Florencia CENDALI (2013) Salud Colectiva en Latinoamérica Transformaciones de las políticas de salud en Argentina

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X Jornadas de Sociología. Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos
Aires, Buenos Aires, 2013.
Salud Colectiva en
Latinoamérica:
Transformaciones de las
políticas de salud en
Argentina.
Florencia CENDALI.
Cita: Florencia CENDALI (2013). Salud Colectiva en Latinoamérica:
Transformaciones de las políticas de salud en Argentina. X Jornadas
de Sociología. Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos
Aires, Buenos Aires.
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X Jornadas de sociología de la UBA. 
20 años de pensar y repensar la sociología. 
Nuevos desafíos académicos, científicos y políticos para el siglo XXI 
1 a 6 de Julio de 2013 
Mesa 2: Sociologías Latinoamericanas 
 
Salud Colectiva en Latinoamérica: 
Transformaciones de las políticas de salud en Argentina 
 
Lic. Florencia Cendali 
Docente e investigadora de la Universidad Nacional de Luján 
Contacto: florcendali@hotmail.com 
 
I. Presentación 
 
“La salud no constituye un fin en si mismo, 
para el individuo ni para la sociedad, 
sino una condición de vida plena” Ramón Carrillo 
 
“La falta o insuficiencia de un bien social como la salud es vista por la sociedad 
como una situación de injusticia social”. Varias preguntas nos deben surgir frente a 
esta afirmación popular: ¿Es la salud un bien social intercambiable en el mercado?, 
¿cómo debemos definir a la salud?, ¿es individual y/o colectiva? y principalmente 
¿qué rol deben asumir en esta área los Estados Nacionales de América Latina?. 
Una de las principales “batallas” en las Políticas de Salud en Latinoamérica se 
establece en la siguiente contradicción: para el capital, la salud es un ámbito de 
lucro, ejemplificado en la oferta privada de servicios de la salud y en la producción 
privada de medicamentos, vacunas, insumos y tecnología médica, entre otros 
bienes; mientras que para los gobiernos “nacionales” democráticos, la salud es una 
de las primeras responsabilidades para la realización de los derechos sociales. ¿De 
qué manera, qué recursos políticos, el Estado Argentino utiliza para llevar a la 
práctica esta responsabilidad?, ¿hasta que punto opta por una u otra opción? 
Pareciese que en el siglo XXI, se continúa con la lógica tradicional que la medicina 
es una de las herramientas que usa el Estado capitalista para controlar el cuerpo de 
la población: “El control de la sociedad sobre los individuos no se opera simplemente 
por la conciencia o por la ideología sino que se ejerce en el cuerpo, con el cuerpo. 
Para la sociedad capitalista lo importante era lo biológico, lo somático, lo corporal 
antes que nada. El cuerpo es una realidad biopolítica; la medicina es una estrategia 
biopolítica” (Foucault, 1993:38). Para generar cuerpos útiles el Estado debe 
intervenir generando políticas de salud, ¿es una posibilidad o una amenaza a la 
libertad individual la intervención estatal?, tal como señala la tensión marcada por 
De Sousa Santos (1998) entre la intervención estatal como amenazante a la 
libertades individuales pero, a la mismo tiempo, como una condición de posibilidad. 
En Argentina particularmente, ¿cómo se constituyó la política sanitaria desde la 
intervención del Estado? y ¿cómo la seguimos construyendo en la actualidad?. 
Por ello, el objetivo de esta ponencia es reflexionar sobre cuáles son las principales 
líneas de pensamiento de la Salud Colectiva en el contexto Latinoamericano, y si es 
posible construirlas, a partir de nuestras prácticas culturales, políticas y sociales, 
superando al tradicional Modelo Médico Hegemónico Eurocéntrico, ya que se parte 
de considerar a la Medicina Social Latinoamericana como un aporte para las teorías 
y las prácticas de América Latina. 
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El trabajo estará organizado en tres ejes de análisis: 
� La lógica del modelo médico hegemónico tradicional eurocéntrico en 
contraposición a la Salud Colectiva en América Latina. 
� Los orígenes del Sistema de Salud y la política sanitaria en la argentina. La 
gestión del Dr. Ramón Carrillo como primer Ministro de Salud del país. 
� El escenario actual y desafíos futuros de la política sanitaria, si se enmarca en la 
lógica tradicional del Modelo Médico Hegemónico o si es posible articularla 
dentro del pensamiento social postulado por y para América Latina. 
En síntesis, se intentará debatir sobre las limitaciones y potencialidades del Estado 
Argentino para planificar e implementar, políticas activas que busquen mejorar la 
salud colectiva del pueblo argentino, buscando – en términos del Dr. Carrillo - la 
“vida plena”. 
 
II. Salud Colectiva en América Latina. Un cambio paradigmático 
 
Para comenzar este trabajo es necesario preguntarnos: ¿Por qué es importante 
estudiar la Salud Colectiva? Si es posible reflexionar sobre la salud, a partir de las 
prácticas culturales, históricas y sociales de este continente. Si es posible generar 
líneas de pensamiento y prácticas cotidianas para pensar a la Medicina Social desde 
el contexto que vivimos, quebrando “la lógica colonizadora” que se ha instaurado y 
se intenta sostener, desde Europa, el Modelo Médico Hegemónico Capitalista, que 
sólo busca imponer a la salud como un bien de consumo que se intercambia como 
cualquier otro bien comercial. 
En las sociedades occidentales del siglo XXI se debe abandonar la ideología 
biomédica dominante que afirma “(…) que las causas más importantes que generan 
los principales problemas de salud tienen que ver con los problemas genéticos, con 
elecciones individuales, como las malas prácticas dietéticas o el habito de fumar o 
en otro plano, con el escaso acceso a mala calidad de los servicios sanitarios” 
(Benach y Muntaner, 2009:23). 
La intención es quebrar esta ideología dominante establecida desde fines de siglo 
XIX que se centra en culpar a los sujetos sobre sus prácticas. En la actualidad ¿se 
continúa con este pensamiento dogmático?... 
Es necesario caracterizar como desde el siglo XVIII se instituye como “obligatorio y 
necesario” que el Estado actúe en la regulación del cuerpo de los sujetos como 
forma de control social, garantizándose la salud física de la población, sin embargo 
“hasta mediados del Siglo XX la función de garantizar la salud de los individuos 
significaba para el Estado, esencialmente, asegurar la fuerza física nacional, 
garantizar su capacidad de trabajo y de producción (…) el derecho del hombre a 
mantener su cuerpo en buena salud se convierte en objeto de la propia acción del 
Estado” (Foucault, 1978:17-18). 
El desarrollo de las políticas de salud, el encierro de “los desviados” y la progresiva 
medicalización van de la mano de los avances de la ciencia, de la necesidad de los 
estados y los nuevos actores sociales –la burguesía en ascenso- que buscan 
beneficiarse económicamente. “La medicina estatal nace (…) debido a la 
preocupación de las burguesías capitalistas” (García, 1982:102) para mantener una 
clase trabajadora que no se desvíe, enferme y continúe produciendo… en la 
actualidad habría agregar que “consuma” los bienes de mercado. 
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Para el desarrollo del capitalismo se debía construir un Modelo Médico Hegemónico, 
el cual “(…) se constituye en los países capitalistas centrales, coetáneamente con el 
proceso de obtención de hegemonía por parte de la burguesía (…) la necesidad de 
saneamiento y abatimiento de la morbimortalidad tienen que ver con un fenómeno 
de protección clasista pero también con el aseguramiento de procesos que aseguren 
una mayor productividad” (Menéndez, 1986:55), desde Europa hacía América Latina 
se insiste en la imposición de este modelo de control. 
Era imprescindible un modelo médico que sea hegemónicoen el sentido que cumpla 
con las cuatros funciones básicas, o sea “curativo-preventivo, normatizador, de 
control y de legitimación” de las clases dominantes para las clases trabajadoras 
(Menéndez, 1986). Esto converge con la concepción de las enfermedades ya no 
como un problema individual o de beneficencia privada, sino como un inconveniente 
económico y político que afecta a todos, tanto a los trabajadores como a los sectores 
dominantes, quienes necesitan que los primeros sigan en funciones, sin enfermar al 
resto de sus compañeros, en el proceso de producción. 
La enfermedad es explicada, desde fines del siglo XIX, desde el paradigma 
microbiano, el cual “(…) barrió con explicaciones alternativas como las que 
enfatizaban el saneamiento (Pettenkofer), la política (Virchow), una sociedad nueva 
(Engels). Se concluyó que el enemigo de salud es el microorganismo y el menú 
capitalista para este es muy claro: muchas vacunas y muchos antibióticos, todos 
nuevos y patentados, y todas las acciones dictadas en el mercado y siguiendo sus 
reglas, a la vez, poco Estado, poca medicina preventiva, poca atención primaria, 
pocas redes de agua potable, pocas cloacas, poca organización popular, sobre todo 
nada de plantear cambios sociales” (Escudero, 2010:3). 
La investigación de la salud y la enfermedad se centra en la microbiología y la 
parasitología por parte de instituciones estatales, concentrando las acciones en 
medicamentos y vacunas, y no en actividades mano de obra intensivas como 
medicina preventiva, políticas ambientales, de mejora en las viviendas, entre otras. 
En consecuencia, se debe pasar a pensar que el estado de la salud de la población 
se debe, sobre todo, a las condiciones del empleo, la vivienda, el medio ambiente, la 
educación, etc. o sea de los “remedios estructurales” que se ejecuten desde el 
Estado, ya que “Los determinantes sociales conforman por tanto un amplio conjunto 
de condiciones de tipo social y político que afectan decisivamente a la salud 
individual y colectiva, a la salud publica” (Benach y Muntaner, 2009:33). 
Los determinantes sociales de la salud y la enfermedad son el eje teórico y práctico 
para la medicina social y la salud colectiva latinoamericana, se deben considerar, 
por un lado, la posición socioeconómica, la estructura social y la clase social y, por el 
otro, los elementos materiales de la vida como son las condiciones de vida y de 
trabajo, los comportamientos, los factores biológicos y los factores psicosociales. 
Estos determinantes demuestran que los problemas de salud, no sólo hacen 
referencia a cuestiones individuales y estilos de vida, sino a hechos que se 
sobreviven en la comunidad, en la población. 
Desde la Comisión de Determinantes Sociales de la Salud Latinoamericana (CDSS) 
de la Asociación Latinoamericana de Medicina Social (ALAMES) se ha aportado a la 
denuncia de la inequidad sobre estos, han contribuido a darle visibilidad mundial y 
han promovido la movilización social, buscando generar debates que hagan visible 
el derecho humano a la salud, a contracorriente de los planteamientos neoliberales, 
donde lo que predomina es la determinación social de la economía, del mercado, 
sobre la salud y el bienestar general. 
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Existen dos tipos de determinantes sociales de la salud. Los primeros son los 
estructurales, que producen las inequidades en salud, y los segundos son los 
llamados determinantes intermediarios. “Los determinantes estructurales tendrán 
impacto en la equidad en salud y en el bienestar a través de su acción sobre los 
intermediarios. Estos últimos pueden ser afectados por los estructurales y a su vez 
afectar a la salud y el bienestar” (Eibenschutz-otros, 2012:27). 
Parafraseando a la CDSS, los determinantes estructurales son la posición 
socioeconómica, la estructura social y la clase social; de ellos dependen la 
educación, la ocupación y en consecuencia, las formas de ingreso. Estos 
determinantes están influenciados por el contexto socio-político, las políticas 
macroeconómicas, así como por la cultura y los valores sociales. Mientras que los 
determinantes intermediarios hacen referencia al conjunto de elementos 
categorizados en circunstancias materiales (condiciones de vida y de trabajo, 
disponibilidad de alimentos, etc.), comportamientos y factores biológicos y factores 
psicosociales. En consecuencia, el sistema de salud (con sus subsistemas) es un 
determinante social intermediario que depende de la política macroeconómica y del 
tipo de proyecto político de gobierno. 
La salud colectiva “no se obtiene mediante la sumatoria de relatos individuales 
(aunque esto no se descarta) sino que se pone en evidencia por intermedio de 
saberes/técnicas/procedimientos que provienen de la demografía, la epidemiología, 
la biología, la psicología colectiva, los estudios culturales, la historia, las ciencias 
políticas, la ecología” (Escudero, 2011:8). Esto significa que la medicina ya no será 
la única que podrá accionar sobre el proceso de salud-enfermedad-cuidado, sino 
que es necesario el trabajo multidisciplinario para actuar sobre este proceso social, 
ya no sólo individual correspondiente a la relación exclusiva entre médico-paciente. 
Es central concebir la importancia de que las ciencias sociales investiguen y 
participen del debate sobre qué es la Salud Colectiva y las políticas públicas de 
salud que se están ejecutando en la actualidad porque - como afirma Foucault 
(1993) - la salud constituye un deseo para unos y un lucro para otros, demostrando 
que la medicina es una productora de riqueza y de exhibición de la desigualdad 
social a la vez, ¿es función de las Ciencias Sociales investigar y dar debate para que 
la salud sea un derecho y no sólo una fuente de ganancia?. 
En la actualidad, con las políticas de salud que se están ejecutando (tal como 
sucede en la política de medicamentos, en el Programa REMEDIAR + Redes que 
compra medicamentos principalmente a la industria privada farmacológica), se está 
dando prioridad al lucro de los capitalistas privados, en especial, a los comerciantes 
del mercado, frente a que un tercio de la población mundial carece de acceso a los 
medicamentos y vacunas, a la salud que necesita. 
Se debe reafirmar que para conseguir una buena salud colectiva es necesario 
enfrentar a dichos grupos de presión, proveyendo servicios de salud que no sean 
arancelados como mercancías, ofrecida dentro de un sistema de salud universal que 
facilite el control y una óptima salud de la población. 
Por todo lo anterior es que en la Argentina actual, creemos que los cientistas 
sociales debemos investigar qué políticas de salud se están planificando a nivel 
nacional y provincial, cómo se están implementado en los ámbitos locales, cómo 
afecta a los territorios y si se hace partícipe o se trata al pueblo como mero receptor 
pasivo de las políticas sanitarias. 
 
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III. La política Sanitaria en Argentina: El gran promotor, el Dr. Ramón Carrillo 
 
A comienzos del siglo XX, la Argentina sufría enfermedades infecto-contagiosas –
tuberculosis, paludismo, fiebre amarrilla, mal de chagas, altos índices de mortalidad 
y desnutrición, etc.- que pusieron de manifiesto la importancia de la intervención del 
Estado en la creación de servicios sociales públicos. Era evidente la emergencia que 
el Estado Nacional comenzase a hacerse cargo de regular la salud del pueblo. El 
problema era ¿cómo se haría, qué herramientas se implementarían, para realizar 
una intervención sobre la salud de la población? 
Aunque si bien existían sistemas de salud municipales en Buenos Aires y Rosario, la 
salud era considerada principalmente una responsabilidad individual, coexistían 
distintos tipos de servicios y prestadores que actuaban de forma superpuesta y poco 
organizada (mutuales, beneficencia, privados). El Estado Nacional no organizaba el 
sistema de políticas públicas, sino que se encargaba de velar por la higiene pública, 
la sanidad de frontera y del medio para el control de epidemias(Alzugaray, 1998). 
Hasta que “producida la Revolución en junio de 1943, se dictó, el 21 de octubre, el 
decreto 12.311 creando la Dirección Nacional de Salud pública y Asistencia Social 
como dependencia del Ministerio del Interior” (Veronelli, 2004:459), recién en 1946 
se crea la Secretaría de Salud Pública, y en 1947 el Código Sanitario y de Asistencia 
Social Nacional, ley Nº 13.012. 
Si bien es imprescindible reconocer que no se partió de cero, ya que “(…) los 
socialistas, a los que se sumaron los comunistas y otros movimientos de izquierda, 
demandaron durante décadas una salud pública que se dedicara a mejorar los 
niveles de mortalidad y enfermedad del país, a través de acciones donde el deseo 
de beneficio económico para los individuos y las organizaciones no fuera un factor 
determinante” (Escudero, 2007:1), fue el gobierno peronista de 1946 quien inició y 
desarrolló un modelo de Estado de bienestar, el cual se constituyó, en palabras de 
Lo Vuolo (1998), como un híbrido institucional. 
Durante este período se extendió la formulación e implementación de políticas 
públicas que conjugaban principios universales, corporativos y residuales, con el 
único objetivo de mantener –consolidar- la funcionalidad de dicho Estado: 
- Universalista: principalmente en los sistemas de educación y salud. 
- Seguridad social –corporativo-: basado en la seguridad laboral que se articuló 
entorno al principio de reparto solidario (sustituyendo al de seguros privados) y el 
sistema de obras sociales. 
- Residual: de asistencia social. 
El rol interventor del Estado se fundamentó en la “teoría política keynesiana” la cual 
concebía la intervención con el objeto de redistribuir y estatizar los ingresos y, por 
otro lado, convertir la renta capitalista en inversión productiva. A pesar de que el 
objetivo era ir ampliando las funciones del sistema, buscando brindar acceso a 
beneficios a una mayor cantidad de individuos, se observa que el incipiente progreso 
que se empieza a vivir en 1945 no alcanza para paliar el hambre, la desnutrición y el 
atraso que vivía millones de argentinos. 
Hasta la llegada del Dr. Carrilo, la situación nacional era descripta por el magro 
presupuesto que se visualizaba en el sistema de salud, en el déficit de camas y de 
hospitales, defectuosa distribución, falta de personal técnico, bajas remuneraciones, 
desabastecimiento en rubros fundamentales, ausencia de sistemas administrativos, 
inexistencia de seguros sociales y de regímenes previsionales. 
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Durante el período de 1945 a 1955, el modelo que se configuró era de “Planificación 
estatal centralizada” (Katz, 1993): se impuso la idea del Estado como “planificador 
hegemónico” y prestador de todos los servicios de salud. 
En consecuencia, la política de salud experimentó una gran transformación. Se 
instaló la universalidad y la gratuidad como principios fundantes de una sociedad 
inclusiva, y en el área de la salud esto se manifestaba mediante un plan de 
inversiones para la creación de hospitales y Centros de Atención Primaria de la 
Salud. Se buscaba la inclusión de los individuos que estaban al margen, excluidos 
del sistema higienista e individual de salud que existía hasta el momento. 
Los Objetivos del Plan de Salud eran integrales, comprendían la medicina 
preventiva, sanitaria y social; es decir, se basaba en la medicina social, compuesta 
por la relación tetranómica del enfermo-médico-estado-comunidad, diferenciándose 
del binomio de la relación enfermo-médico de la medicina asistencial y del trinomio 
de la relación entre enfermo-médico-estado de la medicina sanitaria. 
El modelo de gestión de Carillo estableció un cambio al Modelo Médico Hegemónico 
que establecía el control por parte del Estado desde un marco individualista, 
claramente la intervención social se puede establecer desde esta lógica de la 
Medicina Social, ya que sólo desde ella se puede pelear en defensa de los intereses 
económicos, sociales y de la dignidad de sus pueblos para la contemporaneidad y la 
prevención futura. 
Fue la primera vez que se planificó y programó, tomando en cuenta la articulación 
entre salud y estructura sociopolítica, y se trabajó desde la “medicina moderna”. “La 
medicina moderna tiende cada vez más a ocuparse de la salud y de los sanos (…) 
no hacia los factores directos e la enfermedad, los gérmenes microbianos, sino hacia 
los factores indirectos de la miseria y la ignorancia, en el entendimiento de que los 
componentes sociales: la mala vivienda, la mala alimentación y los salarios bajos, 
tienen tanta o más trascendencia en el Estado sanitario de un pueblo, que la 
constelación más virulenta de agentes biológicos” (Carrillo, 1951:27) 
Los microbios ya no serán más la única causa de la enfermedad, sino que deberán 
pensarse en relación a la pauperización social y el rol integrador de los individuos 
por el Estado, ya que “la salud es una condición ineludible del bienestar. No es pues, 
un fin, sino un medio y, en el mejor sentido, un medio social” (Carrillo, 1951:58). 
Para resumir, las políticas universales que integraban a los sujetos desde todos los 
ámbitos sociales de la vida, establecidas en la gestión Carrillo, llevaron como 
consecuencia (Alzugaray, 2008): 
 
� Trasformación sanitaria y de formación: Médicos y Personal administrativos. 
� Creación de 230 establecimientos sanitarios de internación 
� 50 institutos de salud especializados. 
� 3000 dispensarios, centros de salud (salas de atención primaria de la salud) 
� Dos fábricas de alta tecnología sanitaria. 
� La revolución sanitaria de la capacidad instalada, al 31 de diciembre de 1953: 
 Total de Establecimientos: 4.229 
 Total de Camas: 130.180 (en 1946 sólo había 66.300 camas hospitalarias). 
 
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La gestión del Dr. Carrillo -durante el primer gobierno peronista- no terminó siendo 
indiferente antes las necesidades del pueblo, sino comprometido por la justicia social 
a través de políticas sociales universales y desmercantilizadas; este hombre debe 
ser definido como el gran impulsor y promotor de las políticas de Salud que el pueblo 
necesitaba y aclamaba, en el marco de un Estado Centralizador que actuaba por la 
búsqueda de un pueblo que viva con dignidad. 
 
IV. La actualidad sanitaria. Un recorrido político hasta el kirchnerismo 
 
Como hemos afirmado, desde la gestión del Dr. Carrillo se estableció la intervención 
del Estado como una forma de control social, aunque la misma quebró la lógica 
individualista y culpabilizadora de los sujetos que se intentó imponer desde el 
Modelo Médico Hegemónico Capitalista-Liberal que ha sido la dominante en todo el 
siglo XX, ¿se continúa en la actualidad?, a partir de este pensamiento dogmático, 
¿cómo se actúa desde Latinoamérica?, ¿qué línea de trabajo se practica en la 
política actual?. 
 
a) La salud en el proceso neoliberal. ¿Culpa y consumismo? 
 
Para llegar a debatir que sucede en la actualidad, vale la pena resumir qué sucedió 
luego de la gestión de Carillo. El período entre 1955-1970 Argentina se caracterizó 
por la definitiva destrucción del modelo centralizador peronista. El régimen 
benefactor, que posibilitó sostener un sistema de política pública, encontró su final 
junto a un nuevo orden económico mundial debilitador de los Estados 
Nacionales, donde se impuso la transformación desde el Estado de Bienestar 
Centralizado al Estado Mínimo Descentralizado. 
“El neoliberalismo impugnó en forma tenaz al Estado de Bienestar y, en general, al 
Estado como dispositivo de redistribución en beneficio de las clases más 
desfavorecidas. Predicó un Estado mínimo y subsidiario” (Gamallo, 2002:6). En el 
sector salud, ésto denotó la consolidación del subsistema privado competitivo, bajo 
la descentralización que afectó directamente las decisiones y el accionar político-
económico en los ámbitos locales. 
En la década del ´70 se elaboró el discurso ideológico de reforma social del Estado 
basado en (Laurell, 2009): la concepción del Estado Mínimo, el Mercadocomo el 
mejor asignador y distribuidor de recursos, la satisfacción de las necesidades 
sociales sobre la base de la responsabilidad individual, la acción estatal basada en 
servicios sociales solamente básicos y la asistencia social condicionada a la 
comprobación y certificación de la pobreza individual, viviéndose una fragmentación 
del sujeto. “El sujeto de tantas intervenciones estatales era uno, aunque 
fragmentado según la condición de pobre, ocupado, desocupado (…) La dispersión 
de planes y programes sociales, a la vez superpuestos, reproducían y producían la 
fragmentación del sujeto” (Grassi, 2006:29). 
En Argentina se vivió esta lógica de reducción del Estado Nacional, lo cual implicó 
“(…) un replanteo en los campos de actuación; las consecuencias inmediatas fueron 
la transferencia de funciones a los niveles subnacionales (descentralización) y el 
desplazamiento hacia el mercado de funciones relativas a la provisión de bienes y 
prestación de servicios, antes en manos del Estado (privatización)” (Chiara y Di 
Virgilio, 2005:23). 
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Durante la década del ’90 en América Latina se fortalecieron estos procesos de 
reforma, impulsados por los Organismos Internacionales de Crédito (OIC) y la 
Organización Mundial de Comercio (OMC) y justificados por los gobiernos locales de 
turno, “(…) los países de América Latina dieron un viraje estratégico en lo 
económico, para adaptar su economía a los cambios globales y recuperar el 
crecimiento. Recurrieron a políticas de estabilización y ajuste estructural con el 
objetivo de recuperar los equilibrios macroeconómicos, retirar al Estado de ciertas 
áreas económicas, a través de procesos de privatizaciones, y promover la apertura 
económica” (Cohen y Franco, 2006:32). 
Estos organismos insistían en que la única finalidad de las gestiones nacionales, era 
mejorar la eficiencia del gasto público, esto significaba que debían impulsarse todos 
los ajustes posibles, lo que generó que exclusión. 
Esto va de la mano con otra condición internacional que es la ejecución de políticas 
focalizadas, para las cuales se selecciona a los pobres, que puedan certificarlo, para 
la asistencia social y no la universalización. “La política social desarrollada a lo largo 
de los noventa, expresada en las políticas de reforma de sectores específicos y en la 
ampliación del asistencialismo, constituyó parte del trabajo político-cultual de 
producción de hegemonía del proyecto neoliberal” (Grassi, 2006:26). 
La salud, como un bien económico que se intercambia en el mercado, se inscribió 
bajo esta lógica mercantil que conquista otro ámbito de ganancias privadas. Cuando 
la población no tiene posibilidades de consumirla de forma particular, puede acceder 
a las políticas de estado que focalizan su problema y brindan una solución puntual, 
que suele ser limitada en cobertura y tiempo. Así se reduce la responsabilidad del 
Estado, se saquean las instituciones públicas y se efectúan mínimos programas 
desarticulados con la intención de “equilibrar”, a través de pocos recursos 
materiales, la inequidad del sistema. 
En el año 1993, el documento “Invertir en Salud” del Banco Mundial afirmaba que la 
salud pertenece al ámbito privado y que el Estado sólo debía ocuparse de ella 
cuando los privados “no quieren o no pueden hacerlo”. Caracterizaba al subsistema 
privado -gobernado por las leyes de competencia en el mercado- como eficiente y 
equitativo mientras que declaraba ineficiente e inequitativo al subsistema público 
estatal gratuito. 
Estas medidas supusieron el abandono de las funciones sociales por parte del 
Estado y su posterior mercantilización, lo que conllevó -en el caso de salud- a la 
imposibilidad de acceso a determinados bienes y recursos para gran parte de la 
población argentina, es así que los sectores vulnerables, quedan insertos en un 
sistema de salud público empobrecido, desbordado, sin recursos, el cual los 
estigmatiza y etiqueta al momento de certificarlos como “pobres”, “beneficiarios” o 
simples “clientes” de decenas de programas sociales focalizados. Frente a este 
paradigma internacional capitalista… ¿Era posible pensar en nuevas posibilidades y 
en un cambio continental? 
 
b) Siglo XXI ¿nuevas posibilidades colectivas en América Latina? 
 
En el siglo XXI, pocos se atreven a negar que la Salud es un derecho universal, por 
lo cual es fundamental analizar cuáles son los objetivos y acciones de los gobiernos 
para intervenir en los procesos de salud-enfermedad-cuidado y poder prever las 
posibilidades del mañana para que realmente haya dignamente. 
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La salud, junto con la educación, el trabajo, la vivienda, y demás cuestiones 
estructurales ratifican que los microorganismos ya no son reconocidos como la única 
causa y el objetivo principal de la enfermedad, sino que deben pensarse en relación 
a la pauperización social y el rol del Estado. “La salud es una condición ineludible del 
bienestar. No es pues, un fin, sino un medio y, en el mejor sentido, un medio social” 
(Carrillo, 1951:58). Para lo cual es necesario que se desarrollen las capacidades 
estatales “política y administrativa” para poder intervenir sobre la falta de salud. Hoy 
en día, ¿qué capacidades estatales se generan desde el Estado Nacional para 
intervenir en Salud Colectiva? 
El Kirchnerismo accedió al gobierno luego de la crisis económico, político-social 
estallada en el 2001, la cual conllevó el establecimiento en el poder nacional de una 
serie de presidentes de manera transitoria. ¿Qué camino habrían de tomar los 
Kirchner?, ¿la continuidad o la ruptura con lo postulado durante la gestión del Dr. 
Ramón Carrillo?. 
Desde la gestión del Presidente Néstor Kirchner 2003-2007 y en la actual de la 
Presidenta Cristina Fernández de Kirchner 2007-2015 se ha proclamado la 
recuperación de los valores nacionales y populares postulados por Perón en su 
primera presidencia, con la finalidad de frenar la desarticulación social generada por 
la pobreza creciente en las últimas décadas a través de la instauración del 
neoliberalismo. El inconveniente en este punto es cómo mejorar la distribución de la 
riqueza, cómo devolver justicia social y dignidad al pueblo –en palabras de Carrillo-, 
sin tomar acciones que lo cataloguen como una gestión “autoritaria y hasta 
dictatorial”, según las voces de los medios de comunicación corporativos y 
hegemónicos. 
Frente a esta situación, el propósito es reflexionar sobre las limitaciones y 
posibilidades existentes para intentar recuperar la salud colectiva. 
Como señala Escudero (2007): para conseguir una buena salud colectiva es 
necesario enfrentar a grupos de presión poderosos -que buscan continuar con el 
modelo mercantilizador impuesto en los ´90- utilizando herramientas técnicas que 
permitan mejorar la salud de manera integral. Las mismas no deben ser aranceladas 
como mercancías: la provisión de agua potable domiciliaria de red, el no 
hacinamiento en las viviendas, la aplicación de la estrategia sanitaria de atención 
primaria de salud, ofrecida dentro de un sistema de salud universal y 
desmercantilizado y la disponibilidad de medicamentos esenciales; todo esto, 
mediante técnicas que constituyan mano de obra intensiva para facilitar el control y 
una óptima salud de la población. 
 
V. El kirchnerismo encuentra un gran desafío: ¿Cómo hacer para mejorar la 
salud colectiva?. 
 
Primero, para iniciar un proceso de transformación es imprescindible mantener un 
Ministerio de Salud Nacional fuerte e integrado. Se debe considerar la dinámica de 
la relación entre Ministerio de Salud de la Nación, el nivel provincial y los ámbitos 
locales –partidos, municipios, etc.-, ya que el primero “Tiene formalmente a su cargo 
la normatización, regulación, planificación y evaluación de las acciones de salud que 
se llevan a cabo en el territorio nacional comprendiendo la promoción, prevención, 
recuperación, planificación y rehabilitación” (Belmartino, 2005: 291). 
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Segundo, el único sentido es fortalecerla cobertura del sistema de salud público 
universal-gratuito, no sólo los Hospitales sino ampliar la cobertura de los Centros de 
Atención Primaria de Salud, fortaleciendo económica y políticamente a los 
municipios, a los ámbitos territoriales. Asimismo, se debe recuperar el concepto de 
salud como derecho de ciudadanía, encontrarse abierto a toda la población, 
dependiendo de la administración pública, financiándose a través del sistema 
impositivo y proveyendo servicios a través de la red de efectores de salud y con 
trabajadores interdisciplinarios con contratos registrados y beneficios sociales. 
Para que el sistema de salud -universal y gratuito- mejore día a día es imprescindible 
que se multiplique el presupuesto público dirigido al sistema de salud. Aquí radica la 
importancia de la reforma del sistema tributario, para que los impuestos dejen de ser 
regresivos y pasen a ser cada vez más progresivos. En este punto es donde los 
Kirchner han recibido fuertes críticas y un intento de “golpe institucional”, a través de 
la fallada postulación en el año 2008 de la ley 125 de retenciones móviles 
agropecuarias, y el apoyo incondicional brindado por la mayoría de las 
corporaciones de los medios de comunicación a la tradicional “oligarquía”. 
Tercero, para poseer un sistema de salud universal es necesaria la implementación 
de Políticas Públicas de Salud Universales, abandonando el sistema de políticas 
selectivas / focalizadas. Los gobiernos Kirchneristas se han caracterizado por la 
recuperación de políticas económicas keynesianas principalmente en los intentos de 
la redistribución de la riqueza y en algunos otros sectores específicos (educación). 
Sin embargo, es necesario remarcar que cuando se refiere a la salud, son 
necesarias políticas universales con oferta desmercantilizada, sobre las cuales no se 
han avanzado desde el Ministerio de Salud; en contraposición a otros Ministerios de 
la Nación, donde se han activado políticas universales (tal como la Asignación 
Universal por Hijo y la Asignación Universal por Embarazo para la Protección Social) 
y se han incentivado la promulgación de cambios históricos que hacen la igualdad 
de la población (tal como la Ley de Matrimonio Igualitario, la Ley de Medios 
Audiovisuales, la Ley que ambiciona la democratización de la justicia, entre otros.) 
De allí un interrogante que no nos podemos dejar de repetir: ¿Por qué no se puede 
generar un cambio desde el Ministerio de Salud de la Nación, que sea parte de este 
Proyecto Nacional y popular? El inconveniente es que parece imposible quebrar la 
lógica neoliberal de pensar a la Salud como un bien de mercado que genera 
ganancia para unos pocos, “accionistas privados”. 
Siguiendo este paradigma de pensamiento es que vale la pena nombrar la política 
de medicamentos, especialmente el Programa Remediar + Redes. En Argentina se 
incentivan programas cómplices de compra a los productores privados 
(internacionales y locales) de todo tipo de vacunas, medicamentos e insumos 
médicos desde el Ministerio de Salud, y no se impulsa la fabricación, provisión y 
distribución de los recomendados como esenciales por la OMS, puesto que sólo así 
se acabaría con la mercantilización y corrupción de los fármacos producidos por la 
industria privada, lográndose así soberanía nacional. “Un escenario de máxima sería 
prohibir en Argentina la venta de medicamentos que no sirven, de medicamentos 
que cuestan demasiado, de medicamentos que tienen efectos secundarios 
indeseables, utilizando las capacidades educadoras del Estado (…) El gasto más 
innecesario en salud en el planeta tierra es el gasto en medicamentos y es cada vez 
más corrupto” (Escudero, 2011:4). 
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Esto se ejemplifica en cómo las políticas de “Producción de Medicamentos, Vacunas 
e Insumos Médicos” y demás programas universales que afectan la Salud Colectiva 
son estimulados desde otros Ministerios, como el de Defensa, en el mismo gobierno. 
Para resumir, Argentina necesita políticas NO mercantiles en salud. Se debe buscar 
tener un sistema universal de salud, basado en el derecho de ciudadanía, financiado 
por las Rentas Generales y -en general- gratuito (y cuando no lo es, esto se debe al 
deseo de regular una demanda que de otra forma sería infinita, y no por propósitos 
de lucro, es la manera más sensata de organizar la oferta de salud colectiva. 
En la actualidad inquieta reflexionar sobre ¿qué hacer frente a la crisis financiera y 
alimentaria que se está viviendo todo el mundo? La respuesta parece obvia: 
participar de manera colectiva en políticas sociales, sanitarias y alimentarias 
universales que permitan frenar los efectos de este neoliberalismo mercantilista 
impulsor de políticas focalizadas que fragmentaron a la sociedad argentina y 
actualmente intentan hacerlo en algunos países de Europa. 
Frente al contexto capitalista en crisis mundial, sólo los Estados Nacionales con 
decisión política pueden establecer un diálogo y confrontación con los sectores 
poderosos, y dejar de pensar a la salud como un “gasto” y una “fuente de ganancia”, 
en contraposición de ser una “inversión” y una “oferta a la población por derecho de 
ser humano/ciudadanía”. 
¿Están interesados y dispuestos los Estados Latinoamericanos a fomentar los 
cambios estructurales necesarios para establecer en la agenda pública una 
verdadera transformación de la salud colectiva? 
Para conseguir una buena salud colectiva en Latinoamérica es necesario utilizar 
herramientas estratégicas que la mejoren de manera integral, fomentando los 
remedios de prevención estructural, intra y extra sectoriales (o sea tanto cloacas, 
viviendas sin hacinamiento, como la creación de Centros de Atención Primaria de 
Salud y la Producción Pública de Medicamentos, Vacunas e Insumos Médicos) y no 
los remedios de solución inmediata (vacunas y medicamentos comprados en la 
industria privada farmacéutica), profundizando así “(…) la comprensión del proceso 
salud-enfermedad [atención] como proceso social” (Laurell, 2009:7). 
La tarea central de generar políticas activas en salud, aunque sean planificadas 
desde otros Ministerios del mismo proyecto político, es que sirvan para aumentar la 
legitimidad de los gobiernos, mejorando la salud colectiva; de allí la importancia de la 
actual política de Asignaciones Monetarias que implementó el gobierno Kirchnerista -
la Asignación Universal por Hijo (AUH) y la Asignación por Embarazo para la 
Protección Social (AEPS)-, que a pesar de no ser una política producida desde el 
Ministerio de Salud de la Nación solicita como contraprestación la atención de la 
salud, quebrando la lógica de la medicina farmacéutica mercantil. 
¿Por qué es tan difícil que los gobiernos latinoamericanos transformen la actual 
política de medicamentos y de vacunas que dan prioridad al lucro de los privados, a 
los productores y comerciantes?, frente a que un tercio de la población mundial tiene 
dificultades para el acceso a los medicamentos esenciales para su vida. 
Para ir finalizando, en este trabajo hemos planteado más interrogantes que 
respuestas, “la mejora de la Salud Colectiva” es un problema de interés político y 
social para la Medicina Social en América Latina que debería ser estudiado por la 
academia, principalmente para un país precursor, como es la Argentina que, a 
mediados del Siglo XX, bajo la gestión de Carrillo, logró instaurar a la salud como un 
requisito fundamental para que el pueblo pueda existir con una vida social plena. 
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Como hemos mencionado, en la actualidad, Argentina es un país que ha intentado, 
por los gobiernos denominados “Nacionales y Populares” de la última década, la 
recuperación del Estado y ha mejorado la condición de vida de la población por 
medio de la recuperación de derechos políticos, económicos y sociales, por ello se 
espera que la salud forme parte de esta transformación y no quede enjaulada en las 
negociaciones mercantilistas y consumistas que la industria privada quiere imponer 
a los consumidores/pacientes,a los médicos, a los profesionales y a los mismos 
integrantes del Ministerio de Salud de la Nación. 
La salud debe ser parte de este camino de construcción colectiva que se ha 
generado en toda América Latina en este nuevo milenio. No cabe duda que se 
necesitan Estados Nacionales - en concreto, con Ministros de Salud - que se ocupen 
en la teoría y práctica de los intereses de la población, para intervenir sobre la salud 
y no dejar más espacios al capital que busca continuar generando lucro. 
Es imprescindible recuperar las voces de los sectores populares al momento de 
querer establecer en la “arena política” planes y programas públicos, y poder así 
generar políticas realmente integrales y universales que mejoren la Salud Colectiva, 
no sólo desde el saber médico y no médico profesional, sino también desde el saber 
popular porque “El pensar desde América Latina requiere un instrumental teórico-
conceptual que recupere las resistencias culturales, las manifestaciones políticas de 
masas, las gestas, la literatura, el ensayo, las formas de conocimiento y las 
mentalidades populares; los testimonios, las microhistorias, las fiestas, los pequeños 
o grandes episodios de dignidad; los saberes que están en las ´orillas de la ciencia´” 
(Argumedo, 2002:136). 
 
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