230208-Interior-Flores-Dapkecvicius-La-expropiacion-5

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La expropiación
La expropiación
incluye análisis de casos seleccionados 
y la ley 3.958 actualizada, 
anotada y concordada 
Fundación 
de Cultura 
Universitaria
rubén Flores Dapkevicius
5.ª edición
5.ª edición, febrero 2023
iSBn: 978-9974-2-1356-2
editorial Fundación de cultura Universitaria
25 de Mayo 583 - Tel. 2 916 11 52
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expresa del editor.
Fundación 
de Cultura 
Universitaria
7
conTeniDo
próLoGo .................................................................................................. 13
Capítulo I
eL DerecHo pÚBLico expropiaTorio ......................................... 15
1) es derecho público ................................................................................15
2) consecuencias de la aplicación de normas de derecho interno ..........16
a) intervención del Tca y del poder Judicial ...................................16
B) aplicación de determinados reglamentos........................................16
c) aplicación subsidiaria del Derecho civil.......................................17
3) aplicación de Derecho internacional ..................................................17
Capítulo II
BaSeS conSTiTUcionaLeS Y principioS De La 
expropiación ....................................................................................... 19
1. referencias constitucionales ................................................................19
2. principios del derecho público expropiatorio uruguayo .....................27
Capítulo III
LoS DerecHoS HUManoS Y eL DerecHo De propieDaD ........29
1) concepto de derechos humanos ...........................................................29
2) evolución ..............................................................................................30
3) Clasificaciones ......................................................................................30
4) Garantías ..............................................................................................31
5) clases ....................................................................................................32
6) concepto de propiedad y herencia .......................................................33
7) Limitaciones administrativas a la propiedad .....................................36
a) restricciones ...................................................................................37
B) Servidumbre ...................................................................................38
8
La expropiación
c) ocupación temporaria ....................................................................40
D) requisa............................................................................................41
e) Decomiso .........................................................................................42
F) Confiscación ....................................................................................42
G) Secuestro .........................................................................................42
i) nacionalización ..........................................................................43
Capítulo IV
La expropiación por caUSa De neceSiDaD 
o UTiLiDaD pÚBLica ............................................................................ 45
1) Definición y fundamento ......................................................................45
2) elementos .............................................................................................47
a) Garantía de derecho público ..........................................................48
B) potestad expropiatoria ...................................................................48
c) adquisición coactiva .......................................................................50
D) objeto ..............................................................................................50
e) Sujetos .............................................................................................51
1) autoridad expropiante ..............................................................51
2) El beneficiario ............................................................................51
3) el expropiado .............................................................................52
F) Fin público ......................................................................................53
G) Motivo .............................................................................................56
H. compensación justa y generalmente previa .................................57
i) procedimiento ............................................................................61
3) Derecho aplicable .................................................................................63
Capítulo V
eL proceDiMienTo aDMiniSTraTiVo expropiaTorio .......... 65
a) Designación ..........................................................................................65
B) Formación del expediente ....................................................................66
C) Notificación ...........................................................................................67
D) Período de manifiesto ...........................................................................67
e) período de impugnación .......................................................................67
F) Tasación y eventual finalización del procedimiento ...........................69
9
 Contenido 
Capítulo VI
eL proceSo JUDiciaL expropiaTorio ......................................... 73
1) el juicio expropiatorio ..........................................................................73
2) La toma urgente de posesión ...............................................................78
3) expropiación de hecho .........................................................................81
4) expropiación irregular .........................................................................81
5) expropiación indirecta .........................................................................81
Capítulo VII
JUriSprUDencia SeLeccionaDa SoBre 
expropiacioneS .................................................................................. 83
1. el proceso judicial de la ley de expropiaciones se encuentra 
derogado ................................................................................................83
2. objeto del proceso .................................................................................84
3. individualización del bien en la ley que declara la necesidad o 
utilidad pública ....................................................................................86
4. expropiación establecida por acto administrativo .............................87
5. control de la declaración de necesidad o utilidad pública .................88
6. Libre consentimiento del administrado ..............................................89
7. concepto jurídico de propiedad ...........................................................90
8. expropiación y principio de igualdad ..................................................91
9. cambio de destino ................................................................................92
10. Fijación del monto de la indemnización por el legislador ..................93
11. compensación .......................................................................................93
12.Se abona una compensación, no un precio ..........................................97
13. compensación se calcula en la época inmediata anterior a la 
expropiación ..........................................................................................98
14. concepto de justa compensación .........................................................99
15. Fijación del precio cuando no comparece el expropiado ...................103
16. Tasación excesivamente baja .............................................................103
17. no oposición a la tasación en sede administrativa ...........................104
18. Lo solicitado en vía administrativa condiciona la pretensión 
judicial ................................................................................................104
19. Daños y perjuicios ..............................................................................107
20. Frutos ..................................................................................................109
10
La expropiación
21. inclusión del daño moral en los daños y perjuicios ..........................110
22. Daños y perjuicios reparables ............................................................112
23. Daños y perjuicios: por imposibilidad de arrendar ...........................115
24. no es necesaria la mora cuando existen daños y perjuicios ............115
25. Mayor valor .........................................................................................116
26. actualización a la indemnización convenida ....................................117
27. Fijación de intereses ..........................................................................118
28. Demanda y allanamiento conjunto ...................................................122
29. no comparecencia del expropiado en la audiencia ...........................122
30. Decisión de la compensación en caso de existir diferentes dic-
támenes periciales ..............................................................................123
31. no corresponde rematar un bien expropiado para satisfacer al 
acreedor del antiguo propietario .......................................................124
32. caducidad de la expropiación ............................................................125
33. caducidad del decreto expropiatorio .................................................127
34. constitucionalidad de la toma urgente .............................................128
35. Toma urgente necesitaría acto administrativo firme .......................131
36. Determinación del precio provisorio ..................................................132
37. efectos de la toma urgente cuando caducó la expropiación .............133
38. efectos de la toma urgente de posesión ............................................133
39. intereses y toma urgente ...................................................................133
40. Legitimación activa ............................................................................135
41. Legitimación activa en la acción reivindicatoria ..............................136
42. constitucionalidad de la ley n.º 3.958, art. 35 .................................139
43. presunta violación al art. 32 de la constitución por el Decreto 
Ley n.º 14.250, art. 13 .......................................................................139
44. el art. 29 de La Ley n.º 3.958 se encuentra vigente ........................140
45. Momento en que se verifica la transmisión del dominio ..................142
46. imposibilidad de restitución ..............................................................142
47. expropiación de hecho .......................................................................143
48. expropiación irregular .......................................................................148
49. expropiación indirecta .......................................................................148
50. Desistimiento de la acción .................................................................150
51. Gastos del juicio en caso de desistimiento ........................................150
52. costas y costos ....................................................................................151
11
 Contenido 
53. Honorarios de los peritos ...................................................................151
54. Honorarios del defensor de oficio .......................................................154
55. acciones posesorias del estado ..........................................................155
56. expropiación de créditos laborales ....................................................156
57. incidencia de la afectación al patrimonio histórico nacional ...........158
58. Subarriendo previo a la acción ..........................................................159
59. régimen recursivo y competencia del Tca .......................................159
60. Solicitud de expropiación total ante el Tca .....................................161
61. Momento en el cual debe tomarse en cuenta el valor del bien 
expropiado ..........................................................................................162
62. el acto expropiatorio debe ser motivado y es procesable por 
Tca .....................................................................................................162
63. La expropiación implica transferencia ..............................................163
64. proceso expropiatorio efectuado por un gobierno departamental .... 163
65. Tasación no es un acto administrativo procesable ante Tca ..........164
66. Defensor de oficio de sujetos emplazados que no acepta cargo 
reporta nulidad de todo lo actuado por indefensión .........................164
67. indemnización no corresponde necesariamente al propietario 
sino a quien acredite un mejor derecho ............................................166
68. admisión de otros daños ....................................................................166
69. orden de pago .....................................................................................167
70. Los actos administrativos, todos, son recurribles .............................167
71. aplicación del derecho civil, no del comercial, en el supuesto de 
vacíos legales ......................................................................................167
72. Vista de las actuaciones en el procedimiento expropiatorio ............168
73. respeto de las garantías constitucionales: expropiación de 
hecho ...................................................................................................169
74. Utilidad pública e interés general .....................................................170
75. Dominio público ..................................................................................171
76. Extra petita .........................................................................................172
77. el juez puede apartarse de lo señalado en el peritaje ......................173
78. compensación de créditos e hipoteca ................................................173
79. Los actos administrativos se presumen legítimos ............................175
80. prueba del proceso .............................................................................175
81. casación ..............................................................................................176
12
La expropiación
Capítulo VIII
apÉnDice ............................................................................................... 179
1. Texto de la Ley n.º 3.958, de 28 de marzo de 1912, actualizada, 
anotada y concordada hasta la Ley 19.996 .......................................179
Ley n.º 3.958 del 28/03/1912 ...............................................................179
Ley de expropiaciones de Bienes raíces ...........................................179
ÍnDice TeMÁTico ............................................................................... 211
BiBLioGraFÍa....................................................................................... 215
13
próLoGo
en el marco de difusión del Derecho público iniciado desde hace un 
buen tiempo por la cátedra a la que este autor pertenece en tanto profesor 
adscripto, titulado, y considerando que no existía ninguna sistematización 
actual de la Ley de Expropiaciones, la que ha sufrido importantes modifi-
caciones en estos años, es que nos hemos abocado a un estudio y actuali-
zación de la misma.
para ello hemos considerado la moderna y clásica doctrina sobre el 
tema, la que el lector podrá consultar en la bibliografía que se encuentra 
al final de la presente obra.
este nuevo libro tiene como antecedente remoto nuestra obra publi-
cada en conjunto con la Dra. rocca, hace ya más de veinte años, titulada 
«el procedimiento expropiatorio». Lamentablemente, y a nuestro requeri-
miento, efectuado por la propuesta de la prestigiosa editorial que la publi-
ca, por motivos particulares, nuestra amiga no nos ha podido acompañar 
en este nuevo libro.
asimismo, en la anterior edición a esta, contamos con la colaboración 
de nuestro exalumno y actual colega, el Dr. Baz, quien nos alcanzó espe-
cialmente algunas sentencias de interés.
Se destaca que existen, en los hechos, escasas sentencias sobre el 
tema, novedosas o que introduzcan conceptos nuevos ya que la ley original 
es de 1912. por tal motivo, debemos adecuarnos a ello.
Desde aquel entonces, varias han sido las modificaciones que ha sufri-
do la ley de referencia, hecho que se verifica en la lectura del texto actuali-
zado a enero de 2023, que obra al final de esta obra. Se subraya que se ha 
seguido la misma, pero las modificaciones producidas en la legislación, el 
agregado de nuevos capítulos y jurisprudencia, así como la actualización 
referenciada, la ubica en el contexto actual del instituto1.
En lo que refiere al libro que se presenta, nuestro objetivo se circuns-
cribe a ordenar y anotar las normas que sobre el proceso expropiatorio 
existen al momento de escribir este trabajo. La inclusión de los nomen 
1 para elaborar el texto de la referencia se tuvo en vista las compilaciones del 
IMPO, La Ley Uruguay y CADE, especialmente. Destaco y subrayo la dificultosa 
compilación en la actualización dada la labor desordenada del legislador en el 
tema objeto de estudio. ello conspira contra la mejor precisión.
14
La expropiación
juris y de las referencias que separan y distinguen las diferentes áreas te-
máticas de la ley tiene por finalidad permitir un acceso rápido y resumido 
a la disposición que titulan. Una intención similar se persigue con el índice 
temático.
el autor desea destacar, clara y contundentemente, que no com-
parte, necesariamente, la jurisprudencia que se incluye en el capítulo 
correspondiente…
La misma ha sido seleccionada y clasificada de acuerdo con la norma-
tiva de que trata esta obra (acopiada vía módem, sistematización infor-
mática del Tca, LJU, aDa, el Derecho Digital, caDe, La Ley Uruguay, 
etc.), en esta oportunidad.
existen profesores que se dedican a dictar clases, a veces en diversas 
Universidades; otros, simplemente, se dedican a la investigación (este ha 
sido mi deseo), exponiendo para egresados o en otros eventos donde el celo 
académico es menor.
Deseamos que el estudioso del Derecho público y, especialmente, sus 
aplicadores en sede administrativa y jurisdiccional nos hagan llegar las 
sugerencias que estimen del caso, siempre necesarias para el mejor de-
sarrollo de la obra que redundará en una ampliación del conocimiento en 
general.
En conclusión, la finalidad que se persigue con este estudio es conce-
der al operador jurídico un material práctico, de ágil lectura y precisión 
jurídica, que le permita desarrollar su caso (procedimiento, proceso, con-
sulta, etc.) en un procedimiento o proceso dado. nada más; nada menos.
aguardamos, y deseamos sus comentarios.
15
Capítulo I
eL DerecHo pÚBLico expropiaTorio
1) Es derecho público
Las normas que regulan el instituto de la expropiación se caracteriza 
por su carácter coactivo2.
esa circunstancia excepcional de desapoderamiento de un bien, 
aún en contra de la voluntad de su legítimo propietario, ubica al ins-
tituto objeto de la obra dentro del orden jurídico, formando parte del 
Derecho administrativo3.
ello es trascendente porque, como veremos a continuación, al 
Derecho expropiatorio4 le son aplicables los principios y la normativa 
del Derecho público interno (constitucional y administrativo) y del 
Derecho público internacional, especialmente, en este último caso, 
cuando refiere a obras multinacionales.
Sin perjuicio de ello, históricamente se entendió que el objeto de este 
estudio era parte integrante del Derecho civil. Sin embargo, el desarro-
llo del Derecho administrativo reivindicó para sí el Derecho expropiato-
rio, sin perjuicio de la aplicación, en lo pertinente, de normas de Derecho 
privado.
el tema también fue analizado, entre otros, por Dromi con las carac-
terísticas que informan al Derecho argentino5.
2 Flores Dapkevicius, rubén, Tratado de Derecho Administrativo, tomos i y ii, 2.ª 
edición, La Ley, Buenos aires-Montevideo, 2021.
3 prat, Julio a., Derecho Administrativo, t. iV, vol. 1, acali, Montevideo, 1979, p. 
75.
4 Barrios de angelis, Dante, El juicio de expropiación, Montevideo, 1951, p. 41.
5 Dromi, roberto, Derecho Administrativo, ediciones ciudad de Buenos aires, es-
paña, 1997, p. 655.
16
La expropiación
2) Consecuencias de la aplicación de normas de derecho interno
Cuando el instituto refiere exclusivamente a bienes localizados en un 
estado los países aplican normas de su ordenamiento jurídico de Derecho 
público interno. ello produce consecuencias, fundamentalmente, cuando 
falta previsión normativa expresa.
en ese supuesto, deberá acudirse a los principios generales que in-
forman al instituto y al Derecho administrativo y, solo ante su carencia, 
podrá consultarse al Derecho privado6.
respecto a la aplicación del Derecho público interno debe destacarse:
A) Intervención del TCA y del Poder Judicial
De acuerdo con lo que venimos diciendo, tratándose de la aplicación 
de normas de Derecho público, el órgano referido en primer término podrá 
ser competente de acuerdo a lo dispuesto en el art. 309 de la constitución 
de la república y al art. 27 nral. 4 del Decreto Ley n.º 15.524, todo ello sin 
perjuicio de la competencia del poder Judicial, que es de principio, art. 233 
de la carta.
En lo que refiere a la competencia del Poder Judicial remitimos a lo 
dispuesto en la Ley n.º 15.881 art. 1º y Ley n.º 16.226 art. 320 y al análisis 
del proceso expropiatorio que se realiza en esta obra.
pueden consultarse en la parte jurisprudencial de este libro los re-
cientes fallos del Tribunal de lo contencioso administrativo, donde ra-
tifica, expresamente, el carácter procesable de determinados actos del 
procedimiento expropiatorio, particularmente, que el acto de designación 
del inmueble debe ser motivado como todo acto administrativo por más 
que sea una potestad constitucional de la administración (Sentencia n.º 
101/2012), así como los actos administrativos que designan inmuebles o 
que resuelve oposición de los interesados, etc. (Sentencia n.º 745/2016).
B) Aplicación de determinados reglamentos
el procedimiento expropiatorio de bienes inmuebles es un procedi-
miento administrativo especial reglado por la Ley N.º 3.958, sus modifica-
tivas y concordantes. Dicha norma, por su naturaleza y su valor y fuerza, 
resulta aplicable a toda la administración. Sin perjuicio de ello, puede 
acontecer que existan vacíos y, en ese supuesto, es aplicable en la admi-
nistración central el Decreto n.º 500/991 que regula el procedimiento ad-
ministrativo común, conforme al art. 1º del referido cuerpo reglamentario7.
6 Barrios de angelis, Dante, El juicio de expropiación, Montevideo, 1951, p. 43.
7 Flores Dapkevicius, rubén, Decretos 500/91 y 222/014, actualizados, anotados 
y concordados, 6.ª edición, iJeditores, Buenos aires, 2021. el Decreto 500/91 
17
Capítulo I. El derecho público expropiatorio 
en referencia a los Gobiernos Departamentales, estos han dictado 
instrumentos jurídicos de ordenamiento territorial a través de decretos 
de las respectivas Juntas Departamentales, conforme a lo dispuesto en los 
arts. 23 y ss. de la Ley n.º 18.308 de 18/Vi/20088.
C) Aplicación subsidiaria del Derecho Civil
De acuerdo a lo ya expuesto, el Derecho civil solo será aplicable si 
existen oscuridades en la regulación del Derecho público. ello es así por 
la autonomía del Derecho administrativo que tiene sus principios propios.
3) Aplicación de Derecho Internacional
Las obras públicas ejecutadas por varios países han creado una serie 
de interrogantes que, en este momento, intentaremos responder, sin per-
juicio de la remisión al análisis del capítulo dedicado al estudio de casos 
prácticos9.
en primer lugar, en el supuesto son aplicables el Derecho constitu-
cional y el administrativo del país de que se trate, a la vez que normas 
de Derecho internacional público y privado10. esta circunstancia puede 
importar soluciones de esas ramas del Derecho que rompan el equilibrio 
entre las prerrogativas y las garantías del proceso expropiatorio11.
no olvidemos que el Derecho administrativo es el fruto de una evo-
lución histórica que se materializa en el equilibrio entre las prerrogativas 
públicas y las garantías que poseen los individuos frente a las mismas.
esas prerrogativas son compensadas por garantías para el adminis-
trado que, tampoco, existen en el Derecho común, por ejemplo, necesidad 
regula el procedimiento administrativo común, el disciplinario y parcialmente el 
recursivo. Ello lo realiza con el referido Decreto 222/014, en el tema que refiere y 
su ámbito de aplicación.
8 puede destacarse especialmente lo que dispone el artículo 27 lit. f) de la Ley n.º 
18.308 de 18/Vi/2008 por el cual los instrumentos jurídicos de ordenamiento te-
rritorial contendrán disposiciones sobre la declaración de utilidad pública sobre 
los terrenos, instalaciones y construcciones correspondientes, cuando prevean 
obras públicas o delimiten ámbitos de actuación a ejecutar mediante expropia-
ción.
9 Flores Dapkevicius, rubén, La expropiación, 4.ª edición, iJ editores, Buenos ai-
res, 2021.
10 cajarville, Juan pablo, «expropiación en obras binacionales», Revista de la Fa-
cultad de Derecho, año 32, n.º 1 y 2, Montevideo, 1991, p. 159.
11 Flores Dapkevicius, rubén, Tratado de Derecho Constitucional, tomos i y ii, 2.ª 
edición, La Ley, Buenos aires-Montevideo, 2021.
18
La expropiación
de seguir un procedimiento para dictar sus actos, motivación de los mis-
mos, observancia del fin público, etc.12.
A) Ingresando a las dificultades que presentan las obras binacionales 
o multinaciones, un primer problema se plantearía si un tratado estable-
ciera que la compensación no debe ser previa.
en nuestro país, esta previsión es contraria al art. 32 de la constitu-
ción, que establece que la compensación debe ser previa, sin perjuicio de lo 
que surge de los arts. 231 y 232 del mismo cuerpo normativo13. el tratado, 
entonces, sería inconstitucional.
B) Un segundo problema podría plantearse si el tratado estableciera 
que la responsabilidad recae sobre la entidad supranacional creada por el 
mismo.
Si así aconteciera, colidiría con el art. 32 de la carta que establece 
que el estado debe responder mediante el Tesoro nacional, sin perjuicio de 
que podría entenderse que el estado podría responder subsidiariamente o 
como garante.
el tema debe plantearse ante la Suprema corte de Justicia que tiene la 
competencia exclusiva en materia de declaración de inconstitucionalidad.
c) Un tercer problema ocurriría si el tratado estableciera que la necesi-
dad o utilidad pública puede ser declarada por el organismo internacional.
en ese caso, también, el tratado colidiría con nuestra constitución en 
virtud de lo que surge de la normativa constantemente citada, al art. 32 
de la constitución.
D) en cuarto lugar, podrían ocurrir inconvenientes respecto de las 
designaciones de bienes a expropiar, si el organismo internacional tuviera 
la competencia en ese sentido y, a su vez, el tratado hubiera establecido la 
inmunidad de jurisdicción de esa entidad. este hecho podría producir la 
indefensión del expropiado.
La solución de Derecho interno es solicitar la inconstitucionalidad de 
la ley que aprueba el tratado ante la Suprema corte de Justicia.
e) Si el tratado autorizara al organismo internacional, con inmunidad 
de jurisdicción, a establecer el monto de la compensación, podría importar 
la indefensión del expropiado. ese hecho produciría similares consecuen-
cias a lo analizado precedente.
12 García de enterría, eduardo y Fernández, Tomás, Curso de Derecho Administra-
tivo, t. i, civitas, Madrid, 1983, p. 43.
13 Flores Dapkevicius, rubén, Tratado de Derecho Constitucional, tomos i y ii, 2.ª 
edición, La Ley, Buenos aires-Montevideo, 2021.
19
Capítulo II
BaSeS conSTiTUcionaLeS 
Y principioS De La expropiación
1. Referencias constitucionales
La Constitución de 1830, refiriéndose a la expropiación, en el art. 144, 
disponía: «el derecho de propiedad es sagrado e inviolable; a nadie podrá 
privarse de ella sino conforme a la ley. en el caso de necesitar la nación la 
propiedad particular de algún individuo para destinarla a usos públicos, 
recibirá éste del Tesoro nacional una justa compensación».
Su regulación fue desarrollándose de acuerdo con la forma de enten-
der el derecho de propiedad recibiendo, aquel texto original, diversas mo-
dificaciones hasta su actual formulación14.
así, la constitución de 1918 dijo, en su art. 169, que «el derecho de 
propiedad es sagrado e inviolable. a nadie podrá privarse de él sino con-
forme a la Ley, en los casos de necesidad o utilidad pública, recibiendo del 
Tesoro nacional una justa compensación»15.
en 1934 el art. 31 decía: «La propiedad es un derecho inviolable, pero 
sujeto a lo que dispongan las Leyes que se establecieren por razones de 
interés general. nadie podrá ser privado de su derecho de propiedad sino 
en los casos de necesidad o utilidad públicas establecidos por una Ley y re-
cibiendo siempre del Tesoro nacional una justa y previa compensación»16.
La constitución de 1942 dispuso en su art. 31:
La propiedad es un derecho inviolable, pero sujeto a lo que dis-
pongan las leyes que se establecieren por razones de interés general. 
nadie podrá ser privado de su derecho de propiedad sino en los casos 
de necesidad o utilidad públicas establecidos por una ley y recibien-
do siempre del Tesoro nacional una justa y previa compensación. 
14 Flores Dapkevicius, rubén, Tratado de Derecho Constitucional, tomos i y ii, 2.ª 
edición, La Ley, Buenos aires-Montevideo, 2021.
15 en la norma la propiedad continuaba siendo sagrada y la compensación todavía 
no era, necesariamente, previa.
16 Desaparece el carácter sagrado de la propiedad y la compensación debe ser previa.
20
La expropiación
cuando se declare la expropiación por causa de necesidad o utilidad 
públicas, se indemnizará a los propietarios por los daños y perjuicios 
que sufrieren en razón de la duración del procedimiento expropiato-
rio, se consume o no la expropiación; incluso los que deriven de las 
variaciones en el valor de la moneda17.
el art. 32 de la constitución de 1952 es similar al actual.
actualmente, el tema se encuentra regulado constitucionalmente en 
las disposiciones que a continuación se transcriben, sin perjuicio de que 
hemos preferido agregar, en beneficio del lector, algunas normas que tra-
tan los institutos más cercanos al mismo:
art. 7: Los habitantes de la república tienen derecho a ser pro-
tegidos en el goce de su vida, honor, libertad, seguridad, trabajo y 
propiedad. nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme 
a las leyes que se establecen por razones de interés general.
Art. 14: No podrá imponerse la pena de confiscación de bienes 
por razones de carácterpolítico.
art. 32: La propiedad es un derecho inviolable, pero sujeto a lo 
que dispongan las leyes que se establecieren por razones de interés 
general. nadie podrá ser privado de su derecho de propiedad sino en 
los casos de necesidad o utilidad públicas establecidos por una ley y 
recibiendo siempre del Tesoro nacional una justa y previa compen-
sación. cuando se declare la expropiación por causa de necesidad o 
utilidad públicas, se indemnizará a los propietarios por los daños y 
perjuicios que sufrieren en razón de la duración del procedimiento ex-
propiatorio, se consume o no la expropiación; incluso los que deriven 
de las variaciones en el valor de la moneda18.
art. 35: nadie será obligado a prestar auxilios, sean de la clase 
que fueren, para los ejércitos, ni a franquear su casa para alojamien-
to de militares, sino por orden del magistrado civil según la ley, y 
recibirá de la república la indemnización del perjuicio que en tales 
casos se le infiera.
art. 72: La enumeración de derechos, deberes y garantías hecha 
por la constitución, no excluye los otros que son inherentes a la per-
sonalidad humana o se derivan de la forma republicana de gobierno.
17 Desde ahora se indemnizará a los propietarios por los daños y perjuicios que su-
frieren en razón de la duración del procedimiento expropiatorio, se consume o no 
la expropiación. Se incluyen los que deriven de las variaciones en el valor de la 
moneda.
18 Flores Dapkevicius, rubén, Constitución de la República Oriental del Uruguay 
de 1967, anotada y concordada, 3.ª edición actualizada y ampliada, iJ editores, 
Buenos aires, 2021.
21
Capítulo II. Bases constitucionales y principios de la expropiación 
art. 231: La ley dictada por mayoría absoluta del total de com-
ponentes de cada cámara podrá disponer expropiaciones correspon-
dientes a planes y programas de desarrollo económico, propuestas 
por el poder ejecutivo, mediante una justa indemnización y conforme 
a las normas del art. 32.
art. 232. Dicha indemnización podrá no ser previa, pero en ese 
caso la ley deberá establecer expresamente los recursos necesarios 
para asegurar su pago total en el término establecido, que nunca su-
perará los diez años; la entidad expropiante no podrá tomar posesión 
del bien sin antes haber pagado efectivamente por lo menos la cuarta 
parte del total de la indemnización.
Los pequeños propietarios, cuyas características determinará la 
ley, recibirán siempre el total de la indemnización previamente a la 
toma de posesión del bien.
art. 332: Los preceptos de la presente constitución que recono-
cen derechos a los individuos, así como los que atribuyen facultades e 
imponen deberes a las autoridades públicas, no dejarán de aplicarse 
por falta de la reglamentación respectiva, sino que ésta será suplida, 
recurriendo a los fundamentos de leyes análogas, a los principios ge-
nerales de derecho y a las doctrinas generalmente admitidas.
por último, y a vía de ejemplo, mencionaremos lo que han dispues-
to las constituciones de algunos países latinos y los estados Unidos. ello 
nos ayudará a tener presente la regulación general del instituto en el 
Derecho comparado, pudiendo concluir los principios que informan a la 
expropiación.
Su vigencia fue observada oportunamente. En todo caso, nuestra fina-
lidad es meramente ilustrativa.
La constitución de españa ordenó:
art. 33: 1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la 
herencia.
2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de 
acuerdo con las leyes.
3. nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por 
causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la co-
rrespondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por 
las leyes.
art. 53: 1. Los derechos y libertades reconocidos en el capítulo 
segundo del presente Título vinculan a todos los poderes públicos. 
Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, 
podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tu-
telarán de acuerdo con lo previsto en el art. 161, 1, a).
22
La expropiación
art. 128: 1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea 
cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.
por su parte, la constitución de los estados Unidos dispone en su art. 
5: «nadie estará obligado (...), ni se le privará de la vida, la libertad o la 
propiedad sin el debido proceso legal; ni se ocupará la propiedad privada 
para uso público sin una justa indemnización».
La enmienda catorce del 9 de julio de 1868 ordena:
1. Todas las personas nacidas o naturalizadas en los estados 
Unidos y sometidas a su jurisdicción son ciudadanos de los estados 
Unidos y de los estados en que residen. ningún estado podrá dictar 
ni dar efecto a cualquier ley que limite los privilegios o inmunidades 
de los ciudadanos de los estados Unidos; tampoco podrá estado algu-
no privar a cualquier persona de la vida, la libertad o la propiedad sin 
el debido proceso legal; ni negar a cualquier persona que se encuentre 
dentro de sus límites jurisdiccionales la protección de las leyes, igual 
para todos.
el art. 62 de la constitución de portugal dijo en su momento:
1. Se garantiza a todos el derecho a la propiedad privada y a su 
transmisión inter vivos o mortis causa (em vida ou por morte), con 
arreglo a la constitución.
2. Fuera de los casos previstos en la constitución, la expropia-
ción por causa de utilidad pública solo podrá ser efectuada previo 
pago de una justa indemnización.
Su art. 82 dispone que:
1. La ley determinara los medios y las formas de intervención 
y de nacionalización y socialización de los medios de producción, así 
como los criterios de fijación de indemnizaciones.
2. La ley podrá determinar que las expropiaciones de latifundis-
tas y grandes propietarios y empresarios o accionistas no den lugar a 
indemnización alguna19.
La constitución del paraguay estableció en su art. 109:
De la propiedad privada.
19 Determinante. Ver textos actuales en https://constituteproject.org/constitution/
portugal_2005.pdf?lang=eshttps://www.constituteproject.org/constitution/para-
guay_2011.pdf?lang=es
23
Capítulo II. Bases constitucionales y principios de la expropiación 
Se garantiza la propiedad privada, cuyo contenido y límites se-
rán establecidos por la ley, atendiendo a su función económica y so-
cial, a fin de hacerla accesible para todos.
La propiedad privada es inviolable.
nadie puede ser privado de su propiedad sino en virtud de sen-
tencia judicial, pero se admite la expropiación por causa de utilidad 
pública o de interés social, que será determinada en cada caso por ley. 
esta garantizará el previo pago de una justa indemnización, estable-
cida convencionalmente o por sentencia judicial, salvo los latifundios 
improductivos destinados a la reforma agraria20, conforme con el pro-
cedimiento para las expropiaciones a establecerse por ley.
obsérvese la similitud con nuestro Derecho positivo constitucional 
en tanto solo el legislador puede establecer la utilidad pública o «interés 
social». asimismo, la disposición establece la justa y previa indemnización.
en cambio, es innovador respecto de nuestro Derecho la referencia 
constitucional a la reforma agraria y a los latifundios (art. 114 y siguien-
tes), así como que la justa «indemnización» puede ser convencional, en el 
sentido estricto del término.
La constitución argentina, en su art. 17, establece: La propiedad es 
inviolable y, ningún habitante de la nación puede ser privado de ella, sino 
en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiación por causa de utili-
dad pública, debe ser calificada por ley y previamente indemnizada».
el art. 19 de la constitución de chile de 1980 dispuso:
La constitución asegura a todas las personas:
1) (...)
n.º 24.- el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre 
toda clase de bienes corporales o incorporales.
Sólo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, 
de usar, gozar y disponer de ella y laslimitaciones y obligaciones 
que deriven de su función social. esta comprende cuanto exijan los 
intereses generales de la nación, la seguridad nacional, la utilidad y 
la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental.
nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del 
bien sobre que recae o de algunos de los atributos o facultades esen-
ciales del dominio21, sino en virtud de ley general o especial que 
autorice la expropiación por causa de utilidad pública o de interés 
nacional, calificada por el legislador. El expropiado podrá reclamar 
de la legalidad del acto expropiatorio ante los tribunales ordinarios 
y tendrá siempre derecho a indemnización por el daño patrimonial 
20 https://www.constituteproject.org/constitution/paraguay_2011.pdf?lang=es
21 Se destaca. https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idnorma=242302
24
La expropiación
efectivamente causado, la que se fijará de común acuerdo o en sen-
tencia dictada conforme a derecho por dichos tribunales.
a falta de acuerdo, la indemnización deberá ser pagada en dine-
ro efectivo al contado.
La toma de posesión material del bien expropiado tendrá lugar 
previo pago del total de la indemnización, la que, a falta de acuerdo, 
será determinada provisionalmente por peritos en la forma que seña-
le la ley. en caso de reclamo acerca de la procedencia de la expropia-
ción, el juez podrá, con el mérito de los antecedentes que se invoquen, 
decretar la suspensión de la toma de posesión. (...).
nuevamente, obsérvese la similitud con nuestro instituto.
La constitución de Brasil estableció en su art. 522:
Todos son iguales ante la ley, sin distinción de naturaleza al-
guna, garantizándose a los brasileños y a los extranjeros residentes 
en el país la inviolabilidad del derecho a la vida, a la libertad, a la 
igualdad, a la seguridad y a la propiedad, en los términos siguientes:
xxV - en caso de inminente peligro público, la autoridad compe-
tente podrá usar la propiedad particular, asegurando al propietario 
indemnización ulterior, si hubiere daño23.
Y el art. 170 ii y iii, determinó:
el orden económico fundado en la valoración del trabajo huma-
no y en la libre iniciativa, tiene por fin asegurar a todos existencia 
digna, conforme a los dictámenes de la justicia social, observando los 
siguientes principios:
ii- propiedad privada;
iii- función social de la propiedad.
el art. 27 de México estableció:
La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los 
límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la na-
ción, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de 
ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.
Las expropiaciones solo podrán hacerse por causa de utilidad pú-
blica y mediante indemnización24.
22 cómo todos sabemos los brasileños tienen una especial forma de determinación 
política y reforman seguidamente su constitución. http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
23 Recordar conceptos: requisa, confiscación.
24 Se destaca el concepto de propiedad original en la nación. http://www.diputados.
gob.mx/LeyesBiblio/pdf_mov/constitucion_politica.pdf
25
Capítulo II. Bases constitucionales y principios de la expropiación 
el art. 42 de la constitución de italia dijo:
La propiedad será pública o privada. Los bienes económicos per-
tenecerán al estado, a entidades o a particulares.
La propiedad privada será reconocida y garantizada por la ley, 
la cual determinará sus modalidades de adquisición y de goce y los 
límites de la misma, con el fin de asegurar su función social y de ha-
cerla accesible a todos.
La propiedad privada podrá ser expropiada por motivos de inte-
rés general en los casos previstos por la ley y mediante indemnización.
La ley establecerá las normas y los límites de la sucesión legítima 
y testamentaria y los derechos del estado en materia de herencia25.
el art. 34 de la constitución de Francia dispuso:
La ley será votada por el Parlamento. La ley fijará las reglas re-
ferentes a: (...) las nacionalizaciones de empresas y las transferencias 
de la propiedad de empresas del sector público al sector privado.
La ley determinara los principios fundamentales:
-de la organización general de la Defensa nacional;
-de la libre administración de las colectividades locales, de sus 
competencias y de sus recursos;
-de la enseñanza;
-del régimen de la propiedad, de los derechos reales y de las obli-
gaciones civiles y comerciales;
-del derecho laboral, del derecho sindical y de la seguridad social.
en anexo primero obra, nada menos, que la Declaración de Derechos 
del Hombre y del ciudadano de 26 de agosto de 1789:
Su art. 17 dice: «Siendo la propiedad un derecho inviolable y sagrado, 
nadie podrá ser privado de ella a no ser que lo exija evidentemente la ne-
cesidad pública, legalmente acreditada, y a condición de una justa y previa 
indemnización».
La constitución de perú en su art. 70 señaló:
el derecho de propiedad es inviolable. el estado lo garantiza. Se 
ejerce en armonía con el bien común26 y dentro de los límites de ley. 
a nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por 
causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, 
y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que inclu-
ya compensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante el poder 
25 obsérvese la mención de la herencia.
26 Bien común.
26
La expropiación
Judicial para contestar el valor de la propiedad que el estado haya 
señalado en el procedimiento expropiatorio27.
Ya su art. 2º establecía que: «Toda persona tiene derecho: 1. (...) 16. a 
la propiedad y a la herencia».
nuevamente la regulación del derecho a la herencia.
La constitución de colombia, en su art. 58, ordenó:
Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adqui-
ridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desco-
nocidos ni vulnerados por leyes posteriores. cuando de la aplicación 
de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, 
resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la nece-
sidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés 
público o social.
La propiedad es una función social que implica obligaciones. 
como tal, le es inherente una función ecológica28.
La constitución de la república de Venezuela de 1999, dispuso29:
art. 55. Toda persona tiene derecho a la protección por parte del 
estado a través de los órganos de seguridad ciudadana regulados por 
ley, frente a situaciones que constituyan amenaza, vulnerabilidad o 
riesgo para la integridad física de las personas, sus propiedades, el 
disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes.
art. 115. Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tie-
ne derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La pro-
piedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obliga-
ciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés 
general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante 
sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser 
declarada la expropiación de cualquier clase de bienes.
Art. 116. No se decretarán ni ejecutarán confiscaciones de bienes 
sino en los casos permitidos por esta constitución. por vía de excep-
ción podrán ser objeto de confiscación, mediante sentencia firme, los 
bienes de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, 
responsables de delitos cometidos contra el patrimonio público, los 
27 parece decir que la acción es solo para «contestar». https://lpderecho.pe/constitu-
cion-politica-peru-actualizada/
28 Se destaca la función ecológica. http://www.secretariasenado.gov.co/index.php/
constitucion-politica
29 La constitución es el contrato social, político, en un momento dado. así debe 
entenderse en este caso, como en el supuesto de la constitución de portugal y 
de todas las Cartas Magnas. https://www.siteal.iiep.unesco.org/sites/default/files/
sit_accion_files/siteal_venezuela_1006.pdf27
Capítulo II. Bases constitucionales y principios de la expropiación 
bienes de quienes se hayan enriquecido ilícitamente al amparo del 
poder público y los bienes provenientes de las actividades comercia-
les, financieras o cualesquiera otras vinculadas al tráfico ilícito de 
sustancias psicotrópicas y estupefacientes30.
por último, debe verse la constitución de ecuador en sus arts. 323 y 
376.
2. Principios del derecho público expropiatorio uruguayo
De la normativa señalada surgen:
a) La inviolabilidad de la propiedad31.
B) La propiedad debe entenderse para el cumplimiento de los fines 
individuales y colectivos, incluidos la protección del medio am-
biente. por ello, la propiedad es un derecho tanto individual como 
social.
c) La utilidad o necesidad pública debe ser establecida por el legis-
lador nacional en virtud de representar más cabalmente al pueblo 
y la sociedad.
D) La necesaria compensación es un principio general.
e) La expropiación constituye un procedimiento extraordinario y de 
excepción, que solo tiene motivo en la necesidad o utilidad públi-
ca, declarada por ley formal32.
F) Sin perjuicio de ello existen en el instituto de la expropiación de-
terminadas normas de tutela del propietario. por ello, desde su 
punto de vista, es una garantía de la propiedad.
G) La expropiación, por su propia excepcionalidad, es de interpreta-
ción estricta. Sus normas que no garanticen a los propietarios no 
pueden extenderse mediante interpretaciones analógicas33.
H) el Derecho expropiatorio tiene sus cimientos en el Derecho cons-
titucional y, su desarrollo, en el Derecho administrativo.
30 Se subraya los supuestos de confiscación.
31 Bielsa, rafael, Principios de Derecho Administrativo, Depalma, Buenos aires, 
1963, p. 102.
32 Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, tomo iV, abeledo pe-
rrot, Buenos aires, 1975, p. 125.
33 en los estados democráticos, ante la duda, los derechos del individuo prevalecen 
ante los derechos que no siempre son bien representados por el estado aparato, o 
institución, que a veces no representa al colectivo.
28
La expropiación
i) Las leyes que declaren la necesidad o utilidad pública pueden ser 
impugnadas ante el órgano competente, esto es, la Suprema cor-
te de Justicia.
J) Si existiere ilegalidad en el ejercicio de la función administrativa 
podrán emplearse las defensas que el estado de Derecho concede 
a los particulares. por ejemplo, recursos administrativos, acción 
de amparo, etc.
K) La administración expropiante actúa y debe actuar, siempre, de 
conformidad al principio de especialidad34.
L) La expropiación no puede tener finalidad en el enriquecimiento 
injusto de la administración.
M) No se puede expropiar para revender porque ese no es el fin públi-
co que puede determinar un instituto excepcional.
n) Las normas expropiatorias, en caso de duda, deben entenderse 
en beneficio del expropiado. Ello es así porque, de sostener lo con-
trario, estaríamos en un régimen transpersonalista y no en un 
estado de Derecho35.
o) La actuación estatal que supone la expropiación debe tutelar el 
ordenamiento territorial36.
34 establecido especialmente en el art. 190 de la carta para la descentralización por 
servicios, aunque, obviamente, es un principio general de valor constitucional. 
La norma dispone: «Los entes autónomos y los Servicios Descentralizados no po-
drán realizar negocios extraños al giro que preceptivamente les asignen las leyes, 
ni disponer de sus recursos para fines ajenos a sus actividades normales».
35 el artículo 27 de México dispone: «La propiedad de las tierras y aguas comprendi-
das dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la 
nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los 
particulares, constituyendo la propiedad privada. Las expropiaciones solo podrán 
hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización».
36 particularmente debemos recordar lo dispuesto por el artículo 3 de la Ley n.º 
18.308 de 18/Vi/2008 por la cual «el ordenamiento territorial es el conjunto de 
acciones transversales del Estado que tienen por finalidad mantener y mejorar 
la calidad de vida de la población, la integración social en el territorio y el uso 
y aprovechamiento ambientalmente sustentable y democrático de los recursos 
naturales y culturales».
el ordenamiento territorial es una función pública que se ejerce a través de un 
sistema integrado de directrices, programas, planes y actuaciones de las institu-
ciones del Estado con competencia a fin de organizar el uso del territorio.
para ello, reconoce la concurrencia de competencias e intereses, genera instru-
mentos de promoción y regulación de las actuaciones y procesos de ocupación, 
transformación y uso del territorio.
29
Capítulo III
LoS DerecHoS HUManoS 
Y eL DerecHo De propieDaD
1) Concepto de derechos humanos
entendemos que los Derechos Humanos son el conjunto de derechos 
que gozan las personas y que no pueden ser restringidos ni violados, esen-
cialmente, por los gobernantes. Se han intentado diversas denominaciones 
a través de su evolución, circunstancia que será observada seguidamente37.
Históricamente, y en su primer desarrollo, los Derechos Humanos 
han sido denominados «derechos individuales», «derechos fundamentales», 
«libertades individuales», etc. Esa circunstancia se justificaba en virtud de 
que se hacía referencia a los derechos de los individuos considerados aisla-
damente. posteriormente, fue necesario observar determinados derechos 
que el individuo tenía en tanto sujeto social que forma categorías o grupos. 
allí surgieron los derechos sociales. por ese motivo, la denominación «de-
rechos individuales» no abarcaba al conjunto ahora considerado. De acuer-
do a ello surge la denominación actual, que el autor estima más correcta38.
Más allá de la manera en que llamemos o denominemos importa, en 
esencia, de acuerdo a nuestra opinión, su concepción general y su real y 
efectivo reconocimiento, respeto y las garantías que se establezcan para los 
mismos. en ese sentido, parece trascendente tener presente que, en mu-
chas ocasiones, es donde más se los menciona donde menos se los respeta39.
37 en forma sintética e ilustrativa. Tal análisis, de realizarse con una profundidad 
extrema, no resiste al principio de practicidad, siendo para el operador jurídico 
innecesaria.
38 aunque el nombre no hace a la cosa, salvo para algunos que han discutido y discu-
tirán estas nimiedades, según su afán y mentalidad predominantemente teórica.
39 Flores Dapkevicius, rubén, Manual de Derecho Público. Derecho Constitucional, 
tomo i, euros editores, Buenos aires, 2007.
30
La expropiación
2) Evolución
Lo que se dirá debe entenderse sin perjuicio de las antiguas codifica-
ciones, mandatos religiosos y filosóficos, avances en el Derecho anglosajón, 
etc. La primera etapa relevante respecto a los Derechos Humanos tuvo 
lugar en las reuniones de la asamblea constituyente Francesa de 1789 
donde se discutió, esencialmente, sobre los derechos civiles del hombre y 
del ciudadano. es la clásica concepción de los derechos individuales, des-
conociéndose los derechos sociales, como, por ejemplo, el derecho de asocia-
ción. Tal circunstancia ocasionó una serie de importantes consecuencias 
en el constitucionalismo de la época que se relaciona con la concepción del 
estado juez y gendarme. posteriormente, la revolución industrial y el dra-
ma de la primera Guerra Mundial, con millones de muertos y mutilados, 
se reconocen los derechos económicos y sociales. en ese sentido, debemos 
observar las constituciones de Querétaro de 1917 y de Weimar de 1919.
por último, luego de la Segunda Guerra Mundial se reconocen los de-
rechos a la paz, a la protección del medio ambiente, a la información, a la 
verdad, etc.
3) Clasificaciones
La evolución sucintamente presentada, según nuestra manera prag-
mática de entender el derecho y la vida, nos permite observar la clasifica-
ciónmás moderna y trascendente de los Derechos Humanos. La misma es 
la que los clasifica denominándolos como aquellos de la primera, segunda 
y tercera generación40.
Sin perjuicio de lo expuesto, y antes de ingresar al estudio de la cla-
sificación propuesta, parece importante destacar que la doctrina realiza 
múltiples clasificaciones de los Derechos Humanos. Para el autor, en todo 
caso, las clasificaciones importan si de ellas se deriva un régimen jurídico 
especial41. nos explicamos: ¿qué consecuencia jurídica deriva de la clasi-
ficación de las constituciones en breves, de media extensión o extensas? 
¿Esa clasificación es tan importante, jurídicamente, como aquella que las 
40 Hemos observado como algunos autores refieren al derecho a la democracia como 
un derecho de la cuarta generación. La situación continúa agregándose el derecho 
a la paz, como derecho de la quinta generación. en ese sentido, pueden observarse 
las reflexiones del muy conocido profesor de Fortaleza, Brasil, Paulo Bonavides, 
en su artículo «o Direito a paz», publicado en la Folha de Sao Paulo, 3 de diciem-
bre de 2006, que contiene su disertación en el ix congreso iberoamericano de 
Derecho constitucional, curitiba, 2006.
41 ello es así porque determina que tendrá alguna practicidad y no se tratará de una 
discusión bizantina.
31
Capítulo III. Los derechos humanos y el derecho de propiedad 
clasifica en rígidas o flexibles, o semirrígidas y rígidas propiamente di-
chas? algunos dirán que sí, los teóricos, otros preferimos seguir otro cami-
no y evadir, rápida y desesperadamente, tales enfrentamientos dialécticos.
Veamos, entonces, algunas clasificaciones:
Derechos individuales o derechos sociales.
Derechos constitucionales o derechos cuya fuente es, en defini-
tiva, la ley.
Derechos tutelados por acción penal o por acción civil.
Derechos espirituales o derechos materiales.
Derechos de las personas o derechos de estas sobre los bienes.
Ingresando a la clasificación que nos convoca diremos que derechos 
de primera generación son los derechos individuales. en ellos el estado no 
interviene, dejando que el hombre se desarrolle libremente, garantizando 
esa libertad.
Derechos de la segunda generación son los derechos económicos y so-
ciales. respecto a ellos el estado intervine activamente a los efectos de que 
los hombres puedan gozarlos. Los ejemplos típicos de este tipo de derechos 
son el derecho a una vivienda acorde con la condición humana, derecho de 
asociación, sindicalización, trabajo en general, etc.
Los derechos de la tercera generación son, a la vez, individuales y 
colectivos, por ejemplo, el derecho a un ambiente saludable, derechos del 
consumidor, a la autodeterminación informativa, derecho al acceso, a la 
rectificación, a la verdad, etc. Estos derechos no son, de principio, nuevos, 
en el sentido de recientes, sino que han evolucionado de acuerdo a los pro-
fundos cambios de la tecnología y la sociedad. en ese sentido el derecho a 
la paz42 siempre existió. igual conclusión puede decirse respecto al derecho 
a un ambiente saludable. Lo que sucede es que la forma de contaminación 
actual no es la que imperaba, por ejemplo, en la edad Media o durante 
los comienzos de la revolución industrial. por ello, para garantizar estos 
derechos han surgido las garantías de la tercera generación.
4) Garantías
Hemos observado los Derechos Humanos desde diversos puntos de 
vista. ahora bien, ¿cuál es la forma, o instrumentos, para que esos dere-
chos sean efectivamente respetados?
La pregunta nos conduce a la distinción entre derechos y garantías.
42 reiteramos que algunos autores lo entienden como de quinta generación.
32
La expropiación
el ser humano, por ser tal, tiene determinados derechos que son an-
teriores a su reconocimiento por el Estado, siendo un fin en sí mismo. Por 
ello, el estado de Derecho debe ser entendido en su sentido material y 
personalista, negando la categoría a las concepciones transpersonalistas.
esos derechos son los que conocemos como derecho a la vida, seguri-
dad, honor, dignidad, trabajo, propiedad, etc.
para su consolidación y defensa se establecen determinados medios.
esos instrumentos son los que podemos englobar en el término 
garantías43.
La garantía es un instrumento para la defensa de los Derechos Hu-
manos en el sentido de su consagración plena y de defensa en el supuesto 
de agresión o amenaza de agresión.
La garantía, entonces, garantiza el derecho en el sentido que lo afirma 
y consolida, lo hace visible y tangible para el resto de la humanidad que 
observa su desenvolvimiento, también, en su defensa. Hace, en definiti-
va, que el reconocimiento de los derechos no sea una mera declaración de 
principios.
esos instrumentos no deberían limitarse, en su ejercicio, como se hace 
con los derechos, en virtud del respeto del derecho de los demás o de la 
colectividad, por ejemplo, el derecho de propiedad. esa imposibilidad de 
limitación del ejercicio de la garantía surge de su propia naturaleza como 
instrumento de defensa de los Derechos Humanos.
5) Clases
Justino Jiménez de Aréchaga clasifica las garantías en genéricas y 
específicas44.
Las específicas refieren a determinado derecho, por ejemplo, el prin-
cipio de libertad (las acciones privadas de los hombres están exentas de la 
autoridad de los magistrados en general), el procedimiento disciplinario45, 
el habeas data, la expropiación, etc.
Las garantías genéricas son, en principio, de todos los derechos, por 
ejemplo, el amparo.
43 Flores Dapkevicius, rubén, Amparo, habeas corpus, habeas data y acceso a la 
información pública, 4.ª edición actualizada y ampliada, FcU, Montevideo, 2021.
44 Jiménez de aréchaga, Justino, La Constitución Nacional, tomo 1, edición del Se-
nado, Montevideo, 1991, p. 211.
45 Flores Dapkevicius, rubén, El procedimiento disciplinario, 6.ª edición actualiza-
da y ampliada, carlos Álvarez, Montevideo, 2022. incluye la responsabilidad en 
el control y/o participación en ilícitos con criptoactivos.
33
Capítulo III. Los derechos humanos y el derecho de propiedad 
otros ejemplos son la necesidad de ley en sentido orgánico formal 
para regular los derechos reconocidos en la constitución, la regulación del 
poder de emergencia, suspensión de la seguridad individual, etc.
esas garantías, obviamente, pueden desembocar en diversas acciones 
jurisdiccionales.
Otra clasificación de importancia es la que distingue las garantías de 
primera, segunda y tercera generación. La clasificación alude a los ins-
trumentos de protección de los derechos de primera, segunda y tercera 
generación a los que corresponden en una relación temporal. De esta for-
ma, el habeas corpus es una garantía de primera generación, la acción de 
amparo es una garantía de primera, segunda y tercera generación porque, 
por su amplitud, es la garantía de principio en la protección de los Dere-
chos Humanos46 y, por último, el habeas data es una garantía de tercera 
generación47 .
6) Concepto de propiedad y herencia
El autor define el derecho de propiedad como la facultad legítima de 
gozar y disponer de una cosa con exclusión del arbitrio ajeno, y de recla-
mar su devolución cuando se encuentra indebidamente en poder de otro. 
el concepto engloba las características fundamentales del instituto que se 
desarrollan a continuación48.
otros autores hablan no solamente del derecho de propiedad, sino que 
también agregan, con énfasis, el derecho a la herencia, que es un apéndice 
y consecuencia de la misma49. La referencia concreta surge el art. 33.1 de 
la constitución de españa50.
46 Se ventiló en nuestro foro el tema en la Sentencia 213/000 del Tribunal de apela-
ciones en lo civil de 2º Turno, caso 14.205 de La Justicia Uruguaya. en la misma 
se decidió que todos tienen un derecho subjetivo a un medio ambiente adecuado 
y la legitimación para incoar la garantía de principio, amparo, pertenece a todos, 
porque es un bien jurídico colectivo.
47 Flores Dapkevicius, rubén, Amparo, habeas corpus, habeas data yacceso a la 
información pública, 4.ª edición actualizada y ampliada, FcU, Montevideo, 2021.
48 La definición parte de la premisa de que la propiedad no es definida en nuestra 
constitución. por ello, no existe un concepto constitucional de propiedad, sin per-
juicio de la protección del derecho en sus arts. 7, 32, etc. esas disposiciones, como 
se sabe, protegen los derechos, no los consagran. Es la filosofía ius naturalista de 
nuestro máximo código, arts. 1, 72 y 332.
49 De esteban, Jorge y González Trevijano, pedro J., Curso de Derecho Constitucio-
nal Español, tomo ii, Universidad complutense de Madrid, españa, 1993, p. 270.
50 esta disposición se toma como base ya que diversas constituciones hablan del 
tema.
34
La expropiación
en el sentido propio de esta palabra (dominium - propiedad) ex-
presa la idea del poder jurídico más completo de una persona sobre 
una cosa, y se puede definir como el derecho en virtud del que una 
cosa se encuentra sometida de una manera absoluta y exclusiva, a la 
voluntad y a la acción de una persona51.
La propiedad, como se dijo, consiste en el derecho de gozar y dis-
poner de un bien, sin otras limitaciones que las establecidas por las 
leyes dictadas en razón del interés general52. es el derecho real por 
excelencia e implica un poder directo e inmediato sobre las cosas. Se 
integra, entonces, con todos los intereses apreciables que un hombre 
puede poseer fuera de sí mismo, fuera de su vida y libertad. Todo 
derecho que tenga un valor reconocido como tal por la ley, sea que se 
origine en las relaciones de derecho privado, sea que nazca de actos 
administrativos a condición de que su titular disponga de una acción 
contra cualquiera que intente interrumpirlo en su goce, así sea el es-
tado mismo, integra el concepto constitucional de propiedad53.
Las definiciones propuestas refieren, en general, al concepto de 
propiedad en su sentido estricto, en el que existe una asimilación con 
el concepto del derecho real de dominio definido por los arts. 486 y 
siguientes de nuestro código civil, pero debemos tener presente que 
el término propiedad engloba, aún, un sentido más amplio como lo es 
el de titularidad patrimonial.
También las mismas refieren al objeto de propiedad bajo el tér-
mino cosa.
Tanto la doctrina nacional como extranjera realiza un estudio 
acerca de las similitudes o diferencias de los conceptos de cosa y 
bien54.
en ese sentido se remite a la doctrina privatista cuya área de 
estudio es más específica.
resulta fundamental tener presente que ya desde el Derecho ro-
mano se entendía el instituto como una suma de derechos: el de usar 
de la cosa (ius utendi)55, el de percibir los frutos (ius fruendi), el de 
abusar, de contenido incierto (ius abutendi), el de poseer (ius 
51 aubry, G. y rau, c., Cours de droit civil francais, D´ après la méthode de Zacha-
riae, t. 2, n.° 190, parís, 1869.
52 art. 7 de la constitución de 1967. Los teóricos se detienen ampliamente en distin-
guir este concepto de interés público, etc. Si bien puede haber diferencias, no son 
del caso detenerse en este momento en ellas. Lo pragmático nos llama.
53 Dromi, roberto, Derecho Administrativo, ediciones ciudad de Buenos aires, es-
paña, 1997, p. 647.
54 nuestro código civil realiza una asimilación de los conceptos de bienes y cosas. 
el mismo cuerpo normativo asimila los conceptos de dominio y propiedad.
55 caballero Sierra, Gaspar y anzola Gil, Marcela, Teoría constitucional, Temis, 
colombia, 1995, p. 275.
35
Capítulo III. Los derechos humanos y el derecho de propiedad 
possidendi), el de enajenar (ius alienandi), el de disponer (ius dispo-
nendi) y el de reivindicar (ius vindicandi).
anteriormente, en norma que es dable recordar, se establecía, en for-
ma terminante, en beneficio de la propiedad: «no hurtarás»56.
actualmente debe considerarse de acuerdo con el rol que en la socie-
dad cumple, teniendo presente que, históricamente, el derecho de propie-
dad siempre estuvo en el centro de los conflictos sociales57.
nuestra constitución consagra de un modo genérico el derecho de 
propiedad, y establece los principios generales que han de regir en mate-
ria de expropiación.
La jurisprudencia nacional ha señalado, refiriéndose al art. 32 de la 
constitución, que este tiene una doble alcance, ya que la propiedad es un 
derecho inviolable, pero sujeto a lo que dispongan las leyes que se estable-
cieren por razones de interés general58.
es de notar que hoy día los más ardientes defensores de la pro-
piedad individual, los economistas más ortodoxos, se ven obligados 
a reconocer que, si la afectación de una cosa a la utilidad individual 
está protegida, es ante todo a causa de la utilidad social que de ello 
resulta. M. courcelle-Seneuil habla como augusto comte de la fun-
ción social del comerciante, del propietario, del capitalista59.
Se reconoce así lo que la doctrina denomina la función social de la 
propiedad, regulándose la modalidad del derecho, que aparece limitado en 
concordancia con el art. 7 de la constitución60. en ese sentido, hoy día se 
habla, inclusive, de una función ecológica de la propiedad61, concepción que 
claramente se comparte62.
56 Éxodo 20.15.
57 Laquis, Manuel a., Derechos reales, tomo ii, Depalma, Buenos aires, 1979, p. 34.
58 Suprema corte de Justicia, Sentencias núms. 58 y 59/89.
59 Duguit, León, Las transformaciones generales del Derecho privado desde el Códi-
go de Napoleón, Madrid, 1912, p. 179.
60 rocca, María elena, Estudio sobre jurisprudencia constitucional, Montevideo, 
1999, p. 96 y ss.
61 caballero Sierra, Gaspar y anzola Gil, Marcela, Teoría constitucional, Temis, 
colombia, 1995, p. 286.
62 Flores Dapkevicius, rubén, constitución de la República Oriental del Uruguay 
de 1967, anotada y concordada, 3.ª edición actualizada y ampliada, iJ editores, 
Buenos aires, 2021, art. 47.
36
La expropiación
por otra parte, se dice, con acierto, que existen diversos conceptos de 
propiedad, dotados de estatutos diferentes, de acuerdo a la naturaleza de 
los bienes. el ejemplo más notorio es la propiedad agraria63.
Antes de finalizar este apartado debemos recordar la Declaración 
de los Derechos del Hombre y del ciudadano, aprobada por la asamblea 
constituyente Francesa de 1789, en su art. 17, que expresa: «Siendo invio-
lable y sagrado el derecho de propiedad, nadie deberá ser privado de él, ex-
cepto en los casos de necesidad pública evidente, legalmente comprobada, 
y en condiciones de una indemnización previa y justa».
7) Limitaciones administrativas a la propiedad
existen diferentes limitaciones al derecho de propiedad fundadas en 
el interés público, tema que nos convoca. Sin embargo, también existen li-
mitaciones en beneficio de los particulares64, tema que excede este trabajo 
que es, esencialmente, de Derecho público. existen en virtud de la existen-
cia de diversas propiedades65. esto es, que todos tenemos derecho de gozar 
de la mejor manera posible nuestra propiedad.
Las referidas limitaciones pueden imponerse por diversos motivos. 
Por ejemplo, científico, puramente estético, histórico66, higiénico, etc.
Las limitación públicas, en beneficio del bien común, son las restric-
ciones, las ocupaciones temporarias, las servidumbres, las expropiaciones, 
las requisiciones, los decomisos, las confiscaciones y las nacionalizacio-
nes67. esta gradación va desde el mínimo al máximo de las limitaciones.
Se trata del conjunto de medidas jurídicas concebidas para que el de-
recho de propiedad individual armonice con los requerimientos del interés 
63 López Guerra, Luis, Derecho Constitucional, vol. i, Tirant lo Blanch, españa, 
2000, p. 413.
64 Son las limitaciones de la propiedad en beneficio particular regido, en sustancia, 
en tanto limitaciones, por el Derecho público. por ejemplo, municipal.
65 Bielsa, rafael, Principios de Derecho Administrativo, Depalma, Buenos aires, 
1963, p. 976.
66 así, a un propietario se le impone reparar el bien conservándolo en la forma ori-
ginal, en lo posible.
67 esdecir, entonces, que la limitación a la propiedad es el género. Las especies 
serán la expropiación, restricción, etc.
37
Capítulo III. Los derechos humanos y el derecho de propiedad 
público68, evitando, así, que el mantenimiento de aquel derecho se convier-
ta en una traba para la satisfacción de los intereses del grupo social69.
el tema ya era regulado en las doce tablas del Derecho romano. en 
ese sentido, la tabla Vii n.º 2 establece disposiciones sobre los espacios 
que deben respetarse en las construcciones en un fundo inmediato a otro70.
en conclusión, el concepto de propiedad admite limitaciones a texto 
expreso y, solo, de acuerdo a la necesidad o utilidad pública declarada por 
el legislador, en zona de reserva pura y exclusiva de la ley, sin perjuicio de 
ciertas normas marco, que existen, o autorizaciones genéricas en las leyes 
orgánicas, según los casos71.
A) Restricciones
Las restricciones a la propiedad son las condiciones legales del ejerci-
cio normal u ordinario del derecho de propiedad. están ínsitas en la exis-
tencia del dominio, son de su naturaleza y esencia.
consisten en una reducción del carácter absoluto del derecho de pro-
piedad. esta permanece incólume, pero las restricciones se establecen 
para el mejor desarrollo del ejercicio de su derecho dentro de la conviven-
cia social.
esta especie de limitación debe ser impuesta, en su concreción, por 
la Administración que, actuando en beneficio del todo, no atente contra el 
derecho de propiedad72. no puede surgir de la voluntad de un particular.
en ese sentido, son una mera tolerancia que el propietario debe so-
portar. No existe un sacrificio especial o carga particular del propietario. 
Generalmente, se identifican con el poder de policía municipal.
Sus caracteres, en forma esquemática, son los siguientes:
1. Son generales y obligatorias para todos los propietarios en igual-
dad de condiciones. ello las diferencias de las servidumbres y de 
la expropiación que solo se aplican a determinados bienes.
68 Villegas Basavilbaso, Benjamín, Derecho Administrativo. Limitaciones a la pro-
piedad, t. Vi, Tea, Buenos aires, 1956, p. 487.
69 Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, tomo iV, abeledo pe-
rrot, Buenos aires, 1975, p. 19.
70 corrente Spano, Dante, Curso de Derecho Romano, acali, Montevideo, 1978, p. 
17.
71 Flores Dapkevicius, rubén, Tratado de Derecho Administrativo, tomos i y ii, 2.ª 
edición, La Ley, Buenos aires-Montevideo, 2021.
72 es decir, que debe prevalecer el derecho del colectivo, fundado, en ese caso, de 
excepción.
38
La expropiación
2. En general, no son reparables en tanto no significan un especial 
sacrificio. No producen un perjuicio mayor que deba ser indemni-
zado. a vía de ejemplo, puede considerarse, entre otros, la nece-
sidad de construir los edificios de determinada manera, la coloca-
ción de chapas indicadoras del nombre de las calles, etc.73.
para algunos autores, la ley que autoriza la restricción puede enten-
derse en forma enunciativa, y no taxativa, porque las necesidades de la 
administración son variables y circunstanciales, y deben apreciarse con el 
criterio de oportunidad o conveniencia74.
La solución es discutible, aceptándose con diversas excepciones.
B) Servidumbre
La servidumbre es un gravamen que debe soportar una finca en bene-
ficio de otra que pertenece a otro dueño75. Es una carga para la finca que la 
padece y un beneficio para la otra finca que la usa. Así, una servidumbre 
de paso da derecho al poseedor de la finca en cuyo beneficio se encuentra 
constituida a atravesar la finca que padece la servidumbre, por ejemplo, 
para llegar así con mayor facilidad al camino público. Si no existiera ser-
vidumbre, el dueño o, en general, el poseedor, tendría derecho a negarse 
a que se transitara por su finca. La finca que disfruta de una servidumbre 
sobre otra tiene mayor valor que si no existiera tal gravamen. el otro lado 
de la moneda determina que el soportar una servidumbre hace que la finca 
vea disminuido su valor.
el predio que disfruta la servidumbre se denomina fundo dominante, 
y fundo sirviente la que la padece.
el tema fue reglado desde antiguo. así en las doce tablas del Derecho 
romano. en ese sentido, la tabla Vii n.º 3 regulaba las servidumbres de 
paso76.
73 Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, t. iV, abeledo prelot, 
Buenos aires, 1975, p. 36.
74 Bielsa, rafael, Principios de Derecho Administrativo, Depalma, Buenos aires, 
1963, p. 982. el autor en nota a pie continúa argumentando: «en el derecho nor-
teamericano (estadounidense) se dice que la restricción debe ser proporcionada al 
riesgo; ella debe ser justa y razonable. esta fórmula se expresa en la terminología 
legal y jurisprudencial norteamericana (estadounidense) measure proporcionate 
to danger».
75 es un desmembramiento del derecho de propiedad.
76 corrente Spano, Dante, Curso de Derecho Romano, acali, Montevideo, 1978, p. 
17.
39
Capítulo III. Los derechos humanos y el derecho de propiedad 
Destacamos, ingresando en forma más actual en el tema que, en pri-
mer lugar, debemos distinguir las servidumbres naturales de las forzosas, 
que son las que a este estudio interesan.
Un ejemplo de servidumbre natural se produce en los terrenos infe-
riores que están sujetos a recibir las aguas que, naturalmente y sin obra 
del hombre, fluyen de los superiores, así como la piedra, tierra o arena que 
arrastren en su curso. el derecho generalmente dispone que en el predio 
inferior no se puede hacer cosa alguna que estorbe esta servidumbre, ni en 
el superior, cosa que la agrave.
cumpliendo estos requisitos, tanto el propietario del predio superior 
como el del inferior pueden constituir en su respectivo terreno obras de 
regulación que faciliten el aprovechamiento de las aguas o suavicen sus 
corrientes, impidiendo que arrastren consigo la tierra vegetal o causen 
otros perjuicios.
Las servidumbres forzosas son las impuestas por voluntad del hombre.
Las servidumbres, entonces, constituyen otro modo de limitación de 
la propiedad77, cuyas características propias la diferencian de las otras li-
mitaciones a la propiedad.
el género, servidumbre, se desmembra en dos especies. existen servi-
dumbres de derecho privado y de derecho público. La diferencia entre las 
mismas radica en el interés público o privado que las motiva.
Se destaca, entonces, que la analogía del instituto civil y el adminis-
trativo es solamente estructural, porque se limita a la naturaleza jurídica 
del derecho que ellas constituyen. esto es derecho real sobre cosa ajena78.
La servidumbre pública es un derecho que satisface un interés públi-
co, en tanto que el reglado por el derecho civil satisface un interés esen-
cialmente privado.
Las servidumbres administrativas se materializan en un poder ju-
rídico, parcial, que satisface un interés público constituido sobre un in-
mueble a favor del uso público directo o indirecto a través de una empresa 
pública79.
En otras palabras, el instituto también puede definirse como un dere-
cho real, sobre inmueble ajeno, con la finalidad de que sirva al uso público.
77 Lanziano, Washington, Estudio de Derecho Administrativo, Ur, Montevideo, 
1996, p. 448.
78 Flores Dapkevicius, rubén, Tratado de Derecho Administrativo, tomos i y ii, 2.ª 
edición, La Ley, Buenos aires-Montevideo, 2021.
79 Mayer, otto, Derecho Administrativo alemán, tomo iii, Depalma, Buenos aires, 
1982, p. 272. Destacamos que la obra consultada es traducción del francés publi-
cada en 1904.
40
La expropiación
existen diversas especies de servidumbres forzosas administrativas. 
así servidumbres de paso, acueducto, abrevadero, ferroviaria, salvamento, 
etc.
La diferencia fundamental con la expropiación surge en tanto el pro-
pietario ve reducida la disponibilidad de su bien, pero no es privado de 
este, como acontece con el instituto que se comenta.
Deben dar lugar a indemnización porque, un predio, con una servi-
dumbre, puede perder valor. ese es el principio