nature tres différente. La 
planification de la santé ne peut donc être réalisée 
dans le vide; dans tous les cas, il faut tenir 
compte des trois éléments principaux des services 
de santé: personnel, institutions et équipement, 
ustensiles et instruments. 
Bien que la tache de planification commence 
par un diagnostic général de la situation de la 
santé, il est nécessaire de compter sur des ren- 
seignements plus concrets, formulés en fonction 
du personnel, des institutions et de l’équipement. 
Il ne faut pas non plus perdre de vue l’objet de 
la planification, à savoir les sertices de santé, ni 
méconnaître les caractéristiques et les besoins des 
personnes qui bénéficieront de ces services. Afin 
d’encourager la population de facon positive, il 
est indispensable d’éveiller son intérêt et son 
enthousiasme, ainsi que son esprit de coopération; 
3, cette fin, il serait peut-être nécessaire de com- 
mencer par la médecine curative et appliquer 
plus tard les mesures de prévention exigeant la 
collaboration du public. 
Au cours des premieres années de l’expansion 
des activités en matière de sant6 à l’échelle inter- 
nationale dans les pays en voie de développement, 
on a accepté d’une manière génerale la théorie du 
“chainon le plus faible” en tant que base pour un 
objectif rationnel (par exemple, la santé était 
considérée comme le chaînon le plus faible de la 
chaîne ou du cercle vicieux de la pauvreté). Par 
centre, on estime aujourd’hui que cette notion 
est trop simple et on préfère la théorie de 
“l’attaque multiple” selon laquelle il faut susciter 
en une fois et en même temps les changements et 
les améliorations dans autant de secteurs de la 
vie de la communauté sous développée que le 
permettent les ressources. 
La majeure partie de la planification de la 
santé qui a été réalisée jusqu’à présent a été du 
type de planification à court terme. La réalisation 
simultanee de cette dernière et de la planification 
à long terme peut présenter certains inconvé- 
nients. Un programme de santé complet et à long 
terme tend dans une certaine mesure à être 
rigide. Ceci ne veut pas dire qu’il faut l’éviter 
mais plut?k qu’il est nécessaire d’introduire dans 
le processus de la planification, en s’inspirant du 
même principe, des possibilités d’effectuer des 
révisions au programme a de courts intervalles; 
en d’autres termes, il faut que le processus de la 
planlkation soit continu. En outre, il est néces- 
saire de créer un processus de ré-alimentation, 
grate auquel il est possible d’incorporer, plus ou 
moins automatiquement, les facteurs toujours 
changeants sur lesquels la planification doit re- 
poser au cours du processus même de la plani- 
fication.