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Reglamento europeo contra la
deforestación importada:
Protegiendo los pulmones del planeta
Editores: Mauro G. Ferrándiz y Sofía Carballo.
Autores/as: Mario Buenaventura, María Escrivá, Cristina García-Gassull, Clara Kopp e Iñaki Ranz.
© Equipo Europa 2023. Todos los derechos reservados. Esta propuesta refleja exclusivamente la
postura de sus redactores, no la de Equipo Europa.
Este informe ha sido elaborado por analistas de la campaña Europa Sostenible, creada con el
objetivo de facilitar un espacio de encuentro para el debate y la divulgación de las iniciativas
europeas en materia de sostenibilidad y sus repercusiones para el medio ambiente.
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Yago del Barrio
Vocal de Eventos y Campañas
Director de Europa Sostenible
eventos@equipoeuropa.org
Mauro G. Ferrándiz
Director adjunto de Europa Sostenible
europasostenible@equipoeuropa.org
1
mailto:eventos@equipoeuropa.org
mailto:europasostenible@equipoeuropa.org
Resumen: La deforestación es una de las principales causas del cambio climático,
debido tanto a la pérdida de áreas verdes, como a su sustitución por actividades
contaminantes que emiten grandes cantidades de gases de efecto invernadero
(GEI). La Unión Europea (UE) ha adoptado multitud de medidas para abordar este
problema en las últimas dos décadas con resultados variados. En 2019, la
Comisión Europea presentó una propuesta de reglamento para poner fin a la
importación de determinados productos relacionados con la deforestación. Este
reglamento representa un cambio significativo en la aproximación europea a la
deforestación y un avance importante en la lucha contra el cambio climático. Este
informe evalúa la propuesta de reglamento en un contexto internacional,
analizando su potencial efectividad y áreas para mejorar.
Palabras claves: Unión Europea, deforestación, reglamento, cambio climático.
Abstract: Deforestation is one of the main causes of climate change, due to both
the loss of green areas and their replacement by polluting activities that emit
large quantities of greenhouse gases (GHG). The European Union (EU) has taken
a plethora of measures to address this problem over the past two decades with
mixed results. In 2019, the European Commission presented a proposal for a
regulation to end the import of certain deforestation-related products. The
regulation represents a significant change in the European approach to
deforestation and an important step forward in the fight against climate
change. This report evaluates the proposed regulation in an international
context, assessing its potential effectiveness and areas for improvement.
Key words: European Union, deforestation, regulation, climate change.
2
Índice de contenido
Introducción 3
De la falta de acción al reglamento 8
BASE JURÍDICA 8
DOS DÉCADAS DE AVANCES 9
EL PACTO VERDE EUROPEO, UN SALTO CUALITATIVO 11
De lo general a lo técnico: análisis regulatorio 13
EL REGLAMENTO: CONTENIDO, DETALLES E IMPLICACIONES 13
IMPACTO EN EL SECTOR PRIVADO Y RELACIONES COMERCIALES
CON TERCEROS PAÍSES 18
IMPACTO GLOBAL DE LA PROPUESTA 19
UN AMPLIO MARGEN DE MEJORA 20
Estado de la cuestión en terceros países 22
BRASIL 22
INDONESIA 23
GHANA 23
CHINA 24
UN LLAMAMIENTO A LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL 25
Conclusión 26
Referencias 28
3
Introducción
Los bosques en la lucha contra el cambio climático
El cambio climático representa una amenaza cada vez más urgente para el
futuro del planeta. En este contexto, la deforestación se ha convertido en una
cuestión crítica. Este fenómeno se refiere a la pérdida de la superficie cubierta de
bosque y su reemplazo por actividades económicas.
Históricamente, el ser humano ha explotado los bosques para actividades no
forestales y para extraer recursos energéticos y alimenticios. No obstante, esta
concepción extractiva ignora los importantes beneficios medioambientales de
estos ecosistemas, ya que representan un 30 % de la superficie terrestre total y
albergan un 80 % de la biodiversidad del planeta. Además, actúan como
«pulmones del planeta» dada su función de sumideros de dióxido de carbono
(CO2) y de emisores de oxígeno a la atmósfera.
Desafortunadamente, todavía no existe una política ni una cultura global
que priorice la conservación de los bosques y la protección de estos ecosistemas
vitales frente a las demandas de producción y explotación. Esta falta de acción
pone en peligro constante las zonas arboladas del planeta, afectando
negativamente tanto la estabilidad del clima como la biodiversidad.
Figura 1: Áreas de bosque en el mundo en cada década.
Food and Agriculture Organization (FAO), 2022
4
La superficie forestal mundial disminuyó del 32,5 % al 30,8 % entre los años
1990 y 2020 (Banco Mundial, 2022). En otras palabras, en 30 años se perdieron 178
millones de hectáreas de bosques, una superficie semejante a la de Libia o tres
veces superior a la de Francia.
Entre las diferentes causas de la deforestación global destacan cuatro. La
primera es la agricultura itinerante, una práctica de gran impacto que consiste
en la quema de áreas de vegetación densa para la apertura de claros con fines
agrícolas. Las cenizas resultantes son usadas como abono natural para el suelo y
los cultivos. Si bien se permite la recuperación del terreno tras su explotación, el
impacto a corto y medio plazo es enorme. Pese a no tener un gran peso dentro de
la Unión Europea (UE), ya que es una práctica que se da principalmente en
bosques y selvas, sí afecta directamente a zonas del planeta de gran importancia
en términos climáticos.
La agricultura itinerante es responsable aproximadamente del 24 % de la
pérdida de cubierta forestal en todo el mundo (Science, 2018). Un ejemplo de este
fenómeno lo encontramos en el mayor «pulmón» del planeta: la selva del
Amazonas. La ganadería en la Amazonia brasileña es la mayor impulsora de la
deforestación en el mundo, que alcanzó en 2020 un máximo histórico de 11.088
kilómetros cuadrados (km2) (Fern, 2021). Dicha acción resulta en la emisión de
volúmenes de gases de efecto invernadero muy superiores a la emisiones de la
UE, teniendo en cuenta que cada hectárea perdida de este bosque libera entre
550 y 740 toneladas de CO2.
La segunda gran causa de la deforestación global son los incendios
forestales, los cuales no dejan de batir récords año tras año impulsados
principalmente por el aumento de las temperaturas y las grandes sequías. Solo en
Europa, en 2021 ardieron más de 470.000 hectáreas y en 2022 la cifra es
notablemente superior. Según datos del Sistema Europeo de Información de
Incendios (EFFIS) del 17 de diciembre de 2022, España acumulaba casi el 40 % del
total de hectáreas quemadas en la UE, con más de 300.000 de las 786.000
hectáreas calcinadas.
5
Los dos últimos dos grandes responsables de la deforestación mundial son la
explotación forestal y ganadera de las superficies naturales, prácticas cuya
gestión sostenible es la excepción a nivel global.
Figura 2: Evolución de las principales causas de deforestación en el mundo. TSC, WRI,
Universidad de Maryland, 2022.
Cabe destacar en este punto que la deforestación realiza una contribución
doble al cambio climático. Por un lado, el propio hecho de deforestar es
responsable de cerca del 11 % de todas las emisiones antropogénicas de gases de
efecto invernadero a nivel global (IPCC, 2019). Sumado a esto, la deforestación
conlleva la destrucción del bosque y su biodiversidad, reduciendo así la propia
capacidad del planeta de absorber el dióxido de carbono ya presente en laatmósfera. Esto resulta en un aumento indirecto de la concentración de gases de
efecto invernadero, contribuyendo al aumento de la temperatura global.
Dentro de la Unión Europea, la situación de los bosques no es muy dispar a
la del resto del mundo. Según los datos publicados por el Parlamento Europeo en
2022, los bosques de la Unión representan un 5 % de la superficie forestal mundial
—unos 158 millones de hectáreas— de los cuales, un 66 % se encuentran
repartidos en tan solo seis Estados miembros —Suecia, Finlandia, España, Francia,
Alemania y Polonia—. Del total, sólo un 4 % no se ha visto afectado por la acción
humana, el 8 % son plantaciones y el 88 % restante pertenece a la categoría de
6
bosques seminaturales. Estos últimos son bosques o espacios naturales que han
sido modelados por la actividad humana.
Sin embargo, existe una nota positiva para los bosques de la Unión que cabe
destacar: el cómputo global de superficie forestal europea aumentó en unos 11
millones de hectáreas entre los años 90 y el 2010, lo cual rompe tímidamente con
la tendencia global previamente comentada (Parlamento Europeo, 2022).
Afortunadamente, en los países más desarrollados se ha desarrollado una
creciente preocupación por la deforestación global en las últimas décadas. Esta
ha motivado la reconsideración de los bosques y selvas del planeta más allá de su
valor económico y su clasificación como ecosistemas de necesidad vital para
garantizar el equilibrio climático.
La propuesta de la Comisión Europea de un reglamento sobre productos
libres de deforestación, presentada en 2021, es un ejemplo concreto de la
creciente preocupación global por el cambio climático y la deforestación. Esta
iniciativa sin precedentes, objeto de estudio de esta publicación, busca prohibir la
importación de productos relacionados con la deforestación en terceros países,
utilizando el poder comercial de la Unión Europea para combatir la deforestación
vinculada a su consumo.
7
I
De la falta de acción al reglamento
La lucha contra la deforestación no es ni mucho menos reciente. Se ha
llegado a la situación actual gracias a una larga y longeva cadena de acciones,
directivas, y otros paquetes legislativos. Por tanto, el nuevo reglamento no se
puede entender sin antes repasar las últimas dos décadas de políticas europeas
para tratar esta problemática.
BASE JURÍDICA
La competencia de la UE para actuar en el ámbito de la deforestación y la
degradación forestal deriva de los artículos relativos a la protección del medio
ambiente del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
De conformidad con el artículo 191, apartado 1, «los objetivos de la política de
la Unión en el ámbito del medio ambiente son la conservación, la protección y la
mejora de la calidad del medio ambiente, la protección de la salud de las
personas, la utilización prudente y racional de los recursos naturales y el fomento
de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas
regionales o mundiales del medio ambiente y, en particular, a luchar contra el
cambio climático».
La adopción de medidas destinadas a la lucha contra la deforestación y la
degradación forestal responde al fin de reducir las emisiones de gases de efecto
invernadero, aumentar la resiliencia frente al cambio climático y mitigar el
impacto humano en la biodiversidad.
En definitiva, se trata de intenciones claras en términos de políticas de
medioambiente que responden al objetivo de la Unión de obrar en pro de un
desarrollo sostenible basado en un nivel elevado de protección y mejora de la
calidad del medio ambiente (art. 3.3. TUE).
8
DOS DÉCADAS DE AVANCES
La primera medida a nivel europeo para combatir la deforestación es de
hace casi dos décadas: el Plan de Acción FLEGT (Forest Law Enforcement,
Governance and Trade) de 2003 (COWI A/S], 2018: 13). Si bien en su momento se
consideró una medida relevante, su especificidad resultó en importantes
limitaciones.
Para empezar, estaba dirigida únicamente a sustituir la tala e importación
ilegal de madera por la tala y comercio legal de la misma. Esto se logró gracias al
existente apoyo político en Europa de cara a reformas institucionales con el fin de
mejorar la gobernanza y la aplicación del Estado de derecho en terceros países.
No buscaba, por tanto, mejorar la propia gestión de los bosques o su
desarrollo sostenible, ni monitorizar el mercado de tala ilegal. Tampoco trataba
otros sectores o productos promotores de la deforestación, por lo que su
efectividad fue limitada, y propició el impulso de nuevas medidas1.
En vista de las carencias del Plan de Acción FLEGT, las instituciones europeas
aprobaron en 2010 el Reglamento 995/2010, por el que se establecen las
obligaciones de los agentes que comercializan madera y productos de la madera.
Fue un salto cualitativo respecto al FLEGT, ya que dotaba al acto de rango de
reglamento, los cuales son vinculantes para todos los Estados Miembros.
El reglamento de 2010 —también llamado European Union Timber
Regulation, o EUTR— de nuevo solo estaba centrado en la tala de madera, pero
su aproximación hacia este problema era muy diferente a la del FLEGT. En lugar
de centrarse en los sistemas de gobernanza, imponía obligaciones a los agentes y
comerciantes de madera: ponía el foco en el propio mercado.
Bajo el reglamento de 2010, los comerciantes de madera debían recolectar y
proporcionar información para poder trazar el producto a lo largo de toda su
cadena de suministro. Además, les obligaba a establecer un sistema de diligencia
debida —due diligence— a través del cual:
1Un análisis de enero de 2018 encargado por la Comisión Europea indicaba que el mayor éxito del FLEGT había
sido crear un proceso legislativo y de toma de decisiones más inclusivo en esos terceros países exportadores de
madera, con la involucración de ONGs y el sector privado. Otras áreas, incluida una mejor implementación y
reforma legal, tenían mucho trabajo pendiente.
9
● Poder analizar la información de sus productos.
● Determinar el riesgo de que estos hayan sido talados ilegalmente.
● Poder reducir su riesgo de manera efectiva y proporcionada.
Además, para garantizar su efectividad, los Estados miembros debían
designar autoridades competentes con la potestad de aprobar sanciones contra
estos comerciantes.
En relación a la tala ilegal, el reglamento ha sido muy efectivo para
concienciar a la sociedad europea y de terceros países del problema de esta
práctica concreta, así como para reducir el comercio de la misma (COWI A/S, 2018:
17). Sin embargo, la propia Comisión Europea reconoció que todavía existían
importantes desafíos y desequilibrios para su aplicación total (Comisión Europea
[CE], 2016: 7)2.
Es a partir del EUTR donde se puede observar una nueva separación
normativa. Si bien la UE siguió introduciendo medidas supletorias —como un
sistema de licencias de la FLEGT en 20053, o acuerdos de comercio bilaterales con
terceros países4— no fue hasta 2010 cuando se planteó por primera vez ampliar el
enfoque de la UE en torno al problema de la deforestación.
Un estudio financiado por la Comisión Europea en 2013 fue de los primeros
en identificar las materias primas importadas a la UE5 —más allá de la madera—
como responsables de la deforestación. Si bien el estudio no proponía el desarrollo
de un reglamento como el que se comenta en el presente informe, sí cambió el
marco bajo el cual se discutía esta materia en el seno de la Comisión Europea.
Muestra de ello fue el lanzamiento de la «Nueva Estrategia de Bosques de
la UE»6 ese mismo año por parte de la Comisión. Se establecieron principios,
prioridades y proyectos para las instituciones europeas y los Estados miembros
con respecto a la gestión sostenible de los bosques y la responsabilidad global
para su explotación. Para implementarlos, se ofrecería financiación procedente del
6 New EU Forest Strategy for 2030.
5Estas materias consistían en la soja, el café, elaceite de palma, el cuero, los frutos secos, el cacao, la carne de
ganado y otros.
4FLEGT Voluntary Partnership Agreement (VPA).
3Reglamento del Consejo 2173/2005, relativo al establecimiento de un sistema de licencias FLEGT aplicable a las
importaciones de madera en la Comunidad Europea.
2Uno de los principales problemas de su implementación es la existencia de una gran divergencia entre Estados
miembros en los tipos y niveles de sanciones. Por otro lado, el incumplimiento de la diligencia debida por parte
del sector privado sigue siendo significativa.
10
https://environment.ec.europa.eu/strategy/forest-strategy_en#timeline
FEDER (Fondo Europeo de Desarrollo Regional) y el Programa LIFE (L'Instrument
Financier pour l'Environnement), en función de la compatibilidad entre estos y los
proyectos a financiar7.
Por último, cabe mencionar el mecanismo REDD+, o «Reducción de las
Emisiones de Deforestación y Degradación». Se trata de un instrumento
multilateral que intenta crear un valor financiero al carbono que absorben los
bosques e incentivar así su conservación. Desde su aprobación en 2012, la Unión
Europea lo ha usado como complemento al FLEGT y otras iniciativas.
EL PACTO VERDE EUROPEO, UN SALTO CUALITATIVO
La presentación del Pacto Verde Europeo, o «European Green Deal» en
diciembre de 2019 supuso un nuevo punto de inflexión en la política
medioambiental europea y la lucha contra el cambio climático. Lejos de ser una
ley específica, consistía en un marco estratégico para cumplir con los objetivos
climáticos de la Unión Europea a medio y largo plazo. A partir de esta base, el
Pacto Verde daba lugar a una larga lista de estrategias sectoriales, propuestas
legislativas, e iniciativas particulares.
Entre los pilares del Pacto Verde Europeo, la deforestación era un elemento
relevante en dos estrategias concretas: la Estrategia sobre Biodiversidad en la
UE para 2030, y la Estrategia de la Granja a la Mesa8. Mientras que la primera se
centra en la conservación y restauración de ecosistemas, la segunda está dirigida
a mejorar la sostenibilidad del sector agroalimentario y la seguridad alimentaria
en la UE.
La Estrategia de la Granja a la Mesa recoge propuestas muy interesantes
como un reglamento sobre la reducción del uso de plaguicidas de cara a 2030
(CE, 2022a: 1). Pero, más allá de ello, también constituye una base para que la
Unión Europea establezca «alianzas verdes» con terceros países para mejorar la
sostenibilidad de sus sistemas alimentarios en el marco del Plan de Acción FLEGT
(CE, 2020: 18). Esto puede tener efectos positivos indirectos: al implementar
8 Farm to Fork Strategy.
7Estos fondos —el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, o FEDER, y «L’Instrument Financier pour
l’Environnement», o LIFE— financian proyectos en favor de, entre otras cuestiones: la biodiversidad, la transición
ecológica, la mitigación climática, o la economía circular
11
https://food.ec.europa.eu/horizontal-topics/farm-fork-strategy_en
prácticas sostenibles o de resiliencia climática en el cultivo de alimentos, se
mejora la calidad del terreno ya explotado, logrando así reducir la necesidad de
explotar nuevos suelos a largo plazo.
Por otro lado, como resultado de la Estrategia sobre Biodiversidad, en junio
de 2022, la Comisión presentó una propuesta de Reglamento sobre la
Restauración de la Naturaleza (CE, 2022b: 1). Este tiene como objetivo la
conservación y recuperación de ecosistemas naturales dentro de la UE,
especialmente aquellos con un gran potencial para actuar como sumideros de
carbono. Si bien este reglamento no menciona la deforestación y no pretende
lidiar con las dinámicas económicas que afectan a este fenómeno, tiene el
potencial de ser beneficioso en la reducción del deterioro de numerosos
ecosistemas europeos.
Por último, en el marco de la Estrategia sobre Biodiversidad 2030, la
Comisión lanzó, finalmente en 2021, una propuesta de reglamento sobre
productos libres de deforestación.
II
12
De lo general a lo técnico: análisis regulatorio
EL REGLAMENTO: CONTENIDO, DETALLES E IMPLICACIONES
La propuesta de reglamento sobre productos libres de deforestación —cuyo
nombre oficial es «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del
Consejo relativo a la comercialización en el mercado de la Unión y a la exportación
desde la Unión de determinadas materias primas y productos derivados asociados
a la deforestación y la degradación forestal y por el que se deroga el Reglamento
(UE) n.º 995/2010»— se anunció el 17 de noviembre de 2021 por la Comisión
Europea.
El nuevo reglamento derogaría el Reglamento Europeo de la Madera
(EUTR) como consecuencia directa de la Estrategia sobre Biodiversidad 2030,
abordando aspectos relativos a la deforestación que no se habían planteado hasta
el momento.
El reglamento está dirigido a materias primas específicas como el café, el
cacao, el ganado bovino, el aceite de palma, la soja, la goma natural y la madera;
pero también incluye productos derivados como el cuero, el chocolate, el papel
impreso, el carbón vegetal y los muebles. También se aplica a selectos derivados
del aceite de palma como, por ejemplo, los componentes de productos de higiene
personal.
No obstante, más allá de eliminar la importación de estos productos
asociados a la deforestación, el reglamento busca aumentar la importación de
materias primas y productos legales «libres de deforestación» en la UE. En este
sentido, la propuesta de reglamento las define como a aquellas materias primas y
productos derivados relevantes, incluidos los utilizados para obtener los productos
derivados relevantes o los contenidos en ellos, producidos en tierras que no han
sido objeto de deforestación después del 31 de diciembre de 2020; y la madera
aprovechada del bosque sin provocar su degradación después de la misma fecha
(CE, 2021: 40).
13
Restricciones, sanciones e implementación
La propuesta de reglamento exige que, antes de comercializar cualquiera de
los productos mencionados previamente en el mercado de la UE, los operadores y
comerciantes demuestren que dichos productos no proceden de plantaciones o
explotaciones en tierras que fueron deforestadas o degradadas después del 31 de
diciembre de 2020, y que han sido producidos de conformidad con la legislación
del país productor (Fern, 2021a: 1).
Para ello, se asignará a los países o las regiones subnacionales de producción
un nivel de riesgo según un sistema de calificación de tres niveles: bajo, medio y
alto. En este sentido, la responsabilidad de llevar a cabo los controles para
determinar si los productos básicos, operadores y comerciantes cumplen con el
reglamento recaerá sobre las autoridades competentes de los Estados miembros.
Los productos provenientes de países de alto riesgo requerirán de un mayor
grado de controles por parte de las autoridades competentes, y las empresas que
se abastezcan de estos países tendrán que cumplir más pasos como parte del
proceso de diligencia debida. Este proceso comporta obligaciones como que las
empresas declaren a las autoridades las coordenadas precisas de geolocalización
del lugar donde se haya elaborado el producto. Las empresas deberán reunir
información, realizar una evaluación de riesgos y tomar medidas de mitigación de
éstos cuando resulte necesario (Fern, 2021a: 1).
Además, los productos provenientes de países de alto riesgo, así como los
operadores con antecedentes negativos, estarán sometidos a controles más
frecuentes por parte de las autoridades.
Esta clasificación de las regiones en función de su nivel de riesgo se
concretará más adelante a través de un Reglamento de Ejecución independiente.
Se tendrán en cuenta cuestiones como los índices de deforestación, las
tendencias de producción de productos básicos y los marcos jurídicos nacionales
de los países productores. Además se estudiará si las emisiones relacionadas con
la agricultura, silvicultura y otros usos de la tierra se incluyen en las contribuciones
determinadasa nivel nacional (CDN) del país a efectos del Acuerdo de París sobre
el Cambio Climático.
14
La calificación de riesgo también tendrá en cuenta si el país productor y la
UE tienen y están aplicando algún acuerdo que contribuya a facilitar el
cumplimiento del reglamento sobre productos libres de deforestación. También
se pretende que participen en estos acuerdos las comunidades locales, las
organizaciones no gubernamentales del país productor y los pequeños
agricultores (Fern, 2021a: 1).
En cualquier caso, el objetivo que se pretende lograr es que cada autoridad
compruebe al menos el 3 % de los operadores o comerciantes que manejan este
tipo de mercancías en países de riesgo estándar, o el 1 % en caso de ser de países
de riesgo bajo. En los países considerados de alto riesgo, esta cifra será del 9 %
(Consejo de la Unión Europea, 2022).
En caso de que se cometa una infracción se impondrá una o más sanciones,
que deben establecerse en los ordenamientos jurídicos nacionales. Éstas podrán
consistir en una o más de las siguientes, según recoge el apartado 2:
● Multas,
● Confiscación de las materias primas y productos derivados relevantes, así
como la confiscación de ingresos,
● Suspensión o prohibición de las actividades económicas pertinentes, y
● Exclusión de los agentes y comerciantes que infrinjan el Reglamento de los
procedimientos de contratación pública.
Para garantizar el cumplimiento del Reglamento por parte de grandes
agentes y comerciantes que no son PYMEs, la legislación de los Estados miembros
deberá prever un importe de las multas variables en función del volumen de
negocios anual del agente o comerciante. De esta manera, se responde al objetivo
de establecer sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias (CE, 2021: 20).
Modificaciones propuestas y negociación pendiente
Desde que la Comisión presentó su propuesta en noviembre de 2021, el texto
ha pasado por un largo proceso legislativo. A lo largo de 2022, el Parlamento
Europeo y el Consejo de la UE han negociado y aprobado sus posturas ante el
texto de la Comisión antes de llegar a un acuerdo final.
15
El Consejo de la UE adoptó, en junio de 2022, una orientación general que
incluía sus propuestas ante el texto de la Comisión. En ella se incluía una
aclaración del sistema de evaluación comparativa a fin de determinar el contenido
de las obligaciones específicas de los agentes y los Estados miembros a la hora de
llevar a cabo inspecciones y controles.
Además, propuso modificar la definición de «degradación forestal» para que
esta abarcara también los cambios estructurales de la cubierta forestal al convertir
los bosques primarios en repoblaciones forestales o en otras superficies boscosas9.
Por último, reforzó los aspectos relativos a los derechos humanos del texto y
añadió varias referencias a la Declaración de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas (Consejo de la UE, 2022).
Por su parte, el Parlamento Europeo inició la tramitación legislativa de la
propuesta de reglamento con el análisis de la Comisión de Medio Ambiente, Salud
Pública y Seguridad Alimentaria —ENVI, por sus siglas en inglés—. Esta aprobó en
julio de 2022 su posición ante la propuesta de reglamento sobre productos libres
de deforestación con 60 votos a favor, 2 en contra y 13 abstenciones. Junto a esto,
se incluyeron un notable número de enmiendas que aumentarían la ambición y el
alcance del texto. En septiembre del mismo año, el pleno del Parlamento adoptó
finalmente su posición negociadora.
Los eurodiputados apostaron por que las empresas sean las encargadas de
verificar que la producción de los respectivos bienes se realice respetando los
derechos humanos de acuerdo con el Derecho internacional y de los pueblos
indígenas, así como el ordenamiento jurídico del país en el que se originen.
El Parlamento también propuso incluir carne de cerdo, ovejas y cabras, aves
de corral, maíz y caucho, así como productos de carbón y papel impreso al listado
original. Además, planteó la posibilidad de adelantar un año la fecha límite dada
por la Comisión, de manera que no podría entrar en el mercado de la UE o salir de
él ninguna materia prima o producto derivado producido en tierras que hayan
sido objeto de deforestación o degradación forestal después del 31 de diciembre
de 2019 (Consejo de la Unión Europea, 2022a).
9Esto supone una ampliación del concepto de degradación forestal al incluir la conversión de bosques primarios y
bosques de regeneración natural en plantaciones forestales o en otras tierras boscosas, y la conversión de
bosques primarios en bosques plantados.
16
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_5916
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_5916
Asimismo, se valoró extender la norma a otros bienes como la caña de
azúcar, el etanol y los productos mineros, una vez que la norma entrase en vigor.
Los eurodiputados propusieron además la inclusión de otros ecosistemas
naturales como pastizales, turberas y humedales un año después de la entrada en
vigor, si la Comisión lo considera apropiado. Por último, se planteó que las
entidades financieras estuvieran sujetas a requisitos adicionales para garantizar
que sus actividades no promuevan la deforestación (Parlamento Europeo, 2022a).
En noviembre de 2022, cada institución adoptó su posición ante la
propuesta, y se procedió a negociar con la Comisión para llegar a un acuerdo de
consenso y un texto unificado. Este proceso de negociación informal previo al
procedimiento legislativo ordinario se conoce en la jerga europea como «trílogo o
triálogo», y puede extenderse en el tiempo varios meses.
Finalmente, en diciembre de 2022, el Consejo y el Parlamento alcanzaron un
primer acuerdo provisional en el que se incluyeron importantes cuestiones:
1. Una lista definitiva de productos sujetos a la legislación, descrita al
principio de este punto, que será revisada en un plazo máximo de 2 años.
2. La fecha de producción de los productos a partir de la cual se aplicaría la
legislación, el 31 de diciembre de 2020.
3. Una definición más amplia del fenómeno de la deforestación,
incorporando el concepto de «degradación forestal» de la FAO.
4. El compromiso de revisar la ampliación del ámbito de aplicación de la
norma a otros tipos de bosques y otros ecosistemas.
5. Las reglas de diligencia debida, incluyendo el respeto de los derechos
humanos y de los derechos de las poblaciones indígenas afectadas bajo las
legislaciones de los países de origen, y el sistema de benchmarking.
6. El porcentaje de operadores y comerciantes que deben de ser evaluados
según el nivel de riesgo del país, anteriormente especificado.
7. Multas disuasorias, tal y como propuso la Comisión Europea, equivalentes al
4 % de la facturación anual del operador en la UE y una exclusión temporal
de los procesos de contratación pública y de acceso a financiación pública.
17
IMPACTO EN EL SECTOR PRIVADO Y RELACIONES COMERCIALES CON
TERCEROS PAÍSES
Debido a la naturaleza de la propia norma, las medidas introducidas en
beneficio de la protección medioambiental impondrán importantes obligaciones
sobre el sector privado. Por ello, la Comisión introdujo en su propuesta múltiples
cláusulas que facilitan su implementación y ofrecen mayor flexibilidad a las
empresas afectadas.
En este sentido, la norma incluye una cláusula de aplicación que pospone la
ejecución de las obligaciones hasta 12 meses después de la entrada en vigor de la
norma. De este modo, se ofrece a las compañías un tiempo de adaptación, que en
el caso de microempresa se amplía un año más. Además, la propuesta prevé que
la Unión desarrolle alianzas con los países exportadores para facilitarles la
transición hacia prácticas que sean conformes a la propuesta legislativa.
A pesar de estas medidas, la norma puede tener notables efectos negativos
para algunas empresas y, con ello, en las relaciones comerciales con otros países.
En este sentido,los requisitos introducidos por la norma podrían llegar a generar
tensiones comerciales y diplomáticas con determinados países, en particular
países menos desarrollados y exportadores a la Unión, que verán su producción
desfavorecida por la norma. De hecho, Indonesia ya se ha manifestado en
oposición a esta propuesta, alegando que ya ha adoptado medidas a raíz de la
normativa europea actual, y que una modificación de los procedimientos actuales
resulta desproporcionada (Nicholas Jong, 2022).
Más allá de las tensiones de corte diplomático, esta potencial discriminación
podría vulnerar el artículo primero del Acuerdo General sobre Comercio y
Aranceles —o GATT, por sus siglas en inglés— de la Organización Mundial del
Comercio —en adelante, OMC—. Mediante el acuerdo de GATT se persigue evitar
que los países puedan ofrecer ventajas a las importaciones o exportaciones de
unos países sobre otros.
Sin embargo, se admiten discriminaciones que persiguen un objetivo
legítimo, como es la protección de los recursos naturales. Pero esta excepción está
sujeta a condiciones muy específicas, y no existe un consenso en que la propuesta
18
normativa las respete (Henn, 202: 344) (Clifford Chance, 2022: 2). Por ello, no se
descarta la posibilidad de que la norma sea cuestionada ante la OMC por alguno
de los países exportadores a la UE, acción que podría frenar su aplicación.
IMPACTO GLOBAL DE LA PROPUESTA
La propuesta legislativa persigue frenar la deforestación y la degradación de
los bosques de todo el mundo, pero tan solo es aplicable a la producción que
tiene como destino la Unión Europea. Mientras tanto, el 71 % del consumo de
bienes asociados a la deforestación responde directamente a la demanda
nacional. Esto es especialmente notable en países en desarrollo, que tienden a
precisar de la tala para su propia agricultura y como fuente de energía, entre otros
motivos (Ritchie & Roser, 2021). Así pues, es la demanda doméstica la principal
causa de la deforestación asociada a la producción de bienes, y no el comercio
internacional.
Como ya se ha mencionado, la propuesta establece la necesidad de
desarrollar alianzas y cooperaciones con los países afectados por la misma para
promover su transición hacia modelos más sostenibles que eviten o reduzcan la
deforestación. Sin embargo, la realidad refleja un claro límite potencial de la
propuesta legislativa: la cooperación o las alianzas se limitan a las empresas que
específicamente comercian con la Unión o, a lo sumo, a los países que lo hacen.
Por el contrario, el contexto actual de deforestación podría favorecerse de
una Unión activa que favorezca la transición desde una perspectiva más global. En
efecto, los países desarrollados pueden contribuir invirtiendo en tecnologías
alternativas como variantes de semillas mejoradas, fertilizantes o prácticas
agrícolas eficientes y sostenibles, que permitan mejorar la productividad de los
suelos ya trabajados (Ritchie & Roser, 2021).
En este sentido, cabe señalar que el artículo 28 de la propuesta de
reglamento sobre cooperación con terceros países no parece haber sido
concebido como un elemento central de la norma. Sin embargo, dado el peso
global de la deforestación asociada al consumo europeo, parece indiscutible que
un verdadero impacto global exige promover una cooperación más extensa.
19
UN AMPLIO MARGEN DE MEJORA
La propuesta de reglamento cuenta con aspectos destacables para atajar la
deforestación vinculada a la importación de determinados productos. Sin
embargo, existen limitaciones importantes en ciertas cuestiones clave. A
continuación, se presentan sugerencias para fortalecer la ambición y la
coherencia de la normativa con los objetivos climáticos de la Unión Europea.
1. La inclusión de más ecosistemas
El presente reglamento emplea una amplia definición del concepto de
«bosque» incluyendo otros derivados del mismo. Sin embargo, deja muchos otros
ecosistemas detrás. Los humedales, las sabanas y las praderas presentan una gran
biodiversidad que merece de la misma protección que ofrece el reglamento a
otros ecosistemas.
En el caso de los pantanos y ciénagas, en concreto, proporcionan un
importante «colchón» ante eventos climáticos extremos, como sequías o
inundaciones (Commonwealth of Australia, 2019: 1). Por tanto, la inclusión de estos
ecosistemas en el ámbito de aplicación del reglamento tendría un impacto
medioambiental enormemente positivo, tanto en la preservación de la
biodiversidad, como en la captura de emisiones de dióxido de carbono.
2. La ampliación del catálogo de productos
El catálogo de productos ligados a restricciones de importación es extenso,
mas podrían incorporarse otros productos obviados en el Anexo I, en coherencia
con la propuesta formulada por el Parlamento Europeo. En este sentido, la norma
incluye la carne de vacuno, pero excluye la carne de cerdo, oveja, cabra y aves de
corral, cuya producción también está asociada a la deforestación (CE, 2013: 22).
Una lista más exhaustiva con estos productos aumentaría el alcance del
reglamento hacia explotaciones igualmente dañinas.
3. Una mejora del sistema de sanciones
El reglamento propuesto tiene como objetivo establecer sanciones eficaces,
proporcionadas y disuasorias basadas en el volumen de negocios, con el fin de
20
asegurar una justicia entre grandes agentes y PYMEs. Sin embargo, la
implementación de estas sanciones se deja a criterio de los Estados miembros, lo
que puede resultar en una aplicación inconsistente y/o alejada de los objetivos de
la norma. Es esencial que la UE aborde esta cuestión de manera explícita para
asegurar un cumplimiento adecuado y sanciones justas en función del volumen
de ventas.
4. Transición total por parte de los operadores
La propuesta de reglamento requiere que los operadores y comerciantes
demuestren que los productos no provienen de tierras deforestadas o degradadas
después del 31 de diciembre de 2020. Para fortalecer su alcance y ambición, se
podría establecer una condición adicional:
(1) que los operadores y comerciantes demuestren que ninguna de las tierras
propiedad de los productores con los que trabajan haya sido deforestada o
degradada; y
(2) que la normativa se aplique también a los productos exportados a otros
mercados, no solo a aquellos destinados al mercado europeo o a su
exportación desde éste. De esta manera, se estimularía a los operadores más
allá de sus operaciones comerciales con la Unión.
21
III
Estado de la cuestión en terceros países
La compleja relación entre la importación de determinados productos y la
deforestación requiere de un análisis más allá de las fronteras de la UE. Para
evaluar el impacto y la eficacia potencial del reglamento europeo sobre
productos libres de deforestación, se presentan los casos de tres países con altos
índices de deforestación: Brasil, Indonesia y Ghana; así como el principal
importador de productos relacionados con la deforestación, China (Ritchie &
Roser, 2021).
BRASIL
Brasil es el país con mayor tasa de deforestación del mundo. En 2006, la
sociedad civil, la industria y el Gobierno brasileño firmaron un acuerdo conocido
como la «Moratoria de Soja» con el objetivo de proteger los bosques del Amazonas
y asegurar que la soja producida mediante la deforestación, el trabajo esclavo o la
invasión de tierras indígenas no accediese al mercado (Greenpeace, 2016).
En la década posterior, el terreno ocupado por el cultivo de soja se triplicó
hasta alcanzar los 3,6 millones de hectáreas y, a pesar de ello, solo el 0,8 % de las
nuevas áreas de cultivo fueron terreno deforestado (Greenpeace, 2016).
Sin embargo, la reforma de 2012 del Código Forestal socavó gravemente
estos esfuerzos, pues supuso la amnistía de las multas por deforestación ilegal
dictadas con anterioridad a 2008 y la reducción de las zonas protegidas (May &
Ozinga, 2021).
Ante la falta de medidas efectivas contra la deforestación, no es
sorprendente que la ganadería en el Amazonassea el principal factor de
deforestación a nivel global. La exclusión de productos ganaderos más allá del
vacuno y sus derivados, junto con la inclusión limitada de la deforestación
asociada al cultivo de soja —excluyendo sabanas como El Cerrado donde esta
relación es más notoria—, dejan importantes lagunas en el reglamento europeo
sobre productos libres de deforestación (Fern, 2021b).
22
INDONESIA
Indonesia es uno de los países con bosques de mayor diversidad y es el
tercer país del mundo en número de especies. Sin embargo, tiene una de las tasas
de deforestación más altas del mundo (Mongabay, 2018). Ello se debe, en gran
parte, a la expansión incontrolada de las plantaciones, lo que contribuye a que
este país sea uno de los principales emisores de gases de efecto invernadero.
De igual forma que en Brasil en 2006, en 2018 el país implementó una
moratoria para nuevas licencias de plantaciones de aceite de palma de tres años
de duración. Esta conllevaba la revisión masiva de las licencias de palma, un sector
marcado por la corrupción (Mongabay, 2018).
Desde principios de siglo, Indonesia ha perdido 10 millones de hectáreas
de bosque, un área equivalente a la extensión de Irlanda. De esta, un tercio
corresponde a la deforestación vinculada a la producción de aceite de palma
(TheTreeMap, 2023).
No obstante, en 2020, el gobierno aprobó la regulación P15/2020 para aliviar
el impacto económico de la pandemia, permitiendo la exportación de productos
forestales sin los documentos legales exigidos por el Sistema de Garantía de
Legalidad en el marco del Acuerdo Voluntario de Asociación que mantiene con la
UE (Fern, 2020a).
Afortunadamente, desde 2013, Indonesia ha experimentado una
ralentización del ritmo de crecimiento de la deforestación vinculada a la
producción de aceite de palma, alcanzando un mínimo histórico en 2022
(TheTreeMap, 2023).
GHANA
Ghana y Costa de Marfil son los mayores exportadores mundiales de cacao.
Su producción, no obstante, se ha desarrollado sobre la base del trabajo infantil de
dos millones de niños y la tala masiva de árboles. Se estima que la expansión
agrícola es responsable del 50 % de la deforestación en Ghana, siendo la
producción de cacao uno de los principales responsables (Martinet, 2020).
23
La única restricción legal actual contra la deforestación se limita a su
prohibición en Parques Nacionales y Reservas Forestales, dejando sin protección
legal a los bosques ubicados fuera de estas zonas protegidas. Esta falta de
regulación adecuada permite la destrucción indiscriminada de bosques fuera de
las reservas forestales (Fern, 2018).
La agricultura o la tala ilegal para la obtención de madera no son las únicas
causas de la degradación de los bosques. La minería industrial también pone en
grave peligro a estos ecosistemas. La extracción de bauxita, una de las
principales fuentes de aluminio del mundo y necesaria para el fracking
hidráulico10, está amenazando las reservas forestales. Además, el aumento
exponencial del precio del oro ha provocado que China y otros países inviertan en
la extracción de oro a cielo abierto, sobre todo en las zonas densamente boscosas
del oeste del país, poniendo en grave peligro a los ecosistemas de estas regiones
(Fern, 2018).
Precisamente, el 80% de la deforestación ligada a la minería se concentra en
Ghana, Indonesia y Brasil, así como en Suriname (Vyawahare, 2022).
CHINA
China es el principal importador de deforestación de todo el mundo.
Además, es el mayor importador de madera y el principal exportador de madera
de la cuenca del Congo —la segunda mayor superficie de bosque tropical
después de la Amazonia— (Greenpeace, n.d.).
El país dio un gran paso adelante con la reforma de la Ley Forestal en 2019,
que supuso la prohibición de comprar, fabricar o transportar madera que
procediera de la tala ilegal. Sin embargo, el ambiguo lenguaje de dicha
prohibición deja importantes vacíos legales en relación a la responsabilidad de los
operadores. Además, la ley tiene un alcance nacional y en ella no se especifica su
relación con la normativa en este ámbito de otros países (Fern, 2020b).
10El fracking hidráulico es una técnica utilizada para extraer petróleo y gas del subsuelo. Se bombea agua, arena y
un cóctel de productos químicos a alta presión para abrir grietas en la roca y liberar el petróleo o el gas atrapados
en su interior. Esta técnica es altamente contaminante y tiene un gran impacto medioambiental.
24
https://www.greenpeace.org.uk/challenges/fracking/
UN LLAMAMIENTO A LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL
La deforestación es un problema global que requiere soluciones a nivel
internacional. La situación actual es resultado de la insuficiencia de las medidas
nacionales en países con altos índices de deforestación, combinado con la
ausencia de regulación sobre deforestación importada por parte de los principales
importadores.
En el caso de China, como mayor importador de productos relacionados con
la deforestación, la ausencia de normativa al respecto es especialmente
alarmante. No obstante, debido a su destacada posición, la adopción de medidas
para atajar la deforestación importada tendría un enorme impacto sobre la
protección de los bosques de todo el mundo. Además, consolidaría su posición
global como una potencia más sostenible, y facilitaría su armonización en este
ámbito con otros mercados como el europeo.
Pese a la oposición de algunos países, iniciativas similares a la propuesta
europea aparentan ser las mejores vías para atajar la deforestación importada. No
obstante, esto no debe sustituir a la cooperación internacional en este ámbito, la
cual será fundamental para lograr una transición hacia modelos comerciales más
sostenibles, y para potenciar la eficacia de cualquier medida destinada a reducir la
deforestación global.
25
IV
Conclusión
La deforestación es una de las principales causas del cambio climático.
Durante las últimas dos décadas, la Unión Europea ha implementado iniciativas
comunitarias para intentar paliar su contribución a la deforestación, con mayor o
menor éxito. En sus orígenes, estas se basaban en mecanismos de cooperación
con terceros países, además de alianzas voluntarias. Sin embargo, la aprobación
en 2010 del primer reglamento comunitario contra la tala de madera ilegal supuso
un salto ambicioso en la lucha contra la deforestación. El siguiente hito se produjo
en 2019, con la presentación del Pacto Verde Europeo y, finalmente en 2021, con la
propuesta de la Comisión de un nuevo reglamento sobre los productos libres de
deforestación.
El nuevo reglamento establece una gama de productos cuya producción es
susceptible de estar vinculada a la deforestación y, por primera vez, introduce una
definición de productos «libre de deforestación» para su comercio en la UE. En
lugar de centrarse en la cooperación política con terceros países, el texto apunta
directamente a los agentes y operadores de mercado, imponiéndoles una serie de
requisitos y controles. Estos incluyen la recopilación de información de sus
productos, sistemas de control de riesgo, estrategias de mitigación y sanciones
por incumplimiento. Si bien la implementación del reglamento recaerá sobre los
Estados miembros, el texto pretende unificar los criterios sancionadores para
evitar grandes discrepancias.
A pesar de presentar unas medidas imprescindibles para luchar contra el
cambio climático, es posible que la normativa final no sea bien recibida por
determinados países exportadores de deforestación. Además, su potencial
incompatibilidad con reglas del comercio internacional podría poner en juego la
aplicabilidad de la propia norma.
Sin perjuicio de las virtudes descritas, existen importantes limitaciones y
vacíos en la propuesta actual. Ante esto, y en consonancia con el espíritu de la
propuesta de reglamento, se proponen varios cambios para reforzar la efectividad
de la propuesta final:
26
1. La inclusión de otros ecosistemas, especialmentelos humedales (pantanos
o ciénagas) por su alto impacto en la preservación de la biodiversidad y la
captura de emisiones.
2. La inclusión de más productos, como la carne porcina y de aves de corral, o
la goma natural.
3. Una mejora del sistema de sanción, asegurando un criterio universal y justo
de implementación por parte de los Estados miembros.
4. Mayores exigencias a los productores y comercializadores, garantizando
que la totalidad de la cadena de producción —independientemente del
destino final de los bienes— esté exenta de deforestación.
En todo caso, la UE posee un peso destacado sobre la deforestación asociada
a la producción de determinados bienes, pero no es la única responsable. Recae
también en terceros Estados la responsabilidad de reforzar su legislación
nacional para hacer frente a esta situación. Si bien existe un esfuerzo progresivo
a nivel global, las medidas aprobadas por determinados países no han supuesto
verdaderas restricciones sobre los productos causantes de deforestación. Es
imperativo que los países externos a la UE aumenten, también por su parte, su
lucha contra la deforestación como parte del esfuerzo global contra el cambio
climático.
Por encima de todo, cabe destacar la relevancia de este nuevo documento
—único en su naturaleza— tanto en el contexto internacional como en la
legislación europea. Su definición innovadora, su regulación de los agentes de
mercado y su mecanismo de implementación, representan un nuevo salto
cualitativo en la lucha contra el cambio climático y una respuesta ambiciosa
por parte de las instituciones europeas ante la dramática relación entre la
importación de determinados productos y su impacto medioambiental.
27
V
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