Politicas_educativas_Colombia_Figueredo_2016

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LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCATIVAS EN COLOMBIA Y SU PERTINENCIA EN 
LOS PLANES DE DESARROLLO 2004 - 2018 
 
 
 
 
 
CARLOS ARTURO FIGUEREDO RAMIREZ 
JORGE ELIECER GONZALEZ SANTANA 
HECTOR JULIO CORTAZAR LEMOS 
 
 
 
 
UNIVERSIDAD DE SAN BUENAVENTURA 
FACULTAD DE EDUCACIÓN 
MAESTRÍA EN ALTA DIRECCIÓN DE SERVICIOS EDUCATIVOS 
SANTIAGO DE CALI, 2016
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCATIVAS EN COLOMBIA Y SU PERTINENCIA EN 
LOS PLANES DE DESARROLLO 2004 - 2018 
 
 
CARLOS ARTURO FIGUEREDO RAMIREZ ID: 1145180 
JORGE ELIECER GONZALEZ SANTANA ID: 1146128 
HECTOR JULIO CORTAZAR LEMOS ID: 1145968 
 
 
 
Trabajo de grado para aspirar al título de 
MAGISTER EN ALTA DIRECCIÓN DE SERVICIOS EDUCATIVOS 
 
Mg. JULIO RUBIO GALLARDO 
Doctorando en Educación 
Director Trabajo de Grado 
 
 
 
UNIVERSIDAD DE SAN BUENAVENTURA 
FACULTAD DE EDUCACIÓN 
MAESTRÍA EN ALTA DIRECCIÓN DE SERVICIOS EDUCATIVOS 
COHORTE VI 
SANTIAGO DE CALI, 2016 
 
3 
 
AGRADECIMIENTOS: 
 
A la memoria de mi madre, mi padre y mi hermana 
Carlos Arturo Figueredo Ramírez 
 
Un agradecimiento muy especial a mi señora Carolina Muñoz Meneses, 
por el apoyo incondicional que me brindo durante estos dos años, 
muchas gracias por haberme tenido toda la paciencia del mundo 
 para el alcance de una nueva meta en mi vida, 
de igual manera a sus padres. 
Dios los bendiga 
Jorge Eliecer Gonzalez Santana 
 
 
A Edy Patricia, Héctor Andrey, Daniela y Jimena 
 por ser el motor que me impulsó a comenzar 
esta nueva aventura y su apoyo 
permanente en mi labor educativa. 
 
A toda mi familia, gracias por creer siempre en mí. 
 
Héctor Julio Cortázar lemos
Contenido 
Pág. 
 
Resumen ........................................................................................................................................... 1 
Summary .......................................................................................................................................... 3 
Introducción ..................................................................................................................................... 4 
 
1. Las políticas públicas ................................................................................................................... 7 
1.1. Origen del concepto .............................................................................................................. 8 
1.2. La Globalización y las Políticas Públicas .......................................................................... 10 
1.3. El carácter público de la política ......................................................................................... 12 
1.4. ¿Qué son o qué se entiende por Políticas públicas? ............................................................ 12 
1.5. Políticas públicas, gobernabilidad y gobernanza ............................................................... 15 
1.6. Política pública como gestión del referencial cognitivo ..................................................... 22 
 
2. Las políticas públicas de educación en Colombia ..................................................................... 26 
2.1. Sistema Educativo Colombiano. ......................................................................................... 27 
2.2. Marco Conceptual y Legal de la Planeación. ..................................................................... 30 
2.3. El Plan Decenal de Educación. .......................................................................................... 31 
2.3.1. Plan Decenal de Educación: 1996-2005.......................................................................... 33 
2.3.2. Plan Decenal de Educación: 2006-2016.......................................................................... 34 
2.3.3. Plan Decenal Municipal de Santiago de Cali 2004-2014 ................................................ 35 
2.4. Marco referencial (categorías de análisis). .......................................................................... 37 
2.4.1. Calidad educativa ............................................................................................................ 37 
2.4.2. Cobertura educativa......................................................................................................... 39 
 
3. Los planes de desarrollo en Colombia y las políticas públicas de educación ............................ 42 
3.1. “Hacia un Estado Comunitario”: 2002-2006 ..................................................................... 44 
3.2. “Estado comunitario: desarrollo para todos”: 2006-2010 .................................................. 47 
3.3. “Prosperidad para todos”: 2010-2014 ................................................................................ 49
3.4. “Todos por un nuevo país”: 2014 – 2018 ........................................................................... 53 
3.5. Política pública sobre educación superior en Colombia. ................................................... 58 
3.5.1. Estrategias para implementar la política ......................................................................... 59 
3.6. Análisis comparativo de la política de educación en los Planes de Desarrollo .................. 61 
 
4. Conclusiones .............................................................................................................................. 72 
 
Bibliografía .................................................................................................................................... 77 
 
 
Lista de figuras 
 
Pág. 
 
Figura 1. Transición ciencias sociales-políticas públicas ............................................................... 8 
Figura 2. Sistema educativo colombiano. ..................................................................................... 28 
Figura 3. Tasa de cobertura neta de educación por nivel. ............................................................ 40 
 
 
 
Lista de tablas 
 
Pág. 
 
Tabla 1. Plan de Desarrollo 2004-2007 ........................................................................................ 63 
Tabla 2. Plan de Desarrollo 2008-2011 ........................................................................................ 65 
Tabla 3. Plan de Desarrollo 2012-2015 ........................................................................................ 67 
Tabla 4. Plan de Desarrollo 2016-2019 ........................................................................................ 69 
 
 
1 
 
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCATIVAS EN COLOMBIA 
 Y SU PERTINENCIA EN LOS PLANES DE DESARROLLO 2004 - 2018 
 
 
“La educación reduce la desigualdad” 
 Jorge Sequeira (Unesco) 
Resumen 
 
Con la política de apertura económica y las políticas de libre mercado implementadas a 
principios de los 90´s, en el gobierno de César Gaviria, nuestro país entró al proceso de 
globalización, dando inicio a una serie de reformas en los diferentes sectores sociales, dentro de 
los cuales, la educación no es la excepción. La globalización y la mercantilización de la 
educación han dado origen a diversos cambios en la estructura de la educación, en la manera de 
pensarse y hacer las cosas, por lo que se hace necesario el diseño y la elaboración de políticas 
públicas en educación, que favorezcan a la sociedad civil, especialmente a las clases menos 
favorecidas en términos económicos, sociales y culturales. 
En respuesta de la exigencia hecha en la Constitución de 1991, se expide la Ley general 
de Educación o Ley 115 de 1994, como mecanismo para regular la educación. El ejercicio de 
control sobre las funciones del Estado se lleva a cabo mediante las políticas públicas, entendidas 
como las acciones, decisiones y omisiones que se generan en el espacio público para dar 
respuesta a los problemas socialespolíticamente definidos como públicos. Debido a la 
importancia de las políticas públicas en la educación, el presente trabajo pretende dar un aporte 
que ayude a la comprensión de las mismas, a mostrar la pertinencia que han tenido en la 
2 
 
educación colombiana a través de los diferentes planes de desarrollo y su articulación con las 
necesidades locales, en los últimos años. 
Es así como, el estudio de las políticas públicas y en especial las de educación, 
constituyen un amplio campo de acción para que, el Alto Director en Servicios Educativos 
(Management), colabore en la identificación de las diferentes necesidades del sector y contribuya 
a generar las estrategias y acciones correspondientes para solucionarlas, al igual que en la 
elaboración del conjunto de medidas de gobierno. 
Palabras clave: Globalización. Educación. Política. Políticas Públicas. Planes de 
Desarrollo. 
 
 
3 
 
Summary 
 
With the policy of economic liberalization and free market policies implemented by 
Cesar Gaviria government in the early 90s , our country got into the globalization process, 
beginning with a series of reforms in different social issues, education was not no exception. 
Globalization and education commodification have given rise to various changes in the structure 
of education, how the people think and do things, so the design and development of public 
policies in education is necessary, to bring more benefits to civil society, specially the 
underprivileged classes in economic, social and cultural terms. 
In response to the demand made in the 1991 Constitution, the government issues the 
General Law on Education or Law 115 of 1994, as a mechanism to regulate education. 
Exercising control over state functions are carried out through public policy, understood as 
actions, decisions and omissions that are generated in the public space to give answer to social 
problems, politically defined as public problems. Due to the importance of public policies in 
education, this study aims to contribute to help the understanding of them, to show the relevance 
they have had in the Colombian education through various development plans and their 
articulation with local needs, in recent years. 
Thus, the study of public policy and especially education, are a wide field of action for 
the High Director Educational Services (Management), collaborate in identifying the different 
needs of the sector and help generate strategies and corresponding actions to address them, as in 
the preparation of the the set of government measures. 
Keywords: Globalization. Education. Politics. Public politics. Development Plans. 
 
 
4 
 
Introducción 
 
El presente ensayo surge a partir de la revisión documental sobre las Políticas 
Públicas en el sector educativo colombiano y su pertinencia a través de los diferentes Planes de 
Desarrollo 2004-2018. 
La globalización económica y el impulso de políticas públicas sectoriales, han originado 
diversos procesos de transformación en el sector educativo colombiano, los cuales se han 
aplicado a través de las diferentes reformas implantadas desde la década de los 90´s. Al hablar de 
educación, se hace referencia a la interacción entre individuos, con el objetivo de adquirir 
conocimiento y desarrollar capacidades y cualidades que contribuyan en el desarrollo cultural. Se 
concibe como el capital social de un país, sin el cual sería imposible el progreso social e 
individual. Por tal motivo, a partir de la Constitución de 1991, se plantea el sentido de la 
educación y las acciones del Estado frente a la misma. 
De conformidad con el artículo 67 de la Constitución Política de 1991, “…La educación 
es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca 
el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. 
La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la 
democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, 
tecnológico y para la protección del ambiente”. 
 De lo anterior se puede decir que, la educación es uno de los factores más relevantes en 
la conformación objetiva del espacio social y en la formación de los diferentes agentes que lo 
integran, por lo que se hace necesario, contar con acciones y decisiones de largo plazo que 
contribuyan a la transformación adecuada del sistema educativo y que se conviertan en 
estrategias integrales del Estado, para la generación de cambios sociales y económicos, que 
5 
 
permitan el desarrollo de la sociedad y el mejoramiento de la calidad de vida. Para lograrlo, se 
plantean los diferentes Planes de Desarrollo, dentro de los cuales se encuentra el Plan Decenal de 
Educación, el cual está reglamentado en el artículo 72 de la Ley General de Educación de 1994, 
y se concibe como, “…un conjunto de propuestas, acciones y metas que orientan el sentido de la 
educación para los próximos diez años y, tiene como objetivo, generar un acuerdo nacional que 
comprometa al gobierno, los diferentes sectores de la sociedad y la ciudadanía en general para 
avanzar en las transformaciones que la educación necesita”. 
El ejercicio de control sobre las funciones del Estado se lleva a cabo mediante las 
políticas públicas, entendidas como las acciones y decisiones que se generan en el espacio 
público para dar respuesta a los problemas sociales políticamente definidos como públicos. 
Debido a la importancia de las políticas públicas en la educación, el presente trabajo pretende dar 
un aporte que ayude a la comprensión de las mismas y mostrar su pertinencia en la educación 
colombiana a través de los diferentes planes de desarrollo. 
Para el presente documento se tuvo en cuenta lo referente a los planteamientos 
normativos y de ley, como son: la Constitución Política de Colombia de 1991 y la Ley General 
de Educación o Ley 115 de 1994; el Plan Decenal de Educación 1996-2005, “La Educación un 
compromiso de todos”; el Plan Decenal de Educación 2006-2016, “Pacto social por la 
educación”; y el Plan Decenal de Educación Municipal 2004-2014, “Hacia un Proyecto 
Educativo de Ciudad”. Así mismo, se abordarán los diferentes Planes de Desarrollo a nivel 
Nacional, Departamental y Municipal, de los últimos quince años. El documento se desarrollará 
en cuatro secciones: la primera para contribuir a entender ¿Qué son las políticas públicas? y su 
relación con la gobernabilidad y como gestión del referencial cognitivo; la segunda, para abordar 
las políticas públicas de educación en Colombia, en cuanto a calidad educativa y cobertura 
6 
 
educativa, como categorías de análisis; la tercera, para hacer un comparativo de las políticas 
públicas en la educación colombiana a través de los planes de desarrollo de los últimos quince 
años; y la cuarta, para desarrollar las conclusiones y el conjunto de recomendaciones que se 
deriven del documento. 
El aspecto de mayor importancia que motivó la elaboración del presente documento, 
tiene que ver con la poca información disponible, en el tema de las políticas públicas de 
educación en Colombia, referidas al análisis y comprensión de la pertinencia, en la 
transformación del sistema educativo, a través de los diferentes planes de desarrollo, ya que, 
“…el tema de las políticas públicas en educación es de particular trascendencia en el desarrollo 
de una nación, …en tanto no hay ningún aspecto de ese desarrollo que no se vincule en forma 
directa con el proceso educativo de los ciudadanos. Desde los más complejos avances en la 
ciencia y la tecnología hasta la cotidianidad familiar, con sus venturas y sus desdichas, están 
íntimamente relacionados con el nivel educativo y con las oportunidades que la gente tenga de 
acceder a la información, a la cultura y al desarrollo de habilidades de pensamiento y 
comunicacióncon el resto del mundo” (Cajiao, 2001). 
Mediante la técnica de análisis documental, se presenta a manera de resumen, el 
contexto de las Políticas Públicas en Educación, a través de los diferentes Planes de Desarrollo a 
nivel nacional, departamental (Valle del Cauca) y municipal (Santiago de Cali), y su pertinencia 
en el sector educativo colombiano. 
 
 
 
7 
 
1. Las políticas públicas 
 
 
Para entender lo que son las políticas públicas se hace necesario diferenciar entre dos 
conceptos que, aunque son complementarios, por lo general presentan confusión: política 
(politics) y políticas (policies o policy en singular). “La política se entiende como las relaciones 
de poder, mientras que las políticas definen las acciones, decisiones y omisiones por parte de los 
diferentes actores involucrados en los asuntos públicos, es decir, al buen uso y práctica del poder 
en favor de intereses públicos” (Aguilar y Lima, 2009). 
Aunque el término de políticas públicas se conoce desde hace muchos años, en nuestro 
país comienza a ser utilizado con mayor frecuencia a partir de la década del noventa. Las 
políticas públicas se pueden entender como las acciones que se generan en el espacio público 
para dar solución a los problemas sociales que políticamente se han definido como públicos, es 
decir, las políticas públicas son acciones y decisiones colectivas e intencionales, y por tal motivo, 
están enmarcadas dentro de la Constitución y las leyes nacionales. 
Fundamentalmente, las políticas públicas son objetos de investigación. Yves Mény y 
Jean-Claude Thoenig las definen como “…el producto de la actividad de una autoridad investida 
de poder público y de legitimidad gubernamental” (Mény y Thoenig, 1992: 89). 
Según Roth, en los años cincuenta y sesenta, las políticas públicas (policies) se 
consideraban como variables dependientes de la actividad política (politics) (Roth, 2006 :13-24). 
Es decir, las políticas eran las decisiones de los gobernantes para solucionar un problema 
particular, para legitimar su poder ante los gobernados. Sin embargo, no todas las políticas son 
públicas. La mayoría son la respuesta a intereses particulares, algunas son el resultado 
8 
 
estratégico de los gobiernos y muy pocas surgen como la solución de las verdaderas necesidades 
sociales. 
1.1. Origen del concepto 
 
Las políticas públicas tienen su origen a partir del conocimiento producido por las 
ciencias sociales. Cuando las ciencias sociales son utilizadas en la toma de decisiones dirigidas a 
solucionar problemas relativos al bienestar, se relaciona con las ciencias de la política. Al 
especificar el objeto de investigación, se concentra en los problemas humanos que son de interés 
público, al igual que en quienes toman las decisiones para enfrentar estos problemas, dando 
origen a la política pública (Figura 1). 
 
Figura 1. Transición ciencias sociales-políticas públicas 
 
 
 
 
 
 
 
 (Valenti y Flórez, 2009) 
 
El término de política pública comienza a ser utilizado en los años cincuenta por Harold 
Lasswell, quien las define como: “…disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de 
elaboración y ejecución de las políticas…, con base científica, interdisciplinaria y al servicio de 
CIENCIAS DE LAS 
POLÍTICAS 
Fenómenos 
sociales Problemas sobre el 
bienestar de la humanidad 
Problemas públicos 
(interés público) 
Problemas de políticas 
(desafíos para quienes toman 
las decisiones) 
POLÍTICAS 
PÚBLICAS 
CIENCIAS 
SOCIALES 
9 
 
gobiernos democráticos”. Posteriormente, agregaría a la definición un punto crucial: “…el 
conocimiento del proceso de decisión y el conocimiento en el proceso de decisión”. Es decir, se 
refiere a las habilidades profesionales necesarias para participar en la toma de decisiones 
públicas y a las habilidades científicas requeridas para contribuir a la invención de una teoría y 
práctica confiables. 
Según Muller, es fundamental conocer el origen intelectual del análisis de políticas 
públicas y el origen de las mismas políticas públicas. Las políticas públicas se han desarrollado a 
partir de tres grandes corrientes de pensamiento: la burocracia, la teoría de las organizaciones y 
el management público. 
El desarrollo del Estado burocrático es evocado por Hegel. El arcaísmo representado 
por el pensamiento Hegeliano, plantea que, sólo el Estado, es capaz de trascender los intereses 
particulares a niveles superiores de interés general. Para Hegel, “…es el Estado el que le da 
sentido a la sociedad civil, mientras que, para Marx, es la sociedad, a través de la lucha de clases, 
la que le da sentido al Estado” (Muller, 2006. pg.46). 
La teoría de las organizaciones, introduce los conceptos de actores, estrategia, poder 
y sistema organizado. De esta manera se plantea el problema de la complejidad en la 
sociedad moderna, lo cual genera investigaciones sobre la conducta humana, la autonomía 
de los actores frente a las decisiones políticas y la formalidad o informalidad de las 
reglas que rigen la administración pública. 
Según Philippe Hussenot, el management público es “…un conjunto de métodos 
racionales al servicio de los decisores públicos”. El managment público plantea el problema de la 
especificidad de las organizaciones públicas en relación con el sector privado, por lo que vale la 
pena preguntarse si, ¿es posible aplicar a lo público, los métodos del mundo de lo privado? El 
10 
 
management está orientado a desarrollar su performance, lo cual lo distancia del análisis 
de políticas públicas; es entonces donde los términos rentabilidad, eficacia y alcance de 
logros ingresan al campo de políticas públicas. El management, es un conjunto de ayudas que 
le permiten la toma de decisiones en la esfera pública (análisis de sistemas, métodos, costo-
beneficio y costo eficiencia métodos multicriterios) y los métodos de gestión directamente 
transferidos del sector privado (contabilidad analítica, control de gestión, dirección por objetivos, 
y los sistemas informáticos). 
 
1.2. La Globalización y las Políticas Públicas 
 
La globalización puede ser entendida desde dos puntos de vista diferentes, “…en primer 
lugar, se puede concebir como un proceso natural, inevitable y beneficioso para la humanidad, 
especialmente favorecido por la revolución informática y las telecomunicaciones y, en segundo 
lugar, se puede entender como una estrategia de dominación, expresada en la concentración de 
capital y de poder” (Bocanegra, 2006; 35). 
La globalización está determinada por los modelos económicos y las políticas de 
mercado, lo que convierte a la educación, además de una mercancía útil para el sistema 
económico mundial, en una herramienta para alcanzar las metas en cuanto a competitividad, 
internacionalización y mejoramiento de la calidad se refiere, desplazando a un segundo plano su 
función social, intelectual y cultural. 
La teoría de la interdependencia o de la sociedad global, como la describe Celestino 
Del Arenal, en su libro Introducción a las Relaciones Internacionales, “…define que la base de 
la globalización está en el acelerado desarrollo social, económico, científico-técnico y 
comunicacional que se presenta hoy en el mundo entero, y por el creciente fenómeno de la 
11 
 
interdependencia y de la cooperación entre las naciones” (Del Arenal, 1994; 30). Desde este 
punto de vista, se pueden examinar las consecuencias políticas que conlleva la aparición de un 
modelo de globalización neoliberal, al convertir la educación en mercancía útil para el sistema 
económico mundial y, lo más grave, cuando los gobernantes de turno, en su afán por estar en 
sintonía con el “Nuevo Orden Mundial” o posmodernismo, definen políticas de gobierno que 
comprometen los recursos y las posibilidades de desarrollo de las naciones, aumentando la 
brecha existente entre lospaíses industrializados (como los Estados Unidos) y los demás países 
de la región. 
Nuestro país no es la excepción. Desde que se promulgó la Constitución Política de 
1991, el sector educativo colombiano se ha venido transformando en función de los 
requerimientos surgidos de la globalización y ha venido promoviendo políticas públicas 
sectoriales de tipo neoliberal. Las políticas públicas de educación, al igual que la normatividad 
del sector, pretenden imponer una dinámica interna de financiación, administración y currículo, 
que obedezcan a los intereses de las diferentes agencias de crédito internacionales, la UNESCO, 
así como la de muchas otras corporaciones y fundaciones, cuyas sedes y fuentes de financiación, 
se encuentran en los países desarrollados, especialmente, en los Estados Unidos. 
Es aquí, donde se hace imprescindible, la participación de los Altos Directivos de 
Servicios Educativos (Management), para explorar las posibilidades de diversos procesos 
económicos internacionales y sus efectos sobre la estructura jurídico-política y económica del 
sistema educativo colombiano, desde un enfoque crítico social, que contribuya a superar el 
modelo de globalización neoliberal. 
 
 
12 
 
1.3. El carácter público de la política 
 
Para los griegos, la política era una actividad que se realizaba en la polis1 y se debía 
ejercer públicamente. Para ellos, política y público eran algo similar, no había concepción de lo 
individual, “la política era pública y lo público era político”, por lo que resulta paradójico, que lo 
público se asocie con lo gubernamental, como si los gobiernos tuvieran el monopolio de lo 
público. 
Las políticas públicas rescatan el carácter público de las políticas, al permitir la 
intervención en las políticas, de actores diferentes al gubernamental, tales como: sociedad civil, 
diferentes instituciones educativas, empresas, sindicatos y diferentes entidades religiosas, entre 
otras. Por lo que, cualquier ciudadano, de manera individual o representado por los voceros de 
las diferentes organizaciones, podrá hacer política y participar en la construcción de las políticas 
públicas. Se entiende entonces a la política pública como un conjunto de decisiones que 
marcan la gestión de un gobierno para afectar la vida de los ciudadanos y todo el 
sistema social y político de una comunidad. 
 
1.4. ¿Qué son o qué se entiende por Políticas públicas? 
 
El concepto de políticas públicas fue acuñado en la década de los cincuenta por Laswell 
y Larner (1951) en su libro The Policy Sciences. La idea era desarrollar métodos para resolver 
problemas sociales, a partir de las ciencias sociales. Se buscaba resolver problemas sociales 
mediante métodos desarrollados en las ciencias sociales, “…con el objetivo de producir 
 
1 El término polis proviene del griego y se refiere a los Estados de la antigüedad que, estaban organizados como una ciudad y disponían de un 
reducido territorio, gobernado con autonomía respecto a otras entidades. 
 
13 
 
conocimiento científico para mejorar la calidad de vida y corregir los defectos del gobierno 
democrático. Para algunos autores, como Stone (1997) y Schneider e Ingram (2007), dicho 
conocimiento se da en contextos democráticos, mientras que otros autores como Susskind (2006) 
y Merino (2010), enfatizan los temas éticos y de negociación política involucrados en las 
políticas públicas” (Dávila y Soto, 2011). 
El estudio de las políticas públicas, según Dávila y Soto (2011), “…es un estudio 
orientado a los problemas, cuyo objetivo es, que los enunciados de la ciencia (el análisis de las 
políticas públicas) ayuden a ordenar preferencias y metas de actores políticos”. 
Roth plantea que, el concepto de política pública tiene tres acepciones: “…la política 
concebida como el ámbito del gobierno de las sociedades humanas (polity); la política como 
actividad de organización y lucha por el control del poder (politics); y la política como 
designación de los propósitos y programas de las autoridades públicas (policy)” (Roth, 2006). 
Son muchas las definiciones al igual que los autores, que en las últimas décadas han 
hecho estudios y valiosos aportes académicos, en lo que a políticas públicas se refiere. No existe 
una definición única de políticas públicas, sin embargo, la gran mayoría las definen como, las 
acciones u omisiones del Estado para solucionar ciertos problemas públicos. Según Aguilar 
(2006), las políticas públicas son el resultado de la interacción entre el Estado y la ciudadanía. A 
continuación se presentan algunas definiciones de políticas públicas: 
 
“La política pública está constituida por las acciones gubernamentales –lo que 
los gobiernos dicen y lo que hacen con relación a un problema o una 
controversial” (Dubnick, 1983: 7). 
 
“Para que una política pública pueda ser considerada como política pública, 
es preciso que en un cierto grado haya sido producida o por lo menos tratada 
14 
 
al interior de un marco de procedimientos, de influencias y de organizaciones 
gubernamentales” (Hogwood, 1984: 23). 
 
“La acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad…la política 
pública se transforma en un programa de acción de una autoridad pública” 
(Mény y Thoenig, 1992: 9). 
 
“El conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones 
consideradas socialmente como problemáticas” (Salazar, 1995: 30). 
 
“Una política pública designa el proceso por el cual se elaboran y se 
implementan programas de acción pública, es decir, dispositivos político-
administrativos coordinados, en principio, alrededor de objetivos explícitos” 
(Muller y Surel, 1998: 13). 
 
“Son el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen 
político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la 
resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables” (Vargas, 1999: 57). 
“Una política pública designa la existencia de un conjunto conformado por 
uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por 
medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una 
institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el 
comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una 
situación percibida como insatisfactoria o problemática” (Roth, 2006: 27). 
 
Se puede observar que, existen diferentes definiciones de políticas públicas, las cuales 
varían de acuerdo a las variables que se consideren para su estudio o a los diferentes enfoques 
desde los cuales se analicen, “…no se precisa todavía una definición en la que las políticas 
15 
 
públicas sean una forma de intervención por parte del gobierno y autoridades públicas para 
resolver problemas socialmente relevantes (Medellín, 2004). 
Las políticas públicas son objeto de análisis por ser una realidad observable, y además 
están atravesadas por tres aspectos importantes: “…reconocer que una política pública implica 
una decisión; tener la intencionalidad para resolver una problemática, aprovechando una 
potencialidad o atendiendo ciertos intereses; y reconocer el carácter público de la decisión, 
atendiendo un problema de interés público, pasando por un debate público y empleando recursos 
públicos” (Laswell, 1971). 
Las políticas públicas se componen de diferentes ciclos de vida: “…el origen, creación, 
gestación o formación; la formulación; la puesta en marcha o implementación; la evaluación; el 
análisis y; la reformulación o restructuración de las políticas” (Salazar, 1995). 
Las políticas públicas han permitido el diseño e implementación de medidas por parte 
de los gobiernos, para satisfacer las necesidades y/o solucionar los problemas de manera 
eficiente, de tal manera que, “…gobernar de acuerdo a políticas públicas, significa la 
incorporación de la opinión, la participación,la corresponsabilidad, el dinero de los ciudadanos, 
es decir, de contribuyentes fiscales y actores políticos autónomos y, a causa de ello, ni pasivos ni 
unánimes” (Aguilar, 1996: 33). 
 
1.5. Políticas públicas, gobernabilidad y gobernanza 
 
El conjunto de instituciones y agentes que provienen del gobierno o de fuera de él se 
denomina gobernanza. La gobernanza reconoce la pérdida de nitidez de los límites y las 
responsabilidades que hacen parte de las necesidades sociales y económicas, es decir, identifica 
16 
 
la dependencia de poder existente entre las instituciones que intervienen en la acción colectiva y 
consideran que el gobierno puede dirigir y guiar, empleando nuevas técnicas e instrumentos. 
La gobernabilidad debe ser entendida como “un estado de equilibrio dinámico entre el 
nivel de las demandas societales y la capacidad del sistema político (estado/gobierno) para 
responderlas de manera legítima y eficaz” (Camou, 2001: 36). La Gobernabilidad se entiende 
como la estabilidad institucional y política, así como la efectividad en la toma de decisiones y la 
administración del Estado. Se fomenta y fortalece a través de políticas públicas coherentes y que 
responden a las necesidades de la sociedad. 
Tradicionalmente, los gobiernos han conducido los asuntos sociales, las políticas 
públicas y la provisión de los servicios públicos, de manera única y centralizada. “A la sociedad 
no se le atribuían capacidades para que pudiera hacer aportes relevantes para su propio 
direccionamiento, para definir sus objetivos y realizarlos, ni mucho menos para autogobernarse, 
por lo que estaba destinada a ser dirigida y administrada por el gobierno” (Aguilar, 2006). 
 A partir de los conceptos de gobernalidad y gobernanza, se pretende dar cuenta de las 
transformaciones en la función del gobierno, en un contexto complejo de globalización-
relocalización, complejidad social, avance científico-tecnológico, descentralización de la 
política, pérdida del carácter autosuficiente del Estado y ambigüedad de la acción estatal 
(Koolman, 2005). De igual manera, desde el punto de vista teórico y metodológico, las políticas 
públicas aportan en la comprensión de la acción pública, a partir de la interacción Estado-
sociedad. 
Las políticas públicas son un factor común de la política y de las decisiones del 
gobierno y de la oposición. Así, la política puede ser analizada como la búsqueda de establecer o 
de bloquear políticas públicas sobre determinados temas, o de influir en las decisiones de los 
17 
 
diversos estamentos gubernamentales. Es claro que las políticas públicas son implementadas 
por decisiones del Estado, hoy en día estas nuevas políticas deben ser diseñadas teniendo en 
cuenta los diferentes cambios del mundo globalizado y mercantilizado. Las políticas públicas son 
importantes en la transformación, modificación y percepción de los diferentes cambios que 
deben ser significativos e importantes para la sociedad en los ámbitos políticos, económicos y 
sociales. 
En tal sentido, toda política pública debe estar direccionada en la solución de los 
problemas sociales, por ejemplo, los problemas educativos que acontecen a los sectores más 
marginados en educación superior, su implementación sería eficaz si las instituciones estatales 
adquieren verdaderos compromisos para alcanzar los objetivos comunes con la sociedad, con el 
ánimo de resolver las diferentes problemáticas que se puedan identificar en cada uno de los 
sectores de la comunidad. Estas son la piedra angular, ya que convergen todos los programas y 
proyectos en la solución de todos los conflictos sociales. 
Si las políticas públicas son la puesta en marcha de los proyectos que el Estado ha 
construido, con el objetivo de resolver las diferentes problemáticas de cada uno de los sectores 
de la sociedad, estas decisiones deben ser el resultado de la participación de toda la comunidad y 
deben convertirse en el espacio ideal para la construcción de una política pública clara, porque 
en ella convergen todos los actores y grupos sociales teniendo en cuenta su pluralidad en el orden 
político, social y cultural. 
 La crisis económica, política y social ha golpeado de manera desigual algunos grupos y 
actores de la sociedad. El enfoque sectorizado, entendido como la estructura vertical de roles 
(regularmente profesionales) que definen sus propias reglas de funcionamiento, permite a 
cada sector construir una idea corporativa propia, toma mayor importancia al identificar con 
18 
 
claridad, cuáles son las problemáticas sociales para que el estado pueda atender de manera 
integral a toda la comunidad. Las políticas públicas del Estado y las territoriales asumen una 
corresponsabilidad en la atención de los diferentes sectores, aplicando instrumentos y 
procedimientos claros, dando respuesta asertiva en la implementación y aplicación de las 
políticas públicas. 
La política pública estatal es planteada en la legislación y ésta marca el norte de la 
gestión gubernamental a nivel sectorial, las políticas nacionales, como en los niveles 
departamental y municipal. En Colombia, a partir de la constitución de 1991, las regiones 
comenzaron a tener una mayor participación en relación con el modo de gobierno, el país 
pasó de ser un Estado totalmente centralista ( donde los gobernadores eran nombrados 
directamente desde el gobierno nacional), a ser un Estado descentralizado en donde las 
regiones por voto popular elegían a sus gobernantes locales y/o regionales (alcaldes y/o 
gobernadores). 
Fernando Rojas (2000) plantea que en América Latina el proceso de 
descentralización es un proceso híbrido entre dos modelos, el modelo económico de 
descentralización y el modelo político de descentralización, mientras el primero enfatiza su 
accionar en la eficiencia de prestación de bienes públicos; el segundo trabaja en pro de 
rescatar la importancia de la democracia participativa, lo que él llama descentralización 
controlada. 
La descentralización controlada ha llevado a que los gobernantes locales (alcaldes y 
gobernadores) se conviertan en simples ejecutores de las directrices dadas a nivel nacional. 
Esta conversión no permite a los gobernantes locales leer adecuadamente las necesidades de 
sus comunidades y trabajar en la búsqueda de soluciones contextualizadas. 
19 
 
En el caso colombiano, a nivel municipal, el alcalde es la persona que cuenta con la 
legitimidad para desarrollar y gestionar todos los programas y proyectos que permitan tener una 
cohesión social, económica, política con el objetivo de construir un tejido social, inversión en 
las instituciones educativas, programas de capacitación a los jóvenes con una visión más 
humana, global y social. Es él quién tiene la posibilidad de afrontar todas las problemáticas de su 
región y representar al Estado, generando acciones concretas en la solución de los problemas 
económicos y sociales. La elección de nuestros gobernantes de manera democrática es 
importante porque es el pueblo quién deposita en sus manos las riendas de la administración, por 
lo tanto, es un deber velar por los intereses de su región, pero estos no hacen un verdadero 
debate ante el Estado para que se comprometan a respetar las políticas públicas del territorio. 
 La gestión de los alcaldes se ve empañada por los problemas administrativos, la 
legitimidad en lo político y la falta de autonomía fiscal. Es importante generar los diferentes 
espacios políticos propios, para que cada uno de los actores participe de manera activa en la 
elaboración de una verdadera política pública que atienda las necesidades de toda una población. 
Es a partir de los municipios donde se pueden visualizar con claridad todos los problemas 
sociales que acontecen en lacomunidad, es allí donde se pueden alcanzar los objetivos en 
común. La importancia de la participación ciudadana en los sectores regionales, departamentales, 
municipales, en la construcción y puesta en marcha de las políticas públicas contribuye a una 
democracia más participativa y pluralista. 
Para Rojas (2003), la gobernabilidad en Colombia sólo es posible mediante políticas 
públicas híbridas, hijas del “matrimonio indisoluble de la sectorialidad y de la territorialidad”. 
Cuando se hace el cuestionamiento de las políticas públicas sectoriales en relación con 
el nuevo orden global como lo es el mercado, aparecen las nuevas normas políticas. Una 
20 
 
redefinición de lo público y lo privado, con el debilitamiento del Estado alrededor de las nuevas 
políticas públicas neoliberales y el interés de las nuevas empresas privadas. Las nuevas normas 
de acción ordenan que los sistemas se adapten más a la protección social, es decir, a una política 
de oferta más no a una política de demanda; lo que favorece la generación de empleo y la 
disminución del gasto social. 
Para Medellín (2003), el poco control gubernamental sobre los entes territoriales 
se convierte en “…una de las fracturas esenciales que dan cuenta del desbordamiento de las 
reglas sobre las leyes, o mejor, de la escasa adecuación entre los comportamientos y las 
expectativas de comportamiento de gobernantes y gobernados y los comportamientos 
formalmente establecidos en la Constitución y las Leyes”. 
En la Constituyente de 1991 se destaca el valor esencial de la educación, al consagrar 
como elementos que caracterizan el Estado Social de Derecho, la igualdad y el “conocimiento”, 
cuyos bienes afianzan y consolidan la estructura de un marco jurídico tendiente a garantizar la 
existencia de un orden político, económico y social justo, en aras de la prevalencia del interés 
general sobre el de los particulares (art. 1º Constitución Política). En lo relacionado con la 
educación superior, según la ley 30 del 28 de diciembre de 1992 reza en su Artículo 1°: 
 
“…la Educación Superior es un proceso permanente que posibilita el 
desarrollo de las potencialidades del ser humano de una manera integral, se 
realiza con posterioridad a la educación media o secundaria y tiene por objeto 
el pleno desarrollo de los alumnos y su formación académica o profesional. En 
materia de políticas públicas es un deber del estado asegurar la accesibilidad 
a los jóvenes a educación con calidad, equidad y pertinencia en todos los 
ámbitos de la vida social y mucho más en los sectores marginados”. 
 
21 
 
Según la CEPAL, en el ámbito internacional, la literatura indica que los programas de 
política social aplicada han presentado limitaciones para sobrepasar en la práctica un enfoque de 
asistencia social, basado principalmente en subsidios monetarios directos o indirectos (CEPAL, 
2006). En Colombia la política de subsidios hacia los más desprotegidos económicamente 
se ha convertido en una política básica de los gobiernos de los últimas décadas “el trato 
preferencial a los más débiles representa una condición básica del orden social (Sarmiento, 
1998), lo que ha generado una errática lógica entre la población. Una protección social cuyo 
eje sea las necesidades de la persona, no puede estar separada de una política de 
aseguramiento de las condiciones humanas en pro de mejores niveles de calidad de vida, lo 
cual incluye mayor seguridad de los derechos económicos, sociales y culturales. 
Esta errónea lógica de la pobreza ha generado que las políticas públicas se queden 
cortas y que entes gubernamentales caigan en la obsolescencia muy rápidamente, generando 
desperdicio del erario público y desgaste del ente institucional. Como medida de mejor 
respuesta se plantea la generación de programas de afectación a los factores generadores 
de pobreza, en particular el desempleo, la salud, la vivienda y la educación. 
Según Navas (2003), el Estado colombiano es un Estado endémico, un Estado 
fragmentado confrontado a la lucha por el control territorial y el temor a la fractura de la unidad 
territorial. La incapacidad gubernamental para actuar sobre todo el territorio, se ve reflejada en la 
falta de gobernabilidad en las regiones y el poco impacto positivo de las políticas públicas. En 
las regiones, se libra a menor escala la lucha de intereses particulares cercanos al gobernante de 
turno. 
Es necesario precisar el papel del Estado con relación a la educación, a la luz de los 
grandes consensos internacionales y de la Constitución de cada país. Al Estado le corresponde, 
22 
 
antes que nada, garantizar el derecho de todos los niños y jóvenes en edad escolar a acceder al 
sistema educativo y a permanecer en él hasta completar un cierto número de años de educación 
básica. Sin embargo, esta responsabilidad de cobertura no es suficiente, pues además del ingreso 
es necesario asegurar que la calidad que se ofrece a todos los niños y niñas sea similar en la 
educación pública y en la privada. Este es un requisito básico para la consolidación de la 
democracia, ya que si la educación ofrecida por el Estado se empobrece en la misma medida en 
que se empobrecen las comunidades, sólo se estará perpetuando un estado de inequidad que a su 
vez perpetúa a las elites en las posiciones de poder económico y político regional y nacional e 
interactuar en forma positiva, creativa y racional en el contexto inmediato de sus comunidades 
(Cajiao, 2001). 
 
1.6. Política pública como gestión del referencial cognitivo 
 
El análisis de las políticas públicas se ha constituido en una de las corrientes más 
dinámicas de la ciencia política francesa. Desde los trabajos precursores de Harold D. Laswell, 
son numerosos los autores y los trabajos que recurren al aparato conceptual disponible en el 
tema. Para el desarrollo de las mismas, en este ensayo s e tuvo en cuenta una diversidad de 
bibliografía disponible, de la cual cabe destacar, el libro de Pierre Muller: “Las políticas 
públicas”, publicado en 1992, del cual se toman apartes para hacer referencia al análisis 
cognitivo de las políticas públicas, y el trabajo realizado por Yves Mény y Jean-Claude Thoenig, 
contenido en su libro: “Las políticas públicas”, publicado en 1992, en el que se analiza el marco 
conceptual de las políticas públicas. 
Yves Mény y Jean-Claude Thoenig, definen las políticas públicas como “el producto de 
la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental” (Mény 
23 
 
y Thoenig, 1992: 89). Es decir, las políticas públicas son objetos de investigación, por lo que una 
entidad observable, se puede aislar empíricamente y de manera relativamente satisfactoria. 
La base teórica para definir la hipótesis de investigación, se basa en recientes modelos 
de análisis, fundamentados en conceptos tales como: “redes de actores”, “sistemas de creencias” 
o “universo cognitivo”, que al ser reformulados y sistematizados, han permitido teorizaciones 
más globales y más ambiciosa. Es así que, en 1987, aparece una de las obras más fundamentales 
en lo que a políticas públicas se refiere, L´Etat en action, de Jobert y Muller. Según Muller , “lo 
que caracteriza mejor el revolcón operado por el análisis de las políticas públicas es el hecho que 
se pretende entender al Estado a partir de su acción” (Muller, 1992: 93). 
Según Mény y Thoenig, desde el punto de vista del análisis, una política se refiere a un 
conjunto de prácticas y de normas que emanan de uno o de varios actores, mientras que una 
política pública se refiere a un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o 
en un espacio geográfico (la educación, el Valle del Cauca, la ciudad de Cali, etc.). Por lo 
general, a una política pública se le atribuyen las siguientes características:un contenido, que 
permite identificarla; un programa, puesto que una política pública no se reduce a un acto 
concreto aislado; una orientación normativa, ya que la actividad pública no es aleatoria; un 
factor de coerción, debido a que el actor gubernamental está investido por naturaleza autoritaria; 
y una competencia social, que permite identificar la población objeto de la acción 
gubernamental. 
Cada política pública es “un intento por actuar sobre un campo de la sociedad, a veces 
para retrasar su evolución y, lo más frecuente, para transformarla o adaptarla” (Muller, 1992: 
94). De esta acción sobre la sociedad, se definen los objetivos a partir de una representación del 
problema, de sus consecuencias y de las posibles soluciones para resolverlo. Por tal motivo, las 
24 
 
políticas públicas son mucho más que simples procesos de decisión en los que participan unos 
actores, son el lugar donde una determinada sociedad se relaciona con el mundo. 
La elaboración de una política pública se reduce a construir una representación, “…una 
imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir. En referencia a esta imagen cognitiva, 
los actores organizan su percepción del sistema, confrontan sus soluciones y definen sus 
propuestas de acción, y a este conjunto de imágenes se le denomina el referencial de la política 
pública” (Muller, 1992: 97-98). 
El referencial constituye la visión que se tiene del puesto y del papel en la sociedad. El 
referencial de una política pública es el conjunto de normas que dan sentido a un programa 
político, al seleccionar y designar los objetivos. De tal manera que, para elaborar el referencial de 
una política pública se necesita en primer lugar, decodificar lo real, y en segundo lugar, 
recodificar lo real, para definir el programa de acción política 
Como estructura de significación, el referencial articula cuatro niveles de percepción del 
mundo, que se relacionan entre sí: Los valores, como representaciones fundamentales de bien y 
de mal, de lo que se desea o de lo que se descarta. Las normas, que definen las diferencias entre 
lo real percibido o lo real deseado, definen unos principios de acción más que unos valores. Los 
algoritmos, que son las relaciones causales que expresan una teoría de la acción. Y las imágenes, 
son las que dan significación a lo que se hace inmediatamente sin tanta discusión, constituyen el 
elemento central del referencial. 
Si se considera el referencial de una política pública, como una representación del 
puesto y del papel de un sector en la sociedad, se habla de tres elementos: El referencial global, 
es una representación general alrededor de la cual se ordenan y jerarquizan las diferentes 
representaciones sectoriales. Es el conjunto de valores fundamentales que constituyen las 
25 
 
creencias básicas de una sociedad, no constituye una representación perfectamente coherente del 
mundo; El referencial sectorial, que representa el sector, la disciplina o la profesión, delimita las 
fronteras del sector. Es una construcción social cuya coherencia nunca es perfecta; y los 
operadores de transacción, entendidos como los algoritmos que realizan la operación de 
empotramiento en el referencial global, que es el acto fundador de una política pública. 
Por último, es importante hacer referencia a los mediadores, conocidos como actores 
sociales expertos, capaces de establecer el puente entre los espacios de acción y de producción de 
sentido específicos: lo global y lo sectorial. “…Los mediadores son entonces los agentes que van 
a encarnar la relación compleja entre las restricciones de lo global y la autonomía de lo sectorial. 
Por ello, son los mediadores del cambio” (Muller, 1992: 105). 
 
 
 
 
 
 
 
26 
 
2. Las políticas públicas de educación en Colombia 
 
Al realizar una breve revisión de la evolución de los sistemas educativos en Colombia, 
se puede decir que, estos son el resultado de una educación que permitía la promoción y la 
difusión del ideario que legitimaba el papel del Estado en la sociedad. Estos rasgos perduraron 
hasta la tercera década del siglo XX, y con la caída de la hegemonía conservadora, se generaron 
algunos cambios, tales como: control de la educación por parte del Estado, extensión de la 
cobertura educativa, creación de campañas educativas y la consolidación de la formación de 
maestros, caracterizada por la fundación de la Escuela Normal Superior, entre otros. Sin 
embargo, estas reformas duraron poco, y en el año de 1946, en medio de una serie de tensiones 
políticas y de oposición por parte de las élites civiles y eclesiásticas, regresan los conservadores 
al poder y la iglesia recupera el control de la educación. A partir de los años cincuenta, dentro del 
contexto de la industrialización que se propuso para Colombia, se orienta el sistema educativo 
hacia una formación técnica calificada (Herrera, 1999). 
En nuestro país, durante la primera mitad del siglo XX, “…la educación se caracterizó 
por la baja tasa de escolaridad, la falta de maestros y su escasa o nula preparación, una alta tasa 
de analfabetismo, la poca inversión y prioridad en los diferentes gobiernos, la influencia de la 
iglesia católica, la preponderancia de la educación secundaria y la oscilación entre las políticas y 
reformas educativas descentralistas y centralistas” (Lerma, 2007). 
Según lo expresa Lerma, algunas misiones extranjeras como las del profesor Currie y el 
Padre Lebret, así como la misión de la Organización Internacional del Trabajo, introducen una 
nueva idea de la educación, como un sistema planeado y organizado que responde a unos fines 
sociales. Estas misiones propician, la formulación del primer Plan Quinquenal de Educación 
Integral, el cual contempla la unificación de la escuela primaria en cinco años y la división de la 
27 
 
secundaria en dos ciclos, uno orientado a carreras prácticas y técnicas y el otro a las escuelas 
normales y a la universidad. 
En Colombia la educación es un servicio y, ante todo, un derecho constitucional y 
ciudadano. Por eso, construir un Plan Nacional Decenal es pensar la educación en perspectiva: 
¿qué va a pasar y qué debemos lograr en los próximos años en materia educativa con nuestros 
niños, niñas y jóvenes? Es un acto de responsabilidad pública y social determinar cuáles son los 
retos que afronta el país en la sociedad del conocimiento y en el contexto de la globalización, y 
cómo podemos avanzar hasta lograr que la educación sea asumida como una política de 
desarrollo. 
 
2.1. Sistema Educativo Colombiano. 
 
De conformidad con la Constitución de 1991 y la Ley General de Educación de 1994, es 
un derecho de todos los colombianos, el acceder a la educación para su desarrollo personal y 
para el beneficio de la sociedad. En Colombia la educación se ha definido como un proceso de 
formación permanente, personal, cultural y social que se fundamenta en una concepción integral 
de la persona, de su dignidad, de sus derechos y de sus deberes. 
En la Constitución se establece la educación como un derecho de la persona, como un 
servicio público que tiene una función social, y que corresponde al Estado regular y ejercer la 
inspección y vigilancia del servicio educativo, con el fin de velar por su calidad, por el 
cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos. 
También se indica que se debe garantizar el cubrimiento del servicio y asegurar las condiciones 
necesarias para acceder y permanecer en el sistema educativo. 
28 
 
El sistema educativo colombiano está organizado en cuatro niveles (Figura 2): la 
Educación Inicial y Atención Integral a la Primera Infancia (EIAIPI) que incluye servicios para 
los niños desde el nacimiento hasta los seis años; la educación básica que comprende nueve años 
(Grados 1º. a 9º. para niños de 6 a 14 años), los cuales se dividen en cinco años de educaciónprimaria y cuatro años de básica secundaria; la educación media que dura dos años (Grados 10 y 
11, para jóvenes de 15 y 16 años); y la educación superior, que incluye la educación técnica 
profesional, la tecnológica y la profesional. 
 
Figura 2. Sistema educativo colombiano. 
 
 
Fuente: https://carmenweb2.wordpress.com/2013/10/26/sistema-educativo-colombiano/ 
 
29 
 
En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 67 y 68 de la Constitución Nacional, y 
lo establecido en la Ley 115 de 1994, la educación en Colombia es un derecho y un servicio 
público, y puede ser ofrecida por el sector oficial o por particulares. 
 
30 
 
2.2. Marco Conceptual y Legal de la Planeación. 
 
Otro aspecto, es el concerniente a la planeación e importancia de los planes de 
desarrollo para la sociedad y como se define la acción por parte del Estado. La planeación tiene 
sus orígenes en la antigua Unión Soviética, paradójicamente, para contrarrestar los efectos del 
colapso económico de los años treinta (la Gran Depresión), el “capitalismo occidental” adopta el 
modelo de planes quinquenales, desarrollados por los soviéticos. 
La cultura de la planeación se esparció por buena parte de los países del bloque 
occidental y después de la Segunda Guerra Mundial, “… se crean departamentos de planeación 
para prever los problemas económicos y sociales y elaborar planes para enfrentarlos” (Gruchy, 
1999). 
 
“Planificar es prever y decidir hoy las acciones que transformarán la 
situación actual (línea de base) en una situación futura deseable y posible, 
utilizando eficiente y racionalmente los recursos disponibles. Planificación es 
el proceso continuo que busca aprovechar las oportunidades, reducir o mitigar 
las amenazas, potenciar las fortalezas, transformar las debilidades, dar 
soluciones a problemas y atender las necesidades, a través de estrategias que 
de manera eficiente apunten al cumplimiento de metas y objetivos” (Márquez, 
s.f.). 
 
“La planificación consiste en concebir un futuro deseado, así como los medios 
reales para alcanzarlos” (Ackoff, 1973). 
 
La importancia de la planificación radica en que, transforma la intención en acción y 
permite vislumbrar los impactos y consecuencias de los acontecimientos e influir en ellos. En 
31 
 
este sentido, la planificación tiene la responsabilidad de las repercusiones futuras de las 
decisiones asumidas en el momento. 
La gestión pública se define como un proceso dinámico, integral, sistemático y 
participativo, que articula la planificación, ejecución, seguimiento, evaluación, control y 
rendición de cuentas de las estrategias de desarrollo económico, social, cultural, tecnológico, 
ambiental, político e institucional de una Administración, sobre la base de las metas acordadas de 
manera democrática. En tal sentido, la planificación orienta la gestión y, por lo tanto, se 
constituye en la primera fase de ese proceso (DNP, 2007). 
La planificación con amplia participación de las comunidades ayuda a dar legitimidad al 
gobierno, a tomar ventaja de las oportunidades, evitar conflictos, prevenir problemas, generar 
confianza de los ciudadanos hacia la Administración, y a construir entidades viables, gobernables 
y eficientes; también contribuye a formar comunidades responsables y cohesionadas. 
En la planeación se reflejan los privilegios y los intereses de la relación Estado y 
sociedad; significa mucho más que la elaboración de un documento de programa cada cuatro 
años. Es aquí donde se hace imperativo, un análisis de los planes de desarrollo, durante los 
últimos años. La planificación y los diagnósticos se convierten en el soporte de la formulación de 
la política pública educativa. 
 
2.3. El Plan Decenal de Educación. 
 
La Constitución de 1991, exigió la producción de una ley que regulara la educación, por 
lo que se expidió la Ley 115 de 1994 (Ley General de Educación), que tiene como objeto la 
educación como “…un proceso de formación permanente, personal, cultural y social que se 
fundamenta en una concepción integral de la persona humana, de su dignidad, de sus derechos y 
32 
 
de sus deberes”, de la misma manera, la Ley establece las normas generales para regular el 
Servicio Público de la Educación como función social y, está fundamentada en la Constitución 
Política sobre el derecho a la educación. 
Este principio, junto con el de la democracia participativa, se materializa en la 
definición de planes decenales de educación. El Plan Decenal de Educación está reglamentado en 
el artículo 72 de la Ley General de Educación de 1994, y está concebido como “…un conjunto 
de propuestas, acciones y metas que orientan el sentido de la educación para los próximos diez 
años y, tiene como objetivo, generar un acuerdo nacional que comprometa al gobierno, los 
diferentes sectores de la sociedad y la ciudadanía en general para avanzar en las 
transformaciones que la educación necesita”. 
El Plan Decenal de Educación es indicativo al proponer principios rectores, para que 
cada gobierno tenga la libertad de adaptarlos según sus problemas; participativo porque 
intervienen todos los sectores comprometidos con la educación en la formulación y realización 
de sus propuestas; integral porque debe abarcar la totalidad de las funciones de la educación; e 
iterativo porque deberá ser orientado permanentemente a partir de la evaluación de sus propios 
resultados y de los cambios ocurridos en el entorno social. 
 
El Plan Decenal de Educación es importante porque, 
 
“…establece el valor que tiene la educación en el presente y en el futuro, y 
abre la posibilidad de reflexionar sobre las oportunidades que, a través de 
ella, se pueden ir generando para los niños, niñas y jóvenes. En consecuencia, 
es una oportunidad y a la vez un llamado para que los diferentes actores y 
sectores -maestros, rectores, directivos docentes, padres y madres de familia, 
secretarios de educación- contribuyan con sus experiencias y conocimientos a 
33 
 
su formulación y realización. La ciudadanía necesita un espacio adecuado 
para expresar sus acuerdos y preocupaciones, visiones y aportes. El Plan es 
una herramienta privilegiada para conectar el rol social y la responsabilidad 
de las personas e instituciones con la educación” (Ministerio de Educación 
Nacional, 2007). 
 
Durante los veintitrés años que tiene la expedición de la Ley 115 del 1994, se han 
sucedido dos planes decenales de educación. El primer Plan Decenal de Educación, contó con 
una importante participación de diversos sectores de la sociedad y se estructuró en torno a ocho 
estrategias que incluían temas de calidad, eficiencia, equidad y rediseño institucional. 
 
 2.3.1. Plan Decenal de Educación: 1996-2005 
 
El primer Plan Decenal de Educación, “La Educación un compromiso de todos”, se da 
a conocer en 1996, durante el gobierno de Ernesto Samper y tenía como objetivo, conocer las 
necesidades y el rumbo que debería tomar la educación durante los diez años comprendidos entre 
1996 y 2005. El Plan se planteó como una gran movilización nacional por la educación, con el 
propósito de que se convirtiera en política de Estado. Se concibió como instrumento indicador, 
de los propósitos y las metas de la educación durante esa década y, para desarrollar las acciones 
que permitieran alcanzarlas. Para su elaboración, se crearon mesas de trabajo y fue discutido 
ampliamente, en encuentros de secretarios de educación, universidades, centros de investigación 
e investigadores. 
En agosto de 2006, el Ministerio de Educación Nacional, publicó el artículo “Balance 
del Plan Decenal de Educación 1996-2005. La educación un compromiso de todos”, como 
resultado del Informe Técnico elaborado por el Centro de Estudios para el Desarrollo 
34 
 
Económico-CEDE, de la Universidad de los Andes. En el informe se muestra: cómo ha sido la 
evolución institucional del sector educativo en el periodo comprendidoentre 1995-2006, en el 
que se destaca la descentralización del sector educativo y el fortalecimiento a nivel territorial, de 
las instituciones educativas y los espacios de participación de la comunidad educativa; cómo se 
realizó el proceso de movilización de opinión y política de Estado, lo que permitió que la 
educación sea concebida como un derecho fundamental de todos los colombianos, que sea de 
calidad y que tenga impacto en lo referente a equidad, desarrollo económico del país y 
convivencia democrática; los propósitos y avances, retos y experiencias desatacadas para cada 
una de las estrategias y programas formulados en el Plan; cómo fue la evolución del gasto 
público en educación durante la década; y finalmente plantea, cuáles son los retos del sector 
educativo para los siguientes años. 
 
2.3.2. Plan Decenal de Educación: 2006-2016 
 
El Plan Decenal de Educación 2006-2016, se plantea en el segundo gobierno de Álvaro 
Uribe como continuación del plan decenal anterior y se fundamenta en la educación, como 
fuente principal de saber, que posibilite el desarrollo humano, cultural, económico y social del 
país. 
Durante los dos gobiernos de Álvaro Uribe (2002-2010), se consolida la 
descentralización financiera de la educación, se fortalece la privatización y flexibilización del 
magisterio, además, se da prioridad a la denominada ampliación de cobertura, que potencializa la 
contratación con instituciones no estatales, debilitando la oferta de educación pública estatal. 
Durante esta administración, culmina el primer Plan Nacional Decenal de Educación y sus 
resultados se vieron reflejados en la superación de la inequidad para el acceso a la educación, la 
35 
 
reducción de la discriminación y la ampliación de cobertura educativa. Durante este periodo 
también se promovieron los Planes Educativos Departamentales (PED), los Planes Educativos 
Municipales (PEM) y los Planes Educativos Institucionales (PEI). 
De igual manera, durante este periodo se formula el nuevo Plan Nacional Decenal de 
educación, para los años comprendidos entre 2006-2016. En este plan se profundiza la parte 
pedagógica, reconociendo y respetando el trabajo de los maestros como pieza fundamental en el 
proceso educativo; se exalta el respeto y reconocimiento de las diferentes etnias y culturas que 
existen en el territorio nacional; se reconoce y fomenta el respeto y la igualdad de género, grupos 
LGBTI y discapacitados; se pretende por la creación de condiciones de atención especial para 
poblaciones que así lo requieran; y se incluyen las comunidades víctimas del conflicto armado. 
 
2.3.3. Plan Decenal Municipal de Santiago de Cali 2004-2014 
 
El Plan Decenal Municipal de Educación 2004-2014, “Hacia un Proyecto Educativo de 
Ciudad”, es el único plan decenal que se ha planteado a nivel municipal, y se hizo durante la 
administración de Apolinar Salcedo. Es un documento en el que se trata de consignar, de manera 
ordenada, un conjunto de esfuerzos, para encaminar y hacer posible, mediante la acción, 
 
“…una política educativa municipal, basada en la participación de todos los 
actores del sector educativo, la comunidad en general y en la gestión integral 
de la administración pública, con un enfoque de desarrollo centrado en el ser 
humano y con el sueño de contribuir a la transformación de Santiago de Cali 
como una ciudad educadora (…) una ciudad, que construya con sus habitantes 
caminos de desarrollo social, científico, tecnológico y cultural, en donde 
permanentemente se asuma a la educación como uno de los aspectos más 
36 
 
importantes a ser atendidos para el avance productivo, la participación 
ciudadana, la convivencia y la paz, en el mejoramiento de la calidad de vida” 
(PDME, 2004: 12). 
El objetivo general del Plan Decenal de Educación Municipal 2004-2014, “Hacia un 
Proyecto Educativo de Ciudad”, es el de “…participar en la construcción de una ciudad 
educadora en la que el ser humano sea el centro del desarrollo, realizando políticas públicas 
educativas que garanticen la satisfacción del derecho a la educación y el mejoramiento de la 
calidad de vida en Santiago de Cali” (SEM, 2004: 10). Para lograrlo, se establecieron cuatro 
objetivos específicos: construir una gestión pública educativa integral, para el mejoramiento de 
la calidad; garantizar una educación de calidad, que asegure el acceso y la permanencia en el 
sistema educativo; desarrollar procesos participativos de reflexión, investigación y acción; y 
contribuir a la divulgación, socialización y popularización del conocimiento y otros saberes. 
 A pesar de que la educación es un derecho universal, que el Estado debe garantizar, 
existen diversos factores que han impedido lograr el 100% de cobertura y alcanzar plenamente la 
gratuidad y la calidad, en la prestación del servicio educativo. Sin embargo, se logró ampliar la 
cobertura, mejorar la infraestructura y la gestión administrativa, como productos de la 
certificación del Municipio. 
Un análisis de la educación para la ciudad de Cali, realizado por la Cámara de Comercio 
de Cali en asocio con otras entidades, se presentó en el boletín “Cali cómo vamos”, de marzo de 
2016. En el informe se analiza el desempeño de Cali en los principales indicadores de educación 
preescolar, primaria, secundaria y media en relación con otras ciudades del País y del Pacífico 
Latinoamericano como Guadalajara, Ciudad de Panamá, Guayaquil, Lima y Santiago de Chile. 
“En términos generales: “…la educación en Cali presenta deficiencias tanto en 
cobertura como en calidad, que la ubican por debajo de ciudades como Bogotá, Manizales, 
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Pereira y Medellín; Cali registra tasas de cobertura, repitencia y deserción similares a ciudades 
del Pacífico Latinoamericano. Sin embargo, en términos de calidad, el desempeño de los 
estudiantes en las pruebas PISA realizadas por la OCDE, ponen a la ciudad (en general a todo 
Colombia) como uno de los resultados más bajos de Latinoamérica; Lo anterior deja en 
evidencia el gran esfuerzo que se debe hacer en la ciudad para lograr tener una población 
educada con altos estándares de calidad, requisito indispensable para un desarrollo sostenible en 
la ciudad y, por ende, mejores condiciones de calidad de vida de la población” (CALI cómo 
vamos, 2006). 
 
2.4. Marco referencial (categorías de análisis). 
 
A continuación se presentan las categorías que guiaron el presente ensayo y que se 
consideran necesarias y suficientes para determinar la importancia de las políticas públicas del 
sector educativo colombiano y su pertinencia en los planes de desarrollo 2004-2018. 
 
2.4.1. Calidad educativa 
 
Anteriormente, al hablar de calidad educativa se hacía referencia a la capacidad de un 
sistema educativo para transmitir una serie de contenidos. En la actualidad, se habla de: 
competencias, estándares de calidad, lineamientos curriculares, Planes de Mejoramiento, 
Proyecto Educativo Institucional, Índice Sintético de Calidad Educativa (ISCE), evaluación y 
pruebas SABER y pruebas PISA, como referentes de calidad, en los que el centro del proceso 
enseñanza-aprendizaje, es el estudiante. 
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Los instrumentos que se tienen en cuenta para hacer un diagnóstico de la calidad de la 
educación en Colombia son las pruebas Saber y las pruebas PISA (Programme for International 
Student Assesment). Las pruebas Saber son desarrolladas por el ICFES, y en la actualidad, el 
único examen de Estado del país, es la prueba Saber 11 (antes Examen del ICFES), la cual se 
aplica anualmente y evalúa conocimientos en diversas áreas. El ICFES ha instaurado otras tres 
pruebas, Saber 3, Saber 5 y Saber 9, que son tomadas por alumnos de los grados 3º, 5º y 9º de 
todo el país, y se concentran en las áreas de matemáticas, lenguaje y ciencias. 
Las pruebas PISA son desarrolladas a nivel internacional por la OECD (Organisation 
for Economic Co-operation and Development),y se aplican a países pertenecientes a la OECD y 
a países que quieran participar voluntariamente. La prueba se aplica cada tres años, para 
examinar el rendimiento de alumnos de 15 años, respecto al desempeño en tres áreas: 
matemáticas, lectura y ciencias. 
Se hace necesario mantener la participación del país en las evaluaciones nacionales e 
internacionales, que permitan ampliar la información sobre los factores determinantes del 
aprendizaje en Colombia, lo que permitirá el desarrollo de futuras políticas públicas, y el 
mejoramiento de los programas y políticas de educación. La participación de Colombia en las 
pruebas PISA y en otras evaluaciones internacionales, establecen un punto de referencia de su 
sistema educativo con respecto a estándares internacionales, que contribuyan a diseñar y elaborar 
la política de educación ideal para lograr dichos estándares. 
La calidad se mide al evaluar los resultados obtenidos por los estudiantes a nivel de 
competencias, el desempeño de los docentes, la gestión de las instituciones educativas y en las 
evaluaciones de Estado e internacionales. Según el Ministerio de Educación Nacional, “…los 
resultados de la evaluación por competencias son una herramienta esencial para trabajar en el 
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mejoramiento de la calidad y ofrecen un diagnóstico que sirve de guía para el diseño de políticas 
y Planes de mejoramiento” (MEN, 2006). 
Para mejorar la prosperidad económica y social del país, Colombia ha puesto a la 
educación como la principal prioridad, y ha prometido más recursos para este sector, con el 
objetivo de ofrecer una educación incluyente y de calidad. De igual manera, se han introducido 
mecanismos de aseguramiento de la calidad y se han hecho esfuerzos para mejorar la profesión 
docente. Todos estos logros serán cruciales para convertir en realidad las ambiciones de 
Colombia de ser el país mejor educado de América Latina en 2025. 
 
2.4.2. Cobertura educativa 
 
La Constitución Política de 1991 define la educación como un derecho ciudadano y 
establece su obligatoriedad desde los cinco a los quince años, por lo que, los diferentes gobiernos 
han venido trabajando en la implementación de programas y medidas encaminadas a garantizar 
el acceso a la educación (cobertura). 
Las políticas educativas recientes han contribuido a ampliar significativamente la 
participación de la educación en Colombia, en particular en aquellos niveles en los que el 
número de matriculados había estado disminuyendo. 
Durante el periodo 2002-2012, la cobertura neta a nivel de educación preescolar, básica 
y media, pasó del 84% al 88% (Figura 3). Se observa que en 2012, la educación básica alcanza 
las tasas de cobertura más altas, 87% para primaria y 71% para secundaria. 
 
 
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Figura 3. Tasa de cobertura neta de educación por nivel. 
 
Fuente: Anif, con base del Ministerio de Educación Nacional 
 
Entre tanto, las tasas de cobertura neta más bajas se registran en los niveles de transición 
y educación media-superior. El nivel de transición presenta un incremento en la tasa de 
cobertura, al ir del 58% en 2002, hasta el 63% observado en 2012, sin embargo, se mantiene en 
niveles preocupantes. 
Las menores tasas de cobertura neta se presentan en la educación media y superior, 
alcanzando valores de 41% - 42%, a finales del año 2012. A pesar del aumento en la tasa desde 
24% - 29% en 2002, sigue siendo preocupante que un gran número de estudiantes no accedan a 
los niveles de educación media-superior. 
Aunque a nivel de cobertura se han dado algunos avances en los últimos años, es 
necesaria una propuesta de política educativa que permita ampliar la cobertura y la oferta 
educativa a todos los niveles, de acuerdo a lo establecido por mandato constitucional. 
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La política de ampliación de cobertura pretende que todos los estudiantes, 
independientemente de su procedencia, situación social, económica y cultural, puedan acceder a 
la educación. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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3. Los planes de desarrollo en Colombia y las políticas públicas de educación 
 
 
En Colombia, son varios los trabajos que se han hecho sobre las políticas públicas en la 
educación. Para el desarrollo de este trabajo se ha tenido en cuenta la información disponible en 
la Ley General de Educación, los Planes Nacionales de Desarrollo y en una diversidad de 
bibliografía disponible, de la cual cabe destacar, el trabajo realizado por Carlos Alberto Lerma 
C., contenido en su libro: “El derecho a la educación en Colombia”, publicado en 2007, en el 
que se analiza la educación como derecho en el marco jurídico-normativo del país, y el trabajo: 
“Las Políticas Públicas y su impacto en el Sistema educativo Colombiano: Una mirada desde 
los Planes de Desarrollo 1970-2002”, realizado por Martha Cecilia Herrera y Raúl Infante 
Acevedo, en el que se hace un balance de la política educativa colombiana desde la perspectiva 
de los planes de desarrollo, las directrices políticas y económicas que orientaron la construcción 
de dichos planes y sus repercusiones en el sistema educativo colombiano. 
Al analizar el contenido y la formulación de la política pública educativa se evidencia 
una separación entre la concepción del derecho a la educación y las políticas, los planes, 
programas y acciones en el sector educativo. Desde la promulgación de la Constitución de 1991, 
el Estado y sus instituciones han privilegiado la concepción de la educación como servicio y no 
como derecho humano, aunque se hable de derecho en la formalidad textual. 
El futuro económico y político del país se sustenta en “los planes de desarrollo nacional 
y territorial o gubernamentales”, porque tanto su contenido como su duración corresponden a un 
gobierno determinado, ya sea nacional, distrital o municipal. Por tal motivo, es de gran interés, 
conocer la política educativa colombiana desde la perspectiva de dichos planes. Para lograr este 
propósito, es importante revisar dos puntos en particular, la relación entre las políticas públicas 
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educativas y los planes de desarrollo, y las directrices políticas y económicas que orientaron la 
planeación y construcción de los planes de desarrollo y sus repercusiones en el sistema educativo 
colombiano. 
Es importante reconocer, en primera instancia, que a través de la democracia se decide 
sobre los asuntos públicos, sin excluir o aniquilar a las minorías. En Colombia, “… por el 
contrario, la regla de la cultura política hegemónica ha sido la marginación de amplios sectores 
ya sea mediante fórmulas políticas excluyentes o por medio de acciones violentas” (Herrera e 
Infante, 2003). 
Por otra parte, las diferencias entre las organizaciones sociales y la sociedad política, 
“… han conducido a diversos sectores a dudar de la posibilidad de hacer política de abajo hacia 
arriba y a fortalecer, de esta forma, un proyecto estatal centrado en el respeto multicultural e 
incluyente en lo social” (Escobar, Álvarez y Dagnino, 2001). 
Se comenzará por definir, qué y cuál es el campo de acción de las políticas públicas, 
quiénes las formulan y cómo se construyen y relacionan con los planes de desarrollo. En primer 
lugar, se entiende la política pública como, un proceso en el que diversos sectores sociales 
compiten por los recursos del Estado. Es el resultado de tensiones sociales entre quienes 
legalmente se encuentran facultados para tomar decisiones políticas, los grupos sociales que 
presentan demandas alternativas y diversos actores del contexto internacional. No siempre, la 
política pública favorece necesariamente a todos los asociados ni resuelve sus problemas. En 
ocasiones, sólo los conduce a situaciones manejables que garantizan gobernabilidad. “En este 
sentido, “…la política pública no es solo lo económico, no es exclusivamente el plan de 
desarrollo; tampoco es la ley o la norma” (Vargas, 1999). 
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A lo largo de la cadena de relaciones