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GOBERNANZA EN DERECHOS 
HUMANOS: HACIA UNA 
EFICACIA Y EFICIENCIA 
INSTITUCIONAL
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UIS EDUARDO ZAVALA DE ALBAL
Doctor en Derecho Internacional por la 
Universidad Gregoriana, de Roma, Italia. 
Obtuvo el LLM (Maestría en Derecho) en 
Derecho Internacional de los Derechos Hu-
manos en la Universidad de Essex en Col-
chester, Reino Unido. Profesor Visitante de 
la Universidad de Yale e Investigador Visi-
tante en la Universidad Autónoma de Bar-
celona, en la Universidad de Essex y en el 
Carr Center for Human Rights Policy de la 
Escuela de Gobierno John F. Kennedy de 
la Universidad de Harvard. Ha participado 
como Senior Executive O�cer para funcio-
narios locales y estatales así como Lideraz-
go en Desarrollo en la Escuela de Gobierno 
John F. Kennedy de la Universidad de Har-
vard.
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2015
ColeCCión sobre la 
proteCCión ConstituCional 
de los dereChos humanos
Fascículo 18 
Gobernanza 
en derechos humanos: 
hacia una eficacia 
y eficiencia institucional
luis eduardo Zavala de alba
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Primera edición: noviembre, 2015
ISBN obra completa: 978-607-729-101-5
ISBN volumen: 978-607-729-147-3
D. R. © Comisión Nacional de los Derechos Humanos
Periférico Sur 3469, col. San Jerónimo Lídice,
Delegación Magdalena Contreras, 
C. P. 10200, México, D. F.
Diseño de portada: Flavio López Alcocer
Diseño de interiores: H. R. Astorga
Formación de interiores: Irene Vázquez del Mercado Espinoza
Impreso en México
El contenido y las opiniones expresadas en el presente trabajo son responsabilidad 
exclusiva de su autor y no necesariamente reflejan el punto de vista de la Comisión 
Nacional de los Derechos Humanos.
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 Contenido 
PresentaCión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
 i . introduCCión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
 ii . La reforma ConstituCionaL en materia de dereChos 
 humanos y sus imPLiCaCiones en La gobernanza . . . . . . 15
 iii . gobernanza y dereChos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
 iV . ConCLusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
 V . bibLiografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
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 PresentaCión 
en el año 2011, en méxico se consolidaron modificaciones 
constitucionales en materia de derechos humanos.1 esta re­
forma transformó de manera radical nuestro sistema jurídi­
co, ya que no sólo amplió el catálogo de derechos humanos, 
sino que cambió la forma de entender la actuación del esta­
do, ya que partir de ella la protección de los derechos de las 
personas debe ser el eje rector de toda la actividad estatal.
Con la mencionada reforma existe una concepción más 
amplia de los derechos humanos. por ejemplo, los tres pri­
meros párrafos del artículo 1o. incorporaron el término de­
rechos humanos, supliendo al de garantías individuales; la 
perspectiva de que la persona goza de los derechos humanos 
reconocidos en la Constitución y en los tratados internacio­
nales que nos obligan; la interpretación conforme que debe 
hacerse con esas disposiciones; el principio pro persona como 
criterio de interpretación y aplicación más favorable que 
deben observar todas las autoridades; y la obligación de todas 
las autoridades de promover, respetar, proteger y garantizar 
los derechos humanos de conformidad con los principios de 
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresi­
vidad. derivado de lo anterior, el estado debe prevenir, 
1 reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011.
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investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos 
humanos cuando ocurran.
los postulados mencionados permitieron a los ministros 
de la suprema Corte de Justicia de la nación resolver, entre 
otros, el emblemático “Caso radilla” (expediente Varios 
912/2010), derivando importantes estándares para todos los 
jueces, como son la obligatoriedad de aplicar la jurispruden­
cia de la Corte interamericana de derechos humanos en los 
casos en donde méxico sea parte (mismo que evolucionó 
para reconocer el carácter vinculante de toda la jurispru­
dencia interamericana —independientemente del país con­
tra el que se haya emitido — en la Contradicción de tesis 
293/2011) y el deber de realizar ex officio el control consti­
tucional y convencional de las normas que vayan aplicar, de 
acuerdo a una interpretación que debe ser conforme con los 
derechos humanos, y sólo en casos donde esto no sea posible, 
dejar de aplicar las normas contrarias a los mismos (inapli ca­
ción en caso concreto y posibilidad de efectos erga omnes).
el propio artículo 1o. constitucional asienta que los dere­
chos humanos sólo pueden restringirse y suspenderse en los 
casos y con las condiciones que ella misma señala. este 
tema, también abordado por la suprema Corte de Justicia, 
resultó provocador de un debate, aún inacabado, visto a la 
luz de la aplicación de los tratados internacionales. así, se 
produjo la ya citada Contradicción de tesis 293/2011, que 
planteó el parámetro de control de regularidad constitucio­
nal y el concepto de “restricción expresa”.
los retos de la reforma en derechos humanos siguen es­
tando en su operatividad. para hacerla efectiva se requiere la 
suma de voluntades y esfuerzos estructurados de todos los 
sectores públicos, sociales y privados del país.
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Gobernanza en derechos humanos: 
hacia una eficacia y eficiencia institucional
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a más de cuatro años de su entrada en vigor, en la Comi­
sión nacional de los derechos humanos estimamos nece­
sario aportar mayores elementos para la reflexión en torno 
a esta reforma, con el objetivo de seguir contribuyendo a su 
efectiva e inmediata implementación. reconocemos tam­
bién la importancia que tiene la difusión entre la población 
de los contenidos y alcances de los derechos humanos y de 
la reforma de 2011, para lograr su plena observancia y con 
ello fortalecer la exigibilidad de los mismos.
de lo anterior deriva la Colección sobre la Protección Cons-
titucional de los Derechos Humanos, que se integra con los 
siguientes títulos: 1) La interpretación de los derechos huma-
nos y sus garantías por la Suprema Corte de Justicia. Una 
aproximación jurisprudencial; 2) Control jurisdiccional y pro-
tección de los derechos humanos en México; 3) El derecho de 
las víctimas de violaciones a derechos humanos a una repara-
ción integral desde la perspectiva de la reforma constitucional 
en materia de derechos humanos; 4) De las garantías indivi-
duales a los derechos humanos: ¿existe un cambio de paradig-
ma?; 5) El artículo 29 constitucional. Una aproximación gene-
ral; 6) Asilo y condición de refugiado en México; 7) La 
armonización legislativa del derecho internacional humanita-
rio en México; 8) ¿Existe un bloque de constitucionalidad en 
México? Reflexiones en torno a la decisión de la Suprema Cor-
te respecto al nuevo parámetro de control de regularidad; 9) El 
reconocimiento constitucional del derecho a la igualdad entre 
mujeres y hombres en Latinoamérica; 10) ¿Sólo palabras? El 
discurso de odio y lasexpresiones discriminatorias en México; 
11) El derecho a ser diferente: dignidad y libertad; 12) La pers-
pectiva intercultural en la protección y garantía de los derechos 
humanos (una aproximación desde el análisis de las 
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controversias electorales en comunidades indígenas); 13) Liber-
tad religiosa en México; 14) Los derechos humanos de las per-
sonas migrantes extranjeras en México; 15) La acción de in-
constitucionalidad como mecanismo de protección de los 
derechos humanos; 16) Control de convencionalidad. Funda-
mentos y alcance. Especial referencia a México; 17) Eficacia 
constitucional y derechos humanos, y 18) Gobernanza en de-
rechos humanos: hacia una eficacia y eficiencia institucional.
esta colección, desde la perspectiva de cada uno de los 
autores —a quienes agradecemos que compartan su expe­
riencia y visión de los temas—, pretende contribuir a im­
pulsar la difusión de los derechos humanos entre todas las 
personas, así como a fortalecer su exigibilidad. 
al igual que todas las colecciones de esta Comisión na­
cional, el lector podrá encontrar, en nuestro sitio web, la ver­
sión electrónica de estos títulos.
Lic. Luis Raúl González Pérez,
Presidente de la Comisión 
Nacional de los Derechos Humanos
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11
 i . introduCCión 
la eficacia y eficiencia de la Comisión nacional de los de­
rechos humanos y de las Comisiones estatales de derechos 
humanos son esenciales para los gobiernos, tanto para eva­
luar la calidad de la democracia como para la implementa­
ción de las recientes reformas constitucionales a nivel nacio­
nal y estatal. el lugar que ocupan estas entidades en el plano 
nacional, pero sobre todo en el estatal, son clave esencial de 
la gobernanza en derechos humanos. interpretar a partir del 
derecho internacional de los derechos humanos, de la im­
plementación de una política pública en derechos humanos 
(subdisciplina de la ciencia política y la administración pú­
blica), así como desde la práctica, nos permite examinar la 
naturaleza y el alcance de estas instituciones en todo proce­
so de gobernanza. de ahí que el análisis de la actuación de 
los gobiernos a nivel federal y local ha identificado numero­
sos factores que conducen hacia una eficacia y eficiencia que 
cada vez más se vislumbran como imperativos de estos or­
ganismos no jurisdiccionales de protección. La comprensión 
de estos factores está relacionada causalmente, además de 
que comienzan a ser una constante para una gobernanza 
efectiva, ya sea federal o estatal. el punto de partida es el 
marco analítico de la lógica de la gobernanza. 
este artículo tiene como objetivo analizar una lógica de 
gobernanza en derechos humanos de las organizaciones 
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responsables de su efectividad, como una forma de rediseño 
institucional que conduzca al análisis y a la actualización del 
papel que cumplen y las condiciones para las que fueron 
creadas.
según W. osiatynski el concepto de derechos humanos 
consiste en al menos seis ideas fundamentales:1
1. Que el poder de un gobernante (un monarca o el es­
tado) no es ilimitado.
2. Que las personas poseen una esfera de autonomía que 
ningún poder puede invadir y por la cual algunos dere­
chos y libertades deben de ser respetados por el gober­
nante.
3. Que existen mecanismos y procedimientos para limi­
tar la arbitrariedad del gobernante y para proteger los 
derechos y las libertades de los gobernados, quienes 
pue den hacer válidas demandas contra el estado para 
su protección.
4. Que el gobernado tiene derechos que lo habilitan para 
participar en procesos de decisión, por lo cual se con­
vierte en ciudadano.
5. Que la autoridad no sólo tiene poderes, sino además 
obligaciones, las cuales pueden ser reclamadas por los 
ciudadanos.
6. Que todos estos derechos y libertades están garanti­
zados para todas las personas (éstos transforman de­
rechos individuales y/o privilegios en derechos hu­
manos).
1 W. osiatynsky, “the historical development of human rights”, en Routledge 
Hand book of International Human Rights Law, p. 9.
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Gobernanza en derechos humanos: 
hacia una eficacia y eficiencia institucional
13
estas seis ideas deben estar implícitas como la constante 
para una gobernanza efectiva a nivel federal y estatal de las 
Comisiones de derechos humanos, que tiene como marco 
analítico la lógica de la Gobernanza,2 esto es, la influencia de 
los procesos de política pública y la efectividad de las orga­
nizaciones sobre cómo actuar en gobernanza ante la deman­
da de políticas y estructuras administrativas que definan y 
distribuyan la autoridad y también los recursos. en ello en­
contramos los conceptos de rendición de cuentas; de resul­
tados; de eficiencia y efectividad, y de autonomía funcional 
y práctica, entre otros, de los cuales no se puede eximir una 
Comisión de derechos humanos.
la necesidad de identificar estos factores como indicado­
res de la gobernanza a partir de la evidencia empírica de una 
política pública en derechos humanos (Evidence-based hu-
man rights policy), de la implementación de la nueva reforma 
constitucional del 2011, de casos paradigmáticos, de la co­
bertura mediática, de prioridades, de liderazgos del o de la 
Ombudsman y de su autonomía práctica y funcional de ges­
tión son tan sólo algunos factores que sin duda inciden en 
las Comisiones de derechos humanos. de ahí que la inno­
vación de estas instituciones, tanto a nivel federal como es­
tatal, deba responder a un constitucionalismo global de los 
derechos humanos, pero también a un pluralismo legal que 
lleva consigo los más altos estándares por ley de estas enti­
dades, cuya función específica es la promoción y protección 
de los derechos humanos. 
2 l. e. lynn, y r. Waters robichau, “Governance and organizational effectiveness: 
towards a theory of government performance”, Journal of Public Policy, núm. 33, 
pp. 201­228.
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14
desde 1990 se ha quintuplicado el crecimiento de estas 
instituciones establecidas en 130 países, de tal modo que su 
relación es multidimensional y de profundas implicaciones 
en la gobernanza, y hoy son esenciales en la creación de una 
política pública en un contexto estrictamente horizontal y 
ya no necesariamente jerárquico, al igual que en un contex­
to socio­político y de construcción de ciudadanía alejado de 
toda lógica de gobernabilidad, al grado de que la tendencia 
académica e institucional es similar a la de cualquier otra 
gobernanza que pretende conducirse hacia una gobernanza 
sin gobierno. 
una nueva lógica de gobernanza en derechos humanos es 
imperante y constituye un cambio de paradigma por parte 
de las organizaciones responsables de su efectividad. la go­
bernanza en derechos humanos es entendida como un pro­
ceso directivo mediante el cual se conforman y definen la 
dirección de la sociedad y la capacidad para lograr objetivos 
públicos en la defensa, protección, promoción, educación y 
cultura de los derechos humanos. es un proceso orientado 
hacia fines determinados y existe para obtener resultados 
que incluyen tanto el desempeño normativo como el demo­
crático, ya que hace hincapié en la necesidad de contar con 
un Ombudsman o autoridad elegido libremente para obte­
ner buenos resultados públicos en estos rubros. 
este proceso tiene que ver con una forma de rediseño ins­
titucional que conduzca al análisis y a la actualización del pa­
pel que cumplen las Comisiones de derechos humanos y las 
condiciones para las que fueron creadas. un marco analítico 
que revele la causalidad de lo que no ha funcionado, de lo que 
tiene que ser revisado y sobre todo los regímenes de protec­
ción de derechos humanos como un proceso de direc ción 
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Gobernanza en derechos humanos: 
hacia una eficacia y eficiencia institucional
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mediante el cual se conforme y defina el rumbo de la socie­
dad a través del respeto a estos derechos y la capacidad so­
cial para lograr objetivos públicos. este proceso incluye no sólo 
a los agentes estatales, sino también al gobierno, por ello se 
genera esta gobernanza que nos permite escrutar e interpre­
tar el desempeño y alcance del sistema Ombudsman en su 
institucionalidad.
 
ii .
 La reforma ConstituCionaL en materia 
de dereChos humanos y sus imPLiCaCiones 
en La gobernanza
el 10 de junio de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la 
Federación la reforma más importante de que se tiene me­
moria desde la Constitución que nos rige, aquella de 1917. 
la reforma constitucional en materia de derechos humanos 
como estatuto normativo vino a transformar el rostro jurí­
dico de méxico y a representar el punto de inflexión sobre 
las garantías de justiciabilidad y de funcionalidad democrá­
tica desde el punto de vista de la ingeniería constitucional. 
los alcances de esta reforma representan una oportunidad 
única en la exigencia y el cumplimiento de los derechos hu­
manos para todas las personas que habitan en territorio na­
cional. la trascendencia y la profundidad de la reforma son 
tan grandes que suscitarán debates por mucho tiempo, des­
de la construcción argumentativa hasta la interpretación 
conforme, y desde la gobernabilidad hasta la gobernanza.3 
3 el concepto de “gobernanza” difiere del de “gobernabilidad”, aunque ambos abor­
dan la cuestión sobre la capacidad y eficacia del gobierno para gobernar. en 
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el camino para llegar a esta reforma fue largo y tortuoso; 
no obstante, después de 33 iniciativas de proyecto de modi­
ficaciones, hubo un primer dictamen en abril de 2009, y 
opiniones de especialistas y organizaciones de la sociedad 
civil en abril de 2010; finalmente, el senado aprobó el pa­
quete de reformas, menos el artículo 102 constitucional, sólo 
en parte. se reformaron 11 artículos y con ello la intencio­
nalidad de cambiar para siempre el rostro político, democrá­
tico y de legalidad en nuestro país, al menos desde la teoría 
constitucional. 
los cambios más importantes se hicieron al artículo 1o. 
constitucional, porque marcan una forma de aplicar los de­
rechos humanos en méxico. este artículo ahora reconoce 
que toda persona goza de los derechos y de los mecanismos 
de garantía reconocidos por la Constitución y por los trata­
dos internacionales. 
se da rango constitucional a los tratados internacionales 
que reconozcan derechos humanos, incluyendo los derechos 
reconocidos en todos los tratados en la manera que han sido 
ratificados por méxico, junto a ellos los mecanismos de su­
pervisión de tratados y todos aquellos que derivan de los 
procedimientos especiales de estos tratados. lo anterior 
esencia, la gobernabilidad mantiene aún una perspectiva gubernamental domi­
nante o exclusiva, y pate del supuesto de que un gobierno dotado con las capa­
cidades necesarias (institucionales, financieras, administrativas) es suficiente para 
dirigir a la sociedad, mientras que la perspectiva de la gobernanza supone que 
por sí solos los gobiernos, aunque sean legítimos, dotados con las capacidades 
suficientes y altamente competentes, no pueden hacer frente a varias cuestio­
nes pú blicas complejas, cuya solución exige la labor conjunta del gobierno y sus 
ciudadanos (sector privado, redes sociales, instituciones académicas) en la defi­
nición de los objetivos sociales a alcanzar y de las acciones a emprender. Cfr. l. 
F. aguilar, “Gobernanza pública para resultados: un marco conceptual y opera­
cional”, 10o. encuentro del Comité de expertos de la onu en administración 
pública (un Cepa), abril de 2011.
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Gobernanza en derechos humanos: 
hacia una eficacia y eficiencia institucional
17
implica que todos los funcionarios públicos de todos los ni­
veles, al aplicar normas deben de tener en cuenta el derecho 
internacional de los derechos humanos, esto es, tratados, 
jurisprudencia, instrumentos no vinculantes como declara­
ciones, resoluciones y estándares internacionales, entre otros. 
el poder Judicial deberá hacer lo propio al interpretar la ley 
en el ejercicio de sus funciones.
adicionalmente se establece un principio toral: “las nor­
mas relativas a los derechos humanos se interpretarán de 
conformidad con esta Constitución y con los tratados inter­
nacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las 
personas la protección más amplia”, esto es, el principio 
pro persona que es el criterio indispensable para el reenvío in­
terpretativo de las normas sobre derechos humanos, pero 
que no puede desplegarse debidamente teniendo una limi­
tación a priori de no contradicción con la Constitución. se 
conoce como la actuación hermenéutica ante la cláusula 
de interpretación conforme, y cuyo sentido es precisamen­
te señalar la preferencia de aplicación de acuerdo a dos ob­
jetivos: 
a) definir el estándar de integración normativa, es decir, 
construir el contenido constitucionalmente declarado 
de los derechos y señalar la norma aplicable, y 
b) un sistema de reenvíos amplio y de interpretación en 
sede judicial en diálogo con la jurisprudencia interna­
cional que determina el alcance de la integración y de la 
norma que debe ser aplicada en caso de conflicto.4 
4 “Consideraciones preliminares sobre el proyecto de decreto que reforma, adi­
ciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución política de los estados 
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18
la interpretación conforme opera entonces como una 
cláusula de tutela y garantía de los derechos, recurriéndose 
a las normas de los tratados internacionales de derechos hu­
manos cuando haya necesidad de interpretación de los de­
rechos constitucionalmente reconocidos. el efecto que se 
logra es una ampliación en la protección de estos derechos.
en el mismo tenor, en el tercer párrafo del artículo 1o. cons­
titucional también se establece la obligación para todas las au­
toridades, en todos sus niveles de gobierno, sin excepción y 
en el ámbito de sus competencias, de promover, respetar, 
proteger y garantizar los derechos humanos. esto lleva con­
sigo profundas implicaciones para el derecho administrati­
vo. si bien el concepto de administración no es un concepto 
jurídico, es el punto de contacto que tiene la administración 
pública con el gobernado, con el administrado, y la manera 
como se hacen realidad los derechos de los administrados en 
méxico.5 por ello, la reforma constitucional en materia de 
derechos humanos informa de manera muy específica y 
puntual la democracia, concebida ésta no sólo como un sis­
tema jurídico o régimen político sino también como un en­
torno prestacional, de entrega de servicios eficaz y eficiente 
de derechos para el gobernado, esto es, que mejore sustan­
cialmente en materia de derechos humanos a través de las 
instituciones responsables.
ahora bien, para hacer realidad esta entrega eficaz y efi­
ciente, debe realizarse a través y de conformidad con los prin­
cipios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y 
unidos mexicanos en materia de derechos humanos”, oficina en méxico del 
alto Comisionado de naciones unidas para los derechos humanos (2009). 
5 a. merkel, y J. l. monereo, “teoría general del derecho administrativo”, p. 16.
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hacia una eficacia y eficiencia institucional
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progresividad. todo esto a partir del ejercicio de las funcio­
nes públicas llevadas a cabo por el ejecutivo; el estado debe 
trascender la idea de autoridad para que el esquema de la 
gobernanza se haga presente. sobre esto volveremos más 
adelante.
se establece también la obligación delestado de prevenir, 
investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos 
humanos. Con esta inclusión se da un salto cualitativo en 
la forma en que se asientan las bases jurisdiccionales de la 
reforma, en particular para que los jueces, los litigantes y 
la pro curación y administración de justicia tengan paráme­
tros claros sobre cómo alcanzar los así llamados remedios 
legales (legal remedies) en el día a día, y tanto en lo federal co­
mo en lo estatal. por ende, la reforma constitucional en ma­
teria de dere chos humanos constituye un cambio de para­
digma. se amplían los motivos por los que está prohibido 
discriminar, los cuales ahora son aquellos de origen étnico o 
nacional, género, edad, discapacidad, condición social, con­
diciones de salud, religión, opiniones, preferencias sexuales, 
estado civil, o cualquier otro que atente contra la dignidad y 
tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y las li­
bertades de las personas. lo anterior se conoce como el princi­
pio de igual dad y no discriminación que se tiene que aplicar 
en el acceso a los derechos humanos de todas las personas.6
los retos de la reforma en este contexto se insertan en el 
estatuto normativo, y sus garantías de justiciabilidad a partir 
de la funcionalidad democrática. para ello no puede negarse 
la existencia de múltiples elementos que al final terminan 
6 instituto mexicano de derechos humanos y democracia, a. C., “la reforma 
constitucional en materia de derechos humanos: hacia una nueva convivencia”. 
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por garantizar la funcionalidad de cada sistema constitucio­
nal local. por ejemplo, a partir de la reforma, el artículo 102 
señala que cualquier recomendación emitida por la Cndh 
o de una Comisión estatal de derechos humanos debe ser 
contestada necesariamente. esto supone una obligación re­
levante para el estado, porque incluso las negativas deben 
fundarse o motivarse públicamente. además, cuando alguna 
autoridad se niegue a aceptar una recomendación de la 
Cndh o de una Comisión estatal, el senado de la repúbli­
ca (o en sus recesos la Comisión permanente) podrá citarla 
a fin de que explique las razones de su negativa. dicha facul­
tad también corresponde a las legislaturas de las entidades 
federativas.7 
otro elemento esencial, sobre todo en lo local, se refleja 
en los jueces y magistrados de los estados al desempeñar la 
función de intérpretes de la constitucionalidad y la legali­
dad con el fin de imputarle fuerza y eficacia normativa al 
contenido integral de los ordenamientos jurídicos locales.8 
al confiar funciones y competencias de intérpretes de la 
constitucionalidad local a sus magistrados y jueces del poder 
Judicial, sobre todo ante aquellos elementos relativos a la 
supra y meta materialidad del derecho internacional de los 
derechos humanos, deriva sin duda una serie de condiciona­
mientos que marcarán las posiciones interpretativas del juez 
local de la constitucionalidad. ello pondrá en evidencia la 
necesidad de controlar cualquier exceso, incluso omisión del 
legislativo y administrativo del poder local. 
7 m. Carbonell y p. salazar, La reforma constitucional de derechos humanos. Un 
nuevo paradigma, p. xiii.
8 m. eraña, “el principio federal y la defensa de la constitucionalidad en méxico”, en 
pedro torres estrada (comp.), Neo-Constitucionalismo y Estado de Derecho, p. 79.
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Gobernanza en derechos humanos: 
hacia una eficacia y eficiencia institucional
21
ahora bien, si se parte de las obligaciones del estado de 
prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los 
derechos humanos, en los términos que establezca la ley, la 
distribución de competencias no puede servir como excusa 
para desentenderse de las obligaciones que los derechos ge­
neran para las mismas, por lo que la reforma constitucional 
deja en claro que ningún reparto competencial puede servir de 
excusa para que alguna autoridad deje de cumplir con lo 
que ordenan los derechos humanos. lo que hace la reforma 
de 2011 es, pues, poner en el centro de la actuación del es­
tado mexicano a los derechos humanos, incluso por encima 
del esquema de distribución de competencias, que es con­
natural a la estructuración federal de nuestro país.9 por lo 
que las implicaciones en lo local están básicamente en la 
implementación, esto es, la recepción de estas obligaciones 
a través de su cumplimiento y su “socialización”.
esta socialización no es sino parte esencial de un enfoque 
de gobernanza que considera que las políticas públicas lle­
van consigo un nuevo proceso, de tipo público­privado, gu­
bernamental­social, en el entendido de que se requiere un 
gobierno competente y equipado con las capacidades apro­
piadas y que asuma y comparta el principio de que la legiti­
midad política y la legalidad son condiciones fundamentales 
para que los gobiernos puedan gobernar y dirigir sus socieda­
des. en este espacio todos los actores interactúan, y se define 
el sentido de dirección social para lograr objetivos públicos 
que dan sentido a la actividad de la sociedad. de esta forma, 
9 Carbonell, m., “las obligaciones del estado en el artículo 1o. de la Constitución 
mexicana”, en m. Carbonell y p. salazar, La reforma constitucional en derechos 
Humanos. Un nuevo paradigma, p.70.
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una “buena gobernanza” equivale a un proceso de gobernar 
que respeta los principios y prescripciones del estado de 
derecho y de las instituciones democráticas, y que incorpo­
ra información y conocimiento de las políticas públicas de 
derechos humanos para poder ser técnicamente competen­
te y producir los efectos esperados de valor público. 
las instituciones de derechos humanos participan en el 
proceso de gobernanza en todo país democrático, social y de 
derecho, como méxico. el análisis desde este enfoque de la 
administración pública nos permite evaluar su desempeño 
y el impulso social decidido por alcanzar el ideal para el que 
fueron creados. anclar el sistema Ombudsman en el eje de 
la gobernanza requiere volver a los principios de la filosofía 
moral que ha hecho mucho al exponer la compleja estruc­
tura que involucra la idea de reclamar un derecho o tener 
un derecho.10 Ésta proveerá posteriormente un marco im­
portante para explorar las bases para una justificación en 
derechos humanos. tres componentes diferentes se pue­
den distinguir:
a) un derecho es debido a una persona por el hecho mis­
mo y en virtud de una cualidad relevante, característi­
ca o estatus; dicho esto, hay una relación integral entre 
el contenido y la posesión de esa característica apro­
piada. los derechos humanos son derechos debidos a 
las personas por el simple hecho de que son seres hu­
manos. de ahí que necesitemos una narrativa de lo que 
10 d. beetham, “universality, historical specificity and cultural difference in hu­
man rights”, en G. Gilbert, F. hampson y C. sandoval (eds.), Strategic Visions for 
Human Rights. Essays in honor of Professor Kevin Boyle, p. 56. 
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hacia una eficacia y eficiencia institucional
23
constituye lo más relevante que comparten todos los 
seres humanos y cómo esto se relaciona con el conte­
nido de los derechos reclamados en su nombre.
b) Valorar un derecho o acordar con alguien un derecho 
es necesario porque requiere y necesita de protección 
ante alguna forma de vulnerabilidad, o por alguna ame­
naza por el ejercicio de una capacidad o la posesión de 
un recurso necesario. sin la existencia de una vulnera­
bilidad y la necesidad de protección contra cualquier 
amenaza, la reivindicación de un derecho no tiene sen­
tido. en el caso de los derechos humanos se requiere 
una narrativa de las amenazas recurrentes y de una 
vulnerabilidad generalizada de la cual todos tienen co­nocimiento de estar potencialmente sujetos.
c) la demanda de derechos estaría vacía sin el reconoci­
miento de un correspondiente deber por parte de un 
agente responsable o de una institución por abstenerse 
de actuar en un sentido que haga efectivo los derechos. 
la obligación reconocida bien podría ser moral o le­
gal, o ambas, aunque típicamente en la actualidad se 
requiere de un marco de obligación legal de hacer efec­
tivos derechos y deberes. los derechos humanos pre­
su ponen generalmente un conocimiento de obligaciones 
morales que pueden ser llevadas a cabo de una manera 
legal, y la justificación por los derechos humanos re­
quiere de un recuento de cuáles son estas obligaciones 
y como éstas podrían ser realmente impuestas.
este último componente corresponde a la institucionali­
dad de los derechos humanos a través de la cual se centra la 
gobernanza en derechos humanos. sin el reconocimiento de 
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un correspondiente deber por parte de un agente responsa­
ble o de una institución, no sería posible justificar la presen­
cia del sistema Ombudsman. 
estas instituciones son las directamente responsables de la 
implementación de los instrumentos internacionales de de­
rechos humanos en los niveles nacional y estatal. requieren 
ser creíbles, legítimas, relevantes, ser eficaces y actuar con 
eficiencia, y, por ende, convertirse en una autoridad moral.
una serie de principios sustentan la gobernanza en dere­
chos humanos; es menester mencionar que se derivan de la 
legitimidad ante la ciudadanía; de su cultura organizacional 
abierta; de la garantía de integridad; de la calidad de sus in­
tegrantes; de sus procesos de consulta con la sociedad civil; 
de la ampliación de su mandato; de la facultad de vigilar el 
cumplimiento de sus recomendaciones; de tratar sistemáti­
camente las cuestiones de derechos humanos, la suficiencia 
y transparencia de sus recursos de hecho y de derecho; el 
desarrollo de sus vínculos internacionales eficaces; la trami­
tación de la queja de manera rápida y eficaz, así como la gene­
ración de indicadores que proporcionen información acerca 
de avances en los contenidos democráticos nacionales y es­
tatales y no sólo a manera de informe.11
de manera puntual, las instituciones nacionales y estata­
les ganan legitimidad cuando se percibe que defienden los 
derechos de los indefensos contra los intereses de los pode­
rosos, sean éstos públicos o privados; que actúan con justicia 
y abordan asuntos de su competencia por su fundamento ju­
rídico, hoy plasmado en la reforma constitucional de 2011. 
11 international Council for human rights policy, National Human Rights Insti-
tutions: Effectiveness and Legitimacy, p. 8.
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hacia una eficacia y eficiencia institucional
25
la cultura organizacional abierta permite la autocrítica e 
identifica las deficiencias de su propia práctica. al garantizar 
la integridad y calidad de sus integrantes, ésta se refuerza me­
diante la composición y los buenos procedimientos para el 
nombramiento de sus integrantes y consejeros, profesiona­
les, altamente eficaces que de ninguna manera deben estar 
vinculados al servicio público o den apariencia alguna de su­
misión o sean elegidos por los gobernantes. la misma reforma 
constitucional de 2011 establece la obligación de instaurar 
en las instituciones estatales la autonomía de los organismos 
locales de protección de los derechos humanos. así, la Carta 
magna despliega su fuerza normativa para fortalecer, tanto 
en el orden estructural como en el sustancial, a las Comisio­
nes de derechos humanos, siendo estas adecuaciones acor­
des con los principios de parís, aprobados por la asamblea 
General de las naciones unidas en 1993, relativos al estatu­
to y Funcionamiento de las instituciones nacionales de pro­
tección y promoción de los derechos humanos.12 
en el estatuto además se prevé que los organismos nacio­
nales dispondrán del mandato más amplio posible, clara­
mente enunciado en un texto constitucional o legislativo, que 
establezca su composición y su ámbito de competencia, así 
como que la composición de la institución nacional y el nom­
bramiento de sus miembros, por vía de elección o de otro 
modo, deberá ajustarse a un procedimiento que ofrezca to­
das las garantías necesarias para asegurar la representación 
pluralista de la sociedad civil en la promoción y protección de 
los derechos humanos, en particular mediante facultades 
12 C. o. sánchez, “Constitución y Comisiones de derechos humanos”, Revista 
DFensor, méxico, pp. 30­36.
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26
que permitan lograr la cooperación eficaz o la participación 
de los representantes.
por otra parte, las organizaciones de la sociedad civil, en 
particular las onG de derechos humanos, deben ser víncu­
los eficaces entre las instituciones y los individuos y grupos 
marginados política, social y económicamente. en nada co­
labora la división y escisión entre éstas y la institución del 
estado; no contribuye a la unidad de acciones decididas y 
coordinadas, y muchas veces, incluso al llevar agendas para­
lelas, causan confusión entre la sociedad, entre su reconoci­
miento institucional y formal y aquellas de la sociedad civil. 
no se puede hablar de una gobernanza en derechos huma­
nos en ningún estado ni entidad federativa cuando no existe 
un diálogo fructífero, honesto, franco y de objetivos comunes 
entre las instituciones del estado y las de la sociedad civil, 
en particular aquellas de derechos humanos, las cuales de­
ben de ser incluyentes, abiertas y actuar en sinergia con la 
sociedad civil organizada. asimismo, las instituciones que 
gozan del mandato más amplio permiten abordar inquietu­
des del ámbito cotidiano e inmediato, y tener relevancia 
para la ciudadanía y los órganos públicos.
un aspecto trascendental y que tiene que ver con la facul­
tad de vigilar el cumplimiento de las recomendaciones, es el 
de conducir una política pública que contribuya no sólo a la 
vigilancia en el cumplimiento de las recomendaciones, sino 
que principalmente oriente al gobierno a tomar acciones 
decisivas a favor de sus ciudadanos. no se trata sólo de emi­
tir informes basados en recomendaciones, sino en construir 
con el gobierno una política pública de derechos humanos 
a partir de los avances logrados, a partir de los aspectos cons­
tructivos de la relación, a partir de las tensiones propias de 
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hacia una eficacia y eficiencia institucional
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quienes pretenden ver a las Comisiones alejadas sistemáti­
camente del estado o de pérdida de la objetividad ante los 
abusos del estado. el estricto equilibrio que permita la au­
tonomía de gestión dentro de una buena relación es sinóni­
mo de gobernanza en derechos humanos. 
la sistematización acerca de los derechos humanos es 
otro tema toral que tiene que ver con priorizar, identificar y 
responder a cuestiones de preocupación general. en un con­
texto de inseguridad es obvio que el balance entre seguridad 
y derechos humanos, así como la desaparición forzada de 
víctimas y otros temas que impactan en la agenda pública, 
son clave para la eficacia, eficiencia y credibilidad de las ins­
tituciones de derechos humanos. sin una agenda pública 
ciudadana que preste atención a la sensibilidad del momen­
to, el sistema Ombudsman no podría constituirse sobre la 
base de la credibilidad institucional. el desvío de la atención 
como estrategia mediática del estado, en colusión con la ins­
titución responsable de la defensa, protección y promoción 
de los derechos humanos, no haría sino calificar a ésta como 
una institución de gobierno, restando autoridad moral y mi­
nando la actividad de sus miembros.
en cuanto a la suficiencia de recursos presupuestarios, éstaes una responsabilidad de las legislaturas, las cuales muchas 
veces sólo evalúan a partir de indicadores de desempeño y 
de resultados. por ello, es esencial dar a conocer a las legisla­
turas el alcance y la trascendencia de etiquetar recursos ba­
sados en un acercamiento en derechos humanos. la dinámica 
presupuestal, así como la economía del gasto público no res­
ponde en muchas ocasiones a estos criterios, más debido a 
razones políticas o de ignorancia que de independencia del go­
bierno, condición necesaria para la asignación del presupuesto 
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para el sistema Ombudsman. es inconcebible que una ins­
titución presente una solicitud extraordinaria de presupues­
to al ejecutivo sobre el rubro de una partida especial bajo el 
argumento de extensión, como ha sucedido en algunas en­
tidades federativas. eso menoscaba la autonomía del órgano 
responsable. bajo este esquema de recursos de hecho, mu­
chas instituciones justifican su actividad educativa en de­
rechos humanos. los recursos de derecho en cambio se des­
prenden de aquellos provenientes de las legislaturas, lo que 
sin duda permite la autonomía de gestión de derecho, pero 
no de hecho, cuando se solicitan al ejecutivo en la mencio­
nada forma.
un indicador clave de la gobernanza en derechos huma­
nos es la vinculación de las instituciones de derechos hu­
manos con los órganos de protección del sistema regional e 
internacional. no se trata sólo de un intercambio a manera 
de visitas periódicas o de autoridades del sistema, sino de con­
 vertirse en usuarios de dichos sistemas cuando el estado no 
ha podido impartir justicia. las instituciones y sus peticio­
narios, habiendo agotado los recursos internos como una vía 
de acción política y de ciudadanía internacional, recurren a 
estos vínculos para fortalecer su presencia y eficacia en un 
contexto de globalización de los derechos humanos que sin 
duda fortalece el sistema Ombudsman.
respecto de los aspectos concernientes a los trámites de la 
queja de manera rápida y eficaz, es de vital importancia po­
der procurar que se cumpla en tiempo y forma con las reco­
mendaciones de las instituciones de derechos humanos. el 
sentido y alcance de éstas llevan consigo una legitimidad 
pública que incluye garantías formales de independencia, la 
situación jurídica de la institución y la reputación pública. 
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hacia una eficacia y eficiencia institucional
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Cuando una institución de derechos humanos no se empeña 
en recomendaciones con grave impacto en la conciencia pú­
blica ciudadana, ello menoscaba su credibilidad y autoridad 
moral. muchas veces esto responde a que la institución obe­
dece más a la política del gobierno que a los reclamos de la 
ciudadanía, sobre todo cuando son aspectos concernientes a 
la seguridad. la gobernanza en derechos humanos se ve se­
riamente comprometida cuando una institución cuida más 
su reconocimiento político ante la autoridad que ante la 
ciudadanía, sobre todo cuando ésta última percibe un mal 
ejercicio de la autoridad, poca eficiencia en tareas de segu­
ridad y/o graves violaciones a los derechos humanos.
un apartado que tiene que ver con los principios de una 
gobernanza en derechos humanos es el de la evaluación acer­
ca de la eficacia y eficiencia, tanto de las instituciones de 
derechos humanos como de aquellos indicadores que im­
pactan directamente en el avance de la situación de estos 
derechos en el territorio de su jurisdicción, como un indi­
cador clave de la democracia local. una gobernanza en dere­
chos humanos comienza por interesarse en la evaluación del 
impacto, precisamente en cuanto a leyes y políticas, cuando 
aún no se han evaluado las prácticas institucionales ni su 
impacto en la sociedad en términos de exclusión, margina­
lización, atención a grupos vulnerables, discapacidad, victimi­
zación, migración y desplazamiento interno, pobreza, géne­
ro y privación arbitraria de la libertad. se necesita crear una 
demanda por datos y evidencia entre los hacedores e imple­
mentadores de la política, así como comprometerse de una 
manera activa en la construcción de una política pública, ma­
teria prima de la gobernanza. para ello es necesario compren­
der quiénes son realmente los hacedores e implementadores 
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30
de la política, cómo toman decisiones, qué clase de eviden­
cia influye en sus decisiones, si acaso esta evidencia da pie a 
la definición de algún problema, e incluso la semántica que 
se utiliza para hablar acerca de una gobernanza en derechos 
humanos.13
para lograrlo se requiere colaboración, compromiso, em­
peño y dedicación entre el gobierno y la sociedad civil, para 
la creación de datos confiables, de indicadores de desempe­
ño y de evidencia basada en derechos humanos, que permi­
tan elevar el déficit democrático, no sólo el que ha arrojado 
la inseguridad, sino también la falta de cultura y educación 
en materia de estos derechos. se puede estar en desacuerdo 
sobre la política y sus intervenciones, se puede debatir a tra­
vés de las ideas sobre los mejores parámetros a utilizar sobre 
cómo medir los derechos humanos e incidir en su imple­
mentación, pero no sobre la situación misma de los grupos vul­
nerables, del desempleo, de la inseguridad y de todos aque­
llos temas que son propios del carácter universal, indivisible 
e interdependiente de los derechos humanos. para ello se 
requiere proveer una más fuerte apropiación de evidencia, 
de indicadores, de evaluación entre el sistema Ombudsman 
mediante un mejor suministro de evidencia técnica entre los 
actores involucrados del gobierno, la sociedad civil y la aca­
demia.
el último aspecto esencial tiene que ver con la construc­
ción de políticas públicas en derechos humanos. el proceso 
de construcción de políticas públicas está enraizado en el cono­
cimiento de esta subdisciplina de la ciencia política y de la 
administración pública, y de sus impactos en la gobernanza. 
13 a. rossi, y l. e. Zavala, “Políticas públicas y derechos humanos en México”, p. 32.
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hacia una eficacia y eficiencia institucional
31
no se puede construir una política pública a partir de crite­
rios decisionales o de cálculo político. Como tal, el vehículo 
es la implementación, pero la construcción tiene que ver 
con aquellos elementos esenciales desarrollados de manera 
sistemática, teniendo como punto de partida los diversos en­
foques de política pública hasta alcanzar las condiciones de 
gobernanza. un primer elemento parte del análisis de las 
políticas públicas cuyos tres rasgos básicos son, a saber, su ob­
jeto de estudio, su orientación aplicada y su autocontención,14 
que proponen enfrentar problemas públicos como las violac­
iones a los derechos humanos. por antonomasia, el estudio 
de las políticas públicas estriba en la definición y en la bús­
queda de soluciones a las eventuales violaciones a los dere­
chos humanos. Ya el marco constitucional lo señala a partir 
de la ruta crítica que aporta para la administración pública a 
partir de los tres niveles de gobierno. la obligación descansa 
en todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, 
de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos hu­
manos, de tal modo que cualquier violación se convierte en 
un problema de política pública y por ende en la búsqueda de 
soluciones. se trata de ciencias y conocimientos aplicados, 
de la elección de alternativas científicamente válidas, del de­
sarrollo de teorías de las organizaciones como las propias ins­
tituciones responsables por mandato de su protección y pro­
moción, así como todas las demás variables que respondan 
a cuestiones de profundidad derivada del análisis y de nue­
vos desarrollos teóricos. 
14 m. merino, G. Cejudoy otros. Problemas, decisiones y soluciones. Enfoques de 
política pública, p. 10.
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32
la autocontención del análisis de las políticas públicas 
remite así a la pluralidad de enfoques y de métodos de in­
vestigación, ampliamente desarrollados a través del propio 
acercamiento basado en los derechos humanos contenido 
en los instrumentos internacionales. la premisa necesaria 
para poner en marcha el análisis de las políticas es la existen­
cia de un problema público, que por ley exige la interven­
ción del estado. el análisis de las políticas públicas supone 
su capacidad para desagregar los problemas de violaciones a 
los derechos humanos y el curso de acción que seguirá el pro­
ceso. esto lleva consigo profundas implicaciones en cuanto a 
la comprensión de las políticas públicas que tengan como 
punto de partida la búsqueda de la causalidad, por lo cual ha­
brá de utilizar disciplinas y métodos variables, pero siempre 
bajo el punto de vista de la responsabilidad que proviene del 
estado y de la institución del estado responsable de los dere­
chos humanos, obligada a implementar políticas públicas. 
Finalmente, las políticas públicas concluyen con la bús­
queda de los mejores instrumentos disponibles para la eva­
luación de las políticas, y para ello las instituciones respon­
sables de su promoción y defensa son las primeras obligadas 
en buscar las mejores herramientas a su alcance.
 iii . gobernanza y dereChos humanos 
en todas las democracias desarrolladas y aquellas que aspi­
ran a serlo a través de la adhesión cultural e institucional a la 
legalidad, de los procesos de política pública, de la distribución 
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hacia una eficacia y eficiencia institucional
33
de recursos de manera transparente; por ejemplo, entre los 
Congresos y las instituciones de derechos humanos se han 
venido desarrollando una serie de consideraciones técnicas 
y políticas que han dado lugar a reformas institucionales, 
promovidas por los principios de eficacia y eficiencia susten­
tados en el mejoramiento sistemático, en el crecimiento y en 
los resultados; la defensa y promoción de los derechos hu­
manos no han sido la excepción. las instituciones creadas 
ex professo no pueden quedar exentas de la mejora conti­
nua y deben estar transitando hacia “una gobernanza sin go­
bierno”,15 es decir, el desplazamiento de la autoridad rígida 
y jerárquica capturada por el estado y sus funcionarios por 
un proceso de política pública y efectividad institucional. 
el tópico que ha marcado el rumbo de la agenda en los 
últimos años ha sido el de la gobernanza, cuya importancia 
radica en el estudio, descripción y explicación de las nuevas 
formas de interacción entre el gobierno, la sociedad civil y 
los particulares. su justificación reside en el desarrollo de 
más y mejores capacidades para resolver, o al menos enfren­
tar, las condiciones que aquejan a nuestras sociedades.16 una 
de esas condiciones son los derechos humanos. la caracte­
rística de este enfoque reside en su ubicación en el exterior 
del gobierno y de la administración pública, es decir, se po­
siciona en y desde la sociedad. se trata de una orientación 
que encuentra su razón de ser en el traslado de las coorde­
nadas, por mucho tiempo situadas sólo en el gobierno. en 
este sentido, la gobernanza se constituyó como una propuesta 
15 l. e. lynn, “the many Faces of Governance”, The Oxford Hanbook of Gover-
nance, pp. 49­64.
16 luis F. aguilar V., El gobierno del gobierno, p. 9.
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34
ubicada en la sociedad civil frente al enfoque gobiernista, 
en donde muchas instituciones de derechos humanos han 
estado enraizadas. este enfoque tenía como preocupaciones 
principales la legalidad y legitimidad de su acción y una vez 
que se legitimaron, ahora depende de la manera como se con­
duce el conjunto del sistema administrativo de estos dere­
chos y de sus organizaciones particulares, que son las Comi­
siones estatales de derechos humanos, que se responsabilizan 
de llevar a cabo las políticas decididas, los programas, los 
proyectos, los servicios y el balance entre seguridad y dere­
chos humanos, entre otras. la buena o mala dirección de estas 
organizaciones comienza con la buena o mala dirección de 
la administración pública. enfrentamos entonces un proble­
ma de gobierno que se ubica en el mismo aparato administra­
tivo del gobierno y que, irresuelto, perjudica la gobernanza 
exitosa de la sociedad. si bien las Comisiones estatales de 
derechos humanos por ley son instituciones autónomas, es 
importante establecer normas y procedimientos para regu­
lar, controlar y validar decisiones a través de la preocupación 
sobre su eficacia directiva. la dirección o gobierno de estas 
instituciones se ubica al interior de la cuestión mayor y fun­
damental de la dirección o gobierno de la sociedad, de una 
gobernanza pública que sea socialmente exitosa, efectiva, 
tanto en el plano de los valores liberal­democráticos y del 
aseguramiento de los derechos humanos, como en el plano de 
la realización de los derechos sociales de los ciudadanos. para 
alcanzar esto se requiere de un gobierno corporativo públi­
co.17 plantearse esta cuestión es importante, pues el gobierno 
17 una expresión que puede ser chocante, de acuerdo con luis F. aguilar, en la 
que el concepto y término de lo corporativo, para aquellos formados en una 
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se dirige a su sociedad mediante acciones que ha decidido 
que ejecuten sus organizaciones, incluso aquellas autóno­
mas, conocidas como entidades del estado y no del gobierno, 
pero que conceptualmente caen bajo este rubro, ya que im­
plementan políticas, programas y servicios que dan conteni­
do concreto a las funciones públicas. 
según luis F. aguilar, en los estudios de gobierno, gestión 
pública y políticas públicas hay un eslabón perdido en lo que 
concierne al estudio del gobierno o de la gobernanza de la ad­
ministración pública en su conjunto y de sus corporaciones 
administrativas. este eslabón es el gobierno del gobierno, el 
proceso y modo como el gobierno se gobierna a sí mismo, a 
sus entidades públicas autónomas, y su desconocimiento tie­
ne implicaciones para la dirección de la sociedad. el propó­
sito último de este campo de estudios, en el cual cabe la de 
los organismos públicos de protección de derechos huma­
nos, es llegar a establecer un proceso formal, claro y perti­
nente de dirección o de gobierno de las organizaciones de la 
administración pública, pero su contenido temático o su 
programa de estudio e investigación consiste en:
a) describir el modo como suceden de hecho los proce­
sos de decisión mediante los cuales se dirigen. identi­
ficar el formato de los procesos decisorios, su compo­
sición, perfiles y procedimientos, legales y políticos.
teoría cultural, política administrativa, se reserva a lo privado o a organizaciones 
políticas subordinadas de los regímenes autoritarios, no obstante, se trata de ha­
cerlos compatibles con conceptos y tradiciones y, sobre todo, en señalar la sus­
tancia conceptual de la cuestión, por encima de la simpatía o antipatía por el 
empleo de ciertos términos. Ibid., p. 16.
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b) Conocer las normas que definen una estructura de alta 
dirección. saber si se trata de un dirigente unipersonal 
o si la dirección es colegiada (consejo, junta, directo­
rio), o el equilibrio establecido entre el dirigente per­
sonal y sus órganos colegiados directivos o de apoyo 
directivo.
c) Conocer las normas que regulan los procesos de deci­
sión de la alta dirección de las entidades del estado. si 
existen normas que regulan los procesosdirectivos, la 
coherencia de su ordenamiento y valorar su idoneidad 
para posibilitar la calidad institucional y técnica de las 
decisiones directivas.
d) Conocer los procesos de dirección, los tipos de deci­
sión y sus alcances; las reglas y los procedimientos que 
se siguen a lo largo del proceso deliberativo que con­
duce a la toma de decisiones, tales como reglas y pro­
cedimientos para tener acceso al proceso decisional.
e) identificar las relaciones intragubernamentales, inter­
gubernamentales y gubernamental­sociales que están 
presentes a los largo del proceso decisorio.
f) identificar el formato de comunicación que siguen los 
dirigentes para informar, explicar y justificar a la socie­
dad el proceso y decisión tomada, a fin de implemen­
tarla con éxito.
g) identificar si las decisiones directivas se acompañan o 
complementan o no con las decisiones acerca de la for­
ma como se dará seguimiento a la ejecución de las de­
cisiones, se evaluarán sus avances y resultados, se audi­
tará el uso de los recursos o se introducirán correcciones.
h) identificar si las decisiones tomadas incluyen medidas 
de contingencia, típicas de las violaciones a los derechos 
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hacia una eficacia y eficiencia institucional
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humanos, frente a la eventual concurrencia de hechos 
diferentes u opuestos a los supuestos y las intenciones 
de las decisiones directivas.
i) Con base en los resultados de los estudios realizados, 
elaborar los principios, las normas o los procedimien­
tos que la alta dirección de las entidades de la adminis­
tración pública debe incorporar a fin de asegurar y me­
jorar su calidad institucional, técnica y gerencial. los 
principios y códigos del gobierno corporativo público 
o de la gobernanza corporativa pública de acuerdo al 
lenguaje internacional.18 
estos procesos se insertan como un componente de la 
eficacia del gobierno no sólo a nivel del estado, sino del go­
bierno de las mismas instituciones de derechos humanos, 
para superar la ilegitimidad de sus dirigentes, que es la prin­
cipal causa de la ineficacia gubernativa, para superar la impo­
tencia de su carencia de recursos, poderes y capacidades. para 
no repetir el mal manejo de medidas cautelares en situacio­
nes de crisis de violaciones a los derechos humanos, se re­
quiere de una “nueva gobernanza” de estas instituciones, de 
manera que se reconstruya su capacidad directiva de definir 
y realizar los objetivos públicos al conjuntar los recursos del 
estado y los recursos de la sociedad económica y civil, dando 
origen a asociaciones, redes y sinergias en aquellos asuntos 
de la transversalidad de los derechos humanos. estas refor­
mas, con diversas características según las circunstancias de 
las sociedades, deberán contribuir a aliviar los problemas del 
18 Ibid., pp. 50­54.
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38
gobierno de estas instituciones autónomas, a mejorar su 
imagen social y reconstruir progresivamente la confianza de 
la sociedad en su capacidad de conducción e implementa­
ción de políticas públicas en derechos humanos.
de ahí que los organismos públicos autónomos de pro­
tección y defensa de los derechos humanos deben de regirse 
bajo el principio del gobierno de la sociedad, más que el 
gobierno del gobierno, que es la condición de entrada para 
poder gobernar con perspectiva de derechos humanos. las 
numerosas reformas que hicieron que se reconstruyera en 
un nivel aceptable su capacidad de gobernar a la sociedad 
aún no se extienden a estos organismos, y es urgente y ne­
cesario en esta dinámica para su funcionamiento.
la cuestión es importante, puesto que las fallas en estas 
instituciones dentro de una dinámica de gobernanza, en las 
que incurre el estado y los altos funcionarios responsables de 
dirigir las entidades de derechos humanos, repercuten en la 
dirección de la sociedad y en la credibilidad de estos dere­
chos. de ahí que las Comisiones de derechos humanos 
deben ir transitando hacia un mayor control democrático de 
aquella discreción burocrática que las caracteriza. el sentido 
de una responsabilidad democrática cuyos valores de trans­
parencia y rendición de cuentas son la nota característica 
de su gestión, también debe ir marcando la racionalidad, no 
sólo a partir de las reformas constitucionales, sino de los me­
canismos de participación colectiva encomendados a gene­
rar confianza antes que cualquier signo de apropiación de su 
mandato. 
bastaría con una exégesis del párrafo tercero del artículo 
1o. constitucional, a saber: 
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todas las autoridades en el ámbito de sus competencias tienen la 
obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los dere­
chos humanos de conformidad con los principios de universali­
dad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. en conse­
cuencia, el estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar 
las violaciones a los derechos humanos en los términos que la ley 
establezca. 
afirmar que: “todas las autoridades en el ámbito de sus 
competencias”, representa una hoja de ruta para la adminis­
tración pública en sus tres órdenes de gobierno. los alcances 
de esta condición nos sitúan en una perspectiva no sólo de de­
rechos humanos, sino de gobernanza, es decir, en adelante la 
administración pública deberá llevar a cabo el ejercicio de su 
dirección eficaz y eficiente con obligaciones propias de de­
rechos humanos. esta condición representa, al mismo tiem­
po, la implementación de políticas públicas de derechos huma­
nos basados en los principios mencionados, y deberá concluir 
su proceso de manera que los remedios legales sean del mis­
mo modo entregados. 
todo esto implica un proceso de gobernanza pública, una 
dirección del gobierno que vaya más allá de la sola capacita­
ción. debe llevarse a cabo la implementación de protocolos, 
estrategias, planes y programas con miras a la internalización 
de los derechos humanos en las propias instituciones.
una forma de llevarlo a cabo es desde el prisma de la ló­
gica de la gobernanza, esto es, la identificación de variables 
que abarcan las siguientes interacciones clave:19
19 C. hill, C. henrich y l. lynn, “studing Governance and public management: 
Challenges and prospects”, Journal of Public Administration Research and Theory, 
10 (2), pp. 233­261.
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entre las preferencias y los intereses expresados política­
mente, y los propósitos, estructuras y procesos prescritos en 
el derecho público, cada Comisión de derechos humanos 
por ser eminentemente un órgano constitucional autónomo 
del estado democrático y no del gobierno, se inserta en su 
viabilidad política dentro de la administración pública y por 
eso debe llevar a cabo el ejercicio de aquellas potestades 
públicas sin que por ello se politice su mandato, antes bien, 
redunde en beneficio de sus legítimas potestades públicas lo 
más ampliamente de su mandato en la defensa de los dere­
chos humanos y de acuerdo a su ordenamiento interno, el 
cual no debe ser de subordinación al gobierno en turno, sino 
en el ejercicio legítimo de su principio de imperio, entre su 
facultad y competencia como autoridad pública responsable 
de velar por la defensa y promoción de los derechos huma­
nos, y su ordenamiento interno y administración. esto es, la 
manera en que la Constitución nacional o local le otorgue a 
la Comisión aquellos elementos que codifican sus princi­
pios básicos funcionales que definen su legitimidad, como son 
los llamados principios de parís20 y cuyos estándares deben 
estar adecuados e inspirados a través de su ordenamiento. 
entre su administración y gestión, y la “entrega” de un ser­
vicio, que es la protección y defensa de los derechos humanos 
del ciudadano,la gestión pública de una Comisión de dere­
chos humanos muchas veces es vista desde la perspectiva 
funcional burocrática y no de gestión. esto lleva consigo una 
confusión de su identidad autónoma y no permite el ejercicio 
responsable de su autoridad legítima y competencia. en este 
aspecto es esencial un servicio profesional de carrera que 
20 “principles relating to the status of national institutions”, unGa res 48/134 
(1993).
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hacia una eficacia y eficiencia institucional
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eleve los estándares de su gestión y permita profesionalizar a 
la Comisión hacia una adecuada entrega de protección y de­
fensa de los derechos humanos.
entre la “entrega” de un servicio y sus resultados, y la efica­
cia institucional, la generación de indicadores de gestión, de 
derechos humanos, de mecanismos de evaluación y de ciuda­
danización de las Comisiones son claves para la eficacia ins­
titucional. los recursos deben ser justificados con base a re­
sultados que lleven consigo una priorización de los derechos 
humanos de acuerdo al entorno político, cultural y social. 
entre el desempeño y la reacción de los destinatarios de 
los derechos humanos (stakeholders), y lo que se espera para 
completar el ciclo institucional de eficacia y eficiencia, cada 
Comisión debe de tener una agenda pública conocida que 
transforme y eleve culturalmente la percepción ciudadana 
del lugar que ocupan estas instituciones en el proceso demo­
crático, sus mecanismos de inserción social, política y de 
legitimidad que lleve no sólo a la difusión de normas, sino a 
la transversalidad de derechos, su coexistencia y su rango de 
promoción y defensa.
en cuanto a los destinatarios de los derechos humanos y 
las preferencias ciudadanas expresadas políticamente, en 
este rubro, el papel del o de la Ombudsman es fundamental 
en su vínculo con el estado, así como su autonomía, su au­
toridad moral, el compromiso con lo público, como contra­
peso democrático, por sus resoluciones vinculantes y su ma­
gistratura de opinión. la percepción que la ciudadanía 
tenga del o de la Ombudsman nacional o local es clave para 
su reconocimiento político y ciudadano. 
Cada una de estas interacciones, como una lógica de go­
bernanza, permiten desglosar la multifuncionalidad de los 
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organismos públicos ciudadanos no jurisdiccionales dentro 
de un marco general de gobernanza, pero también, como 
órganos del estado y entidades autónomas de la administra­
ción pública federal y local, deben de ser tomadas en consi­
deración desde esta perspectiva para la construcción, diseño 
e implementación de políticas públicas en derechos huma­
nos. la identidad propia de cada organismo y/o Comisión 
se inserta en la garantía de la necesidad de desempeño cada 
vez más eficaz y eficiente, y no sólo de funcionalidad. un 
modelo que resalte empíricamente estas características, al 
menos desde lo que ofrecen las diversas teorías de desempe­
ño del gobierno,21 es clave para identificar el mandato de 
estas instituciones (outputs), así como los cambios y transfor­
maciones que gracias a este mandato puedan generar en la 
sociedad.
un último aspecto de esta lógica de la gobernanza, en el 
cual se inserta institucionalmente la defensa y protección de 
los derechos humanos, recae en aquellos aspectos del redi­
seño institucional como la referencia en cuanto a las priorida­
des, tanto nacionales como locales; el interés y compromiso 
por ser la voz de los grupos más vulnerables de la sociedad 
debe de ser el estándar de muchas Comisiones. 
el impacto en la movilización social y el activismo debe 
de ser también la característica primaria de muchas institu­
ciones de defensa y protección de los derechos humanos, así 
como lo son la naturaleza y el alcance de sus recomendacio­
nes, el seguimiento, la implementación y el diseño de una 
21 p.W. ingraham, p. Joyce y a.K. donahue, “Government performance: Why ma­
nagement matters”, en C.J. heinrich, l.e. lynn (eds.), Governance and Perfor-
mance: New Perspectives. 
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hacia una eficacia y eficiencia institucional
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política pública de derechos humanos. si bien la reforma 
constitucional crea las condiciones para ello, es precisamen­
te con dicha reforma que las Comisiones estatales albergan 
una oportunidad histórica, política y de implementación de 
estos derechos, esto es, de evolución, y una coyuntura ciu­
dadana, es decir, de diseño, en cuanto a su evolución, a través 
de su legitimidad, y en cuanto su diseño por medio del cam­
bio social, como receptor de la implementación.
la primera condición para el rediseño está en ser puentes 
entre el sistema internacional de protección, su régimen, 
desarrollo, evolución y comunicación provenientes no sólo de 
los órganos de los tratados, sino también de los procedimien­
tos especiales. una segunda condición es la institucionaliza­
ción de sus prácticas designadas para regular los derechos hu­
manos en el ámbito local, asumiendo la perspectiva científica 
social y de administración pública, entendida ésta como ins­
titución del estado cuya finalidad es velar y controlar el 
buen funcionamiento del estado. siendo desde su origen 
producto de una decisión política, su identidad se refuerza 
en un concepto de estado basado en la existencia de pesos 
y contrapesos que garantiza la distribución del poder en fa­
vor de la ciudadanía. en ese sentido, el Ombudsman es una 
institución del y para el estado, pero con plena vocación 
ciudadana; pertenece y sirve al estado, pero siempre en fa­
vor de las personas más vulnerables. 
por último, en términos de la gobernanza, toda política pú­
blica tiene su origen en el estado, a través de programas cuya 
categoría especifica el estado y legitima la ciudadanía. el pro­
grama nacional de derechos humanos en méxico 2014­
2018 (pndh) es la herramienta esencial y fundamental de 
la conducción de la política de estado en derechos humanos, 
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que sólo transita hacia la implementación de una política 
pública cuando sus objetivos comienzan a hacerse una rea­
lidad. el pndh 2014­2018 fue publicado en el Diario Ofi-
cial de la Federación el 30 de abril de 2014.
un contenido esencial del pndh es su valioso y atrevido 
diagnóstico. después de un amplio marco normativo, desde 
el cual se fundamenta la legalidad a través de los instrumen­
tos internacionales, jurisdicciones, principios de gobernabi­
lidad internacional y nacional, leyes y reglamentos, así como 
su respectivo marco institucional, el diagnóstico describe la 
problemática, las causas y los efectos relacionados con los 
derechos humanos en méxico. Con ello se pretende lograr 
una mayor efectividad en las políticas públicas y su inciden­
cia en el goce y ejercicio de los derechos humanos. para ello 
se identifican áreas problemáticas por su carácter estratégi­
co, y que suponen una oportunidad para implementarse en 
la lógica de una gobernanza. Éstas son: la implementación 
de la reforma constitucional de los mismos, la prevención de 
violaciones de estos derechos, las acciones de garantía y pro­
tección de los mismos, la articulación y coordinación entre 
los actores involucrados en la política de derechos humanos 
y la generación de información correctamente sistematiza­
da y accesible en la materia. 
para su análisis, es clave resaltar el apartado sobre las de­
ficiencias en la prevención, el cual señala varios elementos: 
la ineficiente garantía del ejercicio y goce de los derechos hu­
manos, su deficiente protección, la ineficiente coordinación 
y colaboración entre los actores involucrados en la política 
de estado de derechos humanos, así como la insuficiente 
generación y sistematización de información integral en la 
materia. todos estoselementos califican de manera semántica 
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en la categoría de una urgente lógica de la gobernanza y des­
criben de forma muy puntual el carácter eficaz y eficiente que 
es imperante cumplir para reconocer la implementación de 
una política pública de derechos humanos en méxico. 
además, el pndh 2014­2018 se alinea a los metas na­
cionales y a los programas sectoriales como parte de la trans­
versalidad propia de los derechos humanos. al centro de la 
implementación del pndh 2014­2018 se encuentran los 
objetivos, las estrategias y las líneas de acción a partir de 
seis objetivos fundamentales: lograr la efectiva implementa­
ción de la reforma constitucional de derechos humanos, pre­
venir las violaciones a los derechos humanos, asegurar el 
enfoque de derechos humanos en la administración pública 
federal, fortalecer la protección de los derechos humanos, 
generar una adecuada articulación de los actores involucra­
dos en la política de estado de derechos humanos y, por 
último, sistematizar la información en materia de derechos 
humanos para fortalecer las políticas públicas. 
el último capítulo se refiere a los indicadores, entre ellos los 
de nueva creación, tales como el de capacitación a servido­
res públicos, pero lo más importante, el determinar la eficacia 
de los cursos de capacitación, ya que, según el propio pro­
grama, tiene una relación directa con la comprensión de la in­
formación, evaluación, apropiación de los contenidos y al­
cances. este apartado estará a cargo de la dirección General 
de política pública de derechos humanos de la secretaría de 
Gobernación (segob), cuya oportunidad histórica debe ser 
la de generar indicadores confiables y de resultado alejados 
de toda lógica del gobierno o de la politización de los dere­
chos humanos. Cualquier política pública necesita an clar­
se en una evaluación sólida como última parte del proceso 
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dentro de la lógica de la gobernanza y las interacciones que 
genera el propio programa. el propósito primordial es medir 
el disfrute de derechos por los titulares de éstos, y no sólo a 
través de la necesaria eficacia y eficiencia de las instituciones 
y/o servidores públicos. es imperante captar un número re­
ducido de resultados que puedan relacionarse con la situa­
ción de la realización efectiva de los derechos humanos. el 
objetivo no es definir una lista completa de indicadores para 
todas las normas de estos derechos o todas las disposiciones 
de los tratados, lo que sería prácticamente imposible, sino 
adoptar un enfoque estructurado con un conjunto de crite­
rios bien definidos que puedan aplicarse de manera unifor­
me en la definición y elaboración de indicadores para dere­
chos humanos.22 
el pndh 2014­2018 establece seis categorías de indica­
dores, a saber: de capacitación, de resolución de conflictos de 
impacto regional, de integridad física, de reducción de re­
comendaciones emitidas por la Cndh, de porcentaje de en­
tidades federativas que cuentan con un diagnóstico sobre 
derechos humanos o con un programa estatal presentado, 
y de avance en la elaboración de sistemas de indicadores por 
derechos humanos. 
es importante resaltar que si bien se adopta un enfoque 
estructurado, para efectos del constitucionalismo local y la 
elaboración de políticas públicas en una lógica de gobernan­
za, los últimos dos indicadores responden a la urgencia de 
implementar indicadores estructurales que ayuden a captar 
la aceptación, la intención y el compromiso de los gobiernos 
22 oaCnudh, Indicadores de Derechos Humanos. Guía para su medición y apli-
cación, pp. 32­33.
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hacia una eficacia y eficiencia institucional
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estatales para aplicar medidas tales como adaptar al derecho 
local, de acuerdo a su realidad concreta, los tratados internacio­
nales relacionados con aquellos derechos de prioritaria ejecu­
ción, identificados en su respectivo programa y con su propio 
indicador. un ejemplo de esto, en el caso de nuevo león, ha 
sido la ley sobre desaparición Forzada de personas. de igual 
manera, es imperativo implementar indicadores de proceso, 
esto es, transformar sus compromisos locales de derechos 
humanos hacia resultados, como indicadores basados en 
asignaciones presupuestarias, cobertura de aquellos grupos 
de población en programas públicos de acuerdo a su entor­
no político, económico y social. Con respecto a indicadores de 
resultado, a saber, aquellos que ayudan a evaluar los efectos 
de los esfuerzos de la entidad federativa en la promoción del 
disfrute de los derechos humanos, se puede mencionar la 
proporción de la fuerza de trabajo que participa en los pla­
nes de seguridad social, casos de denegación de justicia por 
las procuradurías locales, así como logros educativos, entre 
otros. 
 iV . ConCLusiones 
la nota característica de la percepción de las instituciones 
de derechos humanos, ya sea desde la perspectiva del estado 
o de la ciudadanía, ha sido tradicionalmente de confronta­
ción. las organizaciones de la sociedad civil comprometidas 
en la defensa de los derechos humanos han visto siempre 
con desconfianza a las instituciones del estado responsables, 
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por mandato, de la defensa y protección de estos derechos. la 
necesidad de una visión de reducir los espacios de confron­
tación y generar condiciones de gobernanza puede llevar a 
conciliar la lógica del cálculo político y de las concesiones 
por una lógica de gobernanza. las interacciones desde este 
marco permiten que sociedad civil y gobierno dediquen sus 
mejores esfuerzos en rediseñar la lógica de la gobernanza 
que permita reconstruir la institucionalidad y con ello im­
plementar una política pública de derechos humanos.
la evidencia empírica nos muestra que el avance en los 
derechos humanos siempre ha resultado dentro de un régi­
men de cambio y de procesos democratizadores. subsecuen­
temente, la investigación cuantitativa ha demostrado que los 
países con regímenes democráticos son más propensos en el 
cumplimento de sus obligaciones en materia de derechos 
humanos. además, la consolidación de estos espacios en el 
país, a través de la reforma constitucional de derechos huma­
nos, ha creado las condiciones para transitar a la lógica de la 
gobernanza en derechos humanos mediante el desempeño 
del gobierno a través de las instituciones de derechos huma­
nos. a partir de la institucionalización, del diseño formal de 
sus principios, su estado constitucional y su autonomía, el 
cambio de paradigma se sitúa en la lógica de la gobernanza.
el marco analítico de la lógica de gobernanza postula cómo 
la política pública y la gestión interactúan para influenciar la 
manera como los gobiernos pueden cumplir de manera efi­
caz y eficiente sus obligaciones en derechos humanos. la 
transición de una gobernanza sin gobierno lleva consigo po­
siciones menos rígidas y jerárquicas para transformarlas en 
opciones ciudadanas de responsabilidad compartida en la ges­
tión, a través de un involucramiento y compromiso político 
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y social que lleva consigo una comprensión más amplia del 
papel que éstas juegan en la consolidación de la democracia.
la calidad de la democracia se define por la calidad de 
sus instituciones, es decir, por la forma en la que los habitan­
tes de una comunidad han sabido organizar su vida pública. 
Cuanto más si estas instituciones son los órganos del esta­
do democrático responsables de la promoción y defensa de 
los derechos humanos. no puede haber buenas políticas si 
no hay buenas instituciones. hablar