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XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015 
 
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Propuesta de ajuste a instrumentos de la planeación urbana en el marco del 
proceso de construcción de ciudad con miras al postconflicto: 
caso Tumaco, Nariño, Colombia 
 
Diana Delgado Jerez 
Introducción 
Una de las grandes preocupaciones de los Estados centralistas en Latinoamérica ha sido el control que 
se tiene sobre sus ciudades tanto principales como intermedias, al constituirse en espacios de 
concentración de la riqueza pero también de la pobreza y la desigualdad social. En estas, se han 
materializado programas sociales de vivienda, salud, educación y saneamiento básico orientados 
precisamente a reducir los indicadores de injusticia social, no obstante, las consecuencias de la 
violencia por conflicto armado y la delincuencia común parecen salir de la órbita del Estado Central 
generando serias repercusiones en la gestión del territorio, que en el caso colombiano es facultad del 
ente municipal. 
 
De acuerdo a lo anterior, el Estado Colombiano ha generado una serie de normativas e instrumentos 
durante décadas orientadas a mejorar las estrategias de la planeación del desarrollo, la planeación 
urbana y el modelo de desarrollo regional desde las dinámicas territoriales y políticas del país y la 
reconstrucción de las acciones del Estado en dicho campo. Sin embargo, son pocos los estudios de caso 
que se han realizado, donde se evidencien resultados exitosos o fracasados en la implementación de los 
nuevos modelos de planificación urbana y regional, y dónde a quince años de los primeros Planes de 
Ordenamiento Territorial1, no se han evaluado los impactos de estos en los territorios y su población 
frente a las expectativas generadas con el diseño de la Ley. 
 
Adicional a ello, el escenario permanente de conflicto armado interno, ha ocasionado que no todo el 
país cuente con las mismas dinámicas de desarrollo y gestión de su territorio, sino por el contrario se 
han generado brechas profundas entre diferentes regiones como sucede con el Pacifico colombiano, el 
cual, presenta los mayores indicadores de violencia, pobreza, corrupción y abandono estatal. Y en el 
escenario reciente de un posible proceso de paz con uno de los actores armados que hace presencia en 
la zona, implica repensar la forma en que las ciudades deben prepararse para escenarios posibles de 
postconflicto, que incluyan procesos de desmovilización, pero además, la implementación de 
mecanismos contemplados hoy como la restitución de tierras, la verdad, justicia y reparación integral 
de las víctimas. 
 
Así pues, el reto del presente documento es describir los escenarios actuales con los que cuentan los 
municipios en la planeación de su territorio con miras a lograr ciudades sostenibles e incluyentes, pero 
además generar un marco de comprensión y análisis a partir del encuentro de dos variables 
fundamentales del urbanismo como lo son la planificación y los procesos urbanos a la luz de la realidad 
del país en términos institucionales y sociales. 
 
Este reto conlleva la posibilidad de aportar herramientas y mecanismos que permitan llegar a 
soluciones efectivas a partir de las problemáticas que la planeación urbana busca atacar en los 
territorios teniendo en cuenta el estudio de caso de Tumaco, un municipio con realidades urbanas 
complejas y particulares del Estado colombiano. 
 
 
1 Instrumentos creados mediante la Ley 388 de 1997, que descentraliza la función del ordenamiento del territorio a los 
municipios. 
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Por tal motivo, se analiza la implementación de los planes de ordenamiento territorial y los efectos 
generados por las intervenciones del orden nacional e internacional en el municipio, en términos 
urbanos, para proponer mecanismos y ajustes en los instrumentos de planificación que logren 
efectividad e impactos reales sobre la calidad de vida de la población, que se encuentra en medio del 
conflicto armado colombiano. 
 
En dicho sentido, se parte de la compresión del municipio como un espacio social que puede ser 
intervenido teniendo en cuenta practicas del desarrollo urbano sostenible, con efectos de equidad e 
igualdad en la búsqueda de ciudades incluyentes. De acuerdo a lo anterior, se revisan los instrumentos 
y las capacidades administrativas de las instituciones locales, y su relación con el gobierno nacional y 
los impactos generados por sus planes, para encontrar lugares medios y cuellos de botella que puedan 
ser solucionados y ajustados en el diseño e implementación misma de los instrumentos. Esto, busca 
consolidar principalmente territorios de paz, que actualmente viven constantemente el conflicto armado 
y sus efectos son claramente visibles en las estructuras sociales, económicas y culturales del territorio. 
 
Contexto del sistema de planeación actual en Colombia 
Durante la década de los noventa, expertos debatieron con la expedición de la Carta Constitucional los 
principales problemas que enfrentaba el país, en torno a su ordenamiento territorial y la constitución de 
unidades administrativas que respondieran a las necesidades de la población y a sus características 
étnicas y culturales. Sin embargo, aún hoy, muchas de esos posibles entes territoriales no han sido 
constituidos por la tardía e incoherente expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial -
LOOT en 2011, la cual no se articula con la potestad que le dio el Estado central a los municipios y 
distritos de decidir sobre las áreas urbanas y rurales que hacen parte de su jurisdicción a través de los 
Planes de Ordenamiento Territorial y sus instrumentos para implementarlos. 
 
Esa crisis por la ausencia de un ordenamiento territorial coherente con las características geográficas de 
los territorios y de su población, se materializa en las ciudades a través de la poca efectividad de los 
modelos de desarrollo urbano dominantes y su poca articulación con las políticas públicas para el 
desarrollo, y la desarticulación entre las entidades responsables en lo nacional y local. 
 
Lo anterior, se refleja en serias resistencias a la implantación de procesos de planeación y gestión 
urbanística, lo que hace que la ciudad, especialmente, sea intervenida desde la política estatal desde 
programas sectoriales como la vivienda y los servicios públicos domiciliarios y las instituciones que se 
crean respondan específicamente a dichos fines. Dejando de esta manera, de lado otros factores del 
desarrollo de la ciudad (el ordenamiento del territorio urbano, el medio ambiente, manejo del suelo, 
transporte, equipamientos colectivos, espacio para actividad economía y el espacio libre) al no 
coordinarse por la política urbana. 
 
Respecto a la evolución de dicha planeación urbanística en el país Del Castillo, se resalta el lugar del 
plan en la legislación donde se tiene en cuenta el Plan Regulador adoptado por la Ley 88 de 1947, 
posteriormente una etapa intermedia, donde se resalta la relación deliberada del planeamiento 
económico, luego, se tienen en cuenta el planeamiento del desarrollo con la Ley 61 de 1978, y se 
considera una cuarta etapa de este proceso la Ley 9 de 1989; dejando por tanto el abanico de 
oportunidad a la Ley 388 de 1997 como un instrumento de ordenamiento urbano. 
 
Al reconocerse la planeación urbanística en el marco de la planeación nacional se evidencian 
propuestas en las acciones legislativas enunciadas anteriormente, donde se señala que esta no es un 
hecho aislado o un episodio sino que juega un papel fundamental en la “cultura del plan”. No obstante, 
con el surgimiento de la planeación económica, la urbanística se ve debilitada y relegada y se 
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desarticula ese dialogo con la ciudad y el territorio. Y en los años 60‟s la discusión sobre ese país 
urbano orienta la planeación económica hacia dos intenciones fundamentales: la producción agrícola y 
la producción urbana, donde se opaca sustancialmente la identidad de la planeación urbanística y los 
esfuerzos realizados en los años 50‟s. Finalmente, se entiende esa experiencia urbana sin una política 
para la ciudad con fenómenos como la explosión urbana y el uso de los suelos. 
 
La expectativa que generaba la Ley 388 en el marco del planeamiento urbanístico es amplia para los 
autores, al incorporar el territorio como factor de desarrollo y armonizar el ordenamiento con objetivos 
sectoriales; y respondiendo a necesidades tales como un proyecto de construcción de sociedad, en 
donde para el urbanismo el territorio debe hacer parte de esta nueva agenda, además de tener en cuenta 
esa distribución espacial de la población en el territorio nacional generando una visión regional y 
urbana en dicho ordenamiento. Ahora bien, el concepto de desarrollo urbano pensado desde su 
renovación se encuentra dado sobre una cultura del territorio, en donde se reconocen factores como el 
fracaso urbanístico dado por el proceso político y ciudadano de un programa de acción, es así como la 
integración regional, la gestión ambiental, la promoción de funciones urbanas y el mejoramiento de 
condiciones de habitabilidad, entre otros factores, entran a hacer parte de la agenda de esta disciplina. 
Por otra parte, la dimensión pública que implica que el ordenamiento del territorio sea una función 
pública indelegable y que se supere el esquema sectorial de intervención. 
 
La Planeación Integral 
Definiciones como la de planeación integral, la planeación del desarrollo, la planeación del desarrollo 
económico y social, la planeación del desarrollo urbano, el agotamiento del town planning con la 
creación de las oficinas del plano regulador se van a revisar como tendencias de la planificación en 
Colombia aplicada a los territorios, son las trabajada por Carlos René Pérez, magister en Urbanismo de 
la Universidad Nacional. 
 
La planeación integral según Pedro Pablo Morcillo es la metodología de planeación urbana que 
promueve la introducción de aspectos sociales, económicos, físicos, administrativos y financieros al 
proceso de planeación mediante la conformación de un sistema de planeación coordinado en el ámbito 
nacional, regional, departamental y municipal. Sin embargo, los rígidos principios de integralidad, 
coordinación y procedimientos que se habían establecido para intervenir y controlar una realidad 
“imperfecta”, poco asociada al mundo científico, se convirtieron en un obstáculo muy serio para el 
ejercicio real de la racionalidad técnica que impregnaba a la planeación integral; esa dificultad marcó el 
debilitamiento del liderato técnico del proceso, es decir, el “abandono” de la planeación como 
instrumento del que dispondrían los gobiernos para alcanzar el desarrollo y para diferenciar los fines de 
la acción política y la acción técnica. 
 
Lo anterior, derivaría en que actualmente y en los 70‟s y 80‟s, poco fue lo que se planteó desde la 
Nación y sus planes, en términos del desarrollo integral urbano del país, y se les dejo esta tarea a las 
ciudades, quienes en sus intentos de regular los procesos de urbanización, han logrado medianamente 
cumplir frente al desbordado crecimiento de las ciudades colombianas especialmente de Bogotá, Cali y 
Medellín. Prueba de esto es la aprobación en el 2011 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial –
LOOT que constitucionalmente se esperaba diera los lineamientos del ordenamiento territorial del país, 
con lo cual se reforzaría y mejoraría las competencias de los territorios y el gobierno Nacional a partir 
de unos lineamientos integrales de desarrollo en una nueva división política del país. 
 
 
 
 
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Actualmente, se reconocen tres instrumentos de planeación como lo son el POT, el Plan de desarrollo y 
el presupuesto por resultados2, lo cual el resultado de ese proceso es la existencia separada de dos 
formas de planear la ciudad, si se desarrollará un sistema de planeación hibrido, cuyos componentes 
fueron concebidos de manera independiente uno al otro y solo en la práctica ha tendido a articularse, a 
pesar que no se ha logrado totalmente. Igualmente falta un instrumento claro para orientar el desarrollo 
global de la ciudad en el mediano y largo plazo. 
 
El profesor Salazar propone cinco postulados para la acción futura, que incluyen el trabajo con los 
instrumentos existentes consolidándolos y generando una cultura de la planeación; sistematizando la 
evaluación del impacto de los planes como instrumento básico de retroalimentación de la planeación, 
dar un espacio definido a las políticas económicas y sociales que orienten la actuación pública, el 
desarrollo de proyectos intersectoriales y suprasectoriales como un instrumento en el desarrollo urbano 
contemporáneo, y un sistema de información soporte que permita realizar diagnósticos y evaluar su 
impacto. 
 
La planeación urbana para el post-conflicto 
La conferencia de soluciones sostenibles para la población desplazada: experiencias nacionales e 
internacionales. ACNUR-PNUD que se realizó el 28 y 29 de mayo de 2013 en el Centro de Memoria 
Histórica del Distrito, se presentaron una serie de experiencias internacionales y nacionales en torno a 
lograr soluciones duraderas para la población víctima del conflicto. Aunque pareciera que no tiene nada 
que ver con el trabajo de grado, parte del contexto y de las realidades de los territorios colombianos, en 
este caso de Tumaco responden a una dinámica del conflicto social y político profundo que en un 
escenario futuro deberán responder a una serie de desmovilizaciones y reintegración a la vida urbana de 
gran parte de la población que hace parte de la guerra. La pregunta es: qué desarrollos conceptuales, 
teóricos, técnicos y administrativos se ha planteado la planeación urbana para responder a estas 
realidades. Cómo responden actualmente las ciudades receptoras de población desplazada en el país, y 
que nos aportan las experiencias internacionales: A construir y reconstruir este escenario, también le 
apuntan este trabajo. 
 
Políticas públicas de descentralización 
Finalmente, para abordar el problema de la gobernancia del territorio, se acude a las teorías de política 
pública mediante las cuales la implementación en lo local implica unas condiciones especiales de 
sectorialidad e intersectorialidad, retomando a autores como Pierre Muller, Alejandro Lozano Ayala y 
Jean Francoise Jolly. 
 
En dicho sentido, cito conceptualmente el libro: Regir el territorio y gobernar los territorios: Políticas 
de vivienda de interés social, servicios públicos domiciliarios y educación en Colombia, Jean Francois 
Jolly (2010), según en el cual: “la política pública de descentralización concebida y puesta en marcha 
en Colombia es una estrategia que busca asegurar la gobernabilidad de los territorio gracias a una 
“territorialización” parcial de la acción pública que estimula la gobernancia, es decir, el reconocimiento 
de una multiplicidad de actores en la conducción de la acción pública y de las políticas públicas”. 
 
Por tal motivo, conceptos como el de gobernabilidad son fundamentales para comprender la 
aplicabilidad de los instrumentos locales y su permanencia e incidencia en el tiempo, valga entonces 
citar el concepto que se nos presenta de esta y finalmente una hipótesis que deja abierta la discusión 
 
2Salazar Ferro, José. La Planeación de Bogotá: un sistema hibrido de desarrolloprogresivo. Contenido en. Revista Bitácora 
No. 11. Enero –Diciembre de 2007 Págs. 208-219 
 
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sobre los problemas de territorialidad en el país. “La gobernabilidad, cuando se refiere al territorio, solo 
es posible gracias a unas políticas públicas que combinan la lógica vertical sectorial (que implica 
centralización) y la horizontal-territorial (que implica descentralización), es decir, las lógicas de 
sectorialidad y de territorialidad en lo que se llamar la lógica de secterritorialidad, gracias a un mode 
de gobierno hibrido entre el gobierno del territorio y la gobernancia de los territorios, la gobiernancia 
de los territorios”. 
 
Siendo la hipótesis: “¿Cómo resuelven los ejecutivos locales el conflicto permanente entre gobierno del 
territorio y gobernancia de los territorios, entre medidas que reafirman la primacia del Estado lo que 
implica una dosis mínima de centralismo y colaboración con el nivel central del Estado y otros que 
reconocen la multiplicidad de actores que la componen y, entonces, suponen una consolidación del 
proceso de descentralización, considerando que la resultante –la imagen, la traducción de este 
conflicto- es un proceso de descentralización controlado y vigilado, una descentralización delegada?” 
 
Estudio de Caso: San Andrés de Tumaco 
El municipio de Tumaco, ubicado en el departamento de Nariño, en la región natural de Pacífico 
colombiano, es un mar de contradicciones y problemáticas en cuanto al ordenamiento territorial y a la 
calidad de vida de sus habitantes se refiere, por eso, es el objeto de este trabajo. Todo lo referente a la 
administración de los riesgos y amenazas por desastres naturales, la desembocadura de los ríos, la zona 
urbana en la isla, y la rural en la plataforma continental y sobre todo, la aplicación de un enfoque 
diferencial en una región donde habitan y conviven resguardos indígenas, consejos comunitarios negros 
y descendientes europeos, todos en el m ismo territorio, con diferentes concepciones del espacio y la 
vida en sociedad, en un lugar, que necesita de una real implementación del POT, sino será a mediano y 
largo plazo una bomba de tiempo. (Veasé Mapa 1) 
 
Tumaco cuenta, según el censo del DANE (DANE:2005), con 199.659 habitantes proyectados a 2015, 
distribuidos 111.589 en el casco urbano, y 88.070 en las zonas rurales y de expansión; con una 
extensión territorial de 3.760 Km2, siendo catalogado como el segundo municipio más grande del país 
en área. Limita al norte con los Municipios de Francisco Pizarro, Roberto Payán y Mosquera sobre la 
zona de San Juan de la Costa; al sur con la República de Ecuador; al occidente con el Océano Pacífico 
y al oriente con el Municipio de Barbacoas. 
 
Como se observa en el Mapa No. 2, el municipio de Tumaco se conecta por dos puentes que enlazan 
las dos Islas; la de la derecha que es la Isla Turística del Morro en donde se encuentran equipamientos 
como el Aeropuerto, colegios, e instituciones como el Apostadero o Sede de la Fuerza Armada y la 
DIMAR. La segunda isla que es la urbana donde se concentra la mayor parte de la población, y que se 
encuentra en el centro de la imagen, cuenta con 5 comunas conformadas aproximadamente por 72 
barrios. Mientras que la zona rural que se encuentra a la izquierda de la imagen y que tiene una gran 
extensión, contiene no solo consejos comunitarios de las poblaciones afro-colombianas de la población 
que se acercan al 86% de la población total, sino que además se organiza en veredas y corregimientos 
campesinos, con cerca, además, de 20 resguardos reconocidos de las comunidades indígenas Awa y 
Eperara Siapiadara, principalmente. 
 
Por lo anterior, nos encontramos frente a un escenario territorialmente hablando, de una interacción 
inter-étnica que no solo representa la realidad del país, sino que evidencia en sí mismo los principales 
problemas que genera el conflicto armado, las dinámicas sociales, económicas, políticas y culturales, y 
la reproducción plena de la pobreza, el desempleo y las condiciones más deplorables en términos de 
calidad de vida que se puedan imaginar. 
 
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Además, de estos factores demográficos y geográficos, Tumaco ha sido al igual que Buenaventura, la 
costa caucana y gran parte del Uraba Chocoano, un punto estratégico del narcotráfico impulsado no 
solo por las guerrillas sino también por las bandas criminales, lo que se ha concentrado por un histórico 
abandono estatal y por la falta de oportunidades reales para su población originaria, que termina siendo 
un obstáculo para el “desarrollo”, de acuerdo a las intenciones de grandes multinacionales en el marco 
de los tratados de libre comercio. 
 
Instrumentos y capacidades administrativas de las instituciones locales 
El municipio de San Andrés de Tumaco, se encuentra ubicado en la cuarta categoría, según la 
estructura nacional de categorización municipal que tiene una escala de 1 a 6, y la categoría especial, 
acorde a lo estipulado por la Ley 617 de 2000, que busco el saneamiento fiscal de los entes territoriales. 
De acuerdo a esto, el Ministerio de Hacienda Nacional elabora periódicos informes sobre el desempeño 
fiscal de los municipios, y para este caso en 2011 y 2013, en los cuales se concluye principalmente que: 
por tres años consecutivos la administración municipal no reportó información sobre la estructura de 
los cargos y de planta, así como tampoco reportó el balance contable ante la Contaduría General de la 
Nación. 
 
Por su parte, durante 2010, se hizo aplicaron encuestas a concejales y funcionarios de la administración 
municipal respecto al diseño e implementación del POT; Delgado (2010:59), que evidenciaron el 
desconocimiento de los representantes de esta corporación pública respecto a los Planes de 
Ordenamiento, reconociendo en su mayoría las necesidades de capacitación en el tema. 
 
Así, la trayectoria del Plan de Ordenamiento Territorial -POT del Municipio, se logró caracterizar a 
partir de diferentes documentos suministrados por la Alcaldía Municipal, que respondieron a los 
diagnósticos, proyecto de acuerdo, prospectiva, plan de desarrollo municipal, proyectos de la secretaria 
general y a la realización de unas entrevistas al Alcalde y la secretaria de Planeación. 
 
En general, se presenta el POT a partir del análisis del proceso de aprobación del ajuste de 2008, con 
esto, se identificaron varios inconvenientes respecto a la obtención de primer POT aprobado en 2001, y 
del cual no se encontró ninguna referencia del acuerdo, y el Acuerdo 17 de 2004, el cual tampoco se 
encuentra ni en la Alcaldía ni en su archivo municipal. Para el presente caso, se recopilan los 
documentos que componen y sustentan el Acuerdo 03 de 2008, por el cual se aprueba el POT, como 
ajuste a los dos planes anteriores, y el cual está vigente. 
 
De acuerdo a lo anterior, en una primera instancia se evidencia que el municipio ha cumplido de una u 
otra manera con los tiempos establecidos por la Ley 388, en cuanto al ajuste y a las revisiones que se le 
han hecho, sin embargo queda la duda que se intenta resolver, respecto a la seriedad con que esta se ha 
hecho, y como se observa, el por qué coincide con los tiempos de posesión de las autoridades 
municipales. 
 
El POT actual, caracteriza tres enfoques principales en su formulación: el enfoque de manejo y gestión 
del riesgo, debido a la inclusión pertinente que se le da a este, y a toda la información que contiene de 
estudios de amenazas naturales por inundación, licuación y tsunami. Los estudios que se dieron fueron 
el de Amenaza Natural y el de Vulnerabilidad Física, que requieren todo un proceso de innovación en 
torno a la actuación sobre la prevencióny atención de desastres que en corrientes sociológicas 
permitirían ubicarse en el marco de los enfoques sistémicos, y en parte del estructural funcionalismo, 
debido al reconocimiento de ciertos factores que afectan a partir de su condición el territorio y la 
sociedad que lo habita. 
 
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El segundo enfoque reconocido, es el del desarrollo sostenible y sustentable del territorio ya que 
reconoce en la visión del POT3; y en tercer lugar, se relaciona el enfoque con la llamada Planeación 
Prospectiva, esto ya que se presenta ante todo la visión de un futuro deseado y visualizado, pero 
también concertado, donde se evidencia un modelo de desarrollo para el municipio. 
 
Igualmente, los macro-proyectos de vivienda urbana que se han desarrollado para mitigar las 
problemáticas que se evidencian en las estrategias anteriores, han generado nuevas prácticas y 
respuestas por parte de la población frente a las decisiones con las cuales se toman; por ejemplo, el 
caso más conocido es el del “Bajito”, un barrio en Bajamar con altos niveles de riesgo que fueron 
trasladados a la nueva “Ciudadela” a las afueras de la isla urbana, y que durante cerca de cinco años, 
sus beneficiarios se regresaban constantemente a los palafitos en los cuales vivían, ya que gran parte de 
la actividad económica de los trasladados eran pescadores. Casos como este no solo pasan en Tumaco 
sino también en ciudades como Buenaventura con el actual macro-proyecto San Antonio, donde en el 
marco de la construcción de puertos marítimos, se trasladan comunas completas por cuestiones de 
desarrollo, aunque el argumento principal tiene que ver con la gestión del riesgo. 
 
Estas situaciones ocurren a diario en el país, y generan más problemas que soluciones, por tanto estos 
acercamientos nos permiten confirmar una hipótesis de trabajo con miras a evaluar no solo las fallas, 
sino también los aciertos en la ejecución de los instrumentos de la planificación urbana, además de 
comprender los efectos que estos generan en las dinámicas poblacionales, y al mismo tiempo cómo se 
ven condicionados en su desarrollo por la realidad que vive el municipio. 
 
Competencias de las instancias que intervienen en el POT 
El articulo siete, de la Ley 388 de 1997, señalaba unas competencias para cada uno de los niveles 
administrativos en materia de ordenamiento territorial, lo que se encuentra, es que la Corte 
Constitucional Colombiana mediante Sentencia C-795 de 2000, declara dicho artículo INEXEQUIBLE, 
ya que reconoce que la Ley es de carácter ordinaria y no orgánica, según el reconocimiento de la 
pirámide normativa que aplica en el país, ya que solo la LOOT, podría distribuir este tipo de 
competencias. 
 
En concordancia con lo anterior, lo que se encontro en el POT de Tumaco es que no realiza ningún tipo 
de distribución de competencias, sin embargo atendiendo a las que se señalaban en el artículo siete, 
antes de declararse inexequible es que en el marco del apoyo institucional para su ajuste, dichas 
entidades pertenecientes a esos niveles, cumplen con lo estipulado. 
 
Así pues, se encuentran los decretos y resoluciones expedidas por el MAVDT, por CORPONARIÑO, 
las acciones en esos términos realizados por el Municipio, y lo que se dio en ese ajuste fue lo siguiente: 
-Convenio celebrado con el MAVDT, La Corporación Autónoma Regional de Nariño, la Gobernación 
de Nariño. 
-Apoyo técnico de los funcionarios de la Dirección de Desarrollo Territorial del MAVDT, en el marco 
del Plan de Asistencia Técnica a Municipios, la Alcaldía Municipal y la Corporación Autónoma 
Regional de Nariño – CORPONARIÑO. 
-Autoridades municipales como la Alcaldía, en cabeza de la Secretaria de Planeación, ECOPETROL: 
sede Tumaco; la DIMAR en Tumaco. 
 
De esta manera, se evidencia que hubo un trabajo coordinado y las autoridades del nivel nacional y 
departamental estuvieron al tanto de la formulación y ajuste a dicho POT. No obstante, la realidad de 
 
3 Concejo Municipal de Tumaco. Acuerdo 003 del 23 de Febrero de 2008. Artículo cuarto, pág. 4 
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su ejecución es otra, y durante las últimas dos administraciones municipales no se han desarrollado los 
Macroproyectos de vivienda caracterizados en el POT, ni otro tipo de estrategias que hayan cambiado 
las condiciones de calidad de vida de sus habitantes en términos urbanos. 
 
Estado de la implementación del POT 
Ya para evaluar cómo ha sido la implementación y ejecución de lo acordado en el Plan de 
ordenamiento, se consideraron dificultades respecto al tema de usos y zonificación de suelos por zonas 
de protección, hay proyectos que no se han podido realizar como la creación de parques y el proyecto 
de Nuevo Tumaco que ya sea por declaración de protección del suelo o por problemas de propiedad 
aún no se ha ejecutado. 
 
En cuanto al documento: el cumplimiento de lo exigido por la ley es satisfactorio, se relacionan los 
componentes, políticas y en general requerimientos tanto en lo urbano como en lo rural; el objeto de 
ajuste había sido principalmente el componente ambiental el cual relacione en este acuerdo los bienes 
con los que se cuentan, todo lo referente a las cuencas, fauna, flora, bosques, etc. Ver tabla de usos. 
 
Respecto a la implementación no se puede decir lo mismo y los proyectos que se entregaron en la 
alcaldía no responden a ninguna política del POT. En cuanto a los programas de vivienda, se enfatizó 
en el problema que se tiene con otros entes interinstitucionales como Capitanía de Puerto, para la 
adquisición de vivienda de interés social en el proyecto de reubicación del Nuevo Tumaco. 
 
 El Concejo Municipal, se desentiende totalmente del POT, desde el momento de su aprobación ya que 
desconocen la ley en su contenido y estructura. Los instrumentos financieros a los que se acoge el Plan, 
no corresponden con hechos reales y concretos, ya que afirman que se financiaran con recursos del 
BID, del tratado de Kioto, y con el Banco Mundial, lo cual no tiene soporte alguno en los Planes de 
Acción y el Presupuesto municipal. 
 
En general, el plan de ordenamiento de Tumaco, cuenta con una implementación deficiente, y poco 
control por parte del Concejo Municipal y de otros entes estatales. Atendiendo a todo lo anterior, se 
considera importante generar estrategias de capacitación y acompañamiento al Plan de Ordenamiento, 
ya que se sabe poco de los procesos de implementación y de los componentes y dimensiones que se 
deben contemplar, además de la constante confusión con el Plan de Desarrollo Municipal. 
 
La gestión municipal debe ser más responsable a la hora de planear, se debe armonizar con el 
presupuesto, los marcos fiscales de mediano plazo, los planes de acción y lo que son en este caso los 
planes parciales. 
 
Es importante tener en cuenta la necesidad de utilizar metodologías claras y de carácter institucional 
que les brinden las herramientas de gestión necesarias para planear sobre el uso del suelo y la gestión 
del mismo en el municipio. La aprobación del plan es solo el comienzo de una política integral de largo 
plazo para el municipio y su correspondencia a las exigencias del orden nacional pero también 
municipal, son importantes. 
 
Igualmente generar procesos participativos se deben dar durante todo las etapas de diseño, aprobación, 
implementación y evaluación del POT, teniendo en cuenta además a diversidad del municipio. En el 
diagnostico no es clara la situación vivida durante décadas en el territorio por el conflicto armado, y sus 
efectos en los desplazamientos urbano-rurales. 
 
 
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Finalmente, se considera fundamental tener más en cuenta el plan para la gestión del municipio sobre 
todo por las zonas de alto riesgo, y la importancia de la dimensión ambiental y la ineficiente prestación 
de los servicios públicos. Se encuentran graves falencias sobre todo desde la percepción que se tiene 
del instrumento y la aprobación e implementación de los programas y proyectos que debían ser 
relacionados. 
 
Conclusiones 
La estandarización de los procesos de planificación territorial y el seguimiento al pie de la letra de la 
norma, como sucede con los Planes de Ordenamiento Territorial, ha convertido estos instrumentos en 
herramientas obsoletas sin aplicación en territorios con escenarios complejos en el marco del conflicto 
armado. No obstante, a pesar de los esfuerzos realizados por las administraciones municipales de 
implementar planes y proyectos a partir de estos instrumentos de gestión, se encuentran con 
intervenciones aisladas impuestas desde el Gobierno Nacional, que desconocen la autonomía territorial 
e intensifican los procesos de urbanización acelerada generados por la permanencia del conflicto 
armado en dichas zonas. 
 
Los ajustes a estos instrumentos deben ir acompañados de la revaluación y esfuerzo de las entidades 
territoriales para mejorar sus capacidades administrativas. La comprensión de la importancia de estos 
instrumentos para el desarrollo social y económico de un municipio, debe encontrarse a la altura de sus 
necesidades. 
 
Se encuentra entonces que los instrumentos actuales deben ajustarse a las características y la 
información proporcionada por las entidades nacionales e internacionales en tanto a los escenarios de 
conflicto y desplazamientos. Pero además, el desconocimiento de los peligros por desastres ambiental, 
pueden conllevar a peores resultados de los que actualmente se observan en términos de calidad de vida 
y derechos humanos. 
 
 
Bibliografía. 
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2018. 
 
Reseña biográfica 
Administradora Pública de la Escuela Superior de Administración Pública, Candidata a Magister en 
Urbanismo de la Universidad Nacional de Colombia, y Contratista de la Contraloría General de la 
República del Equipo de Seguimiento y Monitoreo a la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. 
XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015 
 
11 
 
Cuadros y gráficos: 
 
MAPA 1. Ubicación del municipio de Tumaco en el mapa Colombiano 
 
 
Tomada de: http:ccai-colombia.orgfilesimagesMunsNarino_Tumaco.jpg 
 
MAPA 2. Distribución urbana–rural 
 
Tomado de: cartografía POT 2008 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015 
 
12 
Tabla de usos 
MODELO 
OCUPACION
USO
REGLAMENTARI
O
AREA
(HAS)
COMPLEMENTARIO RESTRINGIDO PROHIBIDO TRATAMIENTO
RURAL
AGROPECUARIO 
SOSTENIBLE 115083,689
Agroforestal,
silvopastoril.
Forestal,
ganadero,
agroindustrial,
acuícola y minero
Industrial e
implementación de más
de 20 viviendas por
hectárea
Explotación agropecuaria con manejo.
FORESTAL 82652,936
Recolección,
aprovechamiento
sostenible con Plan
de Manejo Ambiental.
Agroindustrial,
agropecuario
Industria, minero, más de
20 viviendas por hectárea
Reforestación, revegetalización,
restauración e investigación.
PROTECCION
**
PROTECCION 146086,994
Extracción artesanal
de recursos
hidrobiológicos,
ecoturismo e
investigación
Aprovechamiento
sostenible
recursos
hidrobiologías y
forestales con
plan de manejo
ambiental
aprobado por la
CAR, puertos,embarcaderos
Nuevos o ampliación de
aprovechamientos
agrícola, ganadero,
acuícola, comercial,
explotación forestal,
residencial, industrial,
agroindustrial, minero y
más de 10 viviendas por
hectárea.
Para las zonas que se encuentran
actualmente con uso agropecuario y
forestal sumado a la ausencia de planes
de manejo, se establece el tratamiento
de rehabilitación y regeneración natural.
Para las zonas con bosques nativos se
establece la conservación estricta.
PROTECCION -
PRODUCCION 13202,073
Sistemas agroforestal,
silvopastoril.
Agrícola,
agroindustrial,
ganadería,
aprovechamiento
selectivo de
especies nativas
con plan de
manejo ambiental
aprobado por la
CAR
más de 20 viviendas por
hectárea, industrial
Conservación activa, aplican los
tratamientos para el suelo de protección
y el suelo de uso forestal.
URBANO
URBANO 500
Reglamentación de uso presentada en el mapa No. 24.
EXPANSIÓN 
URBANA 2712
Planificación por medio de Plan parcial, en esta área se incluyen las zonas para equipamientos de alto impacto 
y la zona industrial.
AREA TOTAL MUNICIPAL 360238,428
** Se incluye la protección de 30 metros en las rondas hídricas; en los esteros, brazos de mar y ríos con caudales superioresa 500 m3 la ronda de protección 
hídrica es de 80 metros. En las zonas de nacimientos u ojos de agua la protección es de 100 metros a la redonda.
En esta zona de carretera se debe respetar la franja de seguridad del oleoducto (30 metros a lado y lado); y una franja de lacarretera (15 metros desde el eje de 
la vía hacia ambos lados) evitando la construcción de edificaciones en dichos sitios.
 
Tomado de: POT 2008