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Teodoro Olivares

Alejandro Gimenez

6/3/2024

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Políticas Públicas para Educación de Jóvenes y Adultos

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UNIDAD DE NORMATIVIDAD Y POLÍTICA EDUCATIVA
DIRECCIÓN GENERAL DE DIRECTRICES PARA LA MEJORA DE LA EDUCACIÓN
DIRECCIÓN DE EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS EDUCATIVOS

CIUDAD DE MÉXICO, 28 DE NOVIEMBRE DE 2014
POLÍTICAS Y PROGRAMAS EDUCATIVOS
EN MÉXICO: ANÁLISIS DE INVERSIÓN
PÚBLICA, LÍNEAS DE CONVERGENCIA Y
DUPLICIDADES

El presente estudio se realizó bajo la coordinación de la Dirección de Evaluación de Políticas y
Programas Educativos de la Unidad de Normatividad y Política Educativa del INEE. El
responsable de su elaboración fue Pedro Flores Crespo, de la Universidad Autónoma de
Querétaro, y se desarrolló entre agosto y noviembre de 2014 a solicitud del Instituto Nacional
para la Evaluación de la Educación (INEE), en el marco del Convenio de Colaboración
INEE/DGAJ/08/08/2014, suscrito entre ambas instituciones. Participaron en este estudio Gabriela
Pérez Tarahuán, Gina Andrade Baena y Marlene Saint Martin Guerra.

Índice
Resumen ejecutivo ................................................................................................. i
Introducción ........................................................................................................... 1
1. La política educativa en la Planeación Nacional 2000-2013 ........................ 4
1.1 Plan Nacional de Desarrollo y Programa Nacional de Educación 2001-2006 . 10
1.2 Plan Nacional de Desarrollo y Política de Calidad Educativa 2007-2012 ....... 15
1.3 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y Programa Sectorial de Educación . 23
2. La política educativa a través de programas y acciones federales:
criterios para su delimitación e identificación .................................................. 33
3. Calidad y equidad como principios de la política educativa: criterios para
la clasificación de programas y acciones federales ........................................ 35
4. Integración y análisis de información de programas y acciones federales
………………………………………………………………………………………..51
4.1 Elaboración de la MAPPEC: fuentes de información utilizadas ......................... 52
4.2 Elaboración de la MAPPEC: variables programáticas ....................................... 53
4.3 Análisis presupuestal ..................................................................................... 55
4.3.1 Análisis agregado.................................................................................... 63
4.3.2 Análisis presupuestal con los ejes de Calidad, Equidad y Calidad-Equidad
………………………………………………………………………………………..67
4.3.3 Análisis de características de los programas ........................................... 97
4.4 Análisis presupuestal por programa ............................................................. 105
4.5 Análisis de casos particulares ...................................................................... 111
4.5.1 Programas de atención a migrantes ...................................................... 113
4.5.2 Programas de Atención a población indígena ....................................... 119
4.5.3 Programas de Mejora al desempeño docente ....................................... 124
4.5.4 Deserción escolar en Media Superior .................................................... 131
4.5.5 Programas de Atención a primera infancia ............................................ 136
5. Conclusiones y recomendaciones ............................................................ 150
6. Bibliografía .................................................................................................. 154

Índice de gráficas
Gráfica 1. Número de programas por objetivo estratégico del pnd ................................... 31
Gráfica 2. Número de programas por objetivo sectorial del pse ....................................... 32
Gráfica 3. Número de programas por ramo presupuestario ............................................. 34
Gráfica 4. Número de programas por modalidad presupuestaria ..................................... 35
Gráfica 5. Gasto total programable ejercido como % del pib ............................................ 64
Gráfica 6. Gasto ejercido en ramos educativos (Ramo 11 y 25) como porcentaje del gasto
total programable ejercido ........................................................................................ 65
Gráfica 7. Gasto ejercido por ramo educativo: Ramo 11 y 25 (millones de pesos 2012) .. 66

Gráfica 8. Gasto ejercido por ramo educativo (Ramo 11 y 25) como porcentaje del gasto
programable ejercido ................................................................................................ 67
Gráfica 9. Presupuesto ejercido por los programas del universo para el eje Calidad, eje
Equidad y el eje Calidad-Equidad ............................................................................. 68
Gráfica 10. Presupuesto ejercido por los programas del universo para cada eje como
porcentaje del presupuesto ejercido el Ramo 11 y 25 ............................................... 69
Gráfica 11. Presupuesto ejercido por los programas del universo para el eje Calidad .... 73
Gráfica 12. Presupuesto ejercido por los programas en el eje Calidad como porcentaje del
gasto ejercido por el Ramo 11 y 25........................................................................... 74
Gráfica 13. Presupuesto ejercido por los programas del universo para la dimensión Mayor
adaptabilidad ............................................................................................................ 75
Gráfica 14. Dimensión Mayor adaptabilidad como porcentaje del gasto ejercido por el
Ramo 11 y 25 ........................................................................................................... 76
Gráfica 15. Presupuesto ejercido por los programas del universo para la dimensión
Mejorar eficiencia ...................................................................................................... 77
Gráfica 16. Dimensión Mejorar eficiencia como porcentaje del gasto ejercido por el Ramo
11 y 25 ...................................................................................................................... 78
Gráfica 17. Presupuesto ejercido por los programas del universo para la dimensión
Mantener relevancia ................................................................................................. 79
Gráfica 18. Mantener relevancia como presupuesto del gasto ejercido por el Ramo 11 y 25
................................................................................................................................. 80
Gráfica 19. Presupuesto ejercido por los programas del universo para el eje Equidad ... 81
Gráfica 20. Eje Equidad como porcentaje del gasto ejercido por el Ramo 11 y 25 ........... 82
Gráfica 21. Presupuesto ejercido por los programas del universo para la dimensión
Incrementar disponibilidad ........................................................................................ 83
Gráfica 22. Incrementar disponibilidad como porcentaje del Ramo 11 y 25 .................... 84
Gráfica 23. Presupuesto ejercido por los programas del universo para la dimensión
Aumentar accesibilidad ............................................................................................. 85
Gráfica 24. Aumentar accesibilidad como porcentaje del gasto ejercido del Ramo 11 y 25
................................................................................................................................. 86
Gráfica 25. Presupuesto ejercido por los programas del universo para el eje Calidad-
Equidad .................................................................................................................... 87
Gráfica 26. Eje Calidad-Equidad como porcentaje del gasto ejercido por el Ramo 11 y 25
.................................................................................................................................88
Gráfica 27. Presupuesto ejercido por los programas del universo para la dimensión
Mejorar eficacia ........................................................................................................ 89
Gráfica 28. Mejorar eficacia como porcentaje del gasto ejercido por el Ramo 11 y 25 ..... 90
Gráfica 29. Presupuesto ejercido por los programas del universo para la dimensión
Incentivar pertinencia ................................................................................................ 91
Gráfica 30. Incentivar pertinencia como porcentaje del gasto ejercido por el Ramo 11 y 25
................................................................................................................................. 92
Gráfica 31. Presupuesto ejercido por los programas del universo para la dimensión
Mejorar impacto: eficiencia terminal .......................................................................... 93
Gráfica 32. Mejorar impacto: eficiencia terminal como porcentaje del gasto ejercido por el
Ramo 11 y 25 ........................................................................................................... 94
Gráfica 33. Presupuesto ejercido por los programas del universo para la dimensión
Mejorar impacto: logro educativo .............................................................................. 95
Gráfica 34. Mejorar impacto: logro educativo como porcentaje del gasto ejercido por el
Ramo 11 y 25 ........................................................................................................... 95
Gráfica 35. Presupuesto ejercido por los programas del universo para la dimensión
Mejorar impacto: evitar deserción ............................................................................. 96

Gráfica 36. Mejorar impacto: evitar deserción como porcentaje del gasto ejercido por el
Ramo 11 y 25 ........................................................................................................... 97
Gráfica 37. Promedio del gasto por tipo de beneficiario como porcentaje del gasto
ejercido por el Ramo 11 y 25 (2007-2013) ................................................................ 98
Gráfica 38. Presupuesto ejercido por los programas del universo por tipo de beneficiario
(alumnos) como porcentaje del gasto ejercido por el Ramo 11 y 25 ......................... 99
Gráfica 39. Presupuesto ejercido por los programas del universo por tipo de beneficiario
(docentes) como porcentaje del gasto ejercido por el Ramo 11 y 25 ...................... 100
Gráfica 40. Presupuesto ejercido por los programas del universo por tipo de beneficiario
(escuelas) como porcentaje del gasto ejercido por el Ramo 11 y 25....................... 101
Gráfica 41. Presupuesto ejercido por los programas del universo por tipo de beneficiario
(directivos) como porcentaje del gasto ejercido por el Ramo 11 y 25 ...................... 102
Gráfica 42. Presupuesto ejercido por los programas del universo por tipo de beneficiario
(padres de familia) como porcentaje del gasto ejercido por el Ramo 11 y 25 .......... 103
Gráfica 43. Presupuesto ejercido por los programas del universo por tipo de beneficiario
(entidades federativas) como porcentaje del gasto ejercido por el Ramo 11 y 25 ... 104
Gráfica 44. Evolución del presupuesto ejercido por los programas del universo por tipo de
beneficiario como porcentaje del gasto ejercido por el Ramo 11 y 25 ..................... 105
Gráfica 45. Presupuesto ejercido por el Programa Asesor Técnico Pedagógico y para la
Atención Educativa a la Diversidad Social, Lingüística y Cultural ........................... 107
Gráfica 46. Evolución del presupuesto ejercido por el Programa de Educación Básica para
Niños y Niñas de Familias Jornaleras Agrícolas Migrantes ..................................... 108
Gráfica 47. Presupuesto ejercido por Acciones compensatorias para abatir el rezago
educativo en Educación Inicial y Básica ................................................................. 109
Gráfica 48. Presupuesto ejercido por Fortalecimiento a las acciones asociadas a la
educación indígena ................................................................................................. 110
Gráfica 49. Presupuesto ejercido por los programas del universo por subgrupo Migrantes
............................................................................................................................... 115
Gráfica 50. Presupuesto ejercido por los programas del universo por subgrupo indígenas
............................................................................................................................... 120
Gráfica 51. Presupuesto ejercido por los programas del universo por desempeño docente
............................................................................................................................... 125
Gráfica 52. Presupuesto ejercido por los programas del universo cuyo marco de acción
incluye abatir la deserción escolar en media superior ............................................. 132
Gráfica 53. Presupuesto ejercido por los programas y acciones que atienden a
estudiantes en el nivel inicial................................................................................... 139
Gráfica 54. Presupuesto ejercido por los programas y acciones que atienden a
estudiantes en el nivel preescolar ........................................................................... 144

Índice de tablas
Tabla 1. Programas y acciones federales 2001-2013 ........................................................ 8
Tabla 2. Objetivos sectoriales pne 2001-2006 y programas federales ............................. 12
Tabla 3. Objetivos Sectoriales pse 2007-2012 y programas federales ............................. 17
Tabla 4. Objetivos sectoriales pse 2013-2018 y programas federales ............................. 25
Tabla 5. Ejes de calidad y equidad desde la perspectiva de Tomasevsky ....................... 37
Tabla 6. Identificación de elementos o dimensiones en los ejes de calidad y equidad en
documentos normativos ............................................................................................ 38
Tabla 7. Diferentes definiciones de las dimensiones en los ejes de calidad y equidad ..... 40

Tabla 8. Descripción de variables incluidas en la mappec ............................................... 53
Tabla 9. Concentración y clasificación de los programas 2000-2006 ............................... 56
Tabla 10. Concentración y clasificación de los programas 2007-2012 ............................. 58
Tabla 11. Concentración y clasificación de los programas 2013 ...................................... 60
Tabla 12. Programas incluidos en el universo de análisis por eje .................................... 70
Tabla 13. Programas de atención a migrantes ............................................................... 114
Tabla 14. Resumen-clasificación de Programas de atención a migrantes ...................... 115
Tabla 15. Clasificación de Programas de atención a migrantes ..................................... 117
Tabla 16. Programas de población indígena .................................................................. 119
Tabla 17. Resumen-clasificación de Programas de atención a población indígena ....... 120
Tabla 18. Clasificación de Programas de atención a población indígena ....................... 122
Tabla 19. Programas de Mejora al desempeño docente ................................................ 124
Tabla 20. Resumen-clasificación de Programas de mejora al desempeño docente ....... 126
Tabla 21. Clasificación de Programas de mejora al desempeño docente ...................... 128
Tabla 22. Programas de Deserción escolar en Media Superior ..................................... 131
Tabla 23. Resumen-Clasificación de Programas de deserción escolar en Media Superior
...............................................................................................................................132
Tabla 24. Clasificación de Programas de deserción escolar en Media Superior ............ 134
Tabla 25. Programas de Atencion a primera infancia ..................................................... 136
Tabla 26. Resumen-Clasificación de Programas de primera infancia-nivel educativo onicial
............................................................................................................................... 140
Tabla 27. Clasificación de Programas de atencion a primera infancia-educación inicial 142
Tabla 28. Resumen-clasificación de Programas de primera infancia-nivel educativo
preescolar ............................................................................................................... 145
Tabla 29. Clasificación de Programas de atencion a primera infancia-educación preescolar
............................................................................................................................... 147
Indice de figuras
Figura 1. Comparativo del pnd sobre el sector educación .................................................. 6
Figura 2. Planes sectoriales de educación 2001-2013 ....................................................... 7
Figura 3. Planeación Nacional 2001-2006. Sector educativo ........................................... 12
Figura 4. Planeación Nacional 2007-2012. Sector educativo ........................................... 16
Figura 5. Planeación nacional 2013-2018 ........................................................................ 24
Figura 6. Criterios para la delimitación del universo de programas .................................. 33
Figura 7. Propuesta de ejes y dimensiones de los programas incluidos en la mappec .... 47
Figura 8. Criterios de clasificación de los programas en el eje Calidad ............................ 48
Figura 9. Criterios de clasificación de los programas en el eje Equidad ........................... 49
Figura 10. Criterios de clasificación de los programas en el eje Calidad-Equidad ............ 50
Figura 11. Descripción de fuentes de información ........................................................... 52
Figura 12. Niveles y tipos de análisis ............................................................................... 55
Figura 13. Lista de casos particulares de análisis .......................................................... 112

file:///D:/cperalesf/Documents/Documentos%20generales%20unidad/3.%20Políticas%20y%20programas%20educativos_PedroFlores_VMC.docx%23_Toc2005343
file:///D:/cperalesf/Documents/Documentos%20generales%20unidad/3.%20Políticas%20y%20programas%20educativos_PedroFlores_VMC.docx%23_Toc2005344
i

Resumen ejecutivo
El Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE) a cargo del Instituto Nacional de
Evaluación Educativa (INEE) debe contener parámetros pertinentes para la evaluación sobre
la calidad, equidad, desempeño y resultados del Sistema Educativo Nacional (SEN); así
como para la formulación de directrices que mejoren el proceso de decisión y que
contribuyan a cumplir el derecho a la educación. Uno de los elementos indispensables para
llevar a cabo esta tarea es la recopilación de datos, información y evidencias de la situación
en el sector, así como la realización permanente de análisis sobre la congruencia de las
políticas educativas en el país, las convergencias y duplicidades de los programas y las
acciones federales a la luz de la evolución y cambios en su presupuesto.
El presente documento muestra los principales resultados del análisis sobre las
características esenciales de diseño de los programas y acciones federales en educación
de 2007 a 2013. También presenta datos sobre la inversión pública asignada, lo que
constituye un insumo inicial para el diagnóstico en el proceso de formulación de directrices
que sean relevantes para las decisiones tendientes a mejorar la calidad de la educación y
lograr su equidad, como factores esenciales en la búsqueda de la igualdad social.
La relación entre las distintas dimensiones de la calidad y equidad de la política educativa,
el financiamiento público y el desarrollo e implementación de programas y acciones
educativas, no siempre es lineal y congruente. Detectar tales inconsistencias contribuye a:
 Dotar al INEE de nuevos elementos para discutir la construcción de directrices, las
cuales deben emitir e informar a las autoridades educativas del país, de acuerdo
con lo establecido en el Artículo 47 de la Ley del INEE.
 Emprender ejercicios de evaluación de políticas y programas más focalizados.
 Incentivar la discusión sobre si los programas pueden ser considerados o no parte
de una política pública.
 Reflexionar sobre las barreras que impiden el cumplimiento del derecho a la
educación de calidad.
ii

El presente estudio se realizó a partir de la revisión documental de planes y programas
sectoriales y de la información disponible para 59 programas y acciones federales en
materia de educación. Con ello, se construyó una base de datos con variables cualitativas
y cuantitativas denominada Matriz de Acciones y Programas Presupuestales del Sector
Educativo (MAPPEC), la cual permitió el análisis de los componentes de la política educativa
nacional en un periodo de tiempo que abarca poco más de una década. Algunos de los
principales hallazgos son los siguientes.
Análisis de alineación
 La equidad y la calidad han sido nociones centrales en los planes sectoriales de
educación, lo que ha revelado una agenda pública consistente. Dentro de esta
continuidad, se observa que el número de programas vigentes orientados a atender
estos conceptos pasó de 17 en 2006, a 56 en el 2013.
 En el periodo de referencia (2000-2014) existe una relativa alineación vertical, es
decir, una congruencia entre los objetivos del desarrollo nacional con los incluidos
en los programas sectoriales. No obstante, esta alineación empieza a debilitarse
cuando se ligan los objetivos de los programas sectoriales y los programas y las
estrategias específicas.
 De los 20 programas orientados al mejoramiento del desempeño docente, 13 se
diseñaron a partir de un plan estratégico; mientras que cuatro tuvieron su origen en
una situación coyuntural o de contingencia.
Análisis presupuestal
 Del total de programas analizados (59), la gran mayoría (57) se concentró en el
Ramo 11 (recursos para educación púbica) y sólo dos en el 25 (aportaciones para
los sistemas de educación básica, normal, tecnológica y de adultos). Este universo
de programas concentra 59% del total del presupuesto ejercido en ambos ramos.
Seis pesos de cada diez se gastan en los programas aquí analizados.
 La unidad de análisis (beneficiario) que recibió mayor presupuesto ejercido en este
estudio fue la escuela.
iii

 En un contexto en el que se habla de la profesionalización docente, se encontró que
el presupuesto ejercido (Ramos 11 y 25) en programas orientados a los maestros
es menor al de los alumnos y escuelas.
 El eje de Equidad concentró, entre 2008 y 2013, más del 50% del presupuesto
ejercido (Ramos 11 y 25). Pese a ello, se recortó considerablemente el presupuesto
al Programa Educativo Rural, al de Fortalecimiento de la Educación Especial y de
Integración Educativa.
 El eje de Calidad registró un incremento del presupuesto ejercido a partir de 2007;
aunque su monto fue menor al registrado en el eje de Equidad durante todos los
años analizados.
 Dentro del eje Equidad-Calidad, llama la atención que, a pesar de haber 19
programas orientados a elevar la pertinencia, el presupuesto ejercido para la
dimensión de Calidad disminuyó notablemente en 2012 y 2013.
Convergencia y duplicidades
 De acuerdo con la MAPPEC, 31 programas podrían clasificarse dentro del eje de
Equidad (mayor disponibilidad y accesibilidad); 42 estuvieron incluidos en el eje de
Calidad (mayor adaptabilidad, eficiencia y relevancia) y 38 en el de Equidad-Calidad(mejorar eficacia, elevar pertinencia, mejorar impacto: mayor eficiencia terminal,
elevar logro académico y disminuir deserción).
 Hay cuatro programas directamente relacionados con la atención a personas
migrantes. Estos programas hacen alusión a alguna de las dimensiones de los tres
ejes utilizados en este análisis ─Equidad, Calidad y Equidad-Calidad─ y su
presupuesto ejercido ha mostrado una tendencia positiva desde 2011.
o Llama la atención que sólo hay programas para migrantes en el nivel
preescolar, primaria y secundaria, a pesar de que el bachillerato en México
ya es obligatorio.
iv

o Asimismo, los migrantes involucrados en esos programas reciben subsidios,
servicios y materiales, pero no becas.
 En el universo de programas y acciones incorporados a la MAPPEC existen cinco
destinados a la población indígena y al igual que para el subgrupo de migrantes, la
tendencia en el crecimiento del presupuesto ejercido ha sido positiva desde el 2007.
o Ningún programa orientado a los indígenas fue clasificado en la dimensión
“incentivar pertinencia”, a pesar de que sería conveniente que el currículo
ofrecido para este grupo considerara las necesidades de aprendizaje
particulares.
o Tampoco se detectaron en la MAPPEC programas o acciones dirigidos a
jóvenes indígenas de bachillerato (14-17 años), no obstante que hay
distintos programas universitarios para atraer a jóvenes de las distintas
etnias del país. Esta fragmentación muestra que hay programas, pero no
políticas en las áreas consideradas.
 Contrario al caso de los migrantes y de los indígenas, el número de programas
orientados a la mejora del desempeño docente es numeroso (20), pero tiene una
clara concentración en la atención del nivel básico (primaria y secundaria).
 Para disminuir la deserción escolar en la Educación Media Superior (EMS), el número
de programas es también reducido (cinco), aunque es interesante que estos
incluyan casi todas las dimensiones de la Calidad y Equidad presentadas en la
MAPPEC.
 En relación con la atención a la primera infancia, se detectaron siete programas para
el segmento de Educación Inicial y 21 para preescolar.
 Con un diseño similar a los programas dirigidos a disminuir la deserción escolar en
EMS, aquellos diseñados para la Educación Inicial y preescolar incluyen todos los
ejes y dimensiones del sistema de clasificación de la MAPPEC. Esto genera
cuestionamientos en torno a la integralidad, dispersión y duplicidad de la política
educativa en cada uno de estos segmentos.
v

 Si bien la información utilizada para la realización de este análisis es consistente y
completa, el nivel de análisis que permite es todavía limitado para la realización de
un estudio estricto de las duplicidades y sinergias. Es importante resaltar los
esfuerzos realizados por diversos organismos gubernamentales y no
gubernamentales para proveer de mayor información sobre los programas y sus
resultados.
Análisis de resultados
 Del total de programas, 61% está obligado a contar con mecanismos de rendición
de cuentas y evaluaciones externas.
 El Programa de Educación Inicial y Básica para la Población Rural e Indígena no
cuenta con una Matriz de Indicadores de Resultados (MIR), ni con informes
publicados de una evaluación externa; a pesar de que representa más del 30%
anual del presupuesto ejercido para este grupo de población (programas de
atención a indígenas).
 De los 20 programas orientados al mejoramiento del desempeño docente, 100%
cuentan con mir y 11 (70%) con resultados publicados por evaluaciones externas.
Comentarios finales y recomendaciones
 Contrario a lo que ocurría hace 15 años, ahora se cuenta con un esquema
institucional para la evaluación y seguimiento de las acciones que proponen los
gobiernos para tratar de asegurar el derecho a la educación de calidad. Sin
embargo, esta información aún está dispersa y requiere de un análisis mucho más
fino y detallado para poder conocer la efectividad de los programas federales. Esta
tarea no involucra sólo al gobierno, sino también a la iniciativa privada, al sector
académico y a las organizaciones de la sociedad civil.
 La alineación vertical necesita mejorarse para que los programas y acciones
educativos respondan a los objetivos de los programas sectoriales en educación, y
así se permita un mejor seguimiento. Para ello, se propone que los grupos de
transición o especialistas establezcan claramente los conceptos de calidad, sus
vi

dimensiones y planteen una alineación horizontal entre los programas. La MAPPEC
ofrece una base para realizar este ejercicio.
o La alineación horizontal, junto con la continuidad, son elementos centrales
para delinear una política pública en educación.
 Si los programas y las acciones educativas analizadas en el presente estudio se han
concentrado en dos atributos de la equidad: disponibilidad y accesibilidad, el INEE
podría señalar que:
o Tal noción de equidad es limitada.
o El presupuesto ejercido es cuantioso en esa estrecha noción de calidad.
o Se requiere una renovada discusión filosófica en torno a la calidad y la
equidad en la educación de México. Sigue pareciendo que la problemática
de la justicia no provoca, como lo observó Pablo Latapí Sarre en 2009,
debates en un país con “tan grandes problemas de equidad”.
 Pese a que la Administración Federal 2013-2018 estableció como objetivo nacional
la calidad de la educación, varios programas del universo de la MAPPEC fueron
englobados dentro de un esquema de programa sombrilla. Esto dificulta verificar el
desglose presupuestal por programa, lo cual es grave en tanto disminuye la
transparencia del ejercicio presupuestal y complica la evaluación del impacto de los
programas.
 Sobre la duplicidad de los programas, el equipo de investigación sostiene que la
incorporación de las distintas dimensiones de calidad no puede ser considerada
como característica de integralidad del programa, ni tampoco como duplicidad,
hasta que exista una evaluación de impacto para conocer los efectos anidados de
los programas. Con la información disponible, es difícil saber si muchas acciones
hacen sinergia o se dispersan.

Introducción
El Sistema Nacional de Evaluación Educativa a cargo del Instituto Nacional de Evaluación
Educativa debe establecer parámetros pertinentes para la evaluación sobre la calidad,
equidad, desempeño y resultados del Sistema Educativo Nacional, así como para la
formulación de directrices relevantes para las decisiones que contribuyan a generar
impactos positivos en materia de educación. Uno de los elementos indispensables para
llevar a cabo esta tarea es la recopilación de datos, información y evidencias de la situación
reciente en el sector y la realización permanente de análisis sobre la congruencia de las
políticas educativas en el país; así como de las convergencias y duplicidades de los
programas y acciones federales considerando la evolución y cambios en su presupuesto.
El presente documento es el informe final del proyecto Políticas y programas educativos en
México: análisis de inversión pública, líneas de convergencia y duplicidades, cuyo objetivo
es la identificación y análisis de las principales características de diseño de los programas
y acciones federales en educación de 2007 a 2013; así como el análisis de la inversión
pública asignada en dicho periodo. El trabajo aquí presentado tiene la finalidad de ser un
insumo inicial para el diagnóstico en el proceso de formulación de directrices que sean
relevantes para contribuir a las decisiones tendientes a mejorar la calidad de la educación
y lograr su equidad, como factores esenciales en la búsqueda de la igualdad social.
Este informe expone los siguientes elementos de diagnóstico: 1) el análisis de la
congruencia en la política educativa con base en la existencia de una relaciónlógica entre
las prioridades asentadas en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) de tres sexenios, los
programas sectoriales respectivos y las acciones y programas presupuestales; 2) una
propuesta para la clasificación de estos programas basados en los ejes de calidad y
equidad, con criterios que incorporen su operacionalización a nivel de programa; 3) la
integración y análisis de la información disponible sobre las características de diseño y los
datos presupuestales de los programas.
Uno de los principales productos del presente es la conformación de una base de datos a
nivel de programa que, a partir de sus diversas variables y clasificaciones permita, su
actualización, un análisis permanente de las diferentes dimensiones presupuestales y de
diseño de la política educativa.
2

La pertinencia del presente diagnóstico radica en que su contenido forma parte de los
insumos necesarios para discutir y emprender la evaluación rigurosa de la política educativa
en México. Esta evalución debe conducir a decisiones tendientes a acortar las brechas en
el cumplimiento del derecho humano a la educación; preocupación fundamental del
desarrollo social, tal y como lo muestran los muchos esfuerzos nacionales e internacionales
(Friboulet et al., 2006:10). No existe duda de que la educación potencia el desarrollo de la
persona y por ello es condición esencial para el disfrute de todos los derechos, civiles,
políticos, sociales, económicos y culturales; es en este sentido que el derecho a la
educación se considera como un derecho clave. Más aún, el debate en la materia de los
últimos años, ha dejado claro que el derecho a la educación debe incluir su calidad y
equidad con los diversos atributos que integran estas dos cualidades.
Los esfuerzos para el otorgamiento efectivo del derecho a la educación no tendrán los
resultados esperados si no existe claridad sobre la naturaleza, estado actual y evolución de
los elementos constituyentes de la política educativa. Esto incluye tener un adecuado
conocimiento sobre el tipo de acciones y programas implementados, la alineación con
planes nacionales y sectoriales, su coherencia lógica, así como la distribución y evolución
presupuestaria.
En el caso mexicano, los programas y las acciones en materia educativa del Gobierno
Federal son numerosos e incluyen actividades con gran diversidad. El monto del
presupuesto que se les asigna cada ejercicio fiscal, el tamaño y distribución geográfica de
su población atendida, son heterogéneos y pueden cambiar año con año dependiendo de
aspectos de coyuntura económica o de las prioridades de política pública establecidas por
los poderes Ejecutivo y Legislativo (CONEVAL, 2012a).
Aun cuando el tema educativo ha sido relevante en la historia y desarrollo de México, su
análisis y estudio como tema de política pública ha sido lento y escaso (Flores-Crespo,
2008). Los cambios en los instrumentos de transparencia y rendición de cuentas en la última
decada, tales como la introducción de la obligatoriedad de la evaluación externa en
programas federales, han acelerado la adquisición y sistematización de información
relevante para su estudio.
El sistema educativo cuenta actualmente con muchas evaluaciones, pero la mayoría
3

adolecen de limitaciones técnicas, ausencia de difusión y falta de articulación (Martínez,
2012). Desde su instauración, en el 2002, el INEE ha participado junto con la Secretaría de
Educación Pública (SEP), en la construcción de un Sistema Nacional de Evaluación
Educativa. El SNEE es una estructura que busca integrar y dar una mayor congruencia y
solidez técnica a planes, programas, políticas y acciones en materia de evaluación
educativa que se realizan en México (Castellanos, 2013). No obstante, debido a la
complejidad institucional, a la diversidad de programas y actores que participan y a la falta
de sistematización y congruencia de la información en el sistema educativo mexicano; el
proceso integral de planeación, elaboración, gestión y evaluación del conjunto de las
políticas públicas en materia educativa del Gobierno Federal, también se ha visto
obstaculizado.
La identificación de características esenciales de los programas federales de la política
educativa reciente cobra particular relevancia en este contexto. Este documento forma parte
del proyecto para el análisis de la política educativa con particular énfasis en las líneas de
convergencia, duplicidades y sinergias en el periodo 2000 a 2013. El proyecto se desarrolló
a partir de una extensa recopilación de información para el análisis de las características
de la política educativa, a través de diversas variables programáticas como objetivos,
beneficiarios, tipos de apoyo y presupuesto. Uno de los principales aspectos revisados fue
la identificación del presupuesto que se asigna a los programas, acciones y transferencias
que conforman la política educativa y el análisis de congruencia entre estos y las prioridades
establecidas en el PND y los Programas Sectoriales de Educación (PSE).
El presente documento se estructura de la siguiente manera: en la sección tres se realiza
el análisis de la política educativa a través de la revisión de la congruencia de la planeación
nacional, los objetivos estratégicos planteados y los programas implementados entre 2000
y 2013; periodo que abarca las tres últimas administraciones federales. La sección cuatro
describe los criterios particulares para la selección de programas y acciones federales que
constituyen la base del análisis del proyecto.
La sección cinco es una propuesta de clasificación en términos de los dos principios pilares
que se encuentran en la estructuración de la política educativa, con base en la revisión de
lo establecido en la planación nacional (calidad y equidad). En esta sección se establecen,
con base en el andamiaje normativo y estudios previos, las definiciones de los atributos de
4

calidad y equidad y se propone una forma de operacionalizarlos con la finalidad de realizar
una clasificación útil de los programas y acciones presupuestales.
La sección seis tiene dos propósitos fundamentales: en primer lugar, se describen las
fuentes de información disponibles, así como las variables y datos recopilados para la
elaboración de una base de datos a nivel programático, denominada en este proyecto
Matriz de Acciones y Programas Presupuestarios para la Educación (MAPPEC). En segundo
lugar, se muestra el análisis de la evolución presupuestaria, así como un panorama de las
características del conjunto de programas que son pieza clave de la política educativa
reciente, utilizando la clasificación propuesta.
Adicionalmente, el apartado seis incluye una subsección de diagnóstico de casos
particulares de programas agrupados a partir del tipo de población atendida ─indígenas,
migrantes, primera infancia─, por objetivo y nivel educativo ─evitar la deserción escolar en
Educación Media Superior─ y por tipo de beneficiario y objetivo ─mejora del desempeño
docente─, aspectos solicitados expresamente al equipo técnico por el INEE. La última
sección se destina a la formulación de algunas conclusiones y recomendaciones con la
evidencia que el trabajo ha generado
Finalmente, el equipo de investigación desea agradecer a Francisco Miranda, Arcelia
Martínez, Giulianna Mendieta y Daniela Dorantes del INEE su valioso apoyo para realizar
este proyecto. Sin las constantes discusiones hubiera sido más difícil producir información
que esperamos sea de utilidad para la construcción del Sistema Nacional de Evaluación
Educativa. Asimismo, Alicia Cuevas realizó con esmero la corrección de estilo del informe,
que esperamos sea útil dentro y fuera del Instituto.
1. La política educativa en la Planeación Nacional 2000-2013
La planeación nacional, como proceso de recopilación, integración y síntesis de los
principales objetivos sociales,políticos y económicos que persigue un gobierno
democrático, debe considerar por una parte el conjunto de opiniones y de posiciones de
actores relevantes y por otra, el diagnóstico de la situación nacional en los ámbitos social,
político y económico. Un aspecto fundamental para la consistencia y éxito de la planeación
es tomar en cuenta la situación de la administración pública, los objetivos, acciones y
5

programas existentes, así como los resultados obtenidos. Para una nueva administración
la planeación nacional representa la oportunidad de hacer explícitas sus prioridades en
objetivos, principios y medios que adoptará en la conducción del ejercicio de poder. Por su
relevancia en el diseño y la conducción de las herramientas de política pública, el estudio
de la política educativa, como de cualquier política sectorial, debe considerar en primera
instancia el análisis de los documentos que integran la planeación nacional. El objetivo
principal aquí, además de mostrar un panorama general de la política educativa, plasmada
en los instrumentos de planeación nacional a lo largo de tres administraciones federales,
es formular una valoración sobre la convergencia entre lo establecido en los planes
nacionales, los planes sectoriales y los programas presupuestarios.
La Figura 1 muestra los grandes apartados, denominados ejes rectores o metas nacionales,
de los respectivos planes que están asociados con la educación en el Plan Nacional de
Desarrollo, correspondiente a cada una de las tres administraciones federales recientes.
Debajo de los ejes rectores, vinculados directamente con la educación, para cada periodo,
la figura contiene el conjunto de objetivos estratégicos que se encuentran relacionados. En
este esquema comparativo, es importante destacar que para dos de los planes nacionales
(2001-2006 y 2007-2012) la política educativa no aparece como un apartado general o un
eje rector, sino como parte de los ejes de desarrollo social en general, o de igualdad de
oportunidades. También puede señalarse que el énfasis de objetivos ha cambiado. En el
PND 2001-2006, los objetivos referentes a la educación se encuentran más fuertemente
relacionados con el tema de equidad, igualdad de oportunidades y desarrollo incluyente.
En el PND de la siguiente administración federal, 2007-2012, se vinculan los conceptos de
pobreza y brechas sociales con el acceso a la educación. En los planes nacionales de estas
dos administraciones federales no se menciona de manera explícita o consistente el tema
de la calidad educativa; en este nivel macro de la planeación nacional el énfasis se pone
en las brechas y la desigualdad, como parte fundamental del tema de equidad educativa.
Esto no significa que el tema de la calidad esté ausente en el marco de la política pública
─la creación del INEE en 2002 es prueba fehaciente de ello─; más bien es evidencia de que
el planteamiento sobre la calidad no fue establecido de manera explícita, y por sí mismo en
el más alto nivel; esto es, en los objetivos generales del PND.
6

El PND 2013-2018 no sólo establece como uno de los ejes rectores la educación de calidad,
sino que en los objetivos concernientes a esta materia se menciona, además de inclusión
y equidad del sistema educativo, el tema de la calidad. Como se verá en los planes
sectoriales, los objetivos de equidad y calidad han estado presentes en la política educativa
en estas tres administraciones federales, pero con diferentes grados de énfasis.
Figura 1. Comparativo del PND sobre el sector educación

Fuente: elaboración propia con información del Diario Oficial de la Federación (DOF, 2001) y Presidencia de la
República (2007 y 2013).
PND
2001-2006
•Desarrollo social y humano
• Mejorar los niveles de educación y
bienestar de los mexicanos.
• Acrecentar la equidad y la igualdad
de oportunidades.
• Impulsar la educación para el
desarrollo de las capacidades
personales y de iniciativa individual
y colectiva.
• Asegurar el desarrollo incluyente.
• Ampliar la capacidad de respuesta
gubernamental para fomentar la
confianza ciudadana en las
instituciones.
2007-2012
• Igualdad de oportunidades
•Economía competitiva y
generadora de rmpleos
• Reducir la pobreza extrema y asegurar
la igualdad de oportunidades y la
ampliación de capacidades para que
todos los mexicanos mejoren
significativamente su calidad de vida y
tengan garantizados alimentación, salud,
educación, vivienda digna y un medio
ambiente adecuado para su desarrollo
tal y como lo establece la Constitución.
• Reducir significativamente las brechas
sociales, económicas y culturales
persistentes en la sociedad, y que esto
se traduzca en que los mexicanos sean
tratados con equidad y justicia en todas
las esferas de su vida, de tal manera
que no exista forma alguna de
discriminación.
• Garantizar que los mexicanos cuenten
con oportunidades efectivas para ejercer
a plenitud sus derechos ciudadanos y
para participar activamente en la vida
política, cultural, económica y social de
sus comunidades y del país.
• Tener una economía competitiva que
ofrezca bienes y servicios de calidad a
precios accesibles, mediante el aumento
de la productividad, la competencia
económica, la inversión en
infraestructura, el fortalecimiento del
mercado interno y la creación de
condiciones favorables para el desarrollo
de las empresas, especialmente las
micro, pequeñas y medianas.
2013-2018
•México con educación de
calidad
• Desarrollar el potencial humano de
los mexicanos con educación de
calidad.
• Garantizar la inclusión y la equidad
en el sistema educativo.
• Hacer del desarrollo científico,
tecnológico y la innovación pilares
para el progreso económico y
social sostenible.
• Ampliar el acceso a la cultura como
un medio para la formación integral
de los ciudadanos
• Promover el deporte de manera
incluyente para fomentar una
cultura de salud.
7

La política pública educativa se desglosa con mayor precisión en los planes sectoriales; en
la figura 2 se sintetizan los objetivos estratégicos de cada uno. De nueva cuenta, en el nivel
agregado se puede observar la atención a las dos características ideales del sistema
educativo: equidad y calidad. Si bien estas dos características se encuentran presentes en
lo establecido por todos los planes sectoriales analizados, se confirma que el énfasis en el
planteamiento de la última administración se inclinó hacia el concepto de calidad.
Figura 2. Planes sectoriales de educación 2001-2013

Fuente: Elaboración propia con información de la SEP (2001, 2007 y 2013).
1) Avanzar hacia la equidad en
educación. 2) Proporcionar una
educación de calidad adecuada a
las necesidades de todos los
mexicanos. 3) Impulsar el
federalismo educativo, la gestión
institucional y la participación social
en la educación
1) Elevar la calidad de la educación
para mejorar el logro educativo. 2)
Ampliar las oportunidades
educativas para reducir
desigualdades. 3) Impulsar el
desarrollo y utilización de
tecnologías de la información y la
comunicación en el sistema
educativo para apoyar el
aprendizaje de los estudiantes. 4)
Ofrecer una educación integral que
equilibre la formación en valores
ciudadanos, el desarrollo de
competencias y la adquisición de
conocimientos. 5) Ofrecer servicios
educativos de calidad para formar
personas con alto sentido de
responsabilidad social. 6) Fomentar
una gestión escolar e institucional
que fortalezca la participación de
los centros escolares en la toma de
decisiones, corresponsabilice a los
diferentes actores sociales y
educativos, y promueva la
seguridad de alumnos y profesores,
la transparencia y la rendición de
cuentas.
1) Asegurar la calidad de los
aprendizajes en la educación
básica y la formación integral de
todos los grupos de la población. 2)
Fortalecer la calidad y pertinencia
de la educación media superior,
superior y formaciónpara el trabajo
a fin de que contribuyan al
desarrollo de México. 3) Asegurar
mayor cobertura, inclusión y
equidad educativa entre todos los
grupos de la población para la
construcción de una sociedad más
justa. 4) Promover el deporte de
manera incluyente para fomentar
una cultura de salud. 5) Promover y
difundir el arte y la cultura como
recursos formativos privilegiados
para impulsar la educación integral.
6) Impulsar la educación científica y
tecnológica como elemento
indispensable para la
transformación de México en una
sociedad del conocimiento
8

El siguiente nivel del análisis considera los programas presupuestarios como las
herramientas operativas para el cumplimiento de los objetivos estratégicos de la planeación
nacional. En la tabla 1 se desglosan los programas puestos en operación en cada una de
las administraciones consideradas. Como se observa, el total de programas que se han
ubicado en el periodo es 59, y el número de programas vigentes pasó de 17 en 2006, a 56
en 2013. Esta lista constituye sólo una parte de la diversidad de acciones y rubros de gasto
que componen al SEN. Sin embargo, los programas y acciones federales incluidos en la lista
forman parte central de la información disponible y consistente que permite el análisis de la
política educativa nacional a lo largo de una década. Los criterios para la selección de estos
programas y acciones federales se presentan en la siguiente sección de este documento.
Tabla 1. Programas y acciones federales 2001-2013
# Nombre del programa
2001-
2006
2007-
2012
2013-
2018
1 Programa Escuelas de Calidad x x x
2 Programa Escuelas de Tiempo Completo

x x
3 Programa de Escuela Segura

x x
4 Escuela siempre abierta a la comunidad

x x
5 Mantenimiento de infraestructura

x x
6 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades x x x
7 Fortalecimiento a la educación temprana y el desarrollo
infantil

x x
8 Producción y transmisión de materiales educativos y
culturales
x x x
9 Fondo concursable de la inversión en infraestructura para
Educación Media Superior
x x x
10 Programa de Formación de Recursos Humanos basados en
Competencias (PROFORHCOM)

x x
11 Reforma Curricular en Educación Básica

x x
12 Programa Educativo Rural x x x
13 Investigación científica y desarrollo tecnológico

x x
14 Proyectos de infraestructura social de educación

x x
15 Prestación de servicios de educación técnica

x x
16 Subsidios federales para organismos descentralizados
estatales

x x
17 Programa Nacional de Inglés en Educación Básica

x x
18 Programa de Fortalecimiento a la Educación Especial y de la
Integración Educativa
x x x
19 Programa Nacional de Lectura x x x
20 Programa para el Fortalecimiento del Servicio de la
Educación Telesecundaria
x x x
9

# Nombre del programa
2001-
2006
2007-
2012
2013-
2018
21 Laptops para niños que cursan quinto y sexto grado de
primaria/ Programa de Inclusión y Alfabetización

x
22 Producción y distribución de libros de texto gratuitos

x x
23 Producción y edición de libros, materiales educativos y
culturales
x x x
24 Edición, producción y distribución de libros y otros
materiales educativos
x
25 Promoción y fomento de libros y la lectura x x x
26 Generación y articulación de políticas públicas integrales de
juventud

x x
27 Programa Becas de apoyo a la Educación Básica de Madres
Jóvenes y Jóvenes Embarazadas
x x x
28 Programa Asesor Técnico Pedagógico y para la Atención
Educativa a la Diversidad Social, Lingüística y Cultural
x x x
29 Becas para la población atendida por el sector educativo

x x
30 Prestación de servicios de educación básica en el DF x x x
31 Prestación de servicios de Educación Media Superior

x x
32 Construcción y equipamiento de espacios educativos,
culturales y deportivos

x x
33 Programa de Educación Básica para Niños y Niñas de
Familias Jornaleras Agrícolas Migrantes
x x x
34 Fortalecimiento a las acciones asociadas a la educación
indígena

x x
35 Programa de Educación inicial y básica para la población
rural e indígena
x x x
36 Acciones compensatorias para Abatir el Rezago Educativo
en Educación Inicial y Básica

x x
37 Programa de becas

x x
38 Programa del Sistema Nacional de Formación Continua y
Superación Profesional de Maestros de Educación Básica
en Servicio

x x
39 Expansión de la oferta educativa en Educación Media
Superior

x x
40 Formación de docentes de la educación media superior

x x
41 Apoyo para operar el Consejo Nacional de Educación para
la Vida y el Trabajo

x x
42 Diseño y aplicación de políticas de equidad de género

x x
43 Evaluaciones confiables de la calidad educativa y difusión
oportuna de sus resultados

x x
44 Enciclomedia / Aula Base Telemática x x

45 Habilidades Digitales para Todos
46 Subsidios para centros de educación

x x
47 Becas para la Educación Superior y la Expansión de la EMS

48 Programa para la Inclusión y la Equidad Educativa

x
49 Programa de Fortalecimiento de la Calidad en Educación
Básica

x
50 Escuelas Dignas

x x
10

# Nombre del programa
2001-
2006
2007-
2012
2013-
2018
51 Programa Escuelas de Excelencia para Abatir el Rezago
Educativo

x
52 Programa para Organizaciones en Apoyo de la Educación

x x
53 Apoyos complementarios para el FAEB

x x
54 Atención a la demanda de educación para adultos x x x
55 Educación para personas con discapacidad

x x
56 Prestación de Servicios de Educación Inicial y Básica
Comunitaria
x
57 Programa para el Desarrollo Profesional Docente x
58 Programa de Expansión en la Oferta Educativa en
Educación Media Superior y Superior
x
59 Apoyos a centros y organizaciones de educación x

Total de programas en cada sexenio 17 49 56
Fuente: elaboración propia con información de la MAPPEC.
Para verificar la existencia de la alineación o convergencia de políticas y programas, se
consideró el desglose de ejes rectores, objetivos nacionales, sectoriales y programáticos
en cada una de las administraciones federales analizadas. Por análisis de convergencia se
entiende una valoración sobre el grado en que los objetivos programáticos coinciden con
los objetivos plasmados en los programas sectoriales y éstos con las metas o ejes rectores
de la planeación nacional. Para ello en los siguientes apartados se detalla el análisis
realizado para cada periodo considerado en el documento.
1.1 Plan Nacional de Desarrollo y Programa Nacional de Educación 2001-
2006
El PND 2001-2006 se estructuró en tres áreas o ejes fundamentales: 1) Desarrollo social y
humano, 2) Crecimiento con calidad y 3) Orden y respeto. De los 19 objetivos del Plan,
cinco se relacionaban con el cumplimiento del derecho a la educación, dos de los cuales
acusaban incidencia directa. Estos objetivos eran: uno, mejorar los niveles de educación y
bienestar de los mexicanos; dos, impulsar la educación para el desarrollo de capacidades
personales y de iniciativa individual y colectiva; los otros tres fueron: acrecentar la equidad
y la igualdad de oportunidades; asegurar el desarrollo incluyente; y ampliar la capacidad de
respuesta gubernamental para fomentar la confianza ciudadana en las instituciones.
11

El Programa Nacional de Educación 2001-2006 (PNE) identificó tres grandes retos para su
atención: 1) cobertura con equidad; 2) calidad de los procesos educativos y niveles de
aprendizaje; y 3) integración y funcionamiento del Sistema Educativo; estos retos se
basaban en tres principios fundamentales: educación para todos, educación de calidad y
educación de vanguardia (SEP, 2001). Para responder a estos retos, los objetivos
estratégicos que se plantearon en el PNE fueron: avanzar hacia la equidad en educación;
proporcionar una educación de calidad adecuada a las necesidadesde todos los
mexicanos; e impulsar el federalismo educativo, la gestión institucional y la participación
social en la educación.
La equidad y la calidad aparecen como atributos centrales en los objetivos buscados. Para
algunos analistas, el PNE 2001-2006 tuvo un diseño consistente, no obstante, su
implementación dejó mucho que desear. Algunas de las tareas pendientes fueron
instrumentar programas y estrategias dirigidos a impulsar la equidad en el nivel de
educación básica; tomando en cuenta que tales estrategias no pueden centrarse sólo en
garantizar el acceso y permanencia escolar, sino que deben garantizar los niveles de
calidad necesarios para asegurar que todos los alumnos y alumnas tengan las
oportunidades adecuadas para alcanzar niveles de desempeño satisfactorios (Sandoval
2010). En la figura 3 y tabla 2 puede observarse la alineación de ejes y objetivos del PND,
el PNE y programas o acciones presupuestarias. El análisis con mayor especificidad sobre
su inclusión en las características de calidad y equidad será expuesto en las secciones
siguientes.

Figura 3. Planeación Nacional 2001-2006. Sector educativo

Fuente: elaboración propia con información de DOF (2001) y SEP (2001).
Tabla 2. Objetivos sectoriales PNE 2001-2006 y programas federales
Objetivo
Sectorial
PNE
Programas de Educación Básica
incluidos en el universo de
análisis
Programas de Educación Media
Superior incluidos en el universo
de análisis
Avanzar hacia
la equidad en
educación
1. Programa de Educación Básica
para Niños y Niñas de Familias
Jornaleras Agrícolas Migrantes
2. Atención a la Demanda de
Educación para Adultos (INEA)
3. Programa Asesor Técnico
Pedagógico y para la Atención
Educativa a la Diversidad Social,
Lingüística y Cultural
4. Programa Becas de Apoyo a la
Educación Básica de Madres
Jóvenes y Jóvenes
Embarazadas
5. Programa para el
Fortalecimiento del Servicio de
la Educación Telesecundaria
6. Programa de Educación Inicial y
Básica para la Población Rural e
Indígena
1. Programa Educativo Rural
2. Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades
Programas
Objetivos Sectoriales
PNE
Objetivos
Estratégicos PND
(educación)
PND
Desarrollo
Social y
Humano
Federalismo
educativo, la gestión
y participación social
2 programas
(ver tabla 2)
Mejorar los
niveles de
educación y
bienestar
Equidad en
educación
9 programas
(ver tabla 2)
Impulsar la educación
para el desarrollo de
las capacidades
personales y de
iniciativa personal y
colectiva
Educación de
calidad
adecuada
8 programas
(ver tabla 2)
13

Objetivo
Sectorial
PNE
Programas de Educación Básica
incluidos en el universo de
análisis
Programas de Educación Media
Superior incluidos en el universo
de análisis
7. Programa de Desarrollo
Humano Oportunidades
8. Programa de Fortalecimiento a
la Educación Especial y de la
Integración Educativa
Proporcionar
una educación
de calidad
adecuada a las
necesidades de
todos los
mexicanos
1. Programa Escuela de Calidad
2. Enciclomedia
3. Prestación de servicios de
educación básica en el DF
4. Producción y edición de libros,
materiales educativos y
culturales
5. Promoción y fomento de libros
y la lectura
6. Programa Nacional de Lectura
7. Producción y transmisión de
materiales educativos y
culturales
1. Fondo concursable de la
inversión en infraestructura para
Educación Media Superior
2. Producción y transmisión de
materiales educativos y culturales

Impulsar el
federalismo
educativo, la
gestión
institucional y la
participación
social en la
educación
1. Prestación de servicios de
educación básica en el DF

1. Fondo concursable de la
inversión en infraestructura para
Educación Media Superior

Fuente: elaboración propia con información de la SEP (2001) y la MAPPEC.
Lo que puede observarse a partir del desglose de objetivos en los diversos niveles de la
planeación en el sector educativo durante el periodo 2001 a 2006 es que el grado de
amplitud y generalidad de las áreas establecidas en el PND hace relativamente sencillo
incorporar los objetivos estratégicos y, consecuentemente, las metas del PNE. Sin
embargo, esta amplitud limita la claridad en la especificación de los objetivos sectoriales
(PNE) y dificulta advertir cómo contribuyen al logro de los objetivos estratégicos (PND). Por
ejemplo, el objetivo sectorial de Avanzar hacia la equidad en educación está relacionado
con el estratégico de equidad y con el de igualdad de oportunidades, también con el
estratégico de impulsar la educación para el desarrollo de las capacidades personales y de
iniciativa individual y colectiva.
El objetivo sectorial Proporcionar una educación de calidad… se encuentra relacionado con
los estratégicos Mejorar los niveles de educación y bienestar de los mexicanos, Acrecentar
14

la equidad y la igualdad de oportunidades e Impulsar la educación para el desarrollo de las
capacidades personales y de iniciativa individual y colectiva.
El objetivo sectorial Impulsar el federalismo educativo, la gestión institucional y la
participación social… se encuentra relacionado con el estratégico Ampliar la capacidad de
respuesta gubernamental para fomentar la confianza ciudadana en las instituciones. En
términos generales, se aprecia un ejercicio de planeación congruente, aunque el grado de
alineación es difícil de determinar.
En el objetivo sectorial Avanzar hacia la equidad en educación se pueden alinear ocho
programas de Educación Básica y un programa de Educación Media Superior. Dentro de
los incluidos en Educación Básica se encuentran los programas de becas como
Oportunidades y Programa Becas de Apoyo a la Educación Básica de Madres Jóvenes;
ambos dirigidos a grupos de población bien delimitados para combatir la deserción escolar
en Educación Básica en las zonas más marginadas. A estos dos se les unen otros
orientados a ampliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades entre grupos
vulnerables como son: el Programa de Educación Básica para Niños y Niñas de Familias
Jornaleras Agrícolas Migrantes, Atención a la Demanda de Educación para Adultos (INEA),
el Programa Asesor Técnico Pedagógico y para la Atención Educativa a la Diversidad
Social, Lingüística y Cultural, el Programa para el Fortalecimiento del Servicio de la
Educación Telesecundaria y el Programa de Educación Inicial y Básica para la Población
Rural e Indígena. En el nivel Media Superior se incluye en este objetivo el Programa
Educativo Rural.
Los objetivos y componentes de los programas incluidos en el objetivo sectorial de
Proporcionar una educación de calidad… son diversos y van desde mejorar la gestión de
los procesos administrativos escolares, dotar a las escuelas con tecnologías de
información, hasta la implementación de una evaluación para medir el desempeño
académico. Se contabilizaron siete programas en Educación Básica y un programa en
Media Superior.
El objetivo sectorial Impulsar el federalismo educativo, la gestión institucional y la
participación social… alínea a los programas que por sus objetivos y componentes están
orientados a fortalecer los sistemas educativos estatales y a programas que incentivan el
15

establecimiento de mecanismos que permiten que la sociedad cuente con información
sobre los ámbitos del sistema educativo. En este sentido, se detectó un programa en
Educación Básica: Prestación de servicios de educación básica en el DF; mientras que en
Media Superior se incluye el Fondo concursable de la inversión en infraestructura para EMS.
En síntesis, la alineación de los programas a los objetivos sectoriales ha sido
medianamente adecuada en la lógica vertical. Sin embargo, la alineación vertical es sólo
una parte necesaria para la integración de los programas educativos. En el mediano plazo,
es imperativo trabajaren la alineación horizontal de los programas, de forma que se
generen sinergias entre ellos y se evite duplicidades de trabajo.
1.2 Plan Nacional de Desarrollo y Política de Calidad Educativa 2007-2012
El PND 2007-2012 estuvo integrado por cinco ejes rectores: 1) Estado de derecho y
seguridad, 2) Economía competitiva y generadora de empleos, 3) Igualdad de
oportunidades, 4) Sustentabilidad ambiental y 5) Democracia efectiva y política exterior
responsable. De éstos, los ejes dos y tres están relacionados con el sector educativo. En el
Plan se reconoció que persistían rezagos considerables en el sistema educativo nacional,
de los cuales los más importantes eran la falta de oportunidades, por parte de la población,
para acceder a una educación de calidad. El énfasis que se estableció fue asegurar la
igualdad de oportunidades y la ampliación de capacidades para que todos los mexicanos
mejoraran significativamente su calidad de vida y tuvieran garantizada una educación
adecuada para su desarrollo, con base en lo que establece el artículo tercero constitucional.
Así, la equidad y la calidad vuelven a aparecer como atributos centrales. En la figura 4 se
esquematizan los grandes objetivos de la planeación nacional para este periodo.

Fuente: elaboración propia con información de Presidencia de la República (2007) y SEP (2007).
Figura 4. Planeación Nacional 2007-2012. Sector educativo
Programas
PND
Objetivos Estratégicos
PND
(Educación)
Objetivos
Sectoriales
PSE
Economía competitiva y
generadora de empleos
Reducir la pobreza extrema,
asegurar la igualdad de
oportunidades y ampliar
capacidades
Reducir las brechas
sociales, económicas y
culturales
Garantizar oportunidades
para el ejercicio de
derechos
Elevar la
calidad de
la educa-
ción
Ampliar
oportuni-
dades
educativas
Impulsar el
desarrollo y
uso de TICs
Ofrecer
educación
integral
Ofrecer
servicios
educativos de
calidad
Fomentar una
gestión
escolar e
institucional
11
programas
(ver tabla
3)
28
programas
(ver tabla
3)

2
programas
(ver tabla
3)

7
programas
(ver tabla
3)

3
programas
(ver tabla
3)

2
programas
(ver tabla
3)

Igualdad de oportunidades
17

Tabla 3. Objetivos Sectoriales PSE 2007-2012 y programas federales
Objetivo Sectorial
PSE
Programas de Educación Básica
incluidos en el universo de análisis
Programas de Educación
Media Superior incluidos en el
universo de análisis
Elevar la calidad
de la educación
para que los
estudiantes
mejoren su nivel
de logro
educativo,
cuenten con
medios para tener
acceso a un
mayor bienestar y
contribuyan al
desarrollo
nacional.

1. Reforma Curricular en Educación
Básica
2. Programa Nacional de Lectura
3. Promoción y fomento de libros y
la lectura
4. Prestación de servicios de
educación básica en el DF
5. Programa del Sistema Nacional de
Formación Continua y Superación
Profesional de Maestros de
Educación Básica en Servicio
6. Evaluaciones confiables de la
calidad educativa y difusión oportuna
de sus resultados
7. Subsidios para centros de
educación
1. Prestación de Servicios de
Educación Técnica
2. Prestación de servicios de
Educación Media Superior
3. Formación de docentes de la
Educación Media Superior
4. Mantenimiento de
infraestructura
5. Subsidios para centros de
educación
Ampliar las
oportunidades
educativas para
reducir
desigualdades
entre grupos
sociales, cerrar
brechas e
impulsar la
equidad.

1. Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades
2. Programa Escuela de Calidad
3. Fortalecimiento a la educación
temprana y el desarrollo infantil
4. Programa de Fortalecimiento a la
Educación Especial y de la
Integración Educativa
5. Programa para el Fortalecimiento
del Servicio de la Educación
Telesecundaria
6. Programa Becas de Apoyo a la
Educación Básica de Madres
Jóvenes y Jóvenes Embarazadas
7. Programa Asesor Técnico
8. Becas para la población atendida
para el sector educativo
9. Programa de Educación Básica
para Niños y Niñas de Familias
Jornaleras Agrícolas Migrantes
10. Fortalecimiento a las acciones
asociadas a la educación indígena
11. Programa de Educación Inicial y
Básica para Población Rural e
Indígena
12. Acciones compensatorias para
abatir el rezago educativo en
educación inicial y básica
13. Apoyo para operar el Consejo
Nacional de Educación para la Vida
y el Trabajo
1. Subsidios Federales para
organismos descentralizados
para organismos estatales
2. Programa de Becas
3. Programa para
Organizaciones en Apoyo a la
Educación
4. Educación para personas con
discapacidad
5. Mantenimiento de
infraestructura
6. Fondo concursable de la
inversión en infraestructura
para educación media
superior
7. Proyectos de infraestructura
social de educación
8. Expansión de la oferta
educatva en educación media
superior
9. Construcción y equipamiento
de espacios educativos,
culturales y deportivos
10.Diseño y aplicación de
políticas de equidad de
género
11. Programa de Desarrollo
Humano Oportunidades

Objetivo Sectorial
PSE
Programas de Educación Básica
incluidos en el universo de análisis
Programas de Educación
Media Superior incluidos en el
universo de análisis
14. Programa para Organizaciones en
Apoyo a la Educación
15. Apoyos complementarios para el
FAEB
16. Atención a la demanda de
educación para adultos
17. Escuela digna
18. Proyectos de infraestructura social
en educación
19. Programa para Organizaciones en
Apoyo a la Educación
Impulsar el
desarrollo y
utilización de
tecnologías de la
información y la
comunicación en
el sistema
educativo para
apoyar el
aprendizaje de los
estudiantes,
ampliar sus
competencias
para la vida y
favorecer su
inserción en la
sociedad del
conocimiento.
1. Habilidades digitales para todos
2. Enciclomedia/ Aula base
telemática

Ofrecer una
educación
integral que
equilibre la
formación en
valores
ciudadanos, el
desarrollo de
competencias y la
adquisición de
conocimientos, a
través de
actividades
regulares del
aula, la práctica
docente y el
ambiente
institucional, para
fortalecer la
convivencia
1. Programa Escuelas de Tiempo
Completo
2. Escuela Siempre Abierta a la
Comunidad
3. Producción y transmisión de
materiales educativos y culturales
4. Programa Nacional de Inglés en
Educación Básica
5. Producción y distribución de libros y
textos gratiutos
6. Producción y edición de libros y
materiales educativos y culturales

1. Generación y articulación de
políticas públicas integrales de
juventud

Objetivo Sectorial
PSE
Programas de Educación Básica
incluidos en el universo de análisis
Programas de Educación
Media Superior incluidos en el
universo de análisis
democrática e
intercultural
Ofrecer servicios
educativos de
calidad para
formar personas
con alto sentido
de
responsabilidad
social, que
participen de
manera
productiva y
competitiva en el
mercado laboral.
1. Programa de Formación de
Recursos Humanos basados
en competencias
2. Programa Educativo Rural
3. Investigación científica y
desarrollo tecnológico

Fomentar una
gestión escolar e
institucional que
fortalezca la
participación de
los centros
escolares en la
toma de
decisiones,
corresponsabilice
a los diferentes
actores sociales y
educativos, y
promueva la
seguridad de
alumnos y
profesores, la
transparencia y la
rendición de
cuentas.
1. Programa Escuelas de Calidad
2. Programa de Escuela Segura

Fuente: elaboración propia con información de la SEP (2007) y la MAPPEC.
Nota: Los programas que no están señalados en negritas, son los que se crearon en esa administración.

Los objetivos estratégicos Reducir la pobreza extrema y asegurar la igualdad de
oportunidades y la ampliaciónde capacidades, Reducir significativamente las brechas
sociales, económicas y culturales persistentes en la sociedad y Garantizar que los
mexicanos cuenten con oportunidades efectivas para ejercer a plenitud sus derechos
20

ciudadanos han sido correctamente alineados al eje tres de Igualdad de Oportunidades, en
los temas de transformación educativa, calidad educativa y ampliación de oportunidades.
Los seis objetivos del Programa Sectorial de Educación se establecieron de la siguiente
manera:
1. Elevar la calidad de la educación para que los estudiantes mejoren su nivel de
logro educativo, cuenten con medios para tener acceso a un mayor bienestar y
contribuyan al desarrollo nacional.
2. Ampliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades entre grupos
sociales, cerrar brechas e impulsar la equidad.
3. Impulsar el desarrollo y utilización de tecnologías de la información y la
comunicación en el sistema educativo para apoyar el aprendizaje de los
estudiantes, ampliar sus competencias para la vida y favorecer su inserción en
la sociedad del conocimiento.
4. Ofrecer una educación integral que equilibre la formación en valores ciudadanos,
el desarrollo de competencias y la adquisición de conocimientos, a través de
actividades regulares en el aula, la práctica docente y el ambiente institucional,
para fortalecer la convivencia democrática e intercultural.
5. Ofrecer servicios educativos de calidad para formar personas con alto sentido
de responsabilidad social, que participen de manera productiva y competitiva en
el mercado laboral.
6. Fomentar una gestión escolar e institucional que fortalezca la participación de
los centros escolares en la toma de decisiones, corresponsabilice a los
diferentes actores sociales y educativos y promueva la seguridad de alumnos y
profesores, la transparencia y la rendición de cuentas.
Con relación a la alineación de los objetivos sectoriales con los objetivos estratégicos del
PND, el objetivo sectorial Elevar la calidad… tiene relación, aunque no clara y directa, con
los objetivos estratégicos Reducir la pobreza extrema y asegurar la igualdad de
oportunidades y la ampliación de capacidades y Garantizar que los mexicanos cuenten con
oportunidades efectivas para ejercer a plenitud sus derechos ciudadanos. En cambio, el
objetivo sectorial Ampliar las oportunidades educativas… guarda una relación directa con
el objetivo estratégico Reducir significativamente las brechas sociales, económicas y
21

culturales. Asimismo, los objetivos sectoriales Educación integral… y Servicios educativos
de calidad… se alinean con el objetivo estratégico Garantizar que los mexicanos cuenten
con oportunidades efectivas para ejercer a plenitud sus derechos ciudadanos. Por último,
los objetivos sectoriales tecnologías de la información y gestión escolar e institucional no
se pudieron alinear directamente con ninguno de los objetivos estratégicos del PND.
En este sentido no se puede determinar que haya una alineación congruente entre el PSE y
el PND, lo que limita una planeación estratégica de largo plazo, así como la implementación
de estrategias y políticas.
Con respecto a la alineación de programas y acciones SEP con objetivos sectoriales del
PSE, en el objetivo sectorial Elevar la calidad… se incluyeron siete programas de Educación
Básica y cinco programas de Educación Media Superior ─el programa de Subsidios para
Centros de Educación atiende ambos niveles educativos─. Entre los programas de nueva
creación en ambos niveles se encuentran programas dirigidos a la profesionalización de
docentes e implementación de evaluaciones.
En el objetivo sectorial Ampliar las oportunidades educativas… se alinearon 19 programas
de Educación Básica y 11 programas de Educación Media Superior ─Oportunidades es
incluido en ambos niveles─. Las temáticas principales de los programas en este rubro
destacan en becas y programas de atención a población vulnerable.
En el objetivo sectorial Tecnologías de la información… se alinearon dos programas, ambos
de Educación Básica, directamente relacionados con el uso de tecnologías de información:
Enciclomedia y Habilidades digitales para todos.
En el objetivo sectorial Educación integral… se clasificaron seis programas de Eduación
Básica y uno de Media Superior. Destaca el programa de nueva creación Escuelas de
tiempo completo por el monto de la asignación presupuestaria.
Dentro del objetivo sectorial Servicios educativos de calidad… sólo se alinearon tres
programas de Educación Media Superior que promueven la formación de competencias y
la investigación científica. Respecto al objetivo sectorial Gestión escolar e institucional… se
alinearon dos programas de Educación Básica, Escuelas de Calidad y Escuela Segura.
22

En este periodo, los objetivos sectoriales estuvieron mucho más definidos, pero a la vez,
incluían demasiados componentes, lo que hace difícil su comprensión y su implementación
en términos de planeación estratégica. Al final, a pesar de la definición más específíca de
los objetivos sectoriales, la mayoría de los programas se concentraron en dos objetivos:
Elevar la calidad… y Ampliar las oportunidades educativas….
Vale la pena resaltar que uno de los cambios más significativos en este periodo fue
posicionar formalmente a la evaluación como un instrumento para la rendición de cuentas,
con ello el tema de la calidad educativa cobró mayor relevancia en la agenda pública. En
mayo de 2011 se firma el Acuerdo para implementar un Sistema de Evaluación Universal
para todos los maestros de Educación Básica de escuelas públicas y privadas dentro del
marco de la Alianza por la Calidad de la Educación (ACE). Algunas evaluaciones a la ACE
(Flores-Crespo, 2013) han mostrado que programas que beneficiaban a ciertos grupos
─programa de estímulos económicos a los maestros y las escuelas─ fueron rápidamente
implementados; mientras que aquellos relacionados con el aprendizaje dilataron en llegar
a sus beneficiarios ─e.g. Bienestar del estudiante, TIC´S─. Como parte de la ACE, se
estableció que la evaluación universal sería periódica, cada 3 años, y se aplicaría de forma
escalonada, tomando en cuenta los siguientes rubros (SEP, 2011):
 Aprovechamiento escolar de los alumnos.
 El dominio que tienen los docentes de los contenidos de los programas curriculares.
 Los estándares de desempeño en el aula, por ejemplo, la planeación de clase,
estrategias didácticas, manejo de grupo, entre otros.
 La formación continua se evaluará como resultado de los trayectos formativos que
se deriven del diagnóstico de los tres primeros componentes.
El énfasis en evaluar el nivel de calidad se vio acentuado por la visión y establecimiento de
metas internacionales de organismos como la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE), la Unesco y el Programa Nacional de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD). De acuerdo con la OCDE, el nivel de la calidad educativa predice
de mejor forma el éxito económico de un país que el número de años de educación. Un
acercamiento para examinar la calidad de la educación es por medio de resultados de
pruebas estandarizadas que midan los avances en el logro académico de los alumnos. En
nuestro país lo anterior se instrumentalizó con la aplicación de la pruebe Enlace.
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1.3 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y Programa Sectorial de
Educación
El PND 2013-2018 estableció cinco metas nacionales, antes ejes rectores: 1) México en Paz,
2) México incluyente, 3) México con educación de calidad, 4) México próspero y 5) México
con responsabilidad global; además agregó tres estrategias transversales: Democratizar la
productividad, Gobierno cercano y moderno y Perspectiva de género.
De acuerdo con Urrutia (2013) los dos objetivos nacionales planteados en el PND, que
concentran las atribuciones de la SEP,