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Programa CAPACIDES 
Fortalecimiento de capacidades 
para procesos de descentralización 
 
 
 
 
 
 
 
Diálogo Regional: 
“Estado de Derecho en el marco de la 
Descentralización en los Países Andinos” 
30-31 de marzo de 2009 
Lima, Perú 
 
 
 
 
 
Documentos Temáticos 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Estado constitucional de derecho, democracia 
y descentralización 
Juan Carlos Ruiz Molleda…………………………………………………….. 03 – 35 
 
 
El Estado de derecho en el marco de la descentralización 
en Bolivia 
Bernardo Wayar Caballero.……………………………………………….…... 36 – 44 
 
 
El Estado de derecho en el marco de la descentralización 
en Colombia 
Julio César Freyre Sánchez…………………………………………………... 45 – 58 
 
 
El Estado de derecho en el marco de la descentralización 
en Ecuador 
Fernando Carrión M. …………………………………………………………… 59 – 70 
 
 
El Estado de derecho en el marco de la descentralización 
en el Perú 
Johnny Zas Friz Burga……………………………………………………….. 71 – 93 
 
 
  2
Estado Constitucional de Derecho, democracia y descentralización 
 
Juan Carlos Ruiz Molleda1
 
 
1. Introducción 
 
Dos procesos vienen desarrollándose en nuestro país de manera más o menos sostenida: el 
desarrollo del Estado Constitucional de Derecho y el proceso de descentralización. El primero, 
impulsado fundamentalmente por la justicia constitucional2 y más en concreto por el Tribunal 
Constitucional (en adelante TC); el segundo, impulsado por un conjunto de actores políticos, 
destacando entre ellos claramente los gobiernos locales y regionales. Sin lugar a dudas, ambos 
están contribuyendo a reconfigurar la estructura del Estado, la forma como se ejercía el poder 
en nuestro país de manera significativa, y la manera como éste se relaciona con los 
ciudadanos. 
 
No se tratan de procesos ajenos entre sí, sino de procesos que están llamados a converger y 
potenciarse mutuamente. En efecto, el apuntalamiento del Estado Constitucional de Derecho 
tiene como eje principal la defensa de los derechos fundamentales y la efectiva vigencia y 
supremacía normativa de la Constitución. Esto implica afirmar, que no hay zonas (acciones, 
decisiones, normas, etc., provengan del Estado o de los particulares) exentas a la fuerza 
normativa de la Constitución ni del control constitucional. 
 
En tal sentido, en la medida en que el proceso de descentralización tiene su programa 
normativo fundamental en la Constitución Política, el cual debe ser desarrollada 
legislativamente por el legislador y reglamentada por el gobierno, y que la labor de la justicia 
constitucional y del Tribunal Constitucional en última instancia, es la defensa de la Constitución, 
y velar porque todos sean estos particulares y funcionarios públicos, ajusten su conducta y sus 
decisiones a los establecido en las normas constitucionales, podemos advertir que estamos 
ante realidades y procesos estrechamente relacionados y vinculados. 
 
En el presente artículo, intentaremos mostrar los puntos de encuentro entre la construcción del 
Estado Constitucional de Derecho y el impulso del proceso de descentralización, con la 
finalidad de demostrar que estamos ante procesos convergentes que están llamados a 
potenciarse mutuamente. 
 
 
2. El Estado Constitucional de Derecho 
 
La diferencia entre Estado de Derecho, Estado Legislativo de Derecho y el Estado 
Constitucional de Derecho 
 
Muy a menudo utilizamos el concepto de Estado de Derecho para hacer referencia 
fundamentalmente al principio de legalidad, es decir al sometimiento del poder a leyes y 
normas previamente establecidas. En tal sentido, diremos que en tal o cual país hay Estado de 
Derecho, cuando en aquel, sus autoridades ejercen el poder de acuerdo a las leyes. Sin 
embargo, este concepto resulta a todas luces insuficiente hoy en día, pues no basta con que 
las autoridades y el Estado ajusten su actuación a la ley en general, pues urge que también y 
fundamentalmente adecuen el ejercicio del poder a la Constitución. El problema con el 
concepto de Estado de Derecho, es que no queda claro, si dentro de esta expresión, también 
estamos entendiendo a la Constitución. 
 
Es por ello que en doctrina, se distinguen dos conceptos, el Estado Legislativo de Derecho y el 
Estado Constitucional de Derecho. El primero, está centrado en la ley, reconociéndosele a la 
Constitución naturaleza programática y política, el segundo centrado en la Constitución, 
reconociéndosele además de naturaleza programática, fuerza vinculante. 
                                                       
1 Abogado, Profesor de la PUCP y miembro del Instituto de Defensa Legal. 
2 Entendemos por justicia constitucional el conjunto de normas, procesos y autoridades competentes para conocer 
demandas de los procesos constitucionales (hábeas corpus, amparo, hábeas data, proceso de cumplimiento, conflicto 
de competencia, proceso de inconstitucionalidad, acción popular). 
  3
 
El conocido jurista italiano Luigi Ferrajoli sostiene que existen fundamentalmente dos formas de 
entender el derecho. Para el positivismo jurídico, el criterio de reconocimiento tanto de la 
existencia como de su validez es la forma como se producen las leyes, independientemente de 
su contenido, mientras que el constitucionalismo jurídico, condiciona la validez de las leyes 
también a la sustancia de las decisiones, o sea, a la coherencia de sus contenidos con los 
principios de justicia establecidos por las constituciones3. En otras palabras, y siguiendo a 
Ferrajoli, en el Estado Legislativo de Derecho (positivismo jurídico) la preocupación y los 
esfuerzos están orientados a establecer las reglas sobre “cómo” decir el derecho. A diferencia 
de éste, en el Estado Constitucional de Derecho (constitucionalismo jurídico), además de las 
reglas sobre “cómo” decir derecho, se establecen reglas sobre “qué cosa” el derecho no puede 
decir y sobre “qué cosa” debe decir4. 
 
Este sistema de normas por encima de la ley (meta-legales) dirigidas a los poderes públicos y, 
antes que nada, al legislador, constituyen en conjunto la Constitución. En otras palabras, estas 
condiciones sustanciales de validez están contenidas en la Constitución Política, en el Estado 
Constitucional de Derecho. Estas normas sustanciales, condicionan la validez de las leyes: ya 
sea que dichas normas impongan límites, como en el caso de los derechos de libertad, o que 
impongan obligaciones, como en el caso de los derechos sociales5. Como señala Ferrajoli, los 
derechos fundamentales se convierten en condiciones sustanciales de validez: “De hecho, 
todos los derechos fundamentales – desde los derechos clásicos de libertad hasta los derechos 
sociales – equivalen a vínculos de sustancia y no de forma, que condicionan la validez 
sustancial de las normas producidas y expresan, por decirlo de algún modo, los objetivos y la 
razón social de ese moderno artificio que es el estado constitucional de derecho”6. 
 
Agrega Ferrajoli: “Así pues, el Estado Constitucional de Derecho se configura como el 
instrumento constituido por el conjunto de estas normas, gracias a las cuales todos los poderes 
se encuentran sujetos a la ley: en el doble sentido que todos los poderes, también aquellos de 
mayoría, sólo pueden ejercerse en las formas establecidas por las normas formales y están, 
además, sujetos a normas sustanciales que imponen límites y vínculos a los contenidos de sus 
decisiones para tutelar los derechos de todos los individuos”7. 
 
La consecuencia práctica es la subordinación de las leyes a las Constituciones Políticas, no 
sólo en lo que respecta a las formas de su producción, sino también en lo que hace a los 
significados normativos producidos. Esto significa que “una norma formalmente válida y, por lo 
tanto, existente, pueda ser, sin embargo, sustancialmente inválida porque su significado 
contradice las normas constitucionales sustanciales” 8. 
 
Como ha señalado Ferrajoli, todos los derechos fundamentales –desde los derechos clásicos 
de libertad hasta los derechos sociales– equivalen a vínculos de sustanciay no de forma, que 
condicionan la validez sustancial de las normas producidas y expresan, por decirlo de algún 
modo, los objetivos y la razón social del Estado Constitucional de Derecho9. 
 
La Constitución Política y el control del poder en el Estado Constitucional del Derecho 
 
La Constitución Política es quizá uno de los principales y más logrados esfuerzos por controlar 
y limitar jurídicamente el ejercicio del poder político. Primero, por que como toda norma, es un 
intento de someter el poder a normas preestablecidas, y segundo lugar, como Constitución 
                                                       
3 Luigi Ferrajoli, Positivismo crítico, derechos y democracia, en Revista Isonomía Nº 16, abril 2002, pág. 7. Ver: 
http://www.cervantesvirtual.com. 
4 También llamado Neoconstitucionalismo. Ver Miguel Carbonell (editor), Neoconstitucionalismo (s), Editorial Trotta, 
Madrid, 2003. También ver Miguel Carbonell (editor), Teoría del Neoconstitucionalismo, Editorial Trotta, Madrid, 2007. 
En este último texto se sugiere leer el debate entre Luis Prieto Sanchís, defensor del Neoconstitucionalismo, la crítica al 
Neoconstitucionalismo de Juan Antonio García Amado, la réplica de Luis Prieto Sanchís, el artículo Carlos Bernal 
Pulido. Finalmente, también recomendamos la lectura de LUIS PRIETO SANCHÍS, JUSTICIA CONSTITUCIONAL Y DERECHOS 
HUMANOS, EDITORIAL TROTTA, MADRID, 2003, PÁG. PÁG. 101 Y SIGUIENTES. 
5 Luigi Ferrajoli, op. cit., pág. 10. 
6 Ibídem, pág. 11. 
7 Ibídem, pág. 13 y 14. 
8 Ibídem, pág. 11. 
9 Ibídem, pág. 11. 
  4
http://www.cervantesvirtual.com/
Política, constituye la ley más importante de todo el conjunto de normas del ordenamiento 
jurídico. 
 
Como señala Manuel Aragón, hablar de Constitución tiene sentido cuando se le concibe como 
un instrumento de limitación y control del poder10. Efectivamente, el control es un elemento 
inseparable del concepto de Constitución si se quiere dotar de operatividad al mismo, es decir, 
si se pretende que la Constitución se "realice", como señala este autor, la Constitución es 
norma y no mero programa puramente retórico11. La importancia entonces de la Constitución 
radica en que sólo si existe control de la actividad estatal puede la Constitución desplegar su 
fuerza normativa12. 
 
Una constitución es un texto jurídico que organiza la estructura y funcionamiento del Estado, 
prescribiendo reglas de encuadramiento del proceso del poder político13, es decir, como se 
obtiene, se ejerce, se distribuye y se controla el poder. La Constitución no contiene otra cosa 
que las normas fundamentales que institucionalizan el ejercicio del poder político. Con el 
transcurso del tiempo se fue reconociendo que la mejor manera de impedir la arbitrariedad era 
haciendo constar los frenos que la sociedad desea imponer a los detentadores del poder en 
forma de un sistema de reglas fijas --"La Constitución"-- destinadas a limitar el ejercicio del 
poder político. 
 
La Constitución se convirtió así en el dispositivo fundamental para el control del proceso del 
poder14. En palabras de Loewenstein, la Constitución es el "acuerdo de la comunidad sobre 
una serie de reglas fijas que obligan tanto a los detentadores como a los destinatarios del 
poder", agrega que "esta se ha mostrado como el mejor medio para dominar y evitar el abuso 
del poder político por parte de sus detentadores"15. 
 
No en vano se ha dicho pues, que la historia del constitucionalismo no es sino la búsqueda por 
el hombre político de las limitaciones al poder absoluto ejercido por los detentadores del poder, 
así como el esfuerzo de establecer una justificación espiritual, moral o ética de la autoridad, en 
lugar del sometimiento ciego a la facilidad existente16. Allí donde el poder está distribuido --
teoría de la separación de poderes por ejemplo--, el dominio está limitado y esta limitación trae 
consigo restricción y control. Como sostiene Loewenstein, en un sentido ontológico, se deberá 
considerar como el telos de toda constitución la creación de instituciones para limitar y controlar 
el poder político17. 
 
En primer lugar, desde el momento en que la Constitución diseña la estructura del Estado y 
reparte las distintas competencias y facultades acaba con la arbitrariedad pues establece 
facultades pero a la vez límites, que a su vez entrañan ya un primer control. En segundo lugar, 
la Constitución constituye el punto de partida o si se quiere el marco a partir del cual se pueden 
desarrollar otros controles más específicos, al interior de la estructura del estado. En sí mismo, 
la constitución entre otras cosas es el lugar donde se establecen los distintos órganos con sus 
respectivas competencias y facultades que en conjunto constituyen y vertebran el Estado. 
 
Elementos del Estado Constitucional de Derecho 
 
Varios son los elementos que permiten identificar el Estado Constitucional de Derecho: 
 
Carácter vinculante de la Constitución Política18
 
La Constitución Política si bien es una norma política en la medida que organiza y limita el 
                                                       
10 Manuel Aragón, Constitución y control del poder, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1994, pág. 12. 
11 Ibídem. 
12 Ibídem. 
13 André Hauriou, Derecho Constitucional e instituciones políticas, traducida por A. González Casanova, Editorial Ariel, 
1971, pág. 26. 
14 Karl Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, 4º reimpresión, Editorial Ariel, Barcelona 1986, pág. 149. 
15 Ibídem, pág. 28. 
16 Ibídem, pág. 150. 
17 Ibídem. 
18 Seguimos el esquema desarrollado por Prieto Sanchís cuando caracteriza los elementos caracterizadores de lo que 
el llama un constitucionalismo fuerte. Ver: Luis Prieto Sanchís, Justicia Constitucional y derechos Fundamentales, 
Trotta, Madrid, 2003, pág. 116. 
  5
ejercicio de poder, es fundamentalmente una norma jurídica vinculante para todos los poderes 
públicos y para los propios particulares sin excepción alguna19. Señala Prieto Sanchís que la 
Constitución no es un “catecismo político” o una “guía moral” sino una norma con la pretensión 
de que la realidad se ajuste a lo que ella prescribe. 
 
Ello significa tomar distancia de ciertas doctrinas, que señalan que las Constituciones no son 
más que un manifiesto político cuya concretización es tarea exclusiva del legislador. Para ellas, 
los tribunales no deben aplicar las normas constitucionales sino solo las normas que se 
recogen en las leyes20. Esto significa que uno de los elementos esenciales del proceso de 
constitucionalización es precisamente la difusión, en el seno de la cultura jurídica, de la idea 
opuesta, es decir, de la idea de que toda norma constitucional -independientemente de su 
estructura o de su contenido normativo –es una norma jurídica genuina, vinculante y 
susceptible de producir efectos jurídicos21. 
 
El fundamento de este carácter tiene que ver con la función de la Constitución al interior del 
Estado Constitucional de Derecho de límite del poder político. En efecto, “toda norma que 
quiera llamarse realmente Constitución debe ser concebida como un instrumento jurídico 
dirigido a limitar efectivamente el ejercicio del poder, en particular del poder político”22. Señala 
Castillo Córdova, que “esta finalidad intrínseca a toda Constitución no podría ser posible si el 
texto constitucional no es considerado como un texto normativo, es decir, si es considerado 
como una simple declaración, sin que genere una necesaria y efectiva vinculación a sus 
destinatarios, particularmente al mismo poder político en sus distintas manifestaciones, 
ejecutiva, legislativa y judicial”23. 
 
La cobertura constitucional de esta afirmación la encontramos en el artículo 45 de la 
Constitución, el cual señala que “El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo 
hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen”, 
norma que a su vez, debe ser leída de manera concordante con el artículo 38 del mismo 
cuerponormativo, el cual precisa que “Todos los peruanos tienen el deber de honrar al Perú y 
de proteger los intereses nacionales, así como de respetar, cumplir y defender la Constitución y 
el ordenamiento jurídico de la Nación”. Esto implica reconocer que tal como lo señalamos en la 
introducción, que no hay zonas inmunes a la fuerza normativa de la Constitución24. 
 
Esta característica de la Constitución ha sido recogida de alguna manera en el principio de 
eficacia normativa de la Constitución respecto de todos los poderes públicos. Según éste, dado 
que la Constitución pretende verse actualizada, y en virtud de que las posibilidades y 
condicionamientos históricos de tal actualización van cambiando, en la solución de los 
problemas jurídico-constitucionales, será preciso dar preferencia a aquellos puntos de vista que 
ayuden a las normas de la Constitución a obtener la máxima eficacia, bajo las circunstancias 
de cada caso25. 
 
El TC lo ha recogido en su jurisprudencia como el principio de fuerza normativa de la 
Constitución, y según él “La interpretación constitucional debe encontrarse orientada a relevar y 
respetar la naturaleza de la Constitución como norma jurídica, vinculante in toto y no sólo 
parcialmente. Esta vinculación alcanza a todo poder público (incluyendo, desde luego, a este 
                                                       
19 El Tribunal Constitucional ha desarrollado jurisprudencialmente el principio según el cual ningún poder puede estar 
exento del control constitucional, pues lo contrario significaría que el poder constituyente está por encima del poder 
constituido. Así por ejemplo en la sentencia recaída en el exp. 00006-2006-CC/TC, f.j. 44, señala que “En un Estado 
Constitucional Democrático los poderes constituidos no están por encima de la Constitución, sino que están sometidos 
a ella”. Esto implicaría en los hechos la perdida o la limitación de la eficacia normativa de la Constitución. Ver por 
ejemplo Luis Castillo Córdova, La inexistencia de ámbitos exentos de vinculación a la Constitución, en: Gaceta Jurídica, 
julio 2007, año 13, pág. 73 y siguientes. 
20 Riccardo Guastini, La “constitucionalización” del ordenamiento jurídico, en: Miguel Carbonell (editor) 
Neoconstitucionalismo, editorial Trotta, Madrid, 2003, pág. 53. 
21 Ibídem. 
22 Luis Castillo Córdova, Los derechos constitucionales. Elementos para una teoría general, Palestra, Lima 2007, pág. 
184. 
23 Ibídem. 
24 Luis Prieto Sanchís, Justicia Constitucional y derechos Fundamentales, Trotta, Madrid, 2003, pág. 116. 
25 Hesse, Konrad: “La interpretación de la Constitución”, en Escritos de Derecho Constitucional. Madrid: CEC, 1992, p. 
48. 
  6
Tribunal) y a la sociedad en su conjunto”26. 
 
La fuerza vinculante de la Constitución es fruto del tránsito del Estado de Derecho o también 
denominado Estado Legislativo de Derecho al Estado Constitucional de Derecho. En efecto, en 
el Estado de Derecho se tenía por parámetro a seguir a la ley, siendo el principio de legalidad 
el más resguardado. Empero, con la evolución hacia el Estado Constitucional de Derecho, la 
norma máxima y base de interpretación es la Constitución. Ello, significa no sólo –en teoría- un 
cambio de concepción sobre lo que el Estado estaba obligado a resguardar (los derechos 
humanos, principios de control, etc.), sino que además cambió el criterio de interpretación de 
todo el ordenamiento jurídico: se pasa del principio de legalidad al principio de 
constitucionalidad, en pro de la mejor defensa de la dignidad de la persona. 
 
El tránsito del Estado Legal de Derecho al Estado Constitucional de Derecho supuso, entre 
otras cosas, abandonar la tesis según la cual, la Constitución no era más que una “mera carta 
política referencial, incapaz de vincular al poder”27, esto es, una norma carente de contenido 
jurídico vinculante y compuesta únicamente por una serie de disposiciones orientadoras de la 
labor de los poderes públicos, para consolidar la doctrina conforme a la cual la Constitución es 
también una norma jurídica, es decir, una norma con contenido dispositivo. 
 
En conclusión, la Constitución no solo es una norma de referencia o un conjunto de objetivos 
políticos, es al mismo tiempo una norma que fija limites y responsabilidades, ineludibles e 
infranqueables vinculantes para el poder político y para los particulares. Podemos discrepar de 
esto, pero debemos ser concientes que esta es la opción que ha sido abrazada por nuestra 
Constitución Política. Una posición opuesta, que solo le reconoce naturaleza política a la 
Constitución, es incompatible con un Estado Constitucional de Derecho y carece de 
fundamento constitucional. En otras palabras no existe fundamento jurídico alguno para 
intentar desvincularse de la Constitución. 
 
Supremacía o superioridad jerárquica en el sistema de fuentes 
 
La Constitución no sólo es una norma jurídica, sino que es la norma suprema del ordenamiento 
jurídico, es la norma de mayor importancia en el sistema de fuente del Derecho, cuyos efectos 
irradia a todo el ordenamiento jurídico. De ahí que Prieto Sanchís señale con propiedad que 
ella condiciona la validez de todos los demás componentes del orden jurídico, y que representa 
un criterio de interpretación prioritario28. Ello solo es posible, gracias “a la omnipresencia de la 
Constitución en todas las áreas jurídicas y en todos los conflictos mínimamente relevantes, en 
lugar de espacios exentos a favor de la opción legislativa o reglamentaria”29. 
 
Para Castillo Córdova, se considera a la Constitución como la norma jerárquicamente superior, 
por encima de las demás normas que conformen el ordenamiento jurídico peruano. Esto 
significa que “la ley o la norma reglamentaria deberán de ajustarse a la Constitución si 
pretenden ser validas y regir efectivamente. Ninguna norma con rango de ley ni mucho menos 
con rango de reglamento, podrán disponer de modo distinto a lo que dispone la Constitución”30. 
 
El fundamento constitucional de esta característica la encontramos en el artículo 51 de la 
Constitución. Según esta norma, “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, 
sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente [..]”. Esta disposición es recogida y 
reiterada en el artículo 138, a propósito del control difuso, y precisa que “En todo proceso, de 
existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren 
la primera”. 
 
Eficacia y aplicación inmediata de la Constitución 
 
Una lógica consecuencia de los dos elementos antes predicados de la Constitución Política, es 
                                                       
26 Sentencia del TC recaída en el exp. Nº Exp. Nº 5854-2005-PA/TC, f.j. 12.e. También puede revisarse STC 0976-
2001-AA, f.j. 5; STC 1124-2001-AA, f.j. 6. 
27 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el exp. Nº 5854-2005-PA/TC. 
28 Luis Prieto Sanchís, Justicia Constitucional y derechos Fundamentales, Trotta, Madrid, 2003, pág. 116. 
29 Ibídem., pág. 117. 
30 Luis Castillo Córdova, Los derechos constitucionales. Elementos para una teoría general, Palestra, Lima 2007, pág. 
187. 
  7
que ésta es de aplicación inmediata y efectiva. Negarle dicha característica implica regresar al 
Estado Legislativo de derecho en el cual la Constitución no vinculaba a los poderes públicos. 
En efecto, si la Constitución es una verdadera norma suprema, ello supone que no requiere su 
desarrollo legislativo para desplegar su fuerza vinculante, en la medida en que los preceptos 
constitucionales sean relevantes en un proceso cualquiera, su aplicación resultará obligatoria31. 
 
Como señala De Otto, uno de los problemas clave de los ordenamientos en los que la 
Constitución tiene verdadero valor de norma jurídica es el de si resulta o no aplicable por los 
órganos llamados a aplicar el ordenamiento, fundamentalmente por los jueces -eficacia directa- 
o si, por el contrario, constituye sólo un mandato dirigido al legislador y que solo afectaráa la 
actividad de los demás órganos del Estado en la medida en que se haya incorporado a las 
leyes -eficacia indirecta-32. Como agrega De Otto, se trata en definitiva, si la Constitución es en 
si misma fuente de derecho”33. 
 
Para este autor, la opción por un sistema u otro de eficacia tiene una enorme influencia sobre 
la operatividad de la Constitución34. En cada caso serán diferentes las consecuencias. Si la 
Constitución solo obliga directamente al legislador, y a los demás únicamente de modo 
indirecto, en cuanto están sometidos a la ley, la acomodación del contenido del ordenamiento a 
las prescripciones constitucionales dependerá de aquél y, en consecuencia, la única garantía 
posible será el control de constitucionalidad de la ley. En otras palabras, la Constitución solo 
estará presente en el ordenamiento jurídico por mediación del legislador y del órgano que lleve 
a cabo el control de constitucionalidad de la ley35. 
 
Por el contrario - siguiendo a De Otto-, la eficacia directa de la Constitución implica que los 
jueces, y en general todos los llamados a aplicar el derecho, habrán de tomar la norma 
constitucional como una premisa de su decisión, igual que cualquier otra norma, con las 
siguientes consecuencias: a) dado que la Constitución es norma superior habrán de examinar 
con ella todas las leyes y cualquiera normas para comprobar si son o no conformes a la 
Constitución; b) habrán de aplicar la norma constitucional para extraer de ella la solución del 
litigio o, en general, para configurar de un modo u otro una situación jurídica; c) habrán de 
interpretar todo el ordenamiento conforme a la Constitución36. 
 
La garantía jurisdiccional de la Constitución37 
 
La denominada garantía jurisdiccional o judicial, no es otra cosa que la exigibilidad 
judicialmente o jurisdiccional de la Constitución. Esto significa que la primacía de la 
Constitución, como la de cualquier otra normatividad, es jurídicamente imperfecta si carece de 
garantía jurisdiccional y, concretamente, si la constitucionalidad de las decisiones y actos de 
los poderes públicos no es enjuiciable por órganos distintos de aquellos que son sus propios 
actores38. 
 
En efecto, la garantía jurisdiccional no es otra cosa que la exigibilidad jurisdiccional del 
cumplimiento de la Constitución. Esto implica reconocer la competencia de los jueces para 
resolver litigios desde el ordenamiento jurídico incluido la Constitución, pudiendo concretarse a 
través del control concreto y del control abstracto, y a priori y a posteriori, encomendado a 
órganos especializados o a los jueces ordinarios39. 
 
En otras palabras, en aquellos casos en que algún funcionario público o un particular 
desconoce o incumple una norma constitucional, se encuentran expeditos los procesos 
constitucionales para la defensa de la Constitución Política. En efecto, significa que con la 
                                                       
31 Luis Prieto Sanchís, Justicia Constitucional y derechos Fundamentales, Trotta, Madrid, 2003, pág. 116. 
32 Ignacio de Otto. Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, 7º reimpresión, Ariel Derecho, Barcelona, 1999, pág. 
76. 
33 Ibídem . 
34 Ibídem. 
35 Ibídem. 
36 Ibídem. 
37 Este tema ha sido desarrollado por Hans Kelsen, La garantía jurisdiccional de la Constitución (La justicia 
constitucional). México D.F.: Universidad Nacional Autónoma de México, 2001. 
38 Manuel García Pelayo, “El status del Tribunal Constitucional”. Revista Española de Derecho Constitucional Nº 1. 
Madrid, 1981, pág. 18. 
39 Luis Prieto Sanchís, Justicia Constitucional y derechos Fundamentales, Trotta, Madrid, 2003, pág. 116. 
  8
finalidad de proteger y hacer eficaz lo señalado por la Constitución (derechos, valor o principio 
constitucional), existe una jurisdicción o una justicia especializada: la constitucional. La razón 
de esta garantía de la Constitución es que ésta es una norma jurídica, y como tal, tiene una 
garantía que resguarda su ejecución. 
 
Hablar de garantía jurisdiccional de la Constitución es hacer referencia a los mecanismos de 
defensa de la Carta Política, los cuales se materializan en el control. No le falta razón a Manuel 
Aragón cuando precisa que “el control es un elemento inseparable del concepto de 
Constitución si se quiere dotar de operatividad al mismo”. Agrega este autor, “que solo si existe 
control de la actividad estatal puede la Constitución desplegar su fuerza normativa, y sólo si el 
control forma parte del concepto de Constitución puede ser entendida ésta como norma”40. 
 
El fundamento de esta garantía jurisdiccional de la Constitución lo encontramos en principio, en 
los artículos 200 para el caso del control concretado y el artículo 138 para el caso del control 
difuso. En nuestro país, tal garantía constitucional está compartida entre el Poder Judicial y el 
Tribunal Constitucional. 
 
Denso contenido normativo 
 
Este es quizá uno de los principales rasgos que diferencian el Estado de Derecho del Estado 
Constitucional de Derecho. A diferencia del primero, el segundo esta caracterizado por un 
denso contenido normativo que está formado por principios, derechos y directrices, más o 
menos precisos, aplicables a los casos concretos, siempre que resulten relevantes41. 
 
Este elemento del constitucionalismo es de suma importancia pues supone pasar de una 
concepción formal de la constitución a una concepción material de la Constitución, la cual se 
convierte en un criterio sustancial de validez de las normas expedidas por el legislador, el 
poder político y de las resoluciones de los jueces. Esto supone no solo respetar un conjunto de 
procedimientos democráticos mayoritarios para tomar decisiones, sino que los contenidos de 
dichas decisiones debe estar ajustado a los principios, derechos, valores y directrices 
contenidas en la Constitución Política. 
 
El Congreso, el Poder Ejecutivo y el propio Poder Judicial, si bien son titulares de un conjunto 
de competencias, no tienen un poder omnímodo e ilimitado. Existen condiciones sustanciales 
de validez contenidas en la Constitución Política que su actividad legislativa, administrativa y 
jurisdiccional debe respetar, si queremos ser coherentes con el Estado Constitucional de 
Derecho. Nos referimos a un conjunto de normas sustanciales que condicionan la validez 
sustancial de las leyes, ya sea que dichas normas impongan límites, como en el caso de los 
derechos de libertad, o que impongan obligaciones, como en el caso de los derechos 
sociales42. 
 
Ciertamente, las normas formales y las normas sustanciales se encuentran en todas las 
Constituciones. En la primera parte de las mismas se encuentran las normas sustanciales que 
sancionan, a través de los derechos fundamentales y los fines del ordenamiento (parte 
dogmática). En las partes sucesivas se encuentran las normas formales que instituyen a los 
órganos del Estado, en tanto instrumentos para la observancia de dichos derechos (parte 
orgánica). Siguiendo a Ferrajoli43, el Estado Constitucional de Derecho, modelo adoptado por 
nuestra Constitución, se configura como el instrumento constituido por el conjunto de estas 
normas, gracias a las cuales todos los poderes se encuentran sujetos a la ley, en el doble 
sentido que todos los poderes, también aquellos de mayoría, sólo pueden ejercerse en las 
formas establecidas por las normas formales y están, además, sujetos a normas sustanciales 
que imponen límites y vínculos a los contenidos de sus decisiones para tutelar los derechos de 
todos los individuos. 
 
                                                       
40 Manuel Aragón, Constitución, Democracia y Control, Universidad Nacional Autónoma de México, México DF, 2002, 
pág. 81 
41 Luis Prieto Sanchís, Justicia Constitucional y derechos Fundamentales, Trotta, Madrid, 2003, pág. 117. 
42 Luigi Ferrajoli, Positivismo crítico, derechos y democracia, en Revista Isonomía Nº 16, abril 2002, pág. 10. Ver: 
http://www.cervantesvirtual.com. 
43 Ibídem, pág. 14. 
  9
http://www.cervantesvirtual.com/Esta parte la trabajaremos más en extenso en el ítem 3 denominado “El Estado Constitucional 
de Derecho, la democracia formal y la democracia sustancial”. 
 
Rigidez constitucional 
 
Esta es también una característica de todo Estado Constitucional de Derechos y constituye una 
herramienta para defender la vigencia de la Constitución. Según Prieto Sanchís, el 
constitucionalismo, es decir la vigencia de la Constitución resulta más fuerte cuanto más 
costosa sea la alteración del texto, es decir, cuanto más inaccesible se muestre frente a la 
mayoría legislativa44. Como señala con propiedad Castillo Córdova, solo será posible 
considerar a la Constitución como una norma fundamental de modo que la ley -y 
consecuentemente, tampoco el reglamento pueda contraponérsele eficazmente- si es que se 
considera a la Constitución como una norma rígida45. 
 
La cobertura constitucional de este elemento se encuentra en el artículo 20646 de la 
Constitución, disposición que establece los procedimientos para modificar la Constitución 
Política. Por su parte, el Tribunal Constitucional ha señalado que “es indubitable que en un 
sistema jurídico que cuenta con una Constitución rígida, ninguna ley o norma con rango de ley 
(como las leyes orgánicas) tiene la capacidad para reformar, modificar o enmendar parte 
alguna de la Constitución”47. 
 
 
3. El Estado Constitucional de Derecho, la democracia formal y la democracia sustancial 
 
Conviene preguntarnos si tiene el Estado Constitucional de Derecho alguna relevancia práctica 
para la democracia tal cual la entendemos, o se trata de una temática ajena a ella. La 
respuesta es afirmativa. Existe una estrecha relación entre el Constitucionalismo y la 
democracia. Como a continuación veremos, el Estado Constitucional de Derecho permite 
enriquecer el concepto de democracia, pasando de una noción a una noción sustancial. 
 
Como señala Ferrajoli, la revisión de la teoría puramente formal de la validez del derecho, 
relativa a la forma, implica, paralelamente, una revisión de la concepción puramente formal de 
la democracia48. Ferrajoli explica que “la Revisión de la teoría puramente formal de la validez, 
inducida por el paradigma constitucional y basada en la disociación entre la vigencia relativa a 
la forma, y la validez relativa a la sustancia, de las decisiones, implica, paralelamente, una 
revisión de la concepción puramente formal de la democracia.”49. Agrega que “La positivización 
de principios y derechos fundamentales en normas constitucionales, condicionando la 
legitimidad del sistema político a su plena tutela y observancia, ha incorporado también en la 
democracia una dimensión sustancial, que se añade a la dimensión formal o política tradicional. 
Quiero decir, que la dimensión sustancial de la validez de las leyes en el estado Constitucional 
de derecho, determinada por los principios sustanciales que no pueden ser derogados sus 
contenidos, se traduce en una dimensión sustancial de la democracia misma. De la misma 
manera en la que la dimensión formal de la vigencia, determinada por las reglas de 
procedimiento sobre la forma de las decisiones, corresponde a la dimensión formal de la 
democracia”50. 
 
En otras palabras, y siguiendo al referido autor, la Constitución garantiza las dos dimensiones 
de la democracia. Por un lado, garantiza la dimensión formal de la democracia (vigencia). Nos 
referimos a las normas formales referidas a quién y cómo toma las decisiones. Estas se 
                                                       
44 Luis Prieto Sanchís, Justicia Constitucional y derechos Fundamentales, Trotta, Madrid, 2003, pág. 117. 
45 Luis Castillo Córdova, Los derechos constitucionales. Elementos para una teoría general, Palestra, Lima 2007, pág. 
187. 
46 “Artículo 206.- Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número 
legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum. Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del 
Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los 
dos tercios del número legal de congresistas. (…) La iniciativa de reforma constitucional corresponde al Presidente de 
la República, con aprobación del Consejo de Ministros; a los congresistas; y a un número de ciudadanos equivalente al 
cero punto tres por ciento (0.3%) de la población electoral, con firmas comprobadas por la autoridad electoral”. 
47 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el exp. Nº 0014-2002-AI/TC, f. j. 4. 
48 Luigi Ferrajoli, op. cit., pág. 12. 
49 Ibídem, Pág. 12. 
50 Ibídem. 
  10
garantizan, con la igualdad en derechos políticos, la representatividad de las instituciones 
parlamentarias y el gobierno de la mayoría. Sin embargo, no es la única dimensión que 
asegura, también garantiza la dimensión sustancial de la democracia (validez). En este caso, 
garantizan esta dimensión las normas sustanciales referidas a qué cosa se debe o no se debe 
decidir, identificándose con los derechos de libertad, que el Estado no debe violar y con los 
derechos sociales que éste debe satisfacer51. 
 
Ferrajoli así lo explica: 
 
“El primer tipo de normas, que corresponde a la forma de las decisiones, está a la 
base, no solo de la vigencia y de la validez formal de las normas, sino también de la 
dimensión “formal” de la democracia y del estado de derecho en sentido lato o débil. 
Mientras que el segundo tipo de normas, que corresponde a la sustancia o al contenido 
de las decisiones, está a la base, no solo de la validez sustancial de las normas, sino 
también de la dimensión que podemos denominar “sustancial” de la democracia, es 
decir, del estado de derecho en sentido estricto o fuerte. De hecho gracias a esta 
segunda clase de reglas, se introdujo en la estructura misma del principio de legalidad, 
que corresponde al estado constitucional de derecho de nuestros días, una 
racionalidad sustancial que se añadió a la racionalidad formal del viejo positivismo 
jurídico, fundado en la primacía absoluta del legislador, así como del paradigma 
rosseauniano de la democracia política entendida como omnipotencia de la mayoría”52. 
 
Añade Ferrajoli que: 
 
“Ambas clases de reglas se encuentran en todas las constituciones. En la primera parte 
se las mismas se encuentran las normas sustanciales que sancionan, a través de los 
derechos fundamentales, los fines del ordenamiento. En las partes sucesivas se 
encuentran las normas formales que instituyen a los órganos del estado en tanto 
instrumentos para la observancia de dichos derechos”53. 
 
Como podemos advertir, el Estado Constitucional de Derecho se configura por el conjunto de 
normas, gracias a las cuales, por un lado, todos los poderes se encuentran sujetos a la ley y, 
por otro lado, también están sujetos a normas sustanciales (Constitución) que imponen límites 
y vínculos a los contenidos de sus decisiones para tutelar los derechos de todos los 
individuos54. 
 
Todo ello nos lleva a concluir que el Estado Constitucional de Derecho no es un concepto 
intrascendente e inútil, sino un concepto que permite enriquecer y ampliar el concepto 
tradicional de democracia, pues ayuda a transitar de una visión formalista a una visión material, 
sustancial. En otras palabras, democracia ya no será elecciones periódicas y el respeto a 
determinados procedimientos, sino que democracia también significará respeto a un conjunto 
de derechos, principios y valores constitucionales. 
 
 
4. La relación entre el Poder Político y el Derecho 
 
La relación entre el poder político y el derecho es una relación de conflicto y de tensión 
permanente, toda vez que la función de éste es en última instancia, racionalizar, limitar y 
controlar el ejercicio del poder. A continuación revisaremos muy rápidamente algunos 
conceptos que dan cuenta de esta relación tirante. 
 
El Estado Democrático 
 
El primer párrafo del artículo 43 de la Constitución establece que “La República del Perú esdemocrática, social, independiente y soberana”. Sin embargo, si queremos conocer el 
                                                       
51 Ibídem, pág. 13. 
52 Ibídem, pág. 13. 
53 Ibídem, pág. 13 y 14. 
54 Ibídem, pág. 14 
  11
contenido constitucional del carácter democrático del Estado Peruano, debemos de recurrir a la 
jurisprudencia del TC. 
 
Destaca el encuadramiento que hace este alto colegiado del carácter democrático del Estado 
en la persona humana y en la participación y en la voluntad de estos en el Estado: “La 
democracia se fundamenta pues en la aceptación de que la persona humana y su dignidad son 
el inicio y el fin del Estado (artículo 1º de la Constitución), por lo que su participación en la 
formación de la voluntad político-estatal, es presupuesto indispensable para garantizar el 
máximo respeto a la totalidad de sus derechos constitucionales” 55. 
 
Es relevante también la identificación de los elementos consustanciales que otorgan carácter 
democrático a un Estado: “Desde luego, consustancial a tal cometido es el reconocimiento de 
un gobierno representativo y del principio de separación de poderes (artículo 43º de la 
Constitución), de mecanismos de democracia directa (artículo 31º de la Constitución), de 
instituciones políticas (artículo 35º de la Constitución), del principio de alternancia en el poder y 
de tolerancia […]; así como de una serie de derechos fundamentales cuya vinculación directa 
con la consolidación y estabilidad de una sociedad democrática, hace de ellos, a su vez, 
garantías institucionales de ésta. Entre éstos se encuentran los denominados derechos 
políticos, enumerados en los artículos 2º 17 y 30º a 35º, los derechos a las libertades de 
información, opinión e información (artículo 2º 4), de acceso a la información pública (artículo 2º 
5), de asociación (artículo 2º 13) y de reunión, previsto en el artículo 2º 12º de la Carta 
Fundamental”56. 
 
También resulta significativo lo señalado por el TC cuando precisa que el fundamento del 
carácter democrático de un Estado, descansa en la persona humana: “Una sociedad en la que 
no se encuentren plenamente garantizados estos derechos, sencillamente, o no es una 
comunidad democrática, o su democracia, por incipiente y debilitada, se encuentra «herida de 
muerte”57. 
 
La doctrina “No hay zonas exentas de control constitucional” 
 
Sujetar el ejercicio del poder público y privado a la Constitución no es una tarea fácil ni sencilla. 
La tradición histórica en nuestro país es que el poder era y es todavía en muchos casos 
ejercido de forma despótica y autoritaria, por fuera de los cauces y de los límites establecidos 
por la Constitución. A esta situación se agrega el hecho que las élites políticas siempre 
consideraron a esta un documento programático no vinculante. Esta situación era y es 
incompatible con el Estado Constitucional, caracterizada por el principio del poder limitado. Es 
por ello que la cabal vigencia de la Constitución por encima de cada uno de los poderes 
constituidos exigía el sometimiento de cada uno de estos y de los particulares. 
 
Una de las doctrinas desarrolladas por el TC más importantes en la línea de fortalecer la 
justicia constitucional y la fuerza normativa de la constitución la constituye la doctrina según la 
cual, no hay zonas ajenas al control constitucional. Esta doctrina en realidad busca acabar con 
ciertas tesis y teoría que afirmaban que existían un conjunto de decisiones o actos del Estados, 
inmunes al control constitucional. 
 
Ciertamente, esto hubiera sido posible si antes no se hubiera establecido la fuerza normativa 
de la Constitución. Es el caso de sentencias como la recaída en el exp. Nº 5854-2005-AA/TC, 
cuando precisa que “El tránsito del Estado Legal de Derecho al Estado Constitucional de 
Derecho supuso, entre otras cosas, abandonar la tesis según la cual la Constitución no era 
más que una mera norma política, esto es, una norma carente de contenido jurídico vinculante 
y compuesta únicamente por una serie de disposiciones orientadoras de la labor de los 
poderes públicos, para consolidar la doctrina conforme a la cual la Constitución es también una 
Norma Jurídica, es decir, una norma con contenido dispositivo capaz de vincular a todo poder 
(público o privado) y a la sociedad en su conjunto” (f.j. 3)58. 
                                                       
55 Sentencia del TC recaída en el exp. Nº 4677-2004-AA/TC, f.j. 12. 
56 Ibídem. 
57 Ibídem. 
58 También revisar las sentencias recaídas en los siguientes expedientes: exp. Nº 02409-2002-AA/TC, f.j. 2.b; exp. N.° 
2366-2003-AA/TC, f.j. 4; y exp. N.° 2366-2003-AA/TC, f.j. 5. 
  12
 
Dos son la tesis que aquí el TC afirma con firmeza, la primera, en palabras de Prieto Sanchís59, 
es la omnipresencia de la Constitución en todas las áreas jurídicas y en todos los conflictos 
mínimamente relevantes, en lugar de espacios exentos a favor de la opción legislativa o 
reglamentaria y la segunda, siguiendo a este mismo autor, la segunda tesis, es la 
omnipresencia judicial en lugar de autonomía del legislador ordinario, y en este caso en 
concreto, la omnipresencia del TC frente a la tesis que sostenía que existían un conjunto de 
decisiones políticas que no podían ser cuestionadas. Esta doctrina permitirá allanar el camino 
para realizar el control respecto de zonas tradicionalmente inmunes al control constitucional. 
 
Naturaleza de las relaciones entre poderes: De la separación de funciones a la colaboración 
entre poderes 
 
A menudo se olvida que el principio de separación de poderes debe ser interpretado junto con 
el principio de colaboración de poderes. Esto significa, que los poderes no deben estar 
enfrentados y confrontados permanentemente, antes bien, su funcionamiento debe estar 
orientado por el principio de colaboración de poderes. Los diferentes poderes “participan y 
colaboran” entre si con los límites y requisitos que la Constitución y la legislación establecen. 
 
Según Loewenstein, lo que en realidad significa la así llamada teoría de la “separación de 
poderes” no es más que: “[…] el reconocimiento de que por una parte el Estado tiene que 
cumplir determinadas funciones y que, por otra, los destinatarios del poder salen beneficiados 
si estas funciones son realizadas por diferentes órganos”.60 Sin embargo, la simple separación 
de poderes no es suficiente. La separación no quiere decir total autonomía de los poderes. 
Separación no significa que los tres poderes vayan a ser recíprocamente independientes. 
Como señala Prats: “Los diversos poderes del Estado no solo son independientes, son también 
funcionalmente interdependientes (si el Judicial no funciona, el Ejecutivo podrá actuar arbitraria 
e impunemente, las Leyes no serán respetadas, la función legislativa se desincentivará y 
degradará inevitablemente)”.61
 
En esa misma línea, López Guerra expresa, respecto de los tres poderes clásicos, que: “[…] 
desde un principio se hizo evidente que no era factible una separación de tipo extremo y 
radical, en el sentido de que cada poder, en el ejercicio de su función, fuera completamente 
independiente de los demás poderes: en último término, ello significaría que cada poder seria 
absoluto en su área, con lo que un poder no podría ‘frenar al otro’. Por ello, los diversos 
sistemas constitucionales han establecido fórmulas de control y colaboración entre los diversos 
poderes, de manera que el grado de separación entre ellos varía notablemente”.62 
 
Este principio no es ajeno a nuestro ordenamiento jurídico, pues ha sido acogido en su 
oportunidad por el TC cuando reconoce que: “[…] la separación de poderes que configura 
nuestra Constitución no es absoluta, porque de la estructura y funciones de los Poderes del 
Estado regulados por la Norma Suprema, también se desprende el principio de colaboración de 
poderes”.63 Asimismo, autores de la talla de Rubio Correa también hablan de la colaboración 
recíproca que debe existir entre los poderes públicos.64La doctrina del control de la discrecionalidad 
 
En doctrina siempre se admitía que el ejercicio del poder supone en determinadas sectores y 
materias, el reconocimiento de determinados márgenes de discrecionalidad a la hora de tomar 
decisiones para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales. El problema con 
este tipo de decisiones era que sus autores sentían que no debían dar cuenta de las razones 
que sustentaban a ellas. 
                                                       
59 Luis Prieto Sanchís, Justicia Constitucional y derechos Fundamentales, Trotta, Madrid, 2003, pág. 117. 
60 Loewenstein, Karl: Teoría de la Constitución. 4ta reimpresión. Barcelona: Editorial Ariel, 1986, p. 55. 
61 Prats i Catalá, Joan: “Por unos Parlamentos al servicio de la democracia, la eficiencia económica y la equidad 
social”, en Reforma y Democracia, revista del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, Nº 6, 1996, 
p. 87. 
62 López Guerra, Luis: Introducción al Derecho Constitucional. Valencia: Tirant lo Blanch, 1994, pág. 73. 
63 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el exp. Nº 0004-2004-CC/TC, f.j. 24. 
64 Rubio Correa, Marcial: La interpretación de la Constitución según el Tribunal Constitucional. Lima: Fondo Editorial 
de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2005, p. 297. 
  13
 
Esto no significaba desconocer que determinadas autoridades y funcionarios necesitaban 
márgenes de libertad para cumplir con eficacia las funciones encargadas. El tema de fondo era 
si la motivación de este tipo de decisiones podía ser controlada. Por mucho tiempo este tipo de 
decisiones estaban al margen de cualquier control constitucional. Urgía pues hacer algo para 
sujetar estas decisiones a la Constitución. 
 
Estas decisiones discrecionales recién pudieron ser controladas a partir de la sentencia recaída 
en el exp. Nº 0090-2004-AA/TC, también conocida como Juan Carlos Callegari Herazo. Ella es 
importante pues brinda las herramientas teóricas no solo para realizar el control constitucional 
de las decisiones políticas discrecionales, sino sobre todo para sujetar y someter el ejercicio del 
poder a la Constitución. Lo que hace en buena cuenta esta sentencia es sostener que si bien 
se reconoce a determinadas autoridades y funcionarios públicos facultades de decisión 
discrecional, aún cuando esta tenga libertad de asumir esa decisión, ella debe ser 
suficientemente motivada y fundamentada, y además debe obedecer y estar orientada hacia la 
consecución del interés público. Señala que el núcleo de la discrecionalidad administrativa es 
el interés público. En ese sentido, cuando estemos ante decisiones no motivadas y 
adecuadamente fundamentales, estas carecerán de cobertura constitucional dejando de ser 
actos discrecionales para convertirse en actos arbitrarios. 
 
En relación con la discrecionalidad “La actividad estatal se rige por el principio de legalidad, el 
cual admite la existencia de los actos reglados y los actos no reglados o discrecionales. 
Respecto a los actos no reglados o discrecionales, los entes administrativos gozan de libertad 
para decidir sobre un asunto concreto dado que la ley, en sentido lato, no determina lo que 
deben hacer o, en su defecto, cómo deben hacerlo. En puridad, se trata de una herramienta 
jurídica destinada a que el ente administrativo pueda realizar una gestión concordante con las 
necesidades de cada momento”65. 
 
No se trata de obstaculizar la gestión de determinadas instancias del estado. El fallo reconoce 
que “La discrecionalidad tiene su justificación en el propio Estado de Derecho, puesto que 
atañe a los elementos de oportunidad, conveniencia, necesidad o utilidad; amén de las 
valoraciones técnicas que concurren en una gran parte de las actuaciones de la administración 
estatal”66. También es importante destacar en esta sentencia el desarrollo del principio de 
interdicción de la arbitrariedad: “De allí que desde el principio del Estado de Derecho, surgiese 
el principio de interdicción de la arbitrariedad, el cual tiene un doble significado: a) En un 
sentido clásico y genérico, la arbitrariedad aparece como el reverso de la justicia y el derecho. 
b) En un sentido moderno y concreto, la arbitrariedad aparece como lo carente de 
fundamentación objetiva; como lo incongruente y contradictorio con la realidad que ha de servir 
de base a toda decisión. Es decir, como aquello desprendido o ajeno a toda razón de 
explicarlo. En consecuencia, lo arbitrario será todo aquello carente de vínculo natural con la 
realidad”. (exp. Nº 0090-2004-AA/TC, f.j. 12) 
 
La discrecionalidad tiene niveles de intensidad, así de “De conformidad con los mandatos de la 
Constitución o la ley, la discrecionalidad está sujeta a los grados de arbitrio concedidos, los 
cuales pueden ser mayor, intermedio o menor. La discrecionalidad mayor es aquélla en donde 
el margen de arbitrio para decidir no se encuentra acotado o restringido por concepto jurídico 
alguno. Por ende, el ente administrativo dotado de competencias no regladas se encuentra en 
la libertad de optar plenariamente. Dicha discrecionalidad, en lo esencial, está sujeta al control 
político y, residualmente, al control jurisdiccional, en cuanto a la corroboración de su existencia 
institucional o legal, su extensión espacial y material, tiempo de ejercicio permitido, forma de 
manifestación jurídica y cumplimiento de las formalidades procesales. La discrecionalidad 
intermedia es aquélla en donde el margen de arbitrio se encuentra condicionado a su 
consistencia lógica y a la coherencia con un concepto jurídico indeterminado de contenido y 
extensión. La discrecionalidad menor es aquélla en donde el margen de arbitrio se encuentra 
constreñido a la elección entre algunas de las variables predeterminadas por la ley”67. 
 
                                                       
65 Sentencia del Tc recaída en el exp. Nº 0090-2004-AA/TC, f.j. 8. 
66 Ibídem, f.j. 9. 
67 Ibídem. 
  14
En relación con el control de la discrecionalidad, se pueden establecer las siguientes 
limitaciones: “En buena cuenta, la discrecionalidad queda sujeta a las siguientes limitaciones: 
a) en los casos de los grados de discrecionalidad mayor la intervención jurisdiccional se orienta 
a corroborar la existencia, el tiempo de ejercicio permitido, la extensión espacial y material, así 
como la forma de manifestación jurídica constitucional o legal de dicha prerrogativa de la libre 
decisión y el cumplimiento de las formalidades procesales; b) en los casos de los grados de 
discrecionalidad intermedia y menor aparecen adicionalmente los elementos de razonabilidad y 
proporcionalidad. Es por ello que la prescripción de que los actos discrecionales de la 
Administración del Estado sean arbitrarios exige que éstos sean motivados; es decir, que se 
basen necesariamente en razones y no se constituyan en la mera expresión de la voluntad del 
órgano que los dicte. Dichas razones no deben ser contrarias a la realidad y, en consecuencia, 
no pueden contradecir los hechos relevantes de la decisión. Más aún, entre ellas y la decisión 
necesariamente debe existir consistencia lógica y coherencia”. 
 
En tal sentido, se entenderá por arbitraria una decisión del poder político cuando: “este Tribunal 
Constitucional reitera que un acto administrativo dictado al amparo de una potestad 
discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación 
individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al 
adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal 
decisión. De modo que, como ya se ha dicho, motivar una decisión no sólo significa expresar 
únicamente al amparo de qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, 
fundamentalmente exponer las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión 
tomada”68. 
 
Como puede advertirse este sentencia introduce un cambio también importante,y permite 
hacer realidad la doctrina fijada por el TC en el sentido que no hay zonas exentas de la fuerza 
normativa de la Constitución y exentas del control constitucional. Al igual que en el caso del 
amparo contra jueces, aquí el Estado Constitucional gana una batalla más en su esfuerzo por 
quebrar tradiciones autoritarias, y por racionalizar, control y limitar el ejercicio del poder. 
 
El derecho a la participación política 
 
De conformidad con los artículos 2 inciso 17 y 31 de la Constitución Política, todas las 
personas pueden participar en la vida política del país mediante la elección de representantes, 
de acuerdo con las condiciones y los procedimientos establecidos69. El derecho fundamental 
de los ciudadanos al sufragio en general tiene su fundamento en el artículo 31º de la 
Constitución, y se concreta a través del voto, (tercer y cuarto párrafos del artículo 31º de la 
Constitución), y su titularidad se encuentra reservada a los ciudadanos, es decir, a los mayores 
de 18 años, y siempre que dicha ciudadanía se encuentre inscrita en el registro electoral 
correspondiente (artículo 30º de la Constitución)70. 
 
Para Luis Huerta71 el derecho fundamental a la participación política comprende: el derecho a 
elegir autoridades, el derecho a acceder a cargos públicos de elección popular, el derecho a 
acceder a la función pública, el derecho a formular peticiones, el derecho a participar en los 
procesos de democracia directa, y el derecho a participar en la constitución y funcionamiento 
de organizaciones políticas. Como muy bien señala Huerta, la participación ciudadana a través 
de los procesos para elegir autoridades no se limita solamente a la elección, sino que también 
comprende la participación en los procesos de democracia directa. 
 
El derecho a la participación política tiene su fundamento y su raíz en el principio democrático, 
que es constitutivo72 del Estado Peruano, tal como se desprende del artículo 43º de la 
                                                       
68 Ibídem, f.j. 34. 
69 Luis Huerta. El derecho fundamental a la participación política. En Lecturas sobre temas Constitucionales. Comisión 
Andina de Juristas. Nº 12, Lima, 1996, pág. 70. 
70 Sentencia del TC recaída en el exp. Nº 0030-2005-AI/TC, fundamento 63. 
71 Luis Huerta. El derecho fundamental a la participación política. En Lecturas sobre temas Constitucionales. Comisión 
Andina de Juristas. Nº 12, Lima, 1996, pág. 61. 
72 Mijail Mendoza Escalante. Los Principios Fundamentales del Derecho Constitucional Peruano. Gráfica Bellido, Lima, 
2000, pág. 23. Para este autor “Todo sistema constitucional, entendido éste como sistema normativo de la Constitución 
y que pertenezca por tanto a cualquier Estado, presenta un conjunto de principios fundamentales. Así, en toda 
Constitución encontramos disposiciones que atañen a las “decisiones políticas fundamentales” en términos de Schmitt, 
  15
Constitución Política que establece que la República del Perú “es democrática” y del artículo 3º 
del mismo cuerpo normativo, que hace alusión al principio del “Estado Democrático de 
Derecho”. 
 
Como bien señala el TC “La democracia, etimológica y coloquialmente entendida como el 
“gobierno del pueblo”73, mal podría ser concebida como un atributo o característica más del 
Estado social y democrático de derecho, pues, en estricto, Norma Constitucional y Democracia, 
son dos factores que se condicionan de modo recíproco”74. En efecto, el carácter democrático 
no es un característica más del Estado democrático de derecho, sino uno de sus elementos 
constitutivos, a tal punto que el mismo TC señala que la Constitución es la expresión jurídica de 
un hecho político democrático, pues es la postulación jurídica de la voluntad del Poder 
Constituyente, como un totus social en el que subyace la igualdad75. 
 
El mismo TC ha señalado que “el principio democrático, inherente al Estado social y 
democrático de derecho, alude no sólo al reconocimiento de que toda competencia, atribución 
o facultad de los poderes constituidos emana del pueblo (principio político de soberanía 
popular) y de su voluntad plasmada en la Norma Fundamental del Estado (principio jurídico de 
supremacía constitucional), sino también a la necesidad de que dicho reconocimiento originario 
se proyecte como una realidad constante en la vida social del Estado, de manera tal que, a 
partir de la institucionalización de los cauces respectivos, cada persona, individual o 
colectivamente considerada, goce plenamente de la capacidad de participar de manera activa 
“en la vida política, económica, social y cultural de la Nación”, según reconoce y exige el 
artículo 2º, inciso 17, de la Constitución”76. (Subrayado nuestro) 
 
En otra oportunidad y en relación con el derecho a la participación política, el TC ha señalado 
que “La democracia se fundamenta pues, en la aceptación de que la persona humana y su 
dignidad son el inicio y el fin del Estado (artículo 1º de la Constitución), por lo que su 
participación en la formación de la voluntad político-estatal es presupuesto indispensable para 
garantizar el máximo respeto a la totalidad de sus derechos constitucionales”77. 
 
Asimismo, el TC ha señalado de manera clara y precisa que “el principio democrático78 se 
materializa a través de la participación directa, individual o colectiva, de la persona como titular 
de una suma de derechos de dimensión tanto subjetiva como institucional (derecho de voto, 
referéndum, iniciativa legislativa, remoción, o revocación de autoridades, demanda de rendición 
de cuentas, expresión, reunión, etc.), así como en su participación asociada, a través de 
organizaciones orientadas a canalizar el pluralismo político”79. 
 
Como podemos apreciar entonces, “consustancial a tal cometido es el reconocimiento de un 
gobierno representativo (artículo 45º de la Constitución) y del principio de separación de 
poderes (artículo 43º de la Constitución), de mecanismos de democracia directa (artículo 31º 
de la Constitución), de organizaciones políticas (artículo 35º de la Constitución), del principio de 
alternancia en el poder y de tolerancia; así como de una serie de derechos fundamentales cuya 
vinculación directa con la consolidación y estabilidad de una sociedad democrática hace de 
ellos, a su vez, garantías institucionales de ésta”80. Agrega el TC que “Una sociedad en la que 
no se encuentren plenamente garantizados estos derechos, sencillamente, o no es una 
                                                                                                                                                               
esto es, aquellas que a diferencia del resto de disposiciones constitucionales de detalle o materia diversa, determinan 
la concreta forma de la unidad política que es el Estado. Según Mortati, se trata del núcleo de principios que 
constituyen los lineamientos fundamentales que vertebran al Estado y que por lo tanto lo identifican. Tales elementos 
son así consustanciales a todo sistema constitucional en tanto se presentan como constitutivos del mismo”. 
73 Sentencia del TC recaía en el exp. Nº 0030-2005-AI/TC, fundamento 19. 
74 Ibídem. 
75 Ibídem. 
76 Sentencia del TC recaída en el exp. Nº 4677-2004-PA, fundamento 12. 
77 Sentencia del TC recaída en el exp. Nº 0030-2005-AI/TC, fundamento 22. 
78 Ibídem. 
79 Ibídem, fundamento 23. 
80 Sentencia del TC recaída en el exp. Nº 0030-2005-AI/TC, fundamento 22. Agrega el TC que: “Entre éstos se 
encuentran los denominados derechos políticos, enumerados en los artículos 2º, inciso 17 y 30º a 35º (entre ellos 
destaca, de modo singular, el derecho de los ciudadanos a ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de 
acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica), los derechos a las libertades de 
información, opinión, expresión y difusión del pensamiento mediante la palabra oral o escrita o la imagen (artículo 2º, 
inciso 4), de acceso a la información pública (artículo 2º, inciso5), de reunión (artículo 2º, inciso 12) y de asociación 
(artículo 2º, inciso 13)” 
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comunidad democrática, o su democracia, por incipiente y debilitada, se encuentra, por así 
decirlo, “herida de muerte”. 
 
Concluimos, que el principio democrático se concreta mediante la participación directa, 
individual o colectiva, de la persona como titular de una suma de derechos de dimensión tanto 
subjetiva como institucional. La conclusión final entonces, es que el derecho a la participación 
política afecta uno de los elementos constitutivos que vertebran el Estado Constitucional de 
Derecho, como es el principio Democrático. 
 
 
5. La descentralización según el TC 
 
La interpretación de las disposiciones constitucionales por el TC 
 
A diferencia de las disposiciones ordinarias (normas penales, tributarias, etc.), la Constitución 
está compuesta fundamentalmente por disposiciones abiertas81, por declaraciones imprecisas, 
incompleto, por conceptos jurídicos indeterminados y en general por normas con estructura de 
principios, los cuales no siempre son claros al momento de su aplicación. 
 
Ellas demandan un esfuerzo interpretativo adicional82. La razón de ello, tiene que ver con que 
la Constitución es esencialmente un pacto y un acuerdo político entre poderes fácticos, la cual 
ha tenido muchas veces que sacrificar la técnica legislativa para ser aprobado en consenso. 
Ello hace que muchas veces encontremos en ella disposiciones y normas no necesariamente 
coherentes y consistentes, sino todo lo contrario normas contradictorias, como por ejemplo, el 
reconocimiento del derecho a la vida y el reconocimiento también de la pena de muerte. Igual 
ocurre con las normas que reconocen competencias y facultades a determinados órganos 
vinculados con la descentralización. 
 
Ante esta situación, y ante la existencia de múltiples intérpretes de la Constitución, el 
ordenamiento jurídico ha reconocido al TC la facultad de ser el supremo y definitivo intérprete 
de la Constitución. Esta actividad hermenéutica83 la realiza al momento de conocer demandas 
concretas ante procesos constitucionales. Es más, como ya hemos visto, la interpretación que 
realiza el TC vincula a todos los poderes públicos, y entre ellos a los jueces, y por supuesto a 
los particulares. 
 
Cada vez que estemos ante disposiciones constitucionales relacionadas con la 
descentralización, cuyo sentido interpretativo no es claro, podremos recurrir al TC para que 
interprete estas normas antes de ser aplicadas, o para que unifique un solo sentido 
interpretativo. 
 
¿Cuál es la fuerza normativa de las sentencias del TC? 
 
Cualquier sentencia y en especial las expedidas por el TC tiene tres elementos: la Obiter dicta 
o “dichos de paso”, que son afirmaciones casi siempre teóricas que no tienen poder vinculante 
sino una fuerza persuasiva que depende del prestigio y jerarquía del Tribunal, y que constituye 
criterio auxiliar de interpretación. Luego tenemos la ratio Decidendi, que es la formulación 
general del principio, regla o razón general que constituyen la base necesaria de la decisión 
judicial específica. Esta parte de la sentencia tiene fuerza vinculante y constituye el precedente 
constitucional, y la decisum, que es la resolución concreta del caso. 
 
                                                       
81 Konrad Hesse, Escritos de Derecho Constitucional, CEC, Madrid, 1992, pág. 34. 
82 En relación con la especificidad de la interpretación de las disposiciones constitucionales, el TC ha señalado que “la 
particular estructura normativa de sus disposiciones que, a diferencia de la gran mayoría de las leyes, no responden en 
su aplicación a la lógica subjuntiva (supuesto normativo-subsunción del hecho consecuencia), exige que los métodos 
de interpretación constitucional no se agoten en aquellos criterios clásicos de interpretación normativa (literal, 
teleológico, sistemático e histórico), sino que abarquen, entre otros elementos, una serie de principios que informan la 
labor hermenéutica del juez constitucional”. Sentencia del TC recaída en el expediente 5854-2005-PA/TC. Demanda 
interpuesta contra el Jurado Nacional de Elecciones sobre control constitucional de las decisiones del primero por 
violación del debido proceso 
83 Para un análisis de los diferentes tipos de interpretación se debe revisar César Landa, Interpretación Constitucional y 
Derecho Penal, en: Interpretación y aplicación de la ley penal, Anuario de Derecho Penal, 2005, Fondo Editorial de la 
PUCP, Lima 2006, págs. 75 y sgts. 
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El Código Procesal Constitucional (Ley 28237) distingue dos tipos de jurisprudencia vinculante. 
Tenemos en primer lugar la doctrina jurisprudencial. Según el artículo VI del Titulo preliminar 
del referido cuerpo normativo, “Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con 
rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la 
interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal 
Constitucional”. 
 
En consecuencia, hablar de doctrina jurisprudencial es hacer referencia a un conjunto de 
decisiones o fallos uniformes del TC, que orientan la interpretación del contenido constitucional. 
Así, el TC queda vinculado a sus propios fallos (jurisprudencia horizontal) y, éstos obligan 
también a los jueces de otras jurisdicciones y a jueces inferiores (jurisprudencia vertical). 
 
La jurisprudencia del TC en materia de descentralización 
 
La jurisprudencia del TC en diferentes materias es amplia. No es este el lugar ni hay espacio 
para un análisis comparativo en profundidad de la jurisprudencia expedida en materia de 
descentralización, gobiernos locales y regionales. Haremos una referencia a las principales 
sentencias que han desarrollado de forma general el concepto de Estado descentralizado84. 
 
El principio de lealtad regional 
 
 “Dicho principio de lealtad regional, se deriva implícitamente de los artículos 189º, 191º y 192º 
de la Constitución. Opera como una garantía institucional, pues asegura que el proceso de 
descentralización no degenere en uno de desintegración en el que los gobiernos regionales 
puedan confundir el principio de autonomía que le ha sido reconocido constitucionalmente 
(artículo 191º) con los de autarquía o soberanía interna”85. 
 
Necesidad de establecer con claridad las competencias regionales y municipales 
 
“Los gobiernos regionales no tienen más competencias que aquellas que la Constitución y las 
leyes orgánicas les hayan concedido. En otras palabras, los gobiernos regionales se 
encuentran sometidos al principio de taxatividad, de modo tal que aquellas competencias que 
no les han sido conferidas expresamente, corresponden al Gobierno Nacional (cláusula de 
residualidad). El principio de taxatividad se desprende del segundo párrafo del artículo 192º de 
la Constitución que establece cuáles son las competencias de los gobiernos regionales. Y se 
encuentra reforzado en el inciso 10) del mismo precepto constitucional, al establecerse que 
también son competentes para “Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, 
conforme a ley”. (subrayado agregado)”86. 
 
“Adicionalmente, será determinante definir los intereses de alcance nacional, pues la definición 
normativa y ejecutiva de las políticas encargadas de abordarlos, es siempre competencia 
exclusiva del Gobierno Nacional87. 
 
“La regionalización, así, es incompatible con la autarquía y con el principio de 
autodeterminación. Estos últimos presuponen la desintegración de la unidad político-estatal, en 
tanto que la regionalización su fortalecimiento, dentro de una forma de organización 
democrática del poder estatal. No puede olvidarse, pues, que tal como reza el artículo 189º de 
la Constitución, la organización de los gobiernos nacional, regional y local, dentro de sus 
determinadas circunscripciones, debe realizarse conforme a la Constitución y a la ley, 
“preservando la unidad e integridad del Estado y la Nación”88.84 En esta parte seguimos la selección de jurisprudencia realizada por Marcial Rubio en su libro titulado: “El Estado 
Peruano según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional”, Fondo Editorial de la PUCP, Lima, 2006. Nos permitimos 
recomendar la lectura de: Manuel Muro Rojo (Director), La Constitución en la Jurisprudencia del Tribunal 
Constitucional. Sentencias vinculadas a los artículos de la Constitución, Gaceta Jurídica y Tribunal Constitucional del 
Perú, Lima, 2006. También puede ser útil revisar la jurisprudencia del TC en materia de descentralización, el problema 
con ella es que es absolutamente incompleta. 
85 Sentencias del TC recaídas en los exp. Nº 0020-2005-PI/TC y 0021-2005-PI/TC (acumulados), f.j. 44. 
86 Ibídem, f.j. 49. 
87 Ibídem, f.j. 50. 
88 Ibídem, f.j. 51. 
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Flexibilidad del principio de taxatividad 
 
“el principio de taxatividad de competencias no es incompatible con el reconocimiento de que 
los gobiernos regionales también pueden realizar aquellas competencias reglamentarias no 
previstas legal ni constitucionalmente, pero que sin embargo son consustanciales al ejercicio 
de las previstas expresamente (poderes implícitos), o constituyan una directa manifestación y 
exteriorización de los principios que rigen a los gobiernos regionales dentro de un Estado 
unitario y descentralizado”89. 
 
El desplazamiento del principio de jerarquía por el principio de competencia 
 
“en el análisis del presente caso, nos encontramos ante ordenanzas regionales del mismo 
rango que una ley del Congreso, lo cual no supone que la norma posterior y especial —
ordenanza— prime sobre la ley nacional, por cuanto en un modelo jurídico de Estado Unitario, 
pero descentralizado, no es, en primera instancia, el principio de jerarquía kelseniano, sino el 
principio jurídico de competencia el que sustenta y ordena la resolución de los conflictos entre 
normas jurídicas del mismo rango legal”90. 
 
Colaboración leal de los gobiernos regionales 
 
“Los gobiernos regionales, al tener un deber de cooperación leal, o de lealtad regional, en la 
consecución de los fines estatales, no pueden dictar normas que se encuentren en 
contradicción con los intereses nacionales. Asimismo, tienen la obligación de facilitar el 
cumplimiento de la misión constitucionalmente asignada al Gobierno Nacional así como a los 
gobiernos municipales. También la de abstenerse de realizar toda medida que pueda 
comprometer o poner en peligro el cumplimiento de los fines constitucionalmente asignados a 
tales instancias de poder estatal y vecinal”91. 
 
La unidad estatal como fundamento de la Estructura del Estado 
 
“En este marco, la unidad estatal constituye el fundamento de la organización y marcha de la 
estructura del Estado peruano. Respetando su contenido, existe una redistribución funcional y 
territorial. Es así como se subordina el principio de jerarquía normativa al de competencia: la 
unidad prima sobre la diversidad”92. 
 
 
La función del principio de Estado Unitario 
 
“Cuando un tema es de importancia nacional, surge con toda su fuerza la unidad del Estado, 
permitiendo la autonomía regional. Sobre todo el ámbito en el que se desarrolla la 
descentralización es administrativo, y en cierta forma territorial, judicial y legislativa. Pero es el 
Estado unidad el que mantiene la función legislativa básica con el fin de mantener la unidad del 
país. Hablando en estricto del tema legislativo, éste compete al Congreso de la República, 
salvo en las materias que el bloque de constitucionalidad demande para los gobiernos 
regionales y municipales. Por más que la cláusula de residualidad no está expresamente 
reconocida en la Constitución, a diferencia de lo que sucede en ordenamientos comparados. 
No obstante esta aseveración, a partir del principio de unidad analizado, cabe señalar que las 
competencias regionales sólo serán aquellas que explícitamente estén consagradas en la 
Constitución y en las leyes de desarrollo de descentralización, de modo que lo que no esté 
señalado en ellas, corresponde a la competencia exclusiva del Gobierno Central”93. 
 
Carácter progresivo de la descentralización 
 
“En el esquema descentralizador, el objetivo final de esta redefinición gubernamental será la 
creación de gobiernos intermedios realmente sólidos entre el nacional y la población. Por ello, 
                                                       
89 Ibídem f.j. 76. 
90 Ibídem, f.j. 63. 
91 Ibídem, f.j. 42. 
92 Sentencia del TC recaída en el exp. Nº 002-2005-PI/TC, f.j. 45. 
93 Ibídem, f.j. 48. 
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se ha buscado dotarles a las regiones y a los municipios de autonomía, con un territorio, 
población y gobierno propios, a la vez de presentarse sin relación jerárquica alguna con el 
nacional. La descentralización en el país para que se pueda efectivizar ha de considerar 
aspectos no sólo de índole jurídico, sino también otros de contenido político, social y 
económico, constituyéndose de esta manera en un proyecto complejo y dificultoso, 
calculándose su duración entre quince y veinte años. Por ello, ha sido presentado como una 
política permanente del Estado que busca el desarrollo integral del país […]. Siguiendo el hilo 
conductor de la gradualidad, se ha establecido que se ejecutará en forma progresiva y 
ordenada sobre la base de cuatro etapas de desarrollo y una preliminar. En la preparatoria se 
dieron las normas necesarias; en la primera se realizó la instalación y la organización de los 
nuevos gobiernos; en la segunda se está intentando la consolidación del proceso de 
regionalización; en la tercera se buscará la transferencia inicial y recepción de competencias 
sectoriales; y en la última se completará el traspaso funcional […] [en relación con la 
progresividad]. Este término no significa necesariamente pasar siempre competencias a los 
gobiernos regionales. Significa, y acá se debe retomar la unidad estatal, que el Gobierno 
Nacional debe regular la fórmula utilizada para el desarrollo correcto de la descentralización. Si 
es necesario poner orden, lo debe hacer, y siempre con un criterio de razonabilidad y 
racionalidad que justifique su decisión”94. 
 
 
Naturaleza y finalidad de la descentralización 
 
“a) A nivel político, la Ley N.° 28374 garantiza la unidad y eficiencia del Estado al establecer 
una adecuada relación entre los gobiernos regionales que mantienen conflictos de límites y 
permite canalizar las disputas por cauces institucionales, a fin de garantizar la formación de 
gobiernos regionales sólidos, como lo quiere el inciso d) del artículo 6 de la Ley N.° 27783. 
b) En el plano económico, permite la competitividad de las regiones al garantizar la disposición 
de la infraestructura económica y social necesaria que promuevan la inversión. Permite la 
potenciación del financiamiento regional al conjurar una incertidumbre jurídica que impide la 
inversión a gran escala. 
c) En el plano administrativo, ofrece soluciones destinadas a otorgar garantías de los actos 
administrativos a fin de asegurar la provisión de los servicios públicos, pues en virtud del 
principio de las competencias compartidas en materia de energía e hidrocarburos, el gobierno 
nacional mantiene la administración de los predios hasta que se dirime el conflicto limítrofe. 
d) Es democrática, porque establece compensaciones extraordinarias para el gobierno regional 
perjudicado, si una vez realizada la demarcación territorial, el terreno en disputa no es ubica en 
su jurisdicción. También porque el dinero que el gobierno nacional recibe por la venta de los 
terrenos que administra, son transferidos al gobierno regional que por la delimitación territorial 
aparece como propietaria de dichos terrenos, con lo cual se da estricto cumplimiento al inciso j) 
del numeral 1 del artículo 10 de la Ley N.° 27867. 
e) La ley contribuye al desarrollo integral y sostenible de regiones que tienen problemas de 
límites. 
f) La ley es equitativa, porque promociona la igualdad de acceso a las oportunidades de los 
sectores