NUEVA GESTION PUBLICA _DIGITAL

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Centro de Investigaciones
Facultad de Derecho, 
Ciencias Políticas y Sociales
El Estado es una metaorganización y a él se tienen que subordinar 
las demás organizaciones y los ciudadanos, quienes se tienen que 
acoger a su normatividad. Esto, con la pretendida intención de 
que todos tengan las mismas condiciones para conseguir sus 
enunciados teleológicos; de tal manera que no se den relaciones 
asimétricas entre los grandes jugadores y los pequeños. En este 
escenario, el Estado propone un sistema de organizaciones y 
normativas para procurar la efectividad de todos los actores. Este 
sistema se conoce como la Nueva Gestión Pública – NGP–, y tiene 
implicaciones en los ámbitos económico, social, político, ambien-
tal y por supuestos directamente en las personas. 
María Fernanda Caballero Lozada
Julio Cesar Montoya Rendón
Nancy Lorena Agudelo Gómez
Johana Mildredh Sánchez Gómez 
Ana María Arias Valencia 
Gina Alexandra Hernández Orozco 
Katherin Ortiz Medina 
AUTORES
LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA 
FRENTE A LOS DESAFIOS DE 
COLOMBIA EN EL SIGLO XXI 
María Isabel Posso Chaparro
Mónica Fernanda Chica Velásquez
Henry Hurtado Bolaños
Martha Lucía Fuertes Díaz
Reinaldo Giraldo Díaz
Libia Esperanza Nieto Gómez
Wilson Sánchez Jiménez
LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA 
FRENTE A LOS DESAFIOS 
DE COLOMBIA 
EN EL SIGLO XXI
AUTORES
COMPILADORES
María Fernanda Caballero Lozada
Julio Cesar Montoya Rendón
Nancy Lorena Agudelo Gómez
Johana Mildredh Sánchez Gómez 
Ana María Arias Valencia 
Gina Alexandra Hernández Orozco 
Katherin Ortiz Medina 
María Isabel Posso Chaparro
Mónica Fernanda Chica Velásquez
Henry Hurtado Bolaños
Martha Lucía Fuertes Díaz
Reinaldo Giraldo Díaz
Libia Esperanza Nieto Gómez
Wilson Sánchez Jiménez
Gustavo Nixon Delacruz Giraldo
María Fernanda Caballero Lozada
Julio Cesar Montoya Rendón
Gustavo Nixon Delacruz Giraldo
LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA 
FRENTE A LOS DESAFIOS 
DE COLOMBIA 
EN EL SIGLO XXI
Directivas Nacionales
Jorge Alarcón Niño
Presidente Nacional
Fernando Dejanon Rodriguez
Rector Nacional
Floro Hermes Gómez Pineda
Secretario General
Ricardo Zopó Méndez
Censor Nacional
Directivas Seccionales
Helio Fabio Ramirez Echeverry 
Delegado Personal del Presidente
Luis Fernando Cruz Gómez
Rector Seccional
Ómar Bedoya Loaiza
Secretario Seccional
Gilberto Aranzazu Marulanda
Censor Seccional
Josè Hoover Salazar Rìos
Decano Facultad de Derecho, Ciencias Polìticas y 
Sociales
Comité Editorial
Luis Fernando Cruz Gómez
Arnaldo Rios Alvarado
Patricia Galarza
Olga Osorio
Maria Mercedes Sinisterra
Hugo Becquer P.
María Fernanda Jaramillo G.
Dirección Editorial
María Fernanda Jaramillo G.
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Artes Gráficas del Valle S.A.S.
Tel. 333 2742
Distribuye
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Prohibida la reproducción total o parcial, por cualquier medio fotográfico o digital,
incluyendo las lecturas universitarias, sin previa autorización de(l) (os) autor(es).
La nueva gestión pública frente a los desafios de Colombia en el siglo XXI
© Universidad Libre Seccional Cali
© Autores: María F. Caballero Lozada, Julio C. Montoya Rendón, Nancy L. Agudelo Gómez, 
Johana M. Sánchez Gómez, Ana María Arias Valencia, Gina A. Hernández Orozco 
Katherin Ortiz Medina, María I. Posso Chaparro, Mónica F. Chica Velásquez, Henry Hurtado Bolaños, 
Martha L. Fuertes Díaz, Reinaldo Giraldo Díaz, Libia E. Nieto Gómez, Wilson Sánchez Jiménez
1a. Edición 100 ejemplares
Cali, Colombia - 2018
ISBN: 978-958-5545-19-9 e-ISBN: 978-958-5545-20-5
La nueva gestión pública frente a los desafíos de Colombia en el 
 siglo XXI / Wilson Sánchez Jiménez [y otros]. -- Cali :
 Universidad Libre, 2019.
 168 páginas : fotografías ; 24 cm.
 Incluye índice temático.
 ISBN 978-958-5545-19-9
 1. Administración pública - Siglo XXI - Colombia 2. Políticas públicas - Siglo XXI - Colombia 
3. Estado - Siglo XXI - Colombia. 4. Ciudadanía - Siglo XXI – Colombia. I. Sánchez Jiménez, 
Wilson, autor.
352 cd 22 ed.
A1631701
 CEP-Banco de la República-Biblioteca Luis Ángel Arango
CONTENIDO
Prólogo ...................................................................................................................7
CAPITULO 1
Políticas públicas y trabajo en el escenario de la nueva gestión 
pública .................................................................................................................. 11
CAPITULO 2
El aporte del conocimiento contable en la nueva gestión pública ...............25
CAPITULO 3
Relación entre clima organizacional y desempeño laboral en 
organizaciones del sector real, colombia, 2015. .............................................41
CAPITULO 4
Prácticas de gestión humana implementadas por las 
organizaciones con personas en proceso de reintegración 
(PPR) en Colombia ..............................................................................................75
CAPITULO 5
Modelos de desarrollo rural y zonas de reserva campesina: 
una experiencia de autonomía comunitaria en pradera, 
Valle del cauca, colombia ...................................................................................91
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PRÓLOGO
El Estado es una metaorganización y a él se tienen que subordinar las demás 
organizaciones y los ciudadanos, quienes se tienen que acoger a su normati-
vidad. Esto, con la pretendida intención de que todos tengan las mismas con-
diciones para conseguir sus enunciados teleológicos; de tal manera que no se 
den relaciones asimétricas entre los grandes jugadores y los pequeños. En este 
escenario, el Estado propone un sistema de organizaciones y normativas para 
procurar la efectividad de todos los actores. Este sistema se conoce como la 
Nueva Gestión Pública – NGP–, y tiene implicaciones en los ámbitos econó-
mico, social, político, ambiental y por supuestos directamente en las personas. 
Evidentemente, el Estado con todas sus agencias y las organizaciones –espe-
cialmente las multinacionales–, cubren todas las facetas de la vida de las per-
sonas. Es así, que las condiciones laborales son impuestas de forma sutil y a 
la vez férrea a los trabajadores; constituyéndose en un neoesclavismo, donde 
las condiciones son favorables para el empleador y no así para el trabajador. 
Por otra parte, el rasero es el mismo para la multinacional como también 
para la pequeña empresa que generalmente se mueve en una economía de 
subsistencia. 
Para el Estado poder ejercer una efectiva función mediante la NGP, debe 
tener información clara, completa y oportuna. Todas las organizaciones, de-
ben formalizar un sistema contable que sea homologable a nivel global. Es 
decir, que se puedan hacer comparaciones con otros países, otras empresas 
del mismo sector o hacer comparaciones entre sectores. Las Normas Inter-
nacionales de Información Financiera – NIIF –, cumplen este propósito de 
homogeneización que se convierte en instrumento de medida, para que 
agencias multilaterales, entre otros, puedan hacer sus mediciones y aplicar 
indicadores que les permita ver quién cumple y quien no y aplicar los corres-
pondientes planes de mejoramiento, o en su defecto, sanciones o dar malas 
calificaciones.
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María Fernanda Caballero Lozada, Julio Cesar Montoya Rendón, Gustavo Nixon Delacruz Giraldo
El Estado y sus socios, las agencias multilaterales, además del sistema de in-
formación contable mencionado, requiere que la gestión del talento humano 
en la organización sea armoniosa para que se dé la anhelada productividad y 
competitividad. Para ello, se han propuesto estudios en torno al clima organi-
zacional y desempeño laboral. Si bien, se han logrado altas calificaciones en los 
indicadores de productividad y competitividad, no ha sido así con relación a 
la felicidad de las personas en su trabajo, puesto que las condiciones del climalaboral no lo permiten. Además, de que dicho clima está permeado por facto-
res externos a la organización como son las desfavorables condiciones sociales 
en que suele estar inmerso el trabajador y es donde la NGP debe intervenir.
Otro desafío para la NGP en Colombia, en el escenario del posconflicto para 
las Personas en Proceso de Reintegración –PPR–, es que el Estado medie para 
que las empresas ofrezcan oportunidades de empleo a esta población. Te-
niendo en cuenta que, mediante el trabajo, no solamente se consiga el sus-
tento económico, sino que trascienda de tal forma que todos participen en la 
construcción de un tejido social que los reivindique y los acoja como parte 
importante del proyecto de país. Las organizaciones, por su parte, deben de 
generar procesos de gestión de personal más humanos y que entiendan esta 
nueva categoría de trabajadores como una gran oportunidad de generar si-
nergias que las hagan más efectivas.
Para el Estado y la NGP, el sector agrario y los campesinos han sido tenidos 
en cuenta mediante la constitución de Modelos de Desarrollo Rural – MDR– 
y Zonas de Reserva Campesina – ZRC–. Lo ideal es que estos instrumentos 
que pretenden reivindicar al campesino, se implementen para liberarlo, no 
para someterlo a las condiciones imperantes de occidente que promulgan 
modelos económicos extractivos de dominio y explotación a la naturaleza. 
Que no sea para imponer el racionalismo a ultranza, sino, para respetar y 
promover otras formas de pensamiento que pueden sorprender por la in-
novación mediante la cual abordan sus problemas, rescatando los conoci-
mientos ancestrales y protegiendo la riqueza de la biodiversidad que más 
temprano que tarde, tendrá más valor que el oro, el petróleo y todo lo que 
surge de una economía extractiva y depredadora de la vida. 
La NGP, es el resultado de un proceso histórico en el que se han venido con-
solidando las condiciones para que las estructuras económicas y de poder 
se perpetúen. De esta manera, el Estado se ha fortalecido para tener mayor 
control sobre sus ciudadanos, haciéndoles creer que son libres porque sus-
tenta su legitimidad mediante eventos democráticos como las elecciones, la 
participación ciudadana, los consejos comunales, entre otros. Este metasis-
tema que es el Estado que está conformado por diferentes organizaciones y 
programas que sirven a su consolidación, para bien de los intereses de los 
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La nueva gestión pública frente a los desafios de Colombia en el siglo XXI
poderosos, promueve nuevas formas de relación laboral más flexibles que 
generan incertidumbre para el trabajo, sometiéndolo bajo la promesa que 
será contratado por tres meses más. Una red de información -incluidas las 
NIIF-, con poder de veto, que identifica quién aplica o no para un contrato, 
un préstamo o un trabajo. 
Por tanto, se plantea que el gran reto de la NGP es el desarrollo de prácticas 
de gestión humana, políticas laborales y estrategias que comprometan a la 
gran empresa para que incorpore a los desplazados y desmovilizados a la 
fuerza laboral mediante trabajo incluyente, igualitario, digno, formal y bien 
remunerado.
 
Lo anterior, demanda por parte de los empleadores, gran capacidad empá-
tica con esta nueva fuerza laboral, donde se reconozca al individuo en sus 
contextos y circunstancias. Que haga de él un verdadero agente de transfor-
mación social. No se trata de brindar un empleo para que las personas logren 
un ingreso para su sustento. Se trata de ir más allá y mediante el trabajo, 
dar respuesta a un sistema de necesidades, que además de las básicas, sirva 
de transformador del hombre en una persona que aporta positivamente a la 
sociedad porque se le han brindado las condiciones para su crecimiento, esto 
sí sería una verdadera reintegración.
 
Las Personas en Proceso de Reintegración –PPR–, no pueden estar sometidas 
a la incertidumbre de la contratación intermitente como suele darse hoy en 
día, ni a la intermediación, ni a la tercerización laboral. La superación de 
esta incertidumbre, se debe dar brindando la estabilidad laboral mediante la 
capacitación y la educación, para que la persona incorporada laboralmente, 
se adapte a los nuevos contextos, aporte a la organización a la vez que crece 
como persona y sea capaz de construir su propio destino y el de su familia, y 
por supuesto, de la sociedad en general.
 
Se sintetiza lo anterior, mediante la presentación del caso de un modelo de 
desarrollo rural en el municipio de Pradera –Valle del Cauca– en una Zona 
de Reserva Campesina –ZRC–. Se trata de un modelo de desarrollo alter-
nativo, donde se establecen nuevas relaciones de trabajo –no necesariamen-
te relaciones laborales–, donde la “rentabilidad” de la “inversión”, tiene en 
cuenta otras dimensiones que pueden ser la calidad de tejido social cons-
truido, los intercambios de trabajo y de saberes, el disfrute de pertenecer 
a un sistema de satisfacción de necesidades colaborativo. De esta manera, 
este modelo supera el mito occidental de la competencia y de la ley del más 
fuerte. Por el contrario, impulsa la colaboración, la sostenibilidad ambiental, 
la solidaridad, la transparencia y la participación como pilares para construir 
una comunidad feliz y en paz.
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María Fernanda Caballero Lozada, Julio Cesar Montoya Rendón, Gustavo Nixon Delacruz Giraldo
 Finalmente, el gran reto de la NGP, no está en imponer modelos económicos, 
políticos y sociales a ultranza, no se trata de dilucidar la disyuntiva entre 
neoliberalismo o progresismo. El reto está en dar respuestas dialógicas y dia-
lécticas que sirvan de manera integral a la ciudadanía en su totalidad. Ese es 
el mensaje que se pretende transmitir en el presente libro.
 
 
11
CAPÍTULO I
POLÍTICAS PÚBLICAS Y TRABAJO EN EL ESCENARIO 
DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
Discursos y fenómenos emergentes 
María Fernanda Caballero Lozada
https://orcid.org/0000-0002-4289-2356 
Doctoranda en Psicología Universidad San Buenaventura, Magíster en psicología 
organizacional Universidad del Valle. Grupos de Investigación “Derecho Procesal” 
y “Subjetividades y sujetos colectivos” 
Universidad Nacional Abierta y a Distancia UNAD
psicomfc@gmail.com
Julio Cesar Montoya Rendón
https://orcid.org/0000-0003-1170-9296
Magister en Administración, Especialista en Pedagogía para el Desarrollo del 
Aprendizaje Autónomo, Administrador de Empresas, Investigador del grupo Ilama. 
Universidad Nacional Abierta y a Distancia UNAD
juliocesarmr@gmail.com
Gustavo Nixon Delacruz Giraldo
Abogado, Magister en Derecho, Líder Grupo de Investigación María Cano 
–GILMAC- Universidad Libre Seccional Cali
gusdelacruz@hotmail.com 
 
0. Introducción 
El modelo de la Nueva Gestión Pública, en el contexto del siglo XXI, ha sus-
citado grandes cambios como: la cuarta revolución tecnológica, la globaliza-
ción y el neoliberalismo. En este marco, se impone la eficiencia, la rentabili-
dad, la innovación a ultranza, siendo el único mecanismo de sobrevivencia 
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María Fernanda Caballero Lozada, Julio Cesar Montoya Rendón, Gustavo Nixon Delacruz Giraldo
de las organizaciones. Esto ha generado grandes tensiones entre el Estado y 
el sector privado; mientras el Estado procura imponer su normatividad, las 
empresas privadas, por su parte, pretenden reducir la acción del Estado y la 
protección que le brinda a los sectores más vulnerables a su mínima expre-
sión. Aunque paradójicamente, a nivel internacional, países como Estados 
Unidos fomentan medidas proteccionistas para sí, mediante sus agencias 
internacionales (FMI, BM, BID, OCDE, Consenso de Washington) , a su vez 
impone políticas neoliberales a los países del sur. (Caballero y Blanch, 2018; 
Caballero y Nieto, 2015; Caballero. et al, 2015).
 
Siguiendo a Caballero y Nieto (2015) y Caballero. et al, (2015), pese a las 
políticas propuestas por el Consenso de Washington en Colombia, no se ha 
dado el crecimiento esperado en relación al mejoramiento de las condiciones 
laborales y mucho menos se ha dado la equidadentre los que son dueños de 
los medios de producción y los que aportan el trabajo en este sistema.
 Aunque en los últimos siete años se han realizado avances y grandes esfuer-
zos, debido al ingreso de Colombia a la OCDE, el panorama del mercado 
laboral en Colombia a comienzos del siglo XXI ha sido desolador (Procu-
raduría General de la Nación, 2012). La tasa de desempleo alcanzó niveles 
altos en toda la historia republicana: en el primer trimestre de 2002 llego a 
ser de 17.9% (DANE, 2010). Según el informe “trabajo digno y decente en 
Colombia” (2012) se identificó presencia de discriminación en el mercado 
laboral contra mujeres, jóvenes, personas en situación de discapacidad, y 
desplazados. 
Colombia ha ocupado el primer lugar en mediciones de desempleo de acuer-
do a comparaciones realizadas con países latinoamericanos (Perez, L, 2015). 
Con la crisis de finales del siglo XX se afectó el mercado laboral y el trabaja-
dor independiente, antes prospero, se convierte en trabajador informal (Va-
negas,2016). Colombia ha sido el país suramericano con peores indicadores 
laborales, gracias a un modelo económico de exclusión que hay que cambiar 
(Montoya et.al, 2014). La tendencia es la tercerización a gran escala y baja 
sindicalización, según estudio de las veintidos empresas más poderosas del 
país realizado por Villamil (2014). . 
Es de gran preocupación que un 60% de los colombianos trabajan al mar-
gen de la economía formal, lo cual es un porcentaje elevado en relación a la 
posición económica del país debido a un salario mínimo precario y a una 
subvaloración de las ventajas de participar en una economía formal (OCDE, 
2015). Según la revista Dinero en el año 2017, Colombia cerró con un alza 
de desempleo de 9,4 %, con un 0,2% más que en el 2016 y el periódico La 
República el 30 de Abril de 2018, realiza una radiografía de la situación de 
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La nueva gestión pública frente a los desafios de Colombia en el siglo XXI
desempleo en Latinoamérica con corte a Febrero de 2018, señalando que Bra-
sil y Colombia son los dos países con la mayor tasa de desocupación en la 
región; mientras Brasil encabeza la lista con un 12,2 %, Colombia ocupa el 
segundo lugar con una tasa de 10,8%. Al comparar y revisar estos datos con 
los informes del Dane se señalan ciertas inconsistencias; sin embargo, Iván 
Daniel Jaramillo, director del Observatorio Laboral de la Universidad del 
Rosario explica que la medición que hace el DANE, no tiene en cuenta indi-
cadores como la informalidad laboral y la afiliación al sistema de seguridad 
social, lo que afecta la medición, pues esto sólo revela el nivel de ocupación 
y no de trabajo; las mediciones se hacen sobre la actividad de la población en 
la semana de referencia, es decir si usted realiza una actividad una hora a la 
semana ya ingresa a la lista de ocupados .
 
La gestión pública se ha visto permeada por principios y valores de merca-
do capitalista y políticas públicas donde se le da prioridad a la efectividad, 
productividad, competitividad, a la relación entre los costos y los beneficios, 
todo cuantificado en unidades monetarias (Caballero y Nieto, 2015; Caba-
llero. et al, 2015) . Se ha realizado una transición de la sociedad disciplinaria 
a la sociedad del rendimiento que promueve la positividad, el “si podemos”, 
un sujeto que se autoaliena para alcanzar su propia productividad, éxitos y 
logros, sin embargo, a pesar de la sensación de libertad y motivación sigue 
igual de disciplinado con otros matices y formas (Han, 2012).
El discurso que promueve la productividad, eficiencia y competitividad in-
vita al trabajador a darle sentido a su actividad laboral generando tensiones 
en su identidad personal, puesto que se ve sometido al cumplimiento de 
indicadores, eficiencia y dedicación en un contexto de incertidumbre, riesgo 
y recorte de personal (Caballero y Nieto, 2015; Caballero. et al, 2015) que 
inciden psicológicamente en los vínculos, la confianza y el compromiso, no 
sólo en la dimensión laboral, sino en todas las dimensiones que tiene como 
ser humano 
El presente capítulo pretende realizar reflexiones alrededor de las políticas 
públicas en el marco del trabajo y en el escenario de la NGP, realizadas e 
implementadas a partir del 2012. Se intenta realizar una aproximación a las 
posibles transformaciones que se pueden dar a partir del ingreso de Colom-
bia a la OCDE, los fenómenos y discursos emergentes que se pueden dar y 
afianzar, para lograr el cumplimiento de las políticas y los indicadores esta-
blecidos para dar cuenta de ésta. 
En este punto, es necesario resaltar que según la Ley 1846 de 2017, la jornada 
diurna va en un horario entre las 6:00 y las 21:00 y las nocturnas entre las 
21:00 y 6:00 horas, lo que contradice la cultura y los ritmos biológicos y fami-
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María Fernanda Caballero Lozada, Julio Cesar Montoya Rendón, Gustavo Nixon Delacruz Giraldo
liares (Nogareda, et al, 2014). En Colombia, los ritmos biológicos naturales y 
culturales comprenden entre las 6:00 y las 18:00 horas. Por ejemplo, el hora-
rio de trabajo debe permitir compartir tiempo de ocio, tiempo con la familia 
y tiempo de reposo; además permitir al trabajador tener formación continua 
de acuerdo a la demanda del mercado laboral para estar vigente. 
1. Políticas públicas y trabajo en Colombia
Desde el enfoque de derechos que prioriza las políticas públicas relacionadas 
al trabajo, según el documento “Trabajo Digno y Decente en Colombia” (2012), 
se analiza un sujeto inmerso a un Estado que le garantiza sus derechos. El en-
foque de desarrollo humano, presente en la lectura y análisis de este informe 
comprende el trabajo como principal protagonista de la integración social y la 
instancia donde las personas realizan sus proyectos de vida, cumplen sus rea-
lizaciones personales, obtienen sus recursos, definen su identidad. La política 
pública, tiene grandes retos que resolver reconociendo el desempleo, la dis-
criminación contra las mujeres jóvenes en el mercado laboral, las personas en 
discapacidad, los desplazados, el abuso de cooperativas de trabajo asociado, 
la tercerización, las bajas tasas de sindicalización, la baja proporción de coti-
zantes y la negociaciones colectivas lesivas a los intereses de los trabajadores, 
que reflejan la incapacidad del Estado para resolverlas y la urgencia de revisar 
programas para superarlas (Procuraduría, 2012).
A partir del 2012, el ejercicio de políticas públicas del trabajo realizado en el in-
forme “Trabajo Digno y Decente en Colombia” (2012), se ha tenido en cuenta 
los conceptos trabajo decente y trabajo digno desde un enfoque de derechos y 
de desarrollo humano. El primero (trabajo decente) desarrollado en 1999 por la 
Organización Internacional del Trabajo – aunque se encuentra aún en desarro-
llo y no tiene un fundamento normativo fuerte – busca universalizar e integrar 
las preocupaciones de la productividad, el crecimiento y funcionamiento de 
los mercados de la nueva gestión, con los anhelos y las aspiraciones de hom-
bres y mujeres en el ámbito laboral. 
La Organización Internacional del Trabajo, la define como “Trabajo productivo 
en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad, en el cual los derechos son 
protegidos y que cuenta con remuneración adecuada y protección Social ” (Somavia, 
1999), siendo válido tanto para los trabajadores formales, informales, indepen-
dientes, temporales y a domicilio. El trabajo decente se compone de cuatro 
dimensiones interrelacionadas, las cuales son: oportunidades de empleo e in-
gresos, seguridad social, derechos fundamentales en el trabajo y diálogo social. 
El ideal dentro de un Plan de Trabajo Decente (PTD) es la implementación de 
políticas públicas enfocadas a mejorar las tasas de empleabilidad en condicio-
nes dignas que garanticen los derechos laborales (Guiza, 2013).
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La nueva gestión pública frente a los desafios de Colombia en el siglo XXI
El segundo concepto referido al trabajo digno es reconocido por elreferente 
normativo de ordenamiento jurídico colombiano, sus orígenes en Colombia y 
la importancia que adquiere surge a partir de la constitución de 1991, resaltan-
do la dignidad humana como uno de los pilares axiológicos de la constitución. 
Es el concepto referente por medio del cual la corte resuelve conflictos labora-
les.
El empleo digno y decente tienen un mismo origen social que aporta valor. La 
diferencia entre los dos conceptos es política, desde un sentido dialéctico, es 
decir no es un asunto de economía y del mercado laboral, sino de la sociedad 
como un todo sistémico. El trabajo decente incluye la identidad, la universa-
lidad abstracta; el trabajo digno, plantea el orden sobre la insubordinación, la 
esperanza, la humanidad, donde la felicidad es mucho más que el logro del 
placer material (La Voz de Barcelona, 2012).
Reconociendo la ubicación conceptual en que se enmarca la reflexión de la 
política pública laboral del trabajo, ésta busca trascender la mirada lineal de 
la revolución industrial, la economía y condiciones estables con la economía 
fluctuante, globalizada y cambiante, tratando de presentar un punto medio y 
planteando que el derecho y las condiciones laborales dignas no son incompa-
tibles con la flexibilización, los cambios económicos y tecnológicos (Caballero, 
Montoya & Delacruz, 2018). Dentro de los acuerdos y desafíos que trata de 
establecer la política, se encuentra relacionado con la superación del trabajo 
decente visto como un discurso neoliberal en algunos sectores - que permite y 
acepta formas de precarización en el trabajo, en nombre de los cambios y las 
fluctuaciones del mercado- y la defensa de los derechos de los trabajadores que 
signfica el trabajo digno .
El plan de acción de la política, está diseñado a partir de tres elementos: el 
enfoque de derechos, la solidez técnica y la deliberación democrática dirigidos 
a promover la adopción de un Pacto Social por el trabajo decente en lo relativo 
a políticas de empleo, política para un empleo digno, políticas laborales y polí-
ticas de mercado de trabajo. El componente de política de empleo se basa en la 
implementación, formulación, prevención y vigilancia de una política nacional 
de trabajo decente con una frecuencia de revisión y cambio cada cuatro años. 
La construcción de indicadores de trabajo decente tiene como objetivo generar 
alertas de riesgo en las regiones o sectores económicos, en las que haya detri-
mento de los indicadores de calidad o suficiencia del empleo, reconocimiento 
y premiación de buenas prácticas a los sectores generadoras de empleo de ca-
lidad, diseño de programas de empleo para la población con dificultades de 
inserción en el mercado de trabajo y la inspección preventiva inteligente.
16
María Fernanda Caballero Lozada, Julio Cesar Montoya Rendón, Gustavo Nixon Delacruz Giraldo
Los planes de emprendimiento deben pasar de ser paliativos, de la carencia 
de empleo formal a convertirse en generador de empleo de calidad mediante 
la estrategia de promoción del sector asociativo. Hay dos obstáculos a la for-
malización de empleo que la política pública debe tener presente: 1. Brecha 
estructural entre los perfiles que demanda el sector productivo y el perfil 
de quienes buscan trabajo y/o de los trabajadores informales, y 2. La gran 
diferencia entre el salario mínimo y de quienes ejecutan el trabajo poco cali-
ficado, el cual debe ser directamente proporcional a la productividad, hasta 
el nivel del salario mínimo (o superior) y no ajustar el salario a la producti-
vidad, porque esta fórmula puede dar un valor inferior al salario mínimo. 
En relación con las políticas laborales se plantea la realización de tres accio-
nes con énfasis en la prevención: vigilancia, control e inspección. Frente a la 
administración de las relaciones laborales se propone expedir un estatuto 
moderno de trabajo, que considere las normas internacionales, la protección 
de trabajadores en Colombia y a su vez atienda las realidades de la estruc-
tura de producción actual. El estatuto debe garantizar el derecho y la pro-
tección de todos los trabajadores, independientes de su tipo vinculación que 
permita la eficiencia del mercado de trabajo. El estatuto debe estar inspirado 
en el enfoque de la flexi-seguridad, dándole prioridad a la protección socio-
laboral de carácter universal.
 
La promoción activa de la sindicalización es una de las acciones urgentes 
a ejecutar, teniendo en cuenta que Colombia es uno de los países más des-
iguales del continente y debe contemplar la vinculación de trabajadores con 
formas de vinculación atípica (tercerización, informalidad. Empresas Aso-
ciativas de Trabajo, en otros). En Colombia, en la década de los años 80 del 
siglo XX, la tasa de sindicalización de los trabajadores era del 16% y en el año 
2016 era tan sólo del 4.6% (Revista Dinero, 2016). La idea era que el gobierno 
nacional iniciará un programa en coordinación con los sindicatos y que pro-
mueva la agremiación con vendedores ambulantes, cooperativas, servicios 
temporales y trabajadores independientes. Sin embargo, la política también 
debía de trabajar la violencia y los asesinatos de líderes sindicalistas. La mi-
nistra de trabajo Griselda Janeth Restrepo Gallego, presentó en el año 2018 a 
la OCDE la disminución de la violencia en contra de líderes sindicales en el 
país, señalando que la Unidad Nacional de Protección -UNP-, protege a 393 
líderes sociales y sindicales. Se estableció un grupo élite con el fin de brin-
darles protección. La ministra también presentó las cifras de sentencias con-
denatorias , siendo la más alta la de la Fiscalía, donde se han emitido por lo 
menos 362 sentencias condenatorias entre 2011 y 2017, aunque reconoce que 
esta cifra sigue siendo insuficiente (Revista Dinero, 2018: Mintrabajo expuso 
avances laborales de Colombia frente a la Ocde).
17
La nueva gestión pública frente a los desafios de Colombia en el siglo XXI
Las políticas de mercado de trabajo deben integrar las políticas pasivas y 
activas, tratando de reducir los impactos sobre los ingresos de la pérdida de 
empleo, a través del seguro y disminuir el lapso de tiempo durante el cual 
persiste el desempleo, por lo tanto, las cajas de compensación familiar son 
las responsables de administrar los recursos del seguro de desempleo. El 
Sena, al ser un canal de comunicación, debe garantizar la publicación de las 
ofertas de empleo (Procuraduría, 2012).
En épocas de recesión se propone reglamentar mecanismos a las empresas 
que eviten el despido masivo de los trabajadores y compensar con un salario 
menor al recibido durante los meses en que la economía presenta indicado-
res ascendentes y a su vez el Estado ofrezca capacitaciones para permanecer 
al menos un año en la empresa (Procuraduría, 2012).
2. Ingreso de Colombia a la OCDE
Actualmente Colombia es la tercera nación latinoamericana en formar parte 
de la OCDE. Su adhesión implicó que los 23 comités expertos de esta orga-
nización realizarán una evaluación rigurosa de las políticas públicas en los 
últimos siete años de gobierno (DW, 2018). El mensaje implícito de ser miem-
bro de este selecto grupo es que Colombia acata un comportamiento regula-
torio serio, lo que genera más confianza a los inversionistas (El País, 2018). 
Sin embargo , frente al ejercicio reflexivo realizado a partir del 2012 en rela-
ción al campo del trabajo, la OCDE como promotora de políticas públicas de 
altos estándares de desarrollo y calidad, deberá revisar las acciones, como 
resultado de un proceso social, no de un mandato jurídico o una decisión 
administrativa (Torres y Santander, 2013) y evitar que la participación ciuda-
dana se vea relegada al cumplimiento de un indicador. 
Se deberá, tener en cuenta con especial relevancia el componente de diálogo 
social relacionado al empleo decente, donde Estado, trabajadores, empresa-
rios, sociedad e instituciones deben ser actores y partícipes de la construc-
ción y desarrollo de las políticas públicasbuscando el equilibrio de las partes 
y reconociendo el complejo contexto nacional donde se evidencia el despla-
zamiento forzoso, la corrupción y la violencia. Al respecto, es largo el camino 
por recorrer para dar respuesta a las desigualdades sociales en que está in-
merso el país sometido a respuestas populistas por parte de la clase dirigente 
quien no tiene la capacidad empática frente al sufrimiento de quienes votan 
por ellos. (Caballero, et al, 2018). 
Las políticas públicas en torno al trabajo, han realizado un gran esfuerzo 
por equilibrar los continuos cambios de los mercados económicos con los 
18
María Fernanda Caballero Lozada, Julio Cesar Montoya Rendón, Gustavo Nixon Delacruz Giraldo
derechos y las condiciones dignas de los trabajadores. Parte del ejercicio de 
reflexión de la OCDE durante los siete años, permitió llevar a discusión y 
análisis las condiciones de precarización laboral presentes en nuestro país y 
que clamaban con urgencia una revisión y unas acciones para disminuir el 
desempleo y la alta informalidad de los trabajadores. Sin embargo, a pesar 
del trabajo realizado, todavía Colombia sigue siendo uno de los países con la 
más alta desocupación en latinoamérica (La República, 2018). 
El riesgo que tiene el país al ingresar a la OCDE, es que los procedimientos 
de mejora para los trabajadores sean simplemente coyunturales por el afán 
de cumplir con unos indicadores en los temas de Sistema de Gestión de 
Seguridad y Salud en el Trabajo (SG-SST), y no a verdaderos planteamientos 
estructurales que permitan mejoras objetivas y reales en las condiciones la-
borales. Este riesgo, se soporta en los cambios legislativos que se realizaron 
para dar cumplimiento a las condiciones de este organismo multilateral y 
que aborda la problemática de manera parcial y lenta, lo que favorece las 
condiciones para los inversionista y no para los trabajadores (Caballero, et al, 
2018). Para que el ingreso a la OCDE sea realmente un éxito se requiere que 
la balanza planteada en las políticas públicas laborales también sean a favor 
de la dignidad y los derechos del trabajador, prevaleciendo el derecho a la 
vida y siendo esto una realidad y no una simple estrategia para mantener 
una ilusión, un indicador.
3. El discurso de positivización en el mundo del trabajo
Una de las preocupaciones de la Organización Internacional del Trabajo 
- es cómo la evolución de las pautas y la creciente presión en el trabajo, las 
modalidades atípicas de empleo informal y la globalización de los mercados 
laborales están propiciando riesgos psicosociales (Pillinger, 2016 ), producto 
de los cambios inevitables a nivel económico y social y que han llevado a rea-
lizar reflexiones profundas en las políticas públicas para tratar de prevenir y 
mitigar esta problemática.
Sin embargo, al realizar una mirada macro, que permita no sólo revisar en 
detalle la política pública o el ingreso a la OCDE, es importante la compren-
sión de un análisis de la sociedad actual, para lograr realizar una política 
pública con resultados reales. En la sociedad de la superproducción, el super 
rendimiento y la super comunicación, se promueve la saturación, lo exhaus-
tivo, la positividad y su exceso, termina siendo una forma de violencia (Han, 
2012). La sociedad del rendimiento se caracteriza por el uso del verbo germá-
nico konnen que en su traducción significa “poder, saber, hacer”; los sujetos 
son emprendedores de sí mismo, las iniciativas, la motivación, los proyectos 
sustituyen las ordenes, la ley y la prohibición. Este nuevo paradigma, supo-
19
La nueva gestión pública frente a los desafios de Colombia en el siglo XXI
ne que el sujeto empoderado y positivo tiene mayor rendimiento que quien 
obedece. (Han, 2012).
 
El exceso de positividad presente en la sociedad del rendimiento, es a la vez 
un exceso de estímulos, informaciones e impulsos donde la multitarea se 
convierte en una habilidad apetecida y privilegiada (Han, 2012). Esta posi-
tivización del mundo que se ha venido presentando a partir de las nuevas 
gestiones y transformaciones y ha permeado en las instituciones y organi-
zaciones, merece ser revisada a la luz de las políticas públicas y las acciones 
que se están realizando.
Siendo la productividad eje central de las organizaciones del trabajo, la di-
mensión psicosocial debe ser analizada a partir de los discursos y las lógi-
cas emergentes. Colombia a pesar de haber realizado avances cualitativos 
y cuantitativos que le ha permitido ingresar al club de las buenas prácticas 
(OCDE) debe revisar con detalle fenómenos que están sucediendo en las or-
ganizaciones y en los trabajadores. 
El discurso del bienestar, el compromiso, el Engagement en los lugares de 
trabajo, donde todavía se debe realizar grandes esfuerzos por los derechos 
del trabajador para un trabajo digno y decente, puede ser una manera de 
individualizar y ocultar el problema, desconociendo dimensiones sociales, 
políticas y económicas. La promoción del bienestar y la calidad de vida de 
las organizaciones debe ser un imperativo; sin embargo, debe ser coherente 
dentro de un contexto que no solo reconozca la autorrealización , sino tam-
bién las capacidades – en el sentido de Martha Nussbaum y Amartya Sen– y 
los derechos. Las capacidades planteada por Nussbaum (2007) y Sen (2012 ), 
parte de la idea intuitiva de la dignidad humana, la cooperación para la cual 
la justicia y la inclusividad son fines con un valor intrínseco. 
Esta mirada, diferente a la sobre exposición de la positividad donde no hay 
claridad en el reconocimiento del contexto y de los derechos, exige que se 
realice una revisión de la política pública, cuya antorcha encendida debe ser 
el enfoque de los derechos y de la dignidad; así toda acción y toda política, 
analizada desde esa perspectiva será una realidad y no un simple discurso 
alienado que perpetúe nuevas formas de violencias sutiles y con consecuen-
cias, incluso, más perversas debido al difícil reconocimiento de su malestar.
4. Reflexiones finales
Las políticas públicas de trabajo han tenido un inmenso corte neoliberal, pre-
cisamente por la aplicación del modelo económico de Estado de la NGP, y las 
recomendaciones del Fondo Monetario Internacional , el consenso de Wash-
20
María Fernanda Caballero Lozada, Julio Cesar Montoya Rendón, Gustavo Nixon Delacruz Giraldo
ington, los postulados del Banco Mundial y la OCDE (Delacruz, Velez Mon-
toya & Caballero, 2018). Este panorama complejo presenta la prevalencia de 
la economía de libre mercado, la globalización, pero cada vez es menos claro 
la identificación de las particularidades del contexto colombiano. El intento 
por equilibrar la realidad económica global, el respeto y la dignidad sigue 
siendo un tema de discusión y de reflexión en la ejecución de la política pú-
blica y de las investigaciones realizadas.
El modelo de la NGP, debe trascender el discurso eficientista y de transpa-
rencia – en el sentido que lo señala Han (2013) y que se aclara más adelante 
–, porque en él subyace un discurso excesivamente positivo, es decir que 
destaca las cualidades, potencialidades y virtudes del ser humano de forma 
imposible, que oculta intereses insospechados para el común de los ciuda-
danos y los hace responsable de todas las situaciones problemáticas como si 
fuera un ser omnipotente y a la vez alejado de un contexto social, económico 
y laboral. Este tipo de discursos atrapan al sujeto en una incansable carrera 
por el éxito, el triunfo pasando por encima de su propio ser y su propio yo, 
porque él se convierte y se aliena siendo esclavo de sí mismo. Es un discurso 
utilitarista, donde se pretende el mayor bien para el mayor número de per-
sonas (Montoya, 2015), a costa de sacrificar la calidad y el empleo digno para 
todos. Se promueve un desarrollo donde abarca, por ejemplo, el trabajo y 
empleo a pesar de sus condiciones precarias. Este tipo de acciones y políticas 
toman distancia de un sujeto de derechos y de una sociedadimpulsada por 
un desarrollo equitativo.
Tomando a Foucault (1979) las instituciones y los contextos, moldean 
los cuerpos, pensamientos y comportamientos, al punto que el discur-
so imperante (dispositivos de poder) diluye el carácter del ser humano 
quién vive preso de miedo y por ello entrega su libertad al statu quo. 
Pero es esperanzador saber que a toda imposición hay una resistencia 
y que ésta terminará por equilibrar las fuerzas en contradicción. Ac-
tualmente lo que estaría sucediendo es que el dispositivo de control 
estaría transformándose, por lo tanto , podría estar haciendo matices 
a nuevas formas en la sociedad actual que podría coincidir con Han 
(2013): se ha trascendido el concepto de la sociedad disciplinaria, para 
pasar a la sociedad del cansancio, del rendimiento y de la transparen-
cia. Esta última entendida como la sobreexposición voluntaria de la 
intimidad a una vigilancia que se impone en las redes sociales y de las 
cuales hacen uso también los mecanismos de poder, mediante la inte-
ligencia de datos que se constituye en el insumo para ejercer un poder 
psicopolítico que ha trascendido al poder biopolítico. 
La NGP, demanda del trabajador, para sus propósitos de eficiencia, empode-
21
La nueva gestión pública frente a los desafios de Colombia en el siglo XXI
ramiento, sentido de pertenencia, creatividad, gestión, “ponerse la camise-
ta”, pero cuando él pretende aportar nuevas formas de hacer las cosas, se le 
impone la barrera del autoritarismo, las normas, los procesos, procedimien-
tos y los egos de quienes ostentan la autoridad nominal.
Aunque la apertura del TLC en los 90 del siglo XX , Gallego - Marin, A. A., 
et al. (2016) delegó el poder del Estado a las instituciones privadas, éste debe 
seguir cumpliendo el papel de garante de derechos, no solo en su papel de 
inspección y vigilancia promovido por la ley 100, sino también porque es el 
ente constructor e integrador de los actores participantes en la sociedad. Es 
imperativo darle una especial relevancia al diálogo social , componente del 
empleo decente, concepto de la OIT, para no desarticular y fragmentar las 
acciones concretas de instituciones y organizaciones.
En relación a los cambios presentados por la NGP, los fenómenos y discursos 
emergentes, permiten constituirse como un factor de riesgo psicosocial en 
los trabajadores. La reflexión que realiza Han (2012), permite comprenderlo 
mejor; para él la sociedad del rendimiento que promueve “la libertad” y el 
empoderamiento determinado por el tema “yes, we can” y que se transfor-
ma en un “tu deberias”, nos hace creer que somos libres pero voluntariamen-
te, nos estamos explotando hasta el colapso. 
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25
CAPÍTULO II
EL APORTE DEL CONOCIMIENTO CONTABLE EN LA 
NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
Martha Lucía Fuertes Díaz
http://orcid.org/0000-0001-8468-1867
Contadora Pública de la Universidad Santiago de Cali, Candidata a PhD en 
Administración Gerencial de la Universidad Benito Juárez de México, Ma-
gíster en Administración con énfasis en finanzas corporativas de la Universi-
dad ICESI, Especialista en Finanzas con concentración en finanzas avanzadas 
de la Universidad ICESI, Formador Pedagógico Especializado en Formación 
Profesional con Base en Competencias Laborales del Sena. Se desempeña 
como directora e investigadora del Grupo de Investigación ilama de la Es-
cuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios de 
la Universidad Nacional Abierta y a Distancia. martha.fuertes@unad.edu.co 
, marthalfd@yahoo.com
0. Introducción
La evolución del comercio, el desarrollo de las tecnologías de la información 
y las comunicaciones han jalonado constantemente el desarrollo del conoci-
miento contable que debe responder de manera pertinente a las necesidades 
sociales, por lo que se afirma que el conocimiento contable se enmarca desde 
varios enfoques: Legalista, económico y formal. 
Por ello, en el actual escenario de desarrollo comercial, económico y social, 
caracterizado por trascender de entornos locales a entornos globales donde 
todo tipo de organizaciones, bien se trate de organizaciones públicas o pri-
vadas, han debido asumir el reto de la globalización de las economías, del 
desarrollo de las naciones, y su esfuerzo por mayores niveles de crecimien-
to y fortalecimiento; observan el aporte del conocimiento contable como un 
factor fundamental para evaluar la gestión realizada por todo tipo de orga-
26
Martha Lucía Fuertes Díaz
nizaciones, planear la utilización de sus recursos y controlar su aplicación 
eficiente, constituyen aportes valiosos para la eficiencia y transparencia.
En este nuevo escenario se ha requerido del avance y actualización del cono-
cimiento contable para responder a las necesidades actuales de la sociedad, 
que ha derivado en el acogimiento de estándares y marcos conceptuales con-
tables de aceptación mundial a través de las Normas Internacionales de In-
formación Financiera y Normas Internacionales de Información Financiera 
para el sector público (IPSAS).
Desde lo público, la función del Estado se orienta bajo la necesidad de una 
nueva gestión pública orientada al logro de mayores niveles de autonomía 
y a la vez, la disminución de la burocracia, corrupción y derroche de los re-
cursos y esfuerzos públicos; que coadyuven al logro de mayores niveles de 
eficiencia y transparencia en la prestación de servicios para la satisfacción de 
las necesidades de la población y el bienestar social.
Bajo este entorno, la NGP requiere del aporte del conocimiento contable para 
la eficiente gestión y control de las organizaciones en el manejo y aplicación 
de recursos, para el reconocimiento, registro, revelación, análisis y asegura-
miento de la información financiera de todo tipo de organizaciones públicas, 
que se constituye en base fundamental en el proceso de toma de decisiones 
que aporte al diseño de estrategias y procedimientos para informar y vigilar 
acerca del cumplimiento del objeto social de cada organización, así como ga-
rantizar su direccionamiento adecuado a través de la aplicación de la planea-
ción y control financiero a través del presupuesto público; con responsabili-
dad social y ambiental como aporte al desarrollo y crecimiento sustentable 
de la función pública.
1. Importancia del conocimiento contable en la NGP
El conocimiento contable gira en torno a la contabilidad que ha presentado 
un amplio desarrollo a través de la historia de la humanidad; esta evolución 
de la ciencia contable ha sido jalonada por el desarrollo mercantil, económico 
y social, proceso generado por la necesidad de información útil y confiable 
respecto del desempeño y gestión de todo tipo de organizaciones y negocios; 
bien sean públicas, privadas o de economía mixta.
Por ello, el conocimiento contable se constituye como un saber en continua 
evolución considerando que ha estado presente en todas las etapas de desa-
rrollo de la humanidad, desde tiempos remotos hasta la actualidad, lo cual 
ha exigido una constante dinámica de cambio en sus concepciones internas 
27
La nueva gestión pública frente a los desafios de Colombia en el siglo XXI
para responder pertinentemente al objeto central de estudio en un contexto 
social que evoluciona permanente.
Este entorno de desarrollo del conocimiento contable ha sido determinante 
en el paso de su concepción centrada en lo técnico contable que evoluciona al 
conocimiento lógico conceptual, tal como lo expresan Mejía, Mora y Montes 
(2013), al afirmar:
La contabilidad es un saber dinámico, en constante movimiento en sus estructuras 
internas y en su relación externa con su objeto formal de estudio: la valoración 
cualitativa y cuantitativa de la existencia y circulación de la riqueza ambiental, social 
y económica controlada por las organizaciones. La ubicación de la contabilidad en el 
campo del conocimiento ha devenido en su calificación como arte, técnica, tecnolo-
gía social, hasta las más modernas concepciones que fundamentan su adscripción al 
campo de las ciencias. (p.160)
Según Mejía, et al. (2013), las definiciones de contabilidad propuestas en el 
siglo XX, hasta la década de los 60´s, presentan una orientación a lo instru-
mental, lo operativo que se concentra en lo técnico contable; pero esta ten-
dencia cambia en la década de los 70´s cuando se aprecia una gran preocupa-
ción por la concepción “lógico-formal” del conocimiento contable percibido 
como:
…un saber dinámico que progresa en función de los cambios de las condiciones 
sociales y del avance de otros campos del saber que contribuyen al surgimiento no 
solo de otras explicaciones de la realidad, sino al establecimiento de nuevas condi-
ciones para su transformación en función de los actuales requerimientos ambienta-
les, sociales y económicos. (Mejía, et al., 2013, p162)
De acuerdo con Schröder (2006), el enfoque de la nueva gestión pública 
(NGP) se orienta al logro de mayores niveles de autonomía y a la vez, la dis-
minución de la burocracia, corrupción y derroche de los recursos y esfuer-
zos públicos; que coadyuven al logro de mayores niveles de eficiencia en la 
prestación de servicios orientados para la satisfacción de las necesidades de 
la población; por lo que se constituye en el sistema de control de la adminis-
tración pública más innovador en el contexto global.
En este contexto, también se debe considerar que los dineros y en general 
los recursos públicos son escasos en comparación con la elevada demanda 
de recursos para atender las necesidades sociales que se requieren para el 
desarrollo de los países; y si a este hecho se suman los recursos que terminan 
en burocracia, despilfarro o corrupción, establecen líneas de pobre desarrollo 
que obstaculizan la NGP y el desarrollo económico y social de las naciones.
28
Martha Lucía Fuertes Díaz
De ahí la importancia de la NGP y el aporte del conocimiento contable con la 
generación y gestión de información que contribuya al logro de mayores ni-
veles de eficiencia y al acertado manejo delos recursos públicos; y para ello, 
Rodríguez (como se citó en Córdoba, 2014), señala la importancia del aporte 
del conocimiento contable en la planeación, asignación y control de los re-
cursos públicos, y la relevancia de la información que genera y que deja en 
evidencia los resultados de las acciones del Estado respecto de los deberes y 
derechos con sus comunidades, y la manera en que se orientan sus esfuerzos 
y recursos para conseguirlo. 
De acuerdo con lo anterior, el aporte del conocimiento contable se constituye 
en una base fundamental para la NGP que requiere de la eficiente gestión de 
la función contable, que implica un actuar ético de aquellos responsables de 
su aplicación en los diversos cargos relacionados con el desarrollo de todo 
tipo de organizaciones que dependan o se deriven de la estructura y recursos 
del Estado; bien se trate del contador, auditor, control interno, revisor fiscal, 
contralor, etc., que exige un desempeño ético adicional de la competencia en 
su actuar profesional, y que implica asumir la responsabilidad con la socie-
dad y con el medio ambiente, constituyéndose en verdadero garante de la 
confianza pública. (Fuertes y Curvelo, 2018)
Otro aspecto relevante a considerar, se orienta al reconocimiento del actual 
escenario de desarrollo social, comercial y económico, caracterizado por 
trascender de entornos locales a entornos globales, para todo tipo de orga-
nizaciones, bien sean públicas o privadas; que en su deseo de crecimiento y 
fortalecimiento requieren del apoyo del conocimiento contable como coad-
yuvador de la gestión financiera en las organizaciones, con reconocimiento y 
generador de confianza tanto en el ámbito regional, nacional e internacional.
Es así como la contabilidad aplicada al sector público se constituye en un 
factor fundamental para reconocer la realidad económica de las entidades 
gubernamentales, y que aporta a los usuarios de la información financiera 
para ejercer funciones de control, inversión, financiación, planeación, ejecu-
ción, y evaluación de la políticas económicas y sociales del Estado, a través 
del análisis efectivo de la información reportada en los estados financieros 
que emiten estas entidades.
De esta manera la contabilidad tiene un carácter eminente social, en tanto que 
su desarrollo responde a demandas de la vida cotidiana en que avanzan los 
negocios y por tanto las organizaciones, en ambientes globalizados que re-
quieren nuevas dinámicas para enfrentar el entorno altamente competitivo; 
que además implican los avances de las organizaciones en relacionamiento 
ambiental, científico, tecnológico y del ámbito más amplio de desarrollo de 
29
La nueva gestión pública frente a los desafios de Colombia en el siglo XXI
los negocios y las organizaciones, en consideración de los diferentes niveles 
de desarrollo económico y social que surgen desde las realidades regionales 
y globales.
Precisamente, en este proceso de desarrollo económico y social, paralela-
mente se ha dado la evolución del conocimiento contable, el cual se deriva 
de la necesidad de ampliar el objeto de estudio centrado en lo económico 
para acoger las implicaciones de los fenómenos sociales e imprimir la con-
notación eminentemente social que le es implícita a la contabilidad, que 
concibe la configuración de lo económico y lo social, como propone la es-
cuela crítica de la contabilidad y el nuevo enfoque para la teoría general de 
la contabilidad, que asume que la información contable además de aportar 
en la determinación de la riqueza creada, avanza en la determinación de los 
valores orientados a los agentes sociales, en la identificación de sus bene-
ficios logrados a partir de la acumulación de la riqueza y la productividad 
(Ortiz, 2010).
Para dimensionar la necesidad y aporte del conocimiento contable en la NGP 
en el actual escenario de desarrollo nacional, es necesario partir de la con-
cepción primaria de lo que se constituye como Estado, su función social, 
las características de las organizaciones públicas que dependen de él y su 
funcionamiento. 
Adicionalmente, se debe considerar que desde la política pública se deter-
minan los lineamientos a través de Leyes, Decretos, Estatutos, etc., que ri-
gen el conocimiento contable en Colombia, y que cubre todo tipo de orga-
nizaciones. 
Con base en las anteriores consideraciones se analiza el aporte del conoci-
miento contable a la NGP, desde el reconocimiento, medición y registro de la 
información económica de los entes públicos, hasta el análisis y el asegura-
miento de la información financiera como base fundamental que permite el 
análisis de la gestión realizada; también, el aporte a los procesos de planea-
ción y al proceso de toma de decisiones, para el manejo eficiente de los recur-
sos públicos y el desarrollo económico eficiente con crecimiento sustentable.
Para establecer el aporte del conocimiento contable a la NGP, es necesario 
considerar la actual política pública en la que se enmarca la aplicación con-
table, que establece para su aplicación la necesidad de determinar el tipo 
de empresa, actividad que desarrolla, además de su tamaño, que conduce 
a determinar correctamente la base contable que deberá ser aplicada; y por 
ello, es necesario conocer la estructuración organizacional en que se sustenta 
la función del Estado, en el ámbito nacional y regional.
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Martha Lucía Fuertes Díaz
2. La estructura del Estado: Base para la aplicación del conocimiento 
contable
Todo Estado necesita de una estructura que le permita desarrollar sus fun-
ciones orientadas a dar cumplimiento a los compromisos sociales y económi-
cos adquiridos como base para el logro del bienestar social y económico de 
las naciones. Pero no todos los Estados funcionan de la misma manera, por 
lo que cuentan con estructuras que difieren de acuerdo con su concepción. 
Básicamente podemos encontrar dos estructuras para el desarrollo del Esta-
do y son la centralista y la federalista.
De acuerdo con Ortega (2014), el Estado centralista al que también se le de-
nomina unitario, establece organizaciones en las cuales se concentra la toma 
de las principales decisiones de tipo económico, político y legal; por lo que el 
desarrollo de la función de gestión, legislación y de seguridad, se concentran 
en estas entidades. 
Por su parte, el Estado federalista une varios “Estados relativamente inde-
pendientes” donde cada uno de ellos mantiene el control sobre su legislación 
y organización política y judicial; pero a la vez aceptan estar sometidos en 
parte a un poder único. (Ortega, 2014)
De acuerdo con la estructura del Estado, se establecen los tipos de organi-
zaciones de apoyo que se requieren para su funcionamiento, las cuales para 
el caso colombiano se les identifica como entidades o empresas del Estado, 
y que se clasifican en dos categorías: Del sector público no financiero y del 
sector público financiero; estructuración que incide en el tipo de manejo con-
table que se debe aplicar a cada una de ellas.
3. Entidades del sector público Financiero y del sector público no financiero.
Como lo señala Córdoba (2014), en el sector público no financiero se clasifi-
can las empresas del Estado que están bajo su control para atender necesida-
des de salud, educación, justicia, defensa, seguridad social, etc.; que finan-
cian sus actividades con recursos asignados por el Estado y que por lo tanto 
apoyan el desarrollo de funciones que le corresponden al gobierno general.
Complementan las organizaciones del sector público no financiero las empresas 
que producen y venden bienes o servicios a gran escala, como el caso de em-
presas proveedoras de energía, agua, teléfonos, etc.; que se financian con los re-
cursos que perciben de la venta o prestación de éstos servicios (Córdoba, 2014).
Por su parte, Córdoba (2014) afirma que las entidades del sector público 
financiero de propiedad del Estado desarrollan actividades de captación y 
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La nueva gestión pública frente a los desafios deColombia en el siglo XXI
colocación de recursos como intermediarios financieros; pueden ser del or-
den nacional, departamental o municipal. También se encuentran entidades 
suprarregionales cuando su actividad se desarrolla en varios departamentos 
y supralocales cuando se abarcan varios municipios.
Pero además de la estructuración anterior, y de acuerdo con las nuevas di-
námicas de desarrollo en un contexto globalizado, Gómez (2017) señala las 
empresas industriales y comerciales del Estado, que desarrollan su gestión 
con fines de crecimiento y con ánimo lucrativo, acorde con el actual contexto 
mercantil de desarrollo de los negocios; cuyo capital está constituido con re-
cursos públicos, cuentan con personería jurídica y autonomía administrativa 
y financiera.
También, Frasser (2015) señala las sociedades de economía mixta como otra 
figura utilizada por el Estado para intervenir en el desarrollo corporativo; 
corresponde a entidades que desarrollan actividades de naturaleza indus-
trial o comercial y que cuentan con aportes de capital por parte del Estado y 
también del sector privado, con fines de crecimiento y con ánimo lucrativo.
4. Evolución de la contabilidad en Colombia
Para el reconocimiento, medición y revelación de la información financiera 
de las organizaciones en Colombia, la contabilidad reconocía los Principios 
de Contabilidad Generalmente Aceptados (PCGA), los cuales estaban ampa-
rados desde la política pública por el Decreto 2649 de 1993, que corresponde 
al compendio de normas de aceptación en nuestro país, pero que no conta-
ban con la aceptación internacional; aspecto que limitaba a los usuarios de la 
información financiera en el actual contexto globalizado, de auge de tratados 
internacionales para el libre comercio, de desarrollo de los Mercados de Ca-
pitales mundiales, y en general para el desarrollo de relaciones comerciales, 
económicas y sociales, generando un efecto limitante en los estándares de 
competitividad de todo tipo de organizaciones, tanto públicas, como priva-
das o mixtas. 
En este escenario de desarrollo, en Colombia se establece el proceso de con-
vergencia desde los PCGA a las Normas Internacionales de Información Fi-
nanciera (NIIF), que acogen los marcos conceptuales de aplicación contable 
aceptados en el escenario mundial y que permite el aporte para el desarrollo 
de relaciones económicas y sociales en el contexto nacional e internacional. 
Este momento origina un cambio estructural en la evolución y acogimiento 
del conocimiento contable, en el cual Colombia también asume como polí-
tica pública el acogimiento de los marcos conceptuales de contabilidad de 
aceptación internacional. 
32
Martha Lucía Fuertes Díaz
Este proceso se estableció desde la política pública establecida en Ley 1314 
de julio 13 de 2009, que reconoce en las NIIF, también conocidas como Inter-
national Financial Reporting Standard (IFRS), como la base conceptual que 
sustenta la contabilidad en el país y que permite el reconocimiento en el con-
texto mundial para la información contable generada por las organizaciones 
del país. Las IFRS han tenido gran acogida en el ámbito mundial y como lo 
señala Ledezma (2016), han sido incorporadas en más de 140 países, según 
estudio realizado al año 2015. 
Históricamente, mientras en Colombia se aplicaba un marco normativo 
contable local, en el año 2001 se creaba en Londres La Junta de Normas In-
ternacionales de Contabilidad o International Accounting Standards Board 
–IASB, como organismo independiente y de carácter privado que desarro-
lla y aprueba las normas Internacionales de Información Financiera –NIIF o 
International Financial Reporting Standards –IFRS. El IASB se creó en reem-
plazo del Comité de Normas Internacionales de Contabilidad o International 
Accounting Standards Committee –IASC, quien en su momento emitió las 
Normas Internacionales de Contabilidad o International Accounting Stan-
dards –IAS. 
Por su parte, el IASB es supervisado por la Fundación del Comité de Nor-
mas Internacionales de Contabilidad –IASCF creado en el año 2000 para esta 
labor. Las IFRS comprenden el conjunto de normas denominadas como NIIF 
y sus interpretaciones IFRIC-CINIIF aprobadas por la IASB y las NIC y sus 
interpretaciones CINIC, las NIIF para PYMES, sus fundamentos y conclu-
siones, que son legalmente exigibles en los países que las acogen y son glo-
balmente aceptadas para la generación de los informes financieros compren-
sibles, de alta calidad y que reflejen la verdadera situación financiera de las 
organizaciones. (Fuertes y Curvelo, 2018)
5. La gestión contable en la NGP
Para el acogimiento de este conjunto de marcos conceptuales de contabilidad 
de aceptación mundial, de obligatorio cumplimiento en el país y para todo 
tipo de organizaciones, se establece un período de convergencia que permite 
la transición de la aplicación contable desde los PCGA a las NIIF. 
Es importante señalar que desde la política pública se orienta el manejo con-
table del país para todo tipo de empresas, de cualquier tamaño, sector, o 
actividad que realice. Sin embargo, para el caso de las empresas que se de-
sarrollan como empresas de economía mixta, o como empresas industriales 
y comerciales del Estado, o en algunos casos de empresas públicas no fi-
nancieras, todas acogen las NIIF para la gestión contable y el análisis de sus 
resultados.
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La nueva gestión pública frente a los desafios de Colombia en el siglo XXI
Para este proceso de acogimiento y aplicación de las NIIF o IFRS, se clasifi-
can las empresas en tres grupos: 1, 2 y 3; conforme con lo establecido desde 
la Ley 1314 de 2009 y el Decreto 2420 de 2015.
Al grupo 1 pertenecen las empresas catalogadas como emisores de Valores 
que colocan entre el público títulos representativos de deuda o patrimonio 
y realizan la inscripción de dichos títulos en el Registro Nacional de Valores 
y Emisores. 
También se encuentran en el grupo 1 las entidades de interés público que 
captan, manejan o administran recursos del público y las grandes empresas 
que sean subordinadas o matrices de otras empresas, nacionales o extranje-
ras, o que sean usuarios aduaneros. Las empresas catalogadas en este grupo 
asumen el manejo contable a partir de la aplicación de las NIIF Plenas que se 
detallan en la figura 1, lo que implica la aplicación de todo el marco norma-
tivo internacional en materia contable.
Figura 1 Compendio de NIIF o IFRS Plenas aplicables a empresas del Grupo 1.
Fuente: Elaboración Propia
En el grupo 2 se encuentran las empresas de tamaño mediano y pequeño, de 
acuerdo con lo establecido en la Ley 590 de 2000 modificada por la Ley 905 
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Martha Lucía Fuertes Díaz
de 2004. Las empresas catalogadas en este grupo asumen el manejo contable 
a partir de la aplicación de las NIIF Pymes que se resumen en la figura 2, y 
que corresponden a un conjunto de postulados en materia contable de me-
nor amplitud y exigencia respecto de las NIIF Plenas; en consideración a su 
tamaño y el tipo de operaciones que realizan.
Figura 2. Compendio de NIIF o IFRS para Pymes, aplicables a 
empresas del Grupo 2.
Fuente: Elaboración Propia
En el grupo 3 se encuentran las denominadas microempresas de acuerdo con 
la Ley 590 de 2000 modificada por la Ley 905 de 2004. Las empresas catalo-
gadas en este grupo asumen el manejo contable a partir de la aplicación de 
un compendio de normas mucho más básicas y de menor exigencia en com-
paración con las exigidas en las NIIF Plenas y NIIF Pymes; lo que obedece a 
que corresponde al mayor número de empresas en el país catalogadas como 
microempresas. La reglamentación contable para este grupo empresarial, es 
de aplicación en nuestro país y se encuentra su reglamentación a través de 
los establecido en el Decreto 2420 de 2015 y sus anexos.
Desde la política pública en materia contable se han establecido los linea-
mientos en el proceso de convergencia y acogimiento de estándares inter-
nacionales de contabilidad para las empresas catalogadasen alguno de los 
grupos 1, 2 y 3, que data desde el año 2009 hasta la fecha, como se puede 
apreciar en la figura 3.
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La nueva gestión pública frente a los desafios de Colombia en el siglo XXI
Figura 3. Política pública para acogimiento y convergencia a IFRS
Fuente: Elaboración Propia
Sin embargo, para las empresas pertenecientes al sector público, cuya ges-
tión se orienta al soporte de la estructura del Estado y al cumplimiento de 
su deber constitucional, que no persiguen ánimo de lucro sino el bienestar 
social; se establece el acogimiento de las Normas Internacionales de Conta-
bilidad para el Sector público (NIIFSP), conocidas como International Public 
Sector Accounting Standards (IPSAS), y en la presente anualidad se avanza 
en el logro de los primeros estados financieros bajo estos estándares interna-
cionales, en las entidades públicas del país, como aporte a la transparencia 
en la gestión pública. (Fuertes y Curvelo, 2018)
Conocer la dinámica y tendencia en el crecimiento, en los ingresos y en gene-
ral en la economía, se constituye en información relevante para el proceso de 
análisis de la gestión realizada y para el proceso de planeación del ente pú-
blico, bien se trate de un organismo desde el poder central o descentralizado, 
desde la aplicación nacional, departamental o municipal, que aporta en la 
medición de la eficacia gubernamental y para el control de la corrupción. 
También, aporta en la determinación de una adecuada estructura financiero 
que permita el adecuado uso y nivel de deuda y su costo; como aporte en la 
gestión eficiente de los gobiernos para el beneficio social y disminución del 
riesgo.
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Martha Lucía Fuertes Díaz
Es en este escenario, las empresas u organizaciones del Estado, bien sean del 
nivel central, nacional, departamental o municipal, empresas industriales 
y comerciales del Estado o empresas de economía mixta, acogen el marco 
normativo en materia del conocimiento contable, para la gestión, análisis y 
control de la información financiera que generan las organizaciones a partir 
de su gestión realizada, para la generación de reportes o informes financie-
ros que reflejen razonablemente su realidad, de acuerdo con estándares in-
ternacionales y de aseguramiento de la información.
La política pública en materia contable para las empresas públicas se estable-
ce en las IPSAS a partir de la Resolución 533 de 2015 que incorpora el marco 
normativo para el reconocimiento, medición y revelación de los hechos eco-
nómicos aplicable a entidades de gobierno; mientras que la Resolución 743 
de 2013 y las resolución 414 de 2014 corresponden a las bases para la aplica-
ción de la contabilidad en los grupos 1 y 2 respectivamente. 
De acuerdo con lo anterior, se puede afirmar que a existen marcos conceptua-
les de aceptación internacional para la gestión de la contabilidad pública: El 
marco normativo para las entidades del gobierno, el marco normativo para 
las empresas que no cotizan en los mercados de valores, el marco normativo 
para las empresas que cotizan en los mercados de valores y el marco norma-
tivo para las entidades en liquidación; lo que se constituye en un importante 
aporte para la gestión, planeación y control estatal en el escenario de la NGP.
En Colombia, la Contaduría General de la Nación, acoge los principios de 
transparencia, eficiencia, eficacia, efectividad, ecología y equidad para el de-
sarrollo de la contabilidad que se aplicará a partir del año 2018 con base en 
los estándares internacionales de contabilidad para el sector público.
6. El aporte de las finanzas públicas en la NGP
Es así como se comprende el aporte del conocimiento contable para la efi-
ciente gestión de las finanzas públicas en la NGP, y que de acuerdo con Cór-
doba (2014), se concibe como:
Las finanzas públicas se definen como el conjunto de elecciones económicas que 
manifiestan la relación de ingresos y gastos del Estado, siempre que estén conte-
nidas en el sistema presupuestal, lo cual exhibe una mutua relación entre ingresos 
públicos, gastos públicos y las actividades del Estado. (p.15)
Respecto de su campo de acción, Córdoba (2014) afirma que las finanzas pú-
blicas no deben ser apreciadas únicamente en lo referente a “cuestiones de 
dinero, liquidez o necesidad de capital, sino también de problemas como la 
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La nueva gestión pública frente a los desafios de Colombia en el siglo XXI
asignación de recursos, la distribución de la renta, la estabilidad económica, 
el pleno empleo, la estabilidad de precios y el desarrollo económico” (p.15). 
Pero se debe considerar que no todos los Estados funcionan de la misma 
manera y su desarrollo y necesidades van a depender del sistema económico 
que cada uno de ellos establezca. En este sentido las finanzas públicas apor-
tan de manera significativa para la NGP, independientemente del sistema 
económico, pues permite ilustrar el resultado del manejo de los recursos pú-
blicos; como por ejemplo, el dinero que ingresa o recibe el Estado, sus entes 
territoriales y entidades de economía mixta, los bienes o la riqueza que posee 
y como se gestionan, administran o distribuyen tales recursos; aspectos to-
dos que se aprecian en los informes financieros emitidos por tales entes, en 
el proceso de planeación y en la ejecución presupuestal.
Pero las finanzas públicas no sólo aportan al proceso de gestión pública con 
información financiera que resume la gestión realizada con los recursos pú-
blicos, sino que también aporta en el proceso de planeación y control públi-
co. Cuando se toman los resultados de la información financiera histórica, 
resultado de la gestión realizada, ésta se constituye en una base importante 
sobre la cual se fundamenta la planeación para el manejo eficiente de los re-
cursos públicos en períodos futuros, constituyéndose el presupuesto público 
como instrumento financiero básico para la planeación de la gestión estatal.
Para determinar la consecución, distribución y aplicación eficiente de los re-
cursos públicos requeridos para el desarrollo de los planes de gobierno, se 
soporta el proceso de planeación financiera del ente público a través del 
presupuesto público, que permite la propuesta de distribución de recursos 
financieros que percibirá el ente público y las fuentes o alternativas de finan-
ciamiento, sobre todo en casos de déficit fiscal, que implica un gasto público 
superior al ingreso público y que se presenta de manera reiterada en los paí-
ses de esta región del mundo. 
Las finanzas públicas también aportan en el proceso de control de los re-
cursos públicos y permiten determinar la correcta aplicación y utilización 
de recursos. Para ello, se soportan tanto en el proceso de planeación 
presupuestal como en el proceso de ejecución presupuestal, donde se 
confronta el presupuesto público planeado respecto del presupuesto público 
ejecutado, que permiten determinar si se presentaron variaciones en la 
ejecución de los diferentes rubros presupuestales, si se realizaron adiciones 
presupuestales, o si los ingresos de recursos públicos son o no suficientes 
para cubrir los gastos establecidos de acuerdo con los planes de gobierno 
y determinante en la situación de superávit o déficit fiscal que determina 
el establecimiento de fuentes de financiamiento para asegurar los recursos 
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Martha Lucía Fuertes Díaz
suficientes para el desarrollo de los planes de gobierno y considerando una 
adecuada estructura financiera.
Finalmente, a manera de reflexión de los diferentes enfoques presentados y 
que giran en torno al conocimiento contable y su contribución a la NGP, se 
puede establecer como en el desarrollo de la función pública se orientan los 
esfuerzos hacia la eficiencia en el manejo de los recursos y transparencia en 
su aplicación, para lo cual el conocimiento contable contribuye a partir de la 
aplicación de las finanzas públicas en la gestión y aseguramiento de la infor-
mación económica que afecta las organizaciones con la obtención y análisis 
de los