Analisis Comparativo de procesos de transformacion Policial julio de 2022

Vista previa del material en texto

Andrés Palencia Rodríguez
Aydeé Marqueza Marsiglia Bello
Diana Marcela Marulanda Castaño
Fernando Castro Salas
Yuri Romina Galindo Jiménez
Docentes Asesores
Camilo Ignacio González Becerra. 
Pedro Pablo Sanabria Pulido.
Nathalie Méndez Méndez.
José Danilo González Peña.
RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA EL CIERRE 
DE BRECHAS EN LA POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA
TRANSFORMACION POLICIAL
Y EL CASO COLOMBIANO: 
ANÁLISIS COMPARATIVO DE PROCESOS DE
Universidad de los Andes 
Maestría en Políticas Públicas
Bogotá, julio de 2022
CONTENIDO 
1 Resumen ejecutivo
3 Definición del problema
2 Introducción
5
Líneas estratégicas
5.1 Gobernanza y seguridad ciudadana
5.1.1 Aproximación conceptual
5.1.2 Contexto Nacional de la gobernanza de la 
seguridad ciudadana
5.1.3 El enfoque comunitario en la seguridad 
ciudadana
5.1.4 Línea Estratégica Gobernanza en Seguridad 
Ciudadana frente al Proceso de Transformación 
Integral
5.2 Rendición de cuentas y participación ciudadana
5.2.1 Aproximación conceptual
5.2.2 Contexto Nacional
5.2.3 La rendición de cuentas y participación en la 
Policía Nacional de Colombia
5.2.4 Contraste de la rendición de cuentas y el 
Proceso de Transformación en la Policía 
Nacional de Colombia 9 Referencias
6
Hallazgos identificados en los
grupos focales y análisis de
la información.
6.1 Gobernanza en Seguridad Ciudadana
6.2 Rendición de cuentas y participación
ciudadana
6.4 Profesionalización y Estatuto de Carrera
6.3 Analítica de datos
5.4 Profesionalización y Estatuto de Carrera
5.4.1 Aproximación conceptual
5.4.2 Contexto Nacional
5.4.3 Datos de talento humano
5.4.4 Profesionalización y Estatuto de Carrera frente 
al Proceso de Transformación
5.3 Analítica de datos
5.3.1 Aproximación conceptual
5.3.2 Contexto Nacional
5.3.3 Contraste de Línea Estratégica frente al 
Proceso de Transformación
7
Análisis Comparativo De Brechas
7.1 Gobernanza en seguridad ciudadana
7.2 Rendición de Cuentas y participación
ciudadana
7.5 Análisis brechas detectadas en Colombia
sobre los procesos de transformación de los 
cuerpos de policía.
7.4 Profesionalización y Estatuto de
carrera
7.3 Analítica de datos
8
Conclusiones y recomendaciones
8.1 Línea de Gobernanza en Seguridad
Ciudadana
8.2 Línea de Rendición de Cuentas y
Participación Ciudadana
8.4 Línea de Profesionalización y Estatuto
de Carrera
8.3 Línea de Analítica de Datos
Metodología
4.1 Consideraciones Éticas
4.2 Conceptos de modelo de policía, gestión
policial, reforma, transformación y
modernización
4
18
18
18
19
24
28
28
29
32
35
39
5
11
9
40
40
42
47
13
14
15
86
62
66
64
61
61
51
51
55
56
58
68
68
69
75
73
70
78
78
79
83
81
ANÁLISIS COMPARATIVO DE PROCESOS DE TRANSFORMACIÓN POLICIAL
Y EL CASO COLOMBIANO: RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA EL CIERRE DE BRECHAS EN LA POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA
Listado de ilustraciones
Ilustración 1. Encuesta Colombia Opina. Opinión favorable y desfavorable de la Policía Nacional. 
Mayo 2017 - mayo de 2022.
Ilustración 2. Estructura del mapa de proyecto exportado de N- Vivo
Ilustración 3. Nube de palabras grupos focales desarrollados con la Policía Nacional de Colombia
Ilustración 4. Categorías de los Instrumentos de Coordinación
Ilustración 5. Evolución del proceso de Policía Comunitaria
Ilustración 6. Rango de edad del personal de la Policía Nacional
Ilustración 7. Personal de la Policía Nacional según su rango
Ilustración 8. Personal de la Policía Nacional según rango y sexo
Ilustración 9. Personal de la Policía Nacional según si nivel académico
Ilustración 10. Personal de la Policía Nacional según si nivel académico y rango 
Listado de Tablas 
Tabla 1. Relación de lineamientos del gobierno nacional vs Proyectos marco del Proceso de 
Trasformación Integral.
Tabla 2. Conceptos de modelos de policía
Tabla 3. Conceptos de cambios en instituciones de seguridad
Tabla 4. Principales programas y apuestas en materia del modelo de policía comunitaria
Tabla 5. Jerarquía normativa de regulación en seguridad ciudadana
Tabla 6. Categorías de los instrumentos de Coordinación
Tabla 7. Percepción de integrantes del Grupo Focal frente al MVCC
Tabla 8. Resumen del análisis de los tipos de rendición de cuentas implementados en los 
cinco países del estudio
Tabla 9. Resumen de los tipos de rendición de cuentas implementados en Colombia
Tabla 10. Resumen de los tipos de implementación de la rendición de cuentas en Colombia
Tabla 11. Programación de las audiencias públicas de rendición de cuentas en la Policía Nacional
Tabla 12. Fortalezas y debilidades de los espacios de rendición de cuentas 2021
Tabla 13. Buenas prácticas internacionales frente a analítica de datos
Tabla 14. Categorías de sistematización de la información recopilada por SIEDCO
Tabla 15. Principal marco normativo sobre manejo de información digital en Colombia
12
13
14
24
26
56
56
57
57
58
11
15
16
20
22
23
27
31
34
34
37
37
41
42
45
3
Listado de Mapas
Mapa 1. Cobertura de sistemas de videovigilancia por parte de las unidades de Policía 
Fuente: Elaboración propia con información de la Policía Nacional (2022)
Tabla 16. Elementos del proyecto “Motivos de Policía”
Tabla 17. Reformas legales de policía en los países seleccionados
Tabla 18. Buenas prácticas en materia de profesionalización y estatuto de carrera encontradas 
en los cinco países estudiados
Tabla 19. Conceptos básicos doctrinales y filosóficos de la Policía Nacional
Tabla 20. Matriz de criterios línea Profesionalización y Estatuto de Carrera
Tabla 21. Validación del estado actual Policía Nacional de Colombia frente a líneas estratégicas 
vs países objeto del benchmarking
Listado de anexos
Anexo 1. Primer entregable (Castro Salas, et al, 2021).
Anexo 2. Consentimiento informado. 
Anexo 3. Libro de códigos.
Anexo 4. Guía para la realización del grupo focal.
Anexo 5. Invitación para asistencia al grupo focal. 
Anexo 6. Resultados análisis software N-Vivo.
47
53
54
55
73
75
49
4
ANÁLISIS COMPARATIVO DE PROCESOS DE TRANSFORMACIÓN POLICIAL
Y EL CASO COLOMBIANO: RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA EL CIERRE DE BRECHAS EN LA POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA
RESUMEN EJECUTIVO1 En ejecución del Convenio de Apoyo Interinstitucional para el Desarrollo de Prácticas 
Universitarias N. 03598-08-2012 celebrado entre la Policía Nacional de Colombia y la 
Universidad de los Andes se elaboraron dos documentos. El primero abarcó la 
“Sistematización y análisis de experiencias internacionales destacadas relacionadas con 
reformas a cuerpos policiales (benchmarking-análisis comparativo)” (Castro Salas et al, 
2021), en el cual se efectuó una revisión de literatura de cinco países de referencia: Australia, 
Emiratos Árabes Unidos, Estados Unidos de Norteamérica, Francia y Hong Kong. La utilidad 
de la literatura en comento se abordó desde la perspectiva de las siguientes líneas 
estratégicas: (i) Gobernanza en seguridad ciudadana; (ii) Rendición de cuentas y participación 
ciudadana; (iii) Analítica de datos; (iv) Profesionalización y estatuto de carrera; y (v) 
Corrupción policial. 
Esta etapa concluyó presentando las principales buenas prácticas en cada una de las líneas 
estratégicas en los países seleccionados. El mencionado documento fue remitido a la Policía 
Nacional de Colombia en el mes de diciembre de 2021, recibiendo como respuesta la 
coordinación y preparación de una mesa de trabajo con algunos integrantes de los equipos 
dinamizadores en el mes de febrero de 2022. Con base en ello, se realizó un briefing detallado 
del documento y se recopilaron observaciones encaminadas al desarrollo del segundo 
entregable. 
En el segundo documento y en vista de la complejidad para la obtención de datos en materia 
de corrupción policial y con el propósito de profundizar en la línea de gobernanza en 
seguridad ciudadana, se decidió suprimir el componente de corrupción policial. En la 
presente entrega, por lo tanto, el lector podrá encontrar un análisis comparativode brechas 
entre las buenas prácticas identificadas en los procesos de reforma policial en los países 
seleccionados y el caso de la Policía Nacional de Colombia. Para ello, se abordó 
principalmente lo referente a gobernanza en seguridad ciudadana, rendición de cuentas y 
participación ciudadana, analítica de datos y finalmente profesionalización y estatuto de 
carrera. Estas líneas fueron previamente definidas en el primer entregable de este estudio, 
así como su análisis en relación con el proceso de Transformación Integral de la Policía 
Nacional. Para ello se recopiló información censal de la Policía Nacional y se realizó la 
recolección de información cualitativa mediante la conformación de un grupo focal con 
miembros activos de la Institución.
La estructura de este segundo documento inicia a partir de la definición del problema. 
Posteriormente se describe la metodología utilizada para el análisis de la información 
recolectada y continúa detallando las cuatro líneas estratégicas partiendo de su definición 
conceptual. Igualmente se encuentra un resumen de los principales hallazgos de cada una de 
las líneas en los cinco países. Seguidamente y frente a cada una de las cuatro líneas, se 
realiza la descripción de cómo ha sido abordado este proceso dentro de la Policía Nacional de 
5
Colombia y finalmente cómo se está abordando dentro del proceso de Transformación 
Integral.
El análisis realizado permitió encontrar las siguientes brechas para el caso colombiano:
Para la línea de gobernanza en seguridad ciudadana se analizó la forma en la cual se ha 
logrado vincular a la comunidad en la gestión de su seguridad. Es así como en las experien-
cias internacionales analizadas se evidenció que en todos los países se han implementado 
estrategias de Policía Comunitaria. En Colombia el modelo de policía comunitario se puso en 
marcha en la década de los años noventa. No obstante, se evidencia la falta de conocimiento 
y apropiación de la ciudadanía y de las autoridades civiles en temas de seguridad.
En la línea de rendición de cuentas y participación ciudadana se encontró que, dependiendo 
del modelo de policía se planteó una propuesta diferente de relacionamiento con la comuni-
dad. Esto incide directamente en los niveles de confianza de la ciudadanía. En este sentido, el 
modelo de policía orientada a la solución de problemas apropia un concepto instrumental de 
la ley y se centra en la organización policial, se enfoca en atender los problemas de seguridad 
más que en la relación con la sociedad y su participación. El modelo de policía orientada a la 
comunidad concibe a la policía como el prestador del servicio público de seguridad, se centra 
en revestir a la ciudadanía de poder para legitimar sus acciones. El modelo gubernativo que 
configura la policía como un órgano dependiente del gobierno que ejerce poder coactivo para 
asegurar la aplicación de la ley, se direcciona en su versión más moderna a garantizar los 
derechos y las libertades de la ciudadanía.
En Colombia se implementó un modelo gubernativo en la época del Frente Nacional y a fina-
les de la década de los noventa se hizo una transición hacia un modelo de policía orientada a 
la comunidad. Al respecto, se evidenciaron brechas en la implementación del mecanismo de 
rendición de cuentas y participación ciudadana. Se aprecia que se ha dado cumplimiento al 
marco normativo definido en la materia, pero no existen evidencias de la incorporación de los 
aportes de la ciudadanía en las estrategias de gestión de la institución policial. 
Para la línea de analítica de datos se identificaron como brechas; las relacionadas con los 
rezagos en torno a la puesta en marcha de una cultura digital al interior de la Policía Nacio-
nal. Esto tiene relevancia para fortalecer la gestión territorial de la seguridad, retos asocia-
dos al relacionamiento efectivo de instituciones de seguridad con otros actores claves para la 
puesta en marcha y fortalecimiento de herramientas enfocadas al procesamiento de informa-
ción. Además, implica desafíos relacionados con el marco normativo de protección de la 
información de la ciudadanía, así como en sesgos discriminatorios que podrían producirse en 
la implementación de ciertos procesos para el análisis del crimen.
Para la línea profesionalización y estatuto de carrera se encontró que en Colombia hay bre-
chas frente a los países estudiados, derivados del nivel académico máximo alcanzado por sus 
policías y a nivel de habilidades blandas. Existe una brecha entre las necesidades tecnológi-
cas que tiene la entidad y las herramientas que adquiere para capacitar a sus miembros. De 
6
ANÁLISIS COMPARATIVO DE PROCESOS DE TRANSFORMACIÓN POLICIAL
Y EL CASO COLOMBIANO: RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA EL CIERRE DE BRECHAS EN LA POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA
acuerdo con los estudios realizados para este documento, es posible concluir que existe una 
brecha entre la poca confianza de la población respecto a la policía asociada a la percepción 
de baja profesionalización de sus miembros.
Frente a lo anterior se realizan unas recomendaciones de política pública relacionadas con 
reforzar conocimiento y capacitación a la ciudadanía en general en materia de seguridad. 
Esto con el propósito de empoderar y generar conocimiento técnico y lograr una mayor parti-
cipación de la comunidad en temas de seguridad.
Para la línea de gobernanza, se recomienda generar más espacios de capacitación y conoci-
miento con el fin que las autoridades civiles se empoderen de temas relacionados con la 
seguridad ciudadana, para que su participación en las instancias de gobernanza sea prove-
chosa con los intereses experiencias y vivencias que la ciudadanía puede aportar para enri-
quecer el abordaje de la seguridad.
Para la línea de rendición de cuentas y participación como mecanismo mediante el cual se 
establece una relación en doble vía entre el Estado y la Ciudadanía, por una parte, al ejercer 
el Estado el rol de informar sobre la gestión pública, explicar sobre el cumplimiento o incum-
plimiento de las funciones misionales y enfrentar incentivos o sanciones por la prestación del 
servicio público; y por otra, al ejercer la ciudadanía el rol de retroalimentar la gestión pública. 
Se recomienda a la Policía Nacional de Colombia fortalecer el Área de Prevención para la 
Responsabilidad Profesional en términos de consolidar un cambio organizacional y compor-
tamental bajo la observancia de los derechos humanos, integridad y transparencia. La 
Inspección General y Responsabilidad Profesional en articulación con la Oficina de Control de 
la Policía Nacional, debe tener la disposición para investigar y eventualmente sancionar 
disciplinariamente a los policiales inmersos en actos irregulares. Aunado a lo anterior se 
debe vincular a la ciudadana a través del sistema de garantías para la formulación y segui-
miento ciudadano, así como a través de las Audiencias Públicas de la Gestión Disciplinaria.
En la línea de analítica de datos se evidenció la relevancia de implementar acciones encami-
nadas a robustecer la interoperabilidad con otras bases de datos de instituciones distintas a 
la Policía Nacional. Esto permitiría una mayor instrumentalización de los recursos tecnológi-
cos para aumentar la capacidad de respuesta de la institución en términos de oportunidad y 
eficiencia. Además de continuar con la promoción y el apoyo de la investigación en institución 
de educación, así como en el desarrollo e innovación sobre la analítica de datos, principal-
mente en términos de la instrumentalización de la información disponible para abordar los 
retos de la seguridad y convivencia ciudadana en los territorios.
Finalmente, para la línea de profesionalización y estatuto de carrera se recomienda aumentar 
la apropiación presupuestal de inversión en capacitación y formación. A la vez ajustar las 
mallas curriculares acorde con las necesidades actuales como: habilidades blandas, relacio-
namiento con la comunidad e implementaciónde TIC’s en la enseñanza. También se reco-
mienda reglamentar la Ley 2179 de 2021, crear grupos de investigación y programas de doble 
titulación en las escuelas de formación adaptados a las necesidades del ejercicio de policía.
7
Con el propósito de realizar un análisis com-
parativo entre los procesos de transforma-
ción policial estudiados en Australia, Emira-
tos Árabes Unidos, Estados Unidos de Norte-
américa, Francia y Hong Kong y el caso de la 
Policía Nacional de Colombia para generar 
recomendaciones de política pública que con-
lleven al cierre de brechas en la Policía 
Nacional de Colombia es necesario retomar 
la información consignada en el primer 
entregable que se presentó en el marco del 
Capstone suscrito entre la Policía y la Univer-
sidad de los Andes titulado “Diagnóstico de 
referenciación documental comparativa para 
el cierre de brechas en procesos de Transfor-
mación Policial: recomendaciones de política 
pública” (Castro Salas et al, 2021). 
En el primer entregable se identificaron 
buenas prácticas encontradas en las siguien-
tes cuatro líneas estratégicas: (i) Gobernanza 
en seguridad ciudadana; (ii) Rendición de 
cuentas y participación ciudadana; (iii) Analí-
tica de datos; (iv) Profesionalización y estatuto 
de carrera. Estas líneas fueron analizadas en 
los cinco países referenciados para identificar 
elementos claves de la implementación de los 
procesos de cambio institucional de los cuer-
pos policiales, a fin de contrastarlas con el 
caso colombiano y en particular con el Proce-
so de Transformación Integral de la Policía 
Nacional. 
Para poder elaborar el documento anterior-
mente mencionado, se implementó la meto-
dología de recolección de datos secundarios 
suministrados por fuentes académicas e 
institucionales que permitieran contextuali-
zar el proceso de Transformación Integral de 
la Policía. Además, posteriormente en la 
segunda etapa, se recolectaron datos prima-
rios procedentes de la transcripción de notas 
de campo de la implementación de grupos 
focales realizados con integrantes de la Poli-
cía Nacional. A partir de los datos recolecta-
dos, se analizó la situación actual de la Policía 
Nacional de Colombia respecto a las líneas 
estratégicas mencionadas, las cuales fueron 
seleccionadas según las necesidades de la 
Policía Nacional con apoyo en la experticia de 
la Escuela de Gobierno de la Universidad de 
los Andes en estudio de la gestión pública. 
El presente documento se desarrolla en seis 
secciones: en la primera sección se describe 
la problemática a analizar. En la segunda sec-
ción se presenta la metodología, donde a su 
vez se incluyen las consideraciones éticas, 
para luego presentar los conceptos de 
modelo de policía, gestión policial, reforma, 
transformación y modernización. 
En la tercera sección se presenta un análisis 
de cada línea estratégica, para la línea de 
gobernanza en seguridad ciudadana, se expo-
nen las variaciones del concepto de seguridad 
surgidos a partir de la expedición de la Cons-
titución Política de 1991. Posteriormente, se 
aborda el funcionamiento de la gobernanza 
de la seguridad a nivel nacional y territorial 
de la cual forman parte múltiples actores 
privados y públicos. De igual manera, se exa-
minan los retos y obstáculos de esta estructu-
ra organizacional. También se realiza un aná-
lisis del rol de la ciudadanía en materia de 
seguridad, la participación y apropiación de la 
sociedad colombiana en temas de seguridad. 
En lo atinente a la línea de rendición de cuen-
tas y participación ciudadana, se presenta 
una aproximación conceptual, los principales 
hallazgos de la sistematización y análisis de 
experiencias internacionales destacadas en 
cambios institucionales de cuerpos de poli-
cía, la aprehensión e implementación del 
concepto de rendición de cuentas y participa-
ción en Colombia en relación con el Proceso 
de Transformación Integral de la Policía 
Nacional. Para generar un análisis compara-
tivo que permita determinar sí existen bre-
chas entre lo evidenciado en las experiencias 
internacionales significativas y el caso de la 
Policía Nacional de Colombia. 
Respecto a la línea de analítica de datos, se 
abordan los diferentes esfuerzos efectuados 
por la Policía Nacional para la puesta en 
marcha de herramientas tecnológicas que 
permitan fortalecer las acciones instituciona-
les, encaminadas a una mayor recopilación 
de información en términos de seguridad y 
convivencia ciudadana, desde enfoques rigu-
rosos y basados en la evidencia. Adicional-
mente, en esta línea se realiza énfasis en los 
retos tanto institucionales como políticos, 
administrativos y financieros del país, que 
podrían limitar la efectiva, eficiente y oportu-
na puesta en marcha de acciones de la Poli-
cía Nacional para su implementación. 
Frente a la línea estratégica de profesionali-
zación y estatuto de carrera, se presenta una 
recopilación de los procesos de profesionali-
zación que se han realizado en la Policía 
Nacional a partir de la promulgación de la 
Constitución Política de 1991. Se analizan los 
datos cuantitativos de todo el personal de la 
institución, incluidos los rangos de edad, 
nivel académico, proporción de hombres y 
mujeres y nivel jerárquico. Posteriormente, 
se estudia cómo se aborda actualmente la 
profesionalización en la institución, incluyen-
do lo proyectado en el Proceso de Transfor-
mación Integral.
En la cuarta sección del documento se pre-
sentan los hallazgos encontrados para cada 
línea estratégica en los grupos focales reali-
zados. En la quinta sección se presenta el 
análisis de brechas encontradas en Colombia 
frente a las experiencias internacionales 
revisadas en los países en referencia, esta 
sección finaliza con una tabla a modo de 
resumen. Finalmente, en la sexta sección se 
presentan las conclusiones y recomendacio-
nes de política pública para cada línea estra-
tégica estudiada.
Se espera que el presente documento sea 
una fuente de información para la implemen-
tación del Proceso de Transformación Inte-
gral de la Policía Nacional de Colombia, así 
como para la definición de acciones articula-
das con entidades o instituciones del orden 
nacional o territorial que permitan fortalecer 
la confianza ciudadana y la legitimidad de las 
acciones institucionales. Además, de presen-
tar elementos claves identificados en los 
cinco países de estudio que han implementa-
do procesos de cambio en sus instituciones 
policiales y han abordado las líneas estraté-
gicas referenciadas.
Palabras Clave: Gobernanza y seguridad ciudadana, Mitigación, Análisis de brechas, Estatu-
to de Carrera y Profesionalización, Participación, Rendición de cuentas, Analítica de datos, 
Proceso de Transformación Integral, Policía Comunitaria, modelo de policía.
8
ANÁLISIS COMPARATIVO DE PROCESOS DE TRANSFORMACIÓN POLICIAL
Y EL CASO COLOMBIANO: RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA EL CIERRE DE BRECHAS EN LA POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA
INTRODUCCIÓN2 Con el propósito de realizar un análisis com-
parativo entre los procesos de transforma-
ción policial estudiados en Australia, Emira-
tos Árabes Unidos, Estados Unidos de Norte-
américa, Francia y Hong Kong y el caso de la 
Policía Nacional de Colombia para generar 
recomendaciones de política pública que con-
lleven al cierre de brechas en la Policía 
Nacional de Colombia es necesario retomar 
la información consignada en el primer 
entregable que se presentó en el marco del 
Capstone suscrito entre la Policía y la Univer-
sidad de los Andes titulado “Diagnóstico de 
referenciación documental comparativa para 
el cierre de brechas en procesos de Transfor-
mación Policial: recomendaciones de política 
pública” (Castro Salas et al, 2021). 
En el primer entregable se identificaron 
buenas prácticas encontradas en las siguien-
tes cuatro líneas estratégicas: (i) Gobernanza 
en seguridad ciudadana; (ii) Rendición de 
cuentas y participación ciudadana; (iii) Analí-
tica de datos; (iv) Profesionalización y estatuto 
de carrera. Estaslíneas fueron analizadas en 
los cinco países referenciados para identificar 
elementos claves de la implementación de los 
procesos de cambio institucional de los cuer-
pos policiales, a fin de contrastarlas con el 
caso colombiano y en particular con el Proce-
so de Transformación Integral de la Policía 
Nacional. 
Para poder elaborar el documento anterior-
mente mencionado, se implementó la meto-
dología de recolección de datos secundarios 
suministrados por fuentes académicas e 
institucionales que permitieran contextuali-
zar el proceso de Transformación Integral de 
la Policía. Además, posteriormente en la 
segunda etapa, se recolectaron datos prima-
rios procedentes de la transcripción de notas 
de campo de la implementación de grupos 
focales realizados con integrantes de la Poli-
cía Nacional. A partir de los datos recolecta-
dos, se analizó la situación actual de la Policía 
Nacional de Colombia respecto a las líneas 
estratégicas mencionadas, las cuales fueron 
seleccionadas según las necesidades de la 
Policía Nacional con apoyo en la experticia de 
la Escuela de Gobierno de la Universidad de 
los Andes en estudio de la gestión pública. 
El presente documento se desarrolla en seis 
secciones: en la primera sección se describe 
la problemática a analizar. En la segunda sec-
ción se presenta la metodología, donde a su 
vez se incluyen las consideraciones éticas, 
para luego presentar los conceptos de 
modelo de policía, gestión policial, reforma, 
transformación y modernización. 
En la tercera sección se presenta un análisis 
de cada línea estratégica, para la línea de 
gobernanza en seguridad ciudadana, se expo-
nen las variaciones del concepto de seguridad 
surgidos a partir de la expedición de la Cons-
titución Política de 1991. Posteriormente, se 
aborda el funcionamiento de la gobernanza 
de la seguridad a nivel nacional y territorial 
de la cual forman parte múltiples actores 
privados y públicos. De igual manera, se exa-
minan los retos y obstáculos de esta estructu-
ra organizacional. También se realiza un aná-
lisis del rol de la ciudadanía en materia de 
seguridad, la participación y apropiación de la 
sociedad colombiana en temas de seguridad. 
En lo atinente a la línea de rendición de cuen-
tas y participación ciudadana, se presenta 
una aproximación conceptual, los principales 
hallazgos de la sistematización y análisis de 
experiencias internacionales destacadas en 
cambios institucionales de cuerpos de poli-
cía, la aprehensión e implementación del 
concepto de rendición de cuentas y participa-
ción en Colombia en relación con el Proceso 
de Transformación Integral de la Policía 
Nacional. Para generar un análisis compara-
tivo que permita determinar sí existen bre-
chas entre lo evidenciado en las experiencias 
internacionales significativas y el caso de la 
Policía Nacional de Colombia. 
Respecto a la línea de analítica de datos, se 
abordan los diferentes esfuerzos efectuados 
por la Policía Nacional para la puesta en 
marcha de herramientas tecnológicas que 
permitan fortalecer las acciones instituciona-
les, encaminadas a una mayor recopilación 
de información en términos de seguridad y 
convivencia ciudadana, desde enfoques rigu-
rosos y basados en la evidencia. Adicional-
mente, en esta línea se realiza énfasis en los 
retos tanto institucionales como políticos, 
administrativos y financieros del país, que 
podrían limitar la efectiva, eficiente y oportu-
na puesta en marcha de acciones de la Poli-
cía Nacional para su implementación. 
Frente a la línea estratégica de profesionali-
zación y estatuto de carrera, se presenta una 
recopilación de los procesos de profesionali-
zación que se han realizado en la Policía 
Nacional a partir de la promulgación de la 
Constitución Política de 1991. Se analizan los 
datos cuantitativos de todo el personal de la 
institución, incluidos los rangos de edad, 
nivel académico, proporción de hombres y 
mujeres y nivel jerárquico. Posteriormente, 
se estudia cómo se aborda actualmente la 
profesionalización en la institución, incluyen-
do lo proyectado en el Proceso de Transfor-
mación Integral.
En la cuarta sección del documento se pre-
sentan los hallazgos encontrados para cada 
línea estratégica en los grupos focales reali-
zados. En la quinta sección se presenta el 
análisis de brechas encontradas en Colombia 
frente a las experiencias internacionales 
revisadas en los países en referencia, esta 
sección finaliza con una tabla a modo de 
resumen. Finalmente, en la sexta sección se 
presentan las conclusiones y recomendacio-
nes de política pública para cada línea estra-
tégica estudiada.
Se espera que el presente documento sea 
una fuente de información para la implemen-
tación del Proceso de Transformación Inte-
gral de la Policía Nacional de Colombia, así 
como para la definición de acciones articula-
das con entidades o instituciones del orden 
nacional o territorial que permitan fortalecer 
la confianza ciudadana y la legitimidad de las 
acciones institucionales. Además, de presen-
tar elementos claves identificados en los 
cinco países de estudio que han implementa-
do procesos de cambio en sus instituciones 
policiales y han abordado las líneas estraté-
gicas referenciadas.
9
Con el propósito de realizar un análisis com-
parativo entre los procesos de transforma-
ción policial estudiados en Australia, Emira-
tos Árabes Unidos, Estados Unidos de Norte-
américa, Francia y Hong Kong y el caso de la 
Policía Nacional de Colombia para generar 
recomendaciones de política pública que con-
lleven al cierre de brechas en la Policía 
Nacional de Colombia es necesario retomar 
la información consignada en el primer 
entregable que se presentó en el marco del 
Capstone suscrito entre la Policía y la Univer-
sidad de los Andes titulado “Diagnóstico de 
referenciación documental comparativa para 
el cierre de brechas en procesos de Transfor-
mación Policial: recomendaciones de política 
pública” (Castro Salas et al, 2021). 
En el primer entregable se identificaron 
buenas prácticas encontradas en las siguien-
tes cuatro líneas estratégicas: (i) Gobernanza 
en seguridad ciudadana; (ii) Rendición de 
cuentas y participación ciudadana; (iii) Analí-
tica de datos; (iv) Profesionalización y estatuto 
de carrera. Estas líneas fueron analizadas en 
los cinco países referenciados para identificar 
elementos claves de la implementación de los 
procesos de cambio institucional de los cuer-
pos policiales, a fin de contrastarlas con el 
caso colombiano y en particular con el Proce-
so de Transformación Integral de la Policía 
Nacional. 
Para poder elaborar el documento anterior-
mente mencionado, se implementó la meto-
dología de recolección de datos secundarios 
suministrados por fuentes académicas e 
institucionales que permitieran contextuali-
zar el proceso de Transformación Integral de 
la Policía. Además, posteriormente en la 
segunda etapa, se recolectaron datos prima-
rios procedentes de la transcripción de notas 
de campo de la implementación de grupos 
focales realizados con integrantes de la Poli-
cía Nacional. A partir de los datos recolecta-
dos, se analizó la situación actual de la Policía 
Nacional de Colombia respecto a las líneas 
estratégicas mencionadas, las cuales fueron 
seleccionadas según las necesidades de la 
Policía Nacional con apoyo en la experticia de 
la Escuela de Gobierno de la Universidad de 
los Andes en estudio de la gestión pública. 
El presente documento se desarrolla en seis 
secciones: en la primera sección se describe 
la problemática a analizar. En la segunda sec-
ción se presenta la metodología, donde a su 
vez se incluyen las consideraciones éticas, 
para luego presentar los conceptos de 
modelo de policía, gestión policial, reforma, 
transformación y modernización. 
En la tercera sección se presenta un análisis 
de cada línea estratégica, para la línea de 
gobernanza en seguridad ciudadana, se expo-
nen las variaciones del concepto de seguridad 
surgidos a partir de la expediciónde la Cons-
titución Política de 1991. Posteriormente, se 
aborda el funcionamiento de la gobernanza 
de la seguridad a nivel nacional y territorial 
de la cual forman parte múltiples actores 
privados y públicos. De igual manera, se exa-
minan los retos y obstáculos de esta estructu-
ra organizacional. También se realiza un aná-
lisis del rol de la ciudadanía en materia de 
seguridad, la participación y apropiación de la 
sociedad colombiana en temas de seguridad. 
En lo atinente a la línea de rendición de cuen-
tas y participación ciudadana, se presenta 
una aproximación conceptual, los principales 
hallazgos de la sistematización y análisis de 
experiencias internacionales destacadas en 
cambios institucionales de cuerpos de poli-
cía, la aprehensión e implementación del 
concepto de rendición de cuentas y participa-
ción en Colombia en relación con el Proceso 
de Transformación Integral de la Policía 
Nacional. Para generar un análisis compara-
tivo que permita determinar sí existen bre-
chas entre lo evidenciado en las experiencias 
internacionales significativas y el caso de la 
Policía Nacional de Colombia. 
Respecto a la línea de analítica de datos, se 
abordan los diferentes esfuerzos efectuados 
por la Policía Nacional para la puesta en 
marcha de herramientas tecnológicas que 
permitan fortalecer las acciones instituciona-
les, encaminadas a una mayor recopilación 
de información en términos de seguridad y 
convivencia ciudadana, desde enfoques rigu-
rosos y basados en la evidencia. Adicional-
mente, en esta línea se realiza énfasis en los 
retos tanto institucionales como políticos, 
administrativos y financieros del país, que 
podrían limitar la efectiva, eficiente y oportu-
na puesta en marcha de acciones de la Poli-
cía Nacional para su implementación. 
Frente a la línea estratégica de profesionali-
zación y estatuto de carrera, se presenta una 
recopilación de los procesos de profesionali-
zación que se han realizado en la Policía 
Nacional a partir de la promulgación de la 
Constitución Política de 1991. Se analizan los 
datos cuantitativos de todo el personal de la 
institución, incluidos los rangos de edad, 
nivel académico, proporción de hombres y 
mujeres y nivel jerárquico. Posteriormente, 
se estudia cómo se aborda actualmente la 
profesionalización en la institución, incluyen-
do lo proyectado en el Proceso de Transfor-
mación Integral.
En la cuarta sección del documento se pre-
sentan los hallazgos encontrados para cada 
línea estratégica en los grupos focales reali-
zados. En la quinta sección se presenta el 
análisis de brechas encontradas en Colombia 
frente a las experiencias internacionales 
revisadas en los países en referencia, esta 
sección finaliza con una tabla a modo de 
resumen. Finalmente, en la sexta sección se 
presentan las conclusiones y recomendacio-
nes de política pública para cada línea estra-
tégica estudiada.
Se espera que el presente documento sea 
una fuente de información para la implemen-
tación del Proceso de Transformación Inte-
gral de la Policía Nacional de Colombia, así 
como para la definición de acciones articula-
das con entidades o instituciones del orden 
nacional o territorial que permitan fortalecer 
la confianza ciudadana y la legitimidad de las 
acciones institucionales. Además, de presen-
tar elementos claves identificados en los 
cinco países de estudio que han implementa-
do procesos de cambio en sus instituciones 
policiales y han abordado las líneas estraté-
gicas referenciadas.
10
ANÁLISIS COMPARATIVO DE PROCESOS DE TRANSFORMACIÓN POLICIAL
Y EL CASO COLOMBIANO: RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA EL CIERRE DE BRECHAS EN LA POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA
Con el propósito de realizar un análisis com-
parativo entre los procesos de transforma-
ción policial estudiados en Australia, Emira-
tos Árabes Unidos, Estados Unidos de Norte-
américa, Francia y Hong Kong y el caso de la 
Policía Nacional de Colombia para generar 
recomendaciones de política pública que con-
lleven al cierre de brechas en la Policía 
Nacional de Colombia es necesario retomar 
la información consignada en el primer 
entregable que se presentó en el marco del 
Capstone suscrito entre la Policía y la Univer-
sidad de los Andes titulado “Diagnóstico de 
referenciación documental comparativa para 
el cierre de brechas en procesos de Transfor-
mación Policial: recomendaciones de política 
pública” (Castro Salas et al, 2021). 
En el primer entregable se identificaron 
buenas prácticas encontradas en las siguien-
tes cuatro líneas estratégicas: (i) Gobernanza 
en seguridad ciudadana; (ii) Rendición de 
cuentas y participación ciudadana; (iii) Analí-
tica de datos; (iv) Profesionalización y estatuto 
de carrera. Estas líneas fueron analizadas en 
los cinco países referenciados para identificar 
elementos claves de la implementación de los 
procesos de cambio institucional de los cuer-
pos policiales, a fin de contrastarlas con el 
caso colombiano y en particular con el Proce-
so de Transformación Integral de la Policía 
Nacional. 
Para poder elaborar el documento anterior-
mente mencionado, se implementó la meto-
dología de recolección de datos secundarios 
suministrados por fuentes académicas e 
institucionales que permitieran contextuali-
zar el proceso de Transformación Integral de 
la Policía. Además, posteriormente en la 
segunda etapa, se recolectaron datos prima-
rios procedentes de la transcripción de notas 
de campo de la implementación de grupos 
focales realizados con integrantes de la Poli-
cía Nacional. A partir de los datos recolecta-
dos, se analizó la situación actual de la Policía 
Nacional de Colombia respecto a las líneas 
estratégicas mencionadas, las cuales fueron 
seleccionadas según las necesidades de la 
Policía Nacional con apoyo en la experticia de 
la Escuela de Gobierno de la Universidad de 
los Andes en estudio de la gestión pública. 
El presente documento se desarrolla en seis 
secciones: en la primera sección se describe 
la problemática a analizar. En la segunda sec-
ción se presenta la metodología, donde a su 
vez se incluyen las consideraciones éticas, 
para luego presentar los conceptos de 
modelo de policía, gestión policial, reforma, 
transformación y modernización. 
En la tercera sección se presenta un análisis 
de cada línea estratégica, para la línea de 
gobernanza en seguridad ciudadana, se expo-
nen las variaciones del concepto de seguridad 
surgidos a partir de la expedición de la Cons-
titución Política de 1991. Posteriormente, se 
aborda el funcionamiento de la gobernanza 
de la seguridad a nivel nacional y territorial 
de la cual forman parte múltiples actores 
privados y públicos. De igual manera, se exa-
minan los retos y obstáculos de esta estructu-
ra organizacional. También se realiza un aná-
lisis del rol de la ciudadanía en materia de 
seguridad, la participación y apropiación de la 
sociedad colombiana en temas de seguridad. 
En lo atinente a la línea de rendición de cuen-
tas y participación ciudadana, se presenta 
una aproximación conceptual, los principales 
hallazgos de la sistematización y análisis de 
experiencias internacionales destacadas en 
cambios institucionales de cuerpos de poli-
cía, la aprehensión e implementación del 
concepto de rendición de cuentas y participa-
ción en Colombia en relación con el Proceso 
de Transformación Integral de la Policía 
Nacional. Para generar un análisis compara-
tivo que permita determinar sí existen bre-
chas entre lo evidenciado en las experiencias 
internacionales significativas y el caso de la 
Policía Nacional de Colombia. 
Respecto a la línea de analítica de datos, se 
abordan los diferentes esfuerzos efectuados 
por la Policía Nacional para la puesta en 
marcha de herramientas tecnológicas que 
permitan fortalecer las acciones instituciona-
les, encaminadas a una mayor recopilación 
de información en términos de seguridad y 
convivencia ciudadana, desde enfoques rigu-
rosos y basados en la evidencia. Adicional-
mente, en esta línea serealiza énfasis en los 
retos tanto institucionales como políticos, 
administrativos y financieros del país, que 
podrían limitar la efectiva, eficiente y oportu-
na puesta en marcha de acciones de la Poli-
cía Nacional para su implementación. 
Frente a la línea estratégica de profesionali-
zación y estatuto de carrera, se presenta una 
recopilación de los procesos de profesionali-
zación que se han realizado en la Policía 
Nacional a partir de la promulgación de la 
Constitución Política de 1991. Se analizan los 
datos cuantitativos de todo el personal de la 
institución, incluidos los rangos de edad, 
nivel académico, proporción de hombres y 
mujeres y nivel jerárquico. Posteriormente, 
se estudia cómo se aborda actualmente la 
profesionalización en la institución, incluyen-
do lo proyectado en el Proceso de Transfor-
mación Integral.
En la cuarta sección del documento se pre-
sentan los hallazgos encontrados para cada 
línea estratégica en los grupos focales reali-
zados. En la quinta sección se presenta el 
análisis de brechas encontradas en Colombia 
frente a las experiencias internacionales 
revisadas en los países en referencia, esta 
sección finaliza con una tabla a modo de 
resumen. Finalmente, en la sexta sección se 
presentan las conclusiones y recomendacio-
nes de política pública para cada línea estra-
tégica estudiada.
Se espera que el presente documento sea 
una fuente de información para la implemen-
tación del Proceso de Transformación Inte-
gral de la Policía Nacional de Colombia, así 
como para la definición de acciones articula-
das con entidades o instituciones del orden 
nacional o territorial que permitan fortalecer 
la confianza ciudadana y la legitimidad de las 
acciones institucionales. Además, de presen-
tar elementos claves identificados en los 
cinco países de estudio que han implementa-
do procesos de cambio en sus instituciones 
policiales y han abordado las líneas estraté-
gicas referenciadas.
DEFINICIÓN DEL PROBLEMA 3 En el primer documento “Sistematización y Análisis de Experiencias Internacionales Destaca-
das” (Castro Salas et al, 2021) se abordan entre otros aspectos la percepción negativa que la 
ciudadanía tiene de la Policía Nacional de Colombia (INVAMER, 2021), lo cual ha incidido en la 
confianza y el reconocimiento de la legitimidad de la institución (PNUD, 2004). En la actualidad, 
la Policía Nacional está adelantando un Proceso de Transformación Integral, el cual se sustenta 
en diez lineamientos definidos por el gobierno nacional con miras a fortalecer y mejorar la cali-
dad del servicio de policía. Igualmente contempla cuatro proyectos marco como guía de la 
transformación policial, conforme se muestra en la tabla 1:
Tabla 1. Relación de lineamientos del gobierno nacional vs
Proyectos marco del Proceso de Trasformación Integral.
Fuente: Elaboración propia.
1. Nuevo Estatuto de Carrera 
para la profesionalización de 
la policía (Iniciativa 
Legislativa)
2. Nuevo Estatuto Disciplinario 
con enfoque en Derechos 
Humanos (Iniciativa 
Legislativa)
3. Nueva estructura orgánica 
(Acto Administrativo)
4. Nueva imagen e identidad 
institucional (Metodología de 
innovación)
Proyectos Marco
1. Prevención, protección y respeto por los derechos humanos
3. Profesionalización y desarrollo policial
5. Participación ciudadana para la Transformación Integral de la Policía
 Nacional, metodología Hablemos de Policía
9. Nuevo modelo de vigilancia policial
7. Nueva identidad para mejorar la proximidad con el ciudadano
2. Nuevo estatuto disciplinario para la Policía Nacional
4. Uso de la fuerza
6. Mayor tecnología para la efectividad y transparencia policial
8. Desarrollo personal y profesional con enfoque humano
10. Programa soy joven y estoy contigo
Lineamientos
11
May / 17 Sep / 17 Dic / 17 Ene / 18 Mar / 18 Abr / 18 May / 18 Jun / 18 Sep / 18 Nov / 18 Feb / 19 Jul / 19 Ago / 20 Nov / 20 Abr / 21 Ago / 21 Nov / 21 Feb / 22 Abr / 22 May / 22
57,5% 57,9% 53,6%
60,6% 60,6% 60,7% 64,1% 57,6% 57,3%
62,6%
56,8% 59,4%
44,5% 41,4% 41,2% 44% 44,5%
51% 49,5%
57,6%
35,4% 36,6% 39,6% 34,4% 33,9% 31,3% 29,1%
38,9% 37,4% 32,8%
39,3% 36,5%
50,1% 52,4%
55,3% 51,2% 49,3%
42,5% 45,3%34,9%
Según cifras de la firma Investigación y Aseso-
ría de Mercadeo (Invamer) como se muestra en 
la ilustración 1, en noviembre de 2020 la Policía 
Nacional alcanzó un porcentaje de desfavorabi-
lidad superior al porcentaje de aceptación de la 
ciudadanía en Colombia comparado con los 
tres años anteriores. La percepción desfavora-
ble alcanzó 50,10% frente a una opinión favora-
ble de 44,50%. Su punto máximo se obtuvo en 
agosto de 2021 con 55,30% de desfavorabilidad 
y 41,20% de aceptación. Por otra parte, se 
observa, que en mayo de 2022 la opinión desfa-
vorable descendió 10 puntos porcentuales 
ubicándose en 45,30% y la opinión favorable 
subió alrededor de 8 puntos porcentuales al 
llegar a 49,50% (Invamer, 2022).
Lo anterior permite deducir que, aunque la 
respuesta de la ciudadanía frente a la pre-
gunta: ¿Tiene una opinión favorable o desfa-
vorable de la Policía Nacional? continúa mos-
trando una tendencia alta de la percepción 
negativa, se aprecia una disminución sustan-
cial en los primeros meses. Esto demuestra 
que el ejercicio de transformación institucio-
nal y en particular los ejercicios “Hablemos 
de policía” que ha contado con metodologías 
participativas y de construcción colectiva, han 
contribuido a la disminución de este porcen-
taje.
En este contexto, el presente documento busca 
resolver la siguiente pregunta de investigación: 
De las buenas prácticas internacionales halla-
das en los países referencia, ¿Cuáles pueden 
aplicarse en Colombia para cerrar las brechas 
existentes?
Para responder a esta pregunta de investiga-
ción, se presentará una síntesis de las experien-
cias internacionales en los procesos recientes 
de cambios adelantados en las instituciones 
policiales de Australia, Emiratos Árabes Unidos, 
Estados Unidos, Francia y Hong Kong, analiza-
dos en el documento de “Sistematización y Aná-
lisis de Experiencias Internacionales Destaca-
das”. En segundo lugar, se expondrá una 
propuesta de análisis para el cierre de brechas 
con relación a la institución objeto de estudio. Lo 
anterior con el fin de generar insumos académi-
cos y de análisis en materia de gobernanza y 
seguridad ciudadana, rendición de cuentas y 
participación ciudadana, analítica de datos, 
estatuto de carrera y profesionalización. Estos 
insumos serán de utilidad para el desarrollo del 
Proceso de Transformación Integral de la Policía 
Nacional y contribuirán a mejorar la percepción 
y confianza de la ciudadanía en la Institución.
¿Tiene usted una opinión favorable o desfavorable de___?
Fuente: Encuesta percepción INVAMER (mayo de 2022).
Ilustración 1. Encuesta Colombia Opina. Opinión favorable y desfavorable de la Policía Nacional.
Mayo 2017 - Mayo de 2022.
Favorable Desfavorable
12
ANÁLISIS COMPARATIVO DE PROCESOS DE TRANSFORMACIÓN POLICIAL
Y EL CASO COLOMBIANO: RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA EL CIERRE DE BRECHAS EN LA POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA
METODOLOGÍA4 En el marco del presente ejercicio se conformaron dos grupos focales con integrantes de la Policía 
Nacional: uno con personas que hacen parte del equipo de trabajo del actual proceso de transfor-
mación y otro con integrantes de la institución ajenos al proceso. En total, participaron 14 personas 
con quienes se adelantaron las sesiones de trabajo en la Escuela de Posgrados “Miguel Antonio 
Lleras Pizarro”. Los participantes fueron seleccionados mediante convocatoria liderada por la 
Oficina de Planeación de la Policía Nacional de Colombia, a solicitud del grupo de investigadores 
presentada por la Universidad de los Andes.
 
El procesamiento y análisis de los datos se realizó en dos momentos. El primero consistió en la trans-
cripción de la información recopilada, en donde se seleccionó la información relevante en torno a las 
líneas estratégicas. En segundo lugar, se realizóun proceso de sistematización de la información 
mediante el programa Nvivo en el 
cual se tomaron las transcripcio-
nes de estos textos y se instru-
mentalizó en códigos (Saldaña, 
2009). En este sentido, se introdujo 
en el software los grupos focales 
para su respectiva codificación en 
categorías analíticas respondien-
do a las líneas estratégicas. Poste-
riormente se realizó una codifica-
ción axial, que en palabras de 
Strauss & Corbin (1998) se define 
de esta manera, porque se realiza 
alrededor del eje de una categoría 
principal que interactúa con otras 
categorías en propiedades y/o 
dimensiones. De esta forma, se 
enfatizó en explicaciones más 
precisas y completas acerca de lo 
más significativo para los entre-
vistados en los grupos focales.
En concordancia y como se 
muestra en la ilustración 2, a 
partir de las categorías analíticas 
se derivó en un esquema organi-
zativo de subcategorías una vez 
que se integraron y refinaron.
Ge
ne
ra
r e
sc
en
ar
ios
de
 pa
rti
cip
ac
ión
Tr
ab
aja
r c
on
 in
sti
tu
cio
ne
s
ed
uc
ati
va
s, 
niñ
os
 y 
jóv
en
es
A t
rav
és 
de
 las
 re
de
s
soc
iale
s
Imp
lem
ent
and
o e
str
ate
gia
s
de 
pol
icía
 co
mu
nita
ria 
PROCESO DE
TRANSFORMACIÓN
INTEGRAL
An
alí
tic
a d
e d
atos
Participación ciudadana
Y rendición de cuenta
Estatuto de carrera
y profesionalización Segu
rid
ad
 ciu
da
da
na
Gob
ern
an
za
 en
Actualización consta
nte
Calida
d de lo
s doce
ntes
Con
veni
o co
n ins
tituc
ione
s
de e
duc
ació
n su
peri
or
Re
tos
Inc
en
tiv
o s
ala
ria
l
M
at
ríc
ul
a c
er
o
Pe
rc
ep
ció
n
Cu
po
s p
ar
a 
fo
rm
ac
ió
n
es
ta
ta
le
s (
DA
NE
)
agen
tes di
gitales, e
tc)
in
st
itu
cio
ne
s 
de d
atos, 
bodycam
, 
Ar
tic
ul
ac
ión
 co
n
TICs
 (Cám
aras, ba
ses
dig
ita
l e
n l
a in
stit
uci
ón
Pr
om
oc
ión
de
 la 
cul
tur
a
Construcción
Rendición
de confianza
de cuentas
los procesos
Fortalecer 
de participación
ciudadana
existentes
Estrategias
potenciales
Estrategias
Vi
nc
ul
ac
ió
n 
de
Coordina
ción c
on
la
 ci
ud
ad
an
ía
otros ac
tores
For
ma
ció
n d
el
rec
urs
o h
um
an
o
Ilustración 2. Estructura del mapa de proyecto
exportado de N- Vivo
Fuente: elaboración propia con base en los resultados de N-vivo.
13
El análisis inició con la comparación de los 
datos con cada una de las preguntas formula-
das y de acuerdo con las respuestas, para 
identificar la idea principal y se generó un 
código. A partir de ahí, la depuración se hizo 
por afinidad semántica, que consistió en que 
en las ideas principales se contrastaron los 
significados similares, como, por ejemplo, 
vinculación con la comunidad/vinculación con 
la ciudadanía, con el objetivo de desvanecer 
las diferencias sutiles, lo que generó las sub-
categorías. Es importante mencionar que 
también se privilegió la presencia de atributos 
y no la ausencia.
Como se muestra en la ilustración 3, a partir 
de resultados extraídos, sistematizados y 
organizados del grupo focal, se procedió a 
consolidar una nube de palabras a través del 
programa de análisis de información cualita-
tiva N-vivo. Ello constituye una representa-
ción gráfica de las referencias conceptuales 
más relevantes mencionadas por los partici-
pantes del ejercicio y su respectiva relación. 
En la sección seis de este documento, se pre-
sentará el análisis de la información recopila-
da en el grupo focal y los hallazgos con el pro-
pósito de identificar brechas y respuestas a la 
pregunta de investigación desde cada línea 
estratégica abordada en el documento.
Fuente: elaboración propia a partir de resultados extraídos del
análisis del grupo focal
seguridad
comunitaria
cambio
cuadrantes
transmformación
convivencia
participación
estudiantes
le
git
im
id
ad
ca
pa
cit
ac
iónconocer
derechosi
nt
eg
ra
l
es
tu
di
o
go
be
rn
an
za
de
sc
on
oc
e
ed
uc
ac
ión
ex
ce
le
nc
ia
cu
ltu
ra
pr
of
es
ion
al
iza
ció
n
co
m
un
id
ad
re
cu
rs
os
cu
en
ta
s
di
ál
og
o
ve
ed
ur
ía
in
fo
rm
ac
ión
ad
m
in
ist
ra
tiv
o
ad
m
in
ist
ra
r
necesidades
cámaras
ciudadanovigilancia
confianza
gestión
escuchar
gobierno
deberes
derecho
ciudadanía
mejorar
estrategias
comunicación
conocimiento
constitución
universidades
alcalde
rendición
autoridades
territorio
políticas
Teniendo en cuenta el objetivo de este estu-
dio, y lo que ya fue validado en la primera 
etapa de entrega, se realizaron consultas en 
fuentes secundarias de información tales 
como: (i) libros, (ii) artículos académicos e (iii) 
información reportada por las instituciones 
policiales de los países objeto de análisis.
 
Para esta segunda etapa fue requerida infor-
mación oficial proporcionada por la Policía 
Nacional de Colombia relacionada con el 
manejo y desarrollo de las líneas estratégicas 
al interior de la institución a través del desa-
rrollo de un Grupo Focal de Expertos. Para el 
manejo de esta información se establecieron 
protocolos de confidencialidad y del uso de 
datos (firma de consentimiento informado 
por parte de los asistentes al ejercicio), cabe 
aclarar que los datos suministrados por la 
Policía Nacional se utilizaron de manera ano-
nimizada y serán guardados en los servidores 
de datos de la Universidad de los Andes. Este 
protocolo se caracteriza por la no divulgación 
en forma alguna y sin autorización previa de 
los documentos o información suministrada, 
así como los resultados arrojados por el ejer-
cicio ejecutado en el marco de este proceso.
Así mismo, fue requerida información docu-
mentada por la Policía Nacional, la cual fue 
suministrada por la institución única y exclu-
sivamente para el uso en el ejercicio acadé-
mico. Esta información no será compartida a 
4.1. Consideraciones Éticas
Ilustración 3. Nube de palabras grupos focales
desarrollados con la Policía Nacional de Colombia
14
ANÁLISIS COMPARATIVO DE PROCESOS DE TRANSFORMACIÓN POLICIAL
Y EL CASO COLOMBIANO: RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA EL CIERRE DE BRECHAS EN LA POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA
terceros fuera de este contexto, sin la previa 
autorización exigida para su acceso.
El estudio de los procesos de cambio de las 
instituciones de policía exige la diferenciación 
de conceptos tales como: modelo de policía, 
gestión policial, reforma, transformación y 
modernización. Según estos criterios se defi-
nen los medios de implementación del proceso 
y así mismo el alcance. A continuación, se 
presenta una aproximación conceptual que faci-
litará la comprensión del presente documento.
En esta sección del documento y como se muestra en la tabla 2, se presentan los conceptos 
identificados en la literatura académica como relevantes, para el estudio de experiencias inter-
nacionales en procesos de cambio en instituciones de policiales y el correspondiente análisis de 
brechas en relación con el caso colombiano, estos son:
4.2. Conceptos de modelo de policía, gestión policial, reforma,
transformación y modernización
Tabla 2. Conceptos de modelos de policía
Modelos de Policía
DefiniciónConcepto
El modelo de policía para Moloesnik citado por Cortés et al. (2018) hace referencia al “conjunto 
de normas, órganos, recursos, -humanos materiales y de otro tipo- y procedimientos de relación 
entre todos ellos, que se articulan y actúan de forma coordinada con la finalidad de contribuir a 
garantizar la seguridad de los ciudadanos” (p. 48). 
Por su parte, Guillén (2017) señala que 
“un modelo de policía marca una misión a la policía, es decir qué hacen, para qué está y una 
legitimación a quien sirven, ante quien responde. Por lo tanto, requiere que sus agentes tengan 
los conocimientos, las habilidades y las actitudes qué les permitan responder a las exigencias” 
(p. 180).
Respecto a la tipología de modelos de Policía identificados en la literatura se encuentran los 
definidos por: i) en civil y militar; ii) de orden, criminal y urbana; iii) vinculadas o no con el 
régimen (Cortés et al., 2018, p. 51).
Se identificael modelo de policía con los mandatos y la doctrina necesaria para garantizar la 
convivencia ciudadana y la seguridad de los habitantes del territorio. 
Para Guillén (2015) existen tres modelos de policía: i) gubernativa, donde la policía actúa con 
dependencia directa del Gobierno, que es quien le da las órdenes de actuación y ante quien 
responde; ii) profesional, consideración de la policía como una profesión que tiene unos princi-
pios a seguir y respetar por toda la institución policial y su entorno y; iii) policía comunitaria o de 
policía como servicio público de seguridad, donde la policía tienen como fin el cumplimiento de 
la ley y mitigar las inseguridades de la ciudadanía. Estos tres modelos hacen parte de lo que se 
consideran modelos de gestión policial. El modelo de gestión policial es definido como como un 
sistema organizativo a través del cual se busca adaptar la prestación del servicio de policía al 
modelo de gerencia estatal y al modelo de sociedad para el mantenimiento del orden público 
Cortés et al. (2018, p. 30).
A su vez se puede hacer una clasificación más general de los modelos de policía, para Cortés et 
al. (2018) existe un modelo anglosajón donde hay una coacción para el acatamiento de las reglas 
no solo para garantizar la seguridad ciudadana, es decir, un servicio público y; un modelo 
continental europeo que se sustenta en el mantenimiento del orden público y al control estatal.
Existen otras conceptualizaciones más actuales incluidas dentro de los modelos de gestión 
policial donde se incluye la policía orientada a los problemas, la policía guiada por la inteligencia, 
la tolerancia cero y la policía de aseguramiento y de barrio Guillén (2015).
15
Modelo policial en Colombia:
Gestión policial
DefiniciónConcepto
Desde la literatura consultada se evidencia un reto para definir esta noción, sin embargo, en el 
caso colombiano, según autores como Cortés et al. (2018) se identifica que el país cuenta con un 
“modelo de gestión policial mixto entre burocrático-militar coercitivo (alta centralización 
administrativa) y profesional (baja autonomía policial y desvanecimiento de la discrecionalidad 
policial)” (p. 31).
Por lo cual en Colombia se consideraría al modelo de policía de Colombia dentro de los modelos 
de gestión policial combinando el enfoque anglosajón de servicio público y al continental como 
una función de control estatal.
En la actualidad la Policía Nacional aplica un enfoque gerencial de gestión del servicio policial 
orientado a la satisfacción de la comunidad a través de su desarrollo armónico e integral llama-
do Sistema de Gestión Integral – SGI., según la Policía Nacional (2022) este sistema articula tres 
líneas de trabajo: primero, implementación de los lineamientos definidos para las entidades que 
cumplen una función pública con el fin de que “la gestión y la administración se dé de manera 
eficiente y transparente, con un enfoque en la modernización y el mejoramiento continuo” (p.1).
Fuente: Elaboración propia con referencia a Policía Nacional (2018).
En el marco de los cambios implementados en instituciones de seguridad tal como se muestra 
en la tabla 3, son comunes el uso de términos como modernización, transformación y reforma, 
que en ocasiones se utilizan como sinónimos y por lo tanto se intercambian, pero desde la 
literatura consultada cada una de estas nociones tienen claros elementos diferenciadores.
Tabla 3. Conceptos de cambios en instituciones de seguridad.
Modernización
Transformación
DefiniciónConcepto
Según el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP, 2022), la modernización 
institucional es el proceso de cambio de una organización para mejorar la prestación del 
servicio, como consecuencia de nuevas tendencias, cambio total, tecnificación, innovación, 
reestructuración focalizada, con el fin de adecuar la organización a las necesidades del entorno.
Reforma
Procedimiento que se realiza a fin de modificar, mejorar, enmendar, actualizar o innovar algo. La 
reforma, es una llamada a la innovación, donde existe un desfase percibido con respecto a los 
valores deseados (Rasco 1994, citando a Popkewitz (1987).
De acuerdo con Jones y Newburn (2008) este concepto incluye elementos relacionados con el 
“carácter cambiante de la policía pública; el crecimiento del gerencialismo y el surgimiento de 
formas de vigilancia y control del crimen dirigidas por ciudadanos” (p. 14). Estos autores 
precisan que el discurso de la transformación no es reciente y se operacionalizó en Gran Breta-
ña durante el siglo XX frente a los retos de las “nuevas tecnologías en la función policial”. 
Para el caso colombiano algunos centros de investigación señalan que este tipo de nociones 
incluyen elementos: i) técnicos, operativos y organizacionales; ii) estructura del Estado a nivel 
nacional y local; y iii) organismos de control (Fundación Ideas para la Paz, 2022). 
La Policía Nacional (2022) señaló que las transformaciones de las instituciones generalmente 
obedecen a las grandes transiciones del país, producto de nuevas realidades sociales, económi-
cas, jurídicas, culturales, políticas y globales” (p. 7). De hecho, el actual Proceso de Transforma-
ción Integral involucra la tarea de realizar cambios en la estructura y funciones policiales, pero 
a su vez, vincula la movilización de otros sectores gubernamentales y ciudadanos que propicien 
dicha transformación mediante actividades permanentes de cambio a corto, mediano y largo 
plazo e involucrando mecanismos de rendición de cuentas y evaluación (p. 44).
Fuente: Elaboración propia con referencia a Policía Nacional (2022).
16
ANÁLISIS COMPARATIVO DE PROCESOS DE TRANSFORMACIÓN POLICIAL
Y EL CASO COLOMBIANO: RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA EL CIERRE DE BRECHAS EN LA POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA
Luego de realizar esta precisión conceptual 
de utilidad para la lectura del presente docu-
mento, se procederá a abordar en las 
siguientes secciones las líneas estratégicas 
priorizadas a solicitud de la Policía Nacional. 
Con posterioridad y a partir de la aproxima-
ción al contexto nacional, se realizará un con-
traste con los actuales esfuerzos que desde 
la institucionalidad se ejecutan en el marco 
del Proceso Integral de Transformación. De 
manera particular, estos elementos se 
instrumentalizarán en el análisis de brechas 
con la información recopilada en los grupos 
focales que se llevaron a cabo con el apoyo de 
la Policía Nacional y la Universidad de los 
Andes. 
17
LÍNEAS ESTRATÉGICAS5 Para el desarrollo del proceso de transformación integral de la Policía Nacional, se definieron 
unas líneas estratégicas que por su relevancia para el proceso y por las experiencias interna-
cionales. Estos aspectos se considera que tienen un impacto representativo como en la toma de 
decisiones especialmente al momento de definir las brechas existentes y tomar las medidas 
necesarias para su reducción.
A continuación, se abordará la línea de gobernanza en seguridad ciudadana, iniciando con una apro-
ximación conceptual, con el fin de establecer el alcance de esta noción para efectos del presente 
documento. Posteriormente se indicarán las principales características de la implementación del 
concepto en los países escogidos como referente internacional para este trabajo. Seguidamente se 
contextualizará respecto a la forma en que está estructurada la gobernanza de la seguridad ciuda-
dana en Colombia, la vinculación de la ciudadanía en dicha gobernanza y cómo se ha adoptado el 
modelo de policía comunitaria en el país. Finalmente se concluirá con un análisis respecto del 
modelo de policía comunitario en el Proceso de Transformación Integral.
5.1. Gobernanza y seguridad ciudadana 
5.1.1. Aproximación conceptual
En el documento “Sistematización y Análisis 
de Experiencias Internacionales Destaca-
das”, se abordó la seguridad ciudadana como 
la capacidad del Estado, en asocio con el 
sector privado, los particulares, y ciudadanos 
en general, para proveer yasegurar la pro-
tección de la vida y el patrimonio de los indivi-
duos de un territorio determinado, permi-
tiendo con ello la convivencia pacífica (Castro 
Salas et al, 2021). La forma en la cual se ges-
tiona dicha seguridad es la que se conoce 
como gobernanza. Esta implica la suma de 
normas y actores que se coordinan a fin de 
producir una política pública en materia de 
seguridad ciudadana. Este concepto com-
prende la necesaria integración de actores 
públicos y privados que participan en el 
marco de la gobernanza bajo los principios de 
integración, interdependencia y horizontali-
dad (Villa Mar et al, 2020).
Como se evidencia, la gobernanza de la segu-
ridad ciudadana contempla la vinculación de 
normas y actores públicos y privados, el desa-
rrollo en cada territorio dependerá de la orga-
nización político-administrativa de cada 
nación. Los países objeto de análisis difieren 
18
ANÁLISIS COMPARATIVO DE PROCESOS DE TRANSFORMACIÓN POLICIAL
Y EL CASO COLOMBIANO: RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA EL CIERRE DE BRECHAS EN LA POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA
en su organización político-administrativa y 
formas de gobierno, como es el caso de Emi-
ratos árabes, que es una Monarquía confor-
mada por siete emiratos unidos bajo el mando 
de un Jeque. Estados Unidos y Australia son 
países con una organización Federal. Hong 
Kong es una región administrativa especial de 
China y, finalmente, Francia es un país centra-
lista con descentralización administrativa, 
siendo este último el más equiparable concep-
tualmente a la organización político-adminis-
trativa de Colombia.
Debido a la heterogeneidad de los modelos 
político-administrativos de los países selec-
cionados, el análisis se basó en el cambio de 
paradigma del abordaje de seguridad introdu-
cido con el modelo de policía comunitario. Este 
modelo requiere la participación directa de la 
sociedad en la gestión y manejo de esta. 
Adicionalmente, fue posible identificar en los 
países objeto de estudio la tendencia a excluir 
de la gestión de la seguridad el tratamiento de 
corte represivo, por políticas públicas enfoca-
das a la prevención y control de los factores 
que generan la violencia e inseguridad (Insyde 
– USAID, 2013). 
En las últimas décadas, inicialmente en Europa 
y Estados Unidos, se evidenció un aumento de 
la tendencia a diseñar políticas públicas desti-
nadas a la seguridad ciudadana basados en el 
modelo de policía comunitaria. Este concepto 
tiene múltiples vertientes, tales como la cerca-
nía que tiene la policía con la ciudadanía, el 
control del delito compartido con la comunidad 
y hasta una forma de tender puentes de comu-
nicación entre la policía y la comunidad (Fiel-
ding, 2002). A la vez, se trata de un elemento 
común que fue identificado durante el diagnós-
tico en los países objeto del benchmarking.
No existe una definición unánime de este 
modelo policial, dado que sus características 
difieren según los programas y el diseño de 
implementación. Sin embargo, una caracterís-
tica común a las distintas definiciones de este 
modelo tiende a asociarlo con una mejora en la 
confianza entre la policía y la comunidad. Su 
origen se relaciona con una evolución al 
modelo reactivo de la policía tradicional. Este 
cambio de paradigma en la prestación del 
servicio se ha visto truncado en aquellos luga-
res donde hubo resistencia al cambio en el 
interior de las organizaciones policiales (Fis-
cher, 2018, p. 24).
De las experiencias internacionales analizadas 
se pueden sintetizar los siguientes aspectos:
A partir de la concepción tradicional según la 
cual el Estado es el único encargado de pro-
veer a la ciudadanía la seguridad en el entorno 
donde esta se desenvuelve, nació la idea de 
vincular a la población en el desarrollo del 
trabajo conjunto. Lo anterior en aras de brin-
dar tranquilidad en la ciudadanía, empleando 
un enfoque participativo y corresponsable. 
Esto permite que la comunidad se apropie del 
concepto a nivel subnacional trabajando de la 
mano con la institución policial. 
19
Del análisis de esta línea en Australia, Emira-
tos Árabes Unidos, Estados Unidos, Francia y 
Hong Kong, es claro que existen similitudes. 
En los países estudiados se implementaron 
programas que buscan vincular estrecha-
mente a la comunidad en el actuar de la insti-
tución y en la forma en que la Policía opera en 
el marco de su competencia y con el cumpli-
miento de sus funciones legales bajo el 
modelo de vigilancia conocido como policía 
comunitaria. 
En la tabla 4 se resumen los principales pro-
gramas y apuestas en materia del modelo de 
policía comunitaria en los mencionados 
países.
Tabla 4. Principales programas y apuestas en materia del modelo de policía comunitaria
Fuente: Elaboración propia
Colaboración directa de la comunidad, cercanía de la policía con la comunidad y enfoque 
preventivo para la prevención del delito.“Neighborhood Watch”
La implementación de este modelo policial, luego de la finalización de la era de la colonia 
británica que gestó una institución policial represiva. Se mejoraron los niveles de confianza 
con la ciudadanía, no obstante, se considera que hace falta continuidad en la implementa-
ción de estos programas, ya que fueron muy exitosos en sus inicios, pero con el pasar de los 
años la ciudadanía empezó a perder interés en estos.
The Neighborhood 
Watch Scheme
La policía estadounidense es tan diversa y multifacética y cada estamento policial tiene sus 
propias reglas, no obstante, en 1994 se crea la COPS en el Departamento de Estado 
mediante el cual se financia la investigación y el desarrollo de guías, herramientas y 
capacitación, y brinda asistencia técnica a los departamentos de policía que implementan 
los principios de policía comunitaria
“Community Oriented 
Policing Services – COPS”
La comunidad que participa en calidad de voluntaria es evaluada es capacitada y evaluada 
con miras a lograr la permanencia de los voluntarios.“We are all pólice”
El modelo policial comunitario se ha intentado aplicar en este país pero no ha tenido mucho 
éxito. Fue desmontado en 2003. En los últimos años desde el 2017 se ha venido implemen-
tando este nuevo programa. Por lo reciente de este último programa no existen elementos 
que puedan ser replicables con lo que existe en Colombia.
Police de Sécurité du 
Quotidien (PSQ)
DebilidadesMecanismo
Australia
Hong Kong
Estados 
Unidos 
Emiratos 
Árabes Unidos
Francia
5.1.2. Contexto Nacional de la 
gobernanza de la seguridad 
ciudadana
La Constitución Política de 1991 cambió el 
paradigma en materia de derechos y garan-
tías tanto individuales como colectivas. Esto 
se ve reflejado en el concepto de seguridad, 
el cual tuvo una variación ya que la Carta 
Política lo abordó en dos sentidos: el prime-
ro es la defensa nacional encaminada a 
afrontar los conflictos internacionales y la 
amenaza producida por los actores armados 
ilegales presentes en el país. El otro que se 
ha conocido doctrinalmente como seguridad 
ciudadana, dirigido a controlar y administrar 
actividades y áreas eminentemente civiles 
(Medina, 2014, p. 75).
En este sentido la Constitución establece la 
forma de administrar el orden público en el 
país, determinando una jerarquía basada en 
la centralización política y la descentraliza-
ción administrativa. En la norma referida se 
dispone que el presidente, los gobernado-
res y los alcaldes son los responsables de 
“la conservación del orden público o para 
su restablecimiento” (C.P., 1991, art. 296) 
en sus respectivas jurisdicciones (Acero, 
2017).
Fortalezas
20
ANÁLISIS COMPARATIVO DE PROCESOS DE TRANSFORMACIÓN POLICIAL
Y EL CASO COLOMBIANO: RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA EL CIERRE DE BRECHAS EN LA POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA
En suma, el constituyente primario designó a 
los alcaldes y gobernadores como los tomado-
res de decisiones de seguridad y conservación 
del orden público en su jurisdicción (C.P., 1991, 
art. 303, 315), lo que podría considerarse que 
generó ambigüedad.En teoría, la Nación esta-
ría a cargo del combate contra las mayores 
organizaciones ilegales, incluidas las mafias y 
los grupos armados al margen de la ley. Los 
alcaldes se encargarían de los temas de convi-
vencia diaria y se ocuparían de la delincuencia 
menor. Así las cosas, la institución policial 
debe coordinarse entre los niveles nacional, 
departamental y municipal para el desempeño 
de su función (Gutiérrez, 2009, p. 9). 
En las últimas décadas se observó la variación 
del abordaje dado por el Estado a la Seguri-
dad. Esta ha pasado de acciones represivas de 
corte militarista basado en la Doctrina de la 
Seguridad Nacional, a un esquema de admi-
nistración que busca abordar el crimen y la 
violencia bajo acciones y concepciones que 
van más allá de lo militar y policial (Rivas, 
2005). Teniendo en cuenta la multidimensio-
nalidad que representa el mantenimiento de 
la seguridad ciudadana se requieren interven-
ciones articuladas y coordinadas que involu-
cran políticas de prevención y control de las 
distintas formas de violencia y delito (Villa Mar 
et al, 2020). Para ello se hace indispensable la 
participación de distintos actores del Estado, 
instituciones privadas y de los ciudadanos en 
general (Villa Mar et al, 2020). 
A la luz de los preceptos constitucionales se 
desarrolla el esquema de Gobernanza de la 
Seguridad Ciudadana experiencias. Esta 
puede ser entendida como los factores, 
normas y actores, que se coordinan para pro-
ducir una política pública de seguridad (Villa 
Mar et al, 2020). Lograr una gobernanza ade-
cuada e integral de la seguridad ciudadana y 
21
la justicia, implica un ejercicio de gobierno en 
el que se involucran y cooperan todos los 
actores de manera unificada y concatenada, 
superando las fronteras administrativas e 
integrando los sectores nacionales y territo-
riales en la elaboración de políticas públicas. 
Esto se alcanza haciendo uso del conocimien-
to y la evidencia al servicio de las soluciones, 
desde múltiples disciplinas y experiencias 
(Villa Mar et al, 2020, pp. 116-117). 
De acuerdo con lo expuesto por Medina Velás-
quez (2014), el país ha mostrado un avance en 
materia de seguridad ciudadana con el Pro-
grama de “Departamentos y Municipios 
Seguros” (Policía Nacional, 2005) liderado por 
la Policía Nacional. Esta estrategia fue auspi-
ciada por Agencia de los Estados Unidos para 
el Desarrollo (USAID), cuyo objetivo era mejo-
rar las capacidades de los gobiernos subna-
cionales en materia de seguridad. Este pro-
grama se basó en los vacíos evidenciados 
tanto en políticas públicas como en el conoci-
miento sobre las causas y las problemáticas 
específicas de los temas de convivencia y 
seguridad ciudadana en los entes territoriales 
(Medina Velásquez, 2014). 
Por otra parte, la estructura constitucional y 
legal en Colombia contempla la necesidad de 
vincular múltiples actores para el diseño de 
políticas y la toma de decisiones en materia 
de seguridad ciudadana (Presidencia de la 
República, 2019). Para ello se construyen 
distintas herramientas de planeación, coordi-
nación y determina la fuente de financiación 
con miras a cumplir dicho propósito (Presi-
dencia de la República, 2019).
En la tabla 5 se indican las principales 
normas que regulan la forma de gestionar la 
seguridad en Colombia.
Tabla 5. Jerarquía normativa de regulación en seguridad ciudadana
Fuente: Elaboración propia a partir de las normas consultadas y Acosta & Castillo (2020).
Constitución Política
de Colombia (Art. 296)
Ley Orgánica del
Plan de Desarrollo
– Ley 152 de 1994
Ley 2197 de 2022 - Ley
de Seguridad Ciudadana
Plan Nacional de Desarrollo
- Ley 1955 de 2019.
Código Nacional de Seguridad
y Convivencia Ciudadana
- Ley 1801 de 2016
Descripción referente a Seguridad CiudadanaNorma
Establece el marco de acción del Estado en materia de seguridad. Dado que es un aspecto transver-
sal se encuentra esta directriz se encuentra contenida en varios artículos de la CPC. 
Contiene los lineamientos para el funcionamiento del gobierno a nivel nacional y los gobiernos 
subnacionales.
Imparte directrices sobre seguridad ciudadana y busca que las disposiciones plasmadas en los 
planes de desarrollo departamentales y municipales sean armónicas y coherentes con el plan 
nacional.
Establece las condiciones para la convivencia en el territorio nacional al propiciar el cumplimiento 
de los deberes y obligaciones de las personas naturales y jurídicas, así como determinar el ejercicio 
del poder, la función y la actividad de Policía, de conformidad con la Constitución Política y el 
ordenamiento jurídico vigente.
Fortalecimiento de la Seguridad Ciudadana, por medio de la inclusión de reformas al Código Penal 
al Código de Procedimiento Penal, al Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, al 
Código de Extinción de Dominio, al igual que se Regula las armas, elementos y dispositivos menos 
letales, y la sostenibilidad del Registro Nacional de Identificación Balística.
22
ANÁLISIS COMPARATIVO DE PROCESOS DE TRANSFORMACIÓN POLICIAL
Y EL CASO COLOMBIANO: RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA EL CIERRE DE BRECHAS EN LA POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA
Por último, se relacionan las herramientas de planeación, coordinación y las fuentes de finan-
ciación que ha dispuesto la Ley para el abordaje y la gestión de la seguridad ciudadana en el 
país. Con base en la guía metodológica para la Planes Integrales de Seguridad y Convivencia 
Ciudadana (PISCC), se definieron los instrumentos de coordinación, los cuales se encuentran 
condensadas en la tabla 6 e ilustración 4. 
Fuente: Elaboración propia a partir de bibliografía consultada y citada dentro del contenido de la tabla.
Tabla 6. Categorías de los instrumentos de Coordinación
Plan Nacional de 
Desarrollo (PND)
Este instrumento de planeación fue incluido en la Ley 62 de 1993 que 
establece: la obligatoriedad de los gobiernos subnacionales de contar con un 
Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana PISCC, el cual de 
acuerdo con la mencionada norma debe contener un conjunto de estrategias 
proyectadas conjuntamente por las autoridades civiles de las entidades 
territoriales (alcaldes y gobernadores) y la Policía Nacional, con el objetivo de 
afrontar las problemáticas y los hechos que atentan contra la convivencia y la 
seguridad ciudadana de estos territorios (DNP, 2019, p. 9). 
Herramientas 
de planeación
Contiene la hoja de ruta del Gobierno Nacional en el que se plantean las 
distintas políticas sectoriales que incluye la “Política Marco de Convivencia y 
Seguridad Ciudadana”. Allí se establecen los objetivos y se orienta el accionar 
de las instituciones, las autoridades de policía y administrativas involucradas 
en el diseño y toma de decisiones en materia de seguridad ciudadana 
(Presidencia de la República, 2019 p.17). 
Fondo de Seguridad y 
Convivencia FONSECON
En todos los departamentos y municipios del país, existen estos fondos con 
el fin de destinar recursos para atender las necesidades relacionadas con el 
tema de conformidad con lo establecido en los “Planes Integrales de 
Seguridad y Convivencia Ciudadana”, son administrados por la autoridad 
territorial, municipal o departamental (Ley 418, 1997; Ley 1421, 2010).
Administrado por el Ministerio del Interior. los recursos buscan financiar 
acciones tendientes a fortalecer la gobernabilidad local y el fortalecimiento 
institucional y las acciones que buscan garantizar la convivencia, la 
seguridad ciudadana y todas aquellas. Las entidades territoriales pueden 
presentar proyectos para ser financiados con recursos de este fondo 
(Decreto 2170, 2004). 
Consejo de Seguridad:
Aprobación de la utilización de los recursos del fondo de seguridad territorial 
y la presentación de proyectos en materia de seguridad y convivencia y 
presentados por la Policía Nacional, las Fuerzas Militares y los demás 
organismos de seguridad del Estado (Decreto 2615, 1991; Decreto 399, 2011; 
Presidencia de la República, 2016). 
Comité Territorial