pe CiudadesSostenibles

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C i u d a d e s
sostenibles
P r o g r a m a
lecciones aprendidas y sistematización de buenas prácticas
Una contribución a la reducción de desastres en el Perú
Programa de las Naciones Unidas 
para el Desarrollo
Av. Perez Aranibar 750 Magdalena del Mar
Lima – Perú
http://pe.undp.org
FB: PNUD Perú
Flickr: PNUD Perú
3
Presentación
El Programa Ciudades Sostenibles es una experiencia peruana única en las Américas y El Caribe. 
Esta publicación presenta la metodología utilizada por el Programa, la cual se ha convertido en 
un instrumento clave para la Reducción de Riesgos de Desastres a nivel de los centros urbanos 
del país e internacionalmente.
Cabe recordar que por los efectos del Fenómeno El Niño, ocurrido en los años 1997-1998, el 
Comité de Reconstrucción El Niño (CEREN) y luego el Instituto Nacional de Defensa Civil 
(INDECI) en alianza con el PNUD, asumieron el desafío de contribuir al desarrollo sostenible 
de ciudades y centros poblados del país incorporando la Gestión del Riesgos de Desastres en la 
planificación del desarrollo local en apoyo a los Gobiernos Regionales y Municipalidades.
Uno de los elementos que resaltan de esta experiencia es haber desarrollado 180 Estudios técnico-
científicos serios y rigurosos, coejecutados con los gobiernos locales, en coordinación con 
autoridades y funcionarios de los gobiernos locales, representantes de gremios profesionales, 
organizaciones sociales de base, e instituciones públicas y privadas, validados a través de talleres 
participativos durante las fases de diagnóstico y propuestas. Todo este proceso ha permitido 
construir una nueva visión de la sostenibilidad y del desarrollo, logrando sensibilizar y difundir 
en las mencionadas autoridades locales y poblaciones que es posible construir una ciudad 
sostenible.
El Programa Ciudades Sostenibles ha recibido el reconocimiento nacional y de los países vecinos, 
y también fue seleccionado como la Primera Experiencia más significativa sobre Reducción de 
Riesgos de Desastres en Las Américas, reconocimiento otorgado por la Oficina de las Naciones 
Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR), que integró el Comité de Selección 
con la Organización de los Estados Americanos (OEA), el Programa de las Naciones Unidas para 
el Desarrollo (PNUD), el Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-
HABITAT) y la Federación Internacional de la Cruz Roja (IFRC).
Estamos seguros que cuando las poblaciones que participan en la coejecución y validación de los 
productos de los Estudios del Programa Ciudades Sostenibles conjuntamente con las autoridades 
locales y la sociedad civil organizada, asuman plenamente la participación comunitaria, 
ejerciendo eficientemente la vigilancia ciudadana, lo harán con un mayor conocimiento de la 
Gestión del Riesgo de Desastres que las generaciones que los antecedieron, quienes aportaron 
sus valiosas vivencias y prácticas ancestrales ante la ocurrencia de desastres.
Es a todas estas reflexiones que la presente sistematización referente a la experiencia y al trabajo 
desarrollado por el Programa Ciudades Sostenibles durante quince años pretende contribuir.
Gral. Div. EP (R) Alfredo Murgueytio Espinoza
Jefe del Instituto Nacional de Defensa Civil - INDECI
Director Nacional del Programa Ciudades Sostenibles 
Rebeca Arias
Coordinadora del Sistema de Naciones Unidas en el Perú
Representante Residente del PNUD
Perú, Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), Programa de las Naciones 
Unidas para el Desarrollo (PNUD):
“LECCIONES APRENDIDAS Y SISTEMATIZACIÓN DE 
BUENAS PRÁCTICAS”
Lima: PNUD, 2013
48 p.
Ciudades Sostenibles /Instrumento de Gestión del Riesgo de Desastres para la 
planificación del desarrollo
Programa Ciudades Sostenibles – PCS 
Instituto Nacional de Defensa Civil – INDECI:
Gral. Div. EP. (R) Alfredo Murgueytio Espinoza
Jefe de INDECI y Director Nacional del Proyecto Ciudades Sostenibles 
Representante Residente del PNUD en el Perú:
Rebeca Arias
Elaboración:
Linda Zilbert Soto, Consultora PNUD
Revisión técnica:
Jenny Parra Small, Coordinadora Nacional PCS -INDECI
Alfredo Perez Galeno, Consultor PNUD
Responsables de la publicación:
Sylviane Bilgischer - Oficial de Programa PNUD
Lima - Perú
Ejemplares: 1000
Propuesta gráfica y diagramación:
Alvaro Beltrán
Supervisión del Diseño:
Karim Capristán
Fotos de la portada:
Proyecto DIPECHO - Piura, Tumbes, Paita
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2014-07310 
Impreso en Forma e Imagen
de Billy Víctor Odiaga Franco
R.U.C: 10082705355
Av. Arequipa 4558 - 4550, Miraflores
Impreso en Lima - Perú, Mayo de 2014
Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo técnico y/o financiero del 
Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) y del Programa de las Naciones 
Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Este documento podrá reproducirse si se reconocen los créditos del PNUD, 
INDECI y del Programa Ciudades Sostenibles - PCS (Proyecto INDECI – 
PNUD)
C i u d a d e s
sostenibles
pg.7
pg.9
pg.11
pg.12
pg.37
pg.42
pg.49
pg.13
pg. 32
pg.14
pg. 33
pg.19
pg.36
pg. 30
Presentación
Introducción
¿Por qué ciudades sostenibles?
El Perú: ¿Un escenario de riesgos?
Se hace camino al andar.
Ciudades sostenibles:
Crónica de una experiencia.
A través de la experiencia:
¿Qué se logró? ¿Qué problemas hubieron?
Lecciones aprendidas:
Reflexiones a la luz de la experiencia
No olvidar:
Asegurando la sostenibilidad. Recomendaciones.
¿Cómo lo hicimos?:
Las claves del éxito:
La metodología del Programa.
El enfoque comunitario.
Los estudios del Programa.
El fortalecimiento de las capacidades de las 
instituciones y funcionarios de los gobiernos 
locales.
Desarrollo de medidas de mitigación.
5
Introducción
Cuando decimos que los desastres van en aumento, no nos alejamos en absoluto de la realidad. Ban Ki-moon, Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) menciona que “Hemos llevado a cabo una revisión de las 
pérdidas que ocasionan los desastres en el ámbito nacional y es 
evidente que se han subestimado en al menos un 50 por ciento 
las pérdidas directas a causa de inundaciones, terremotos 
y sequías. En lo que va de este siglo, las pérdidas directas 
generadas por los desastres ascienden a unos $2,5 millones de 
millones (billones) de dólares americanos. Esto es inaceptable, 
ya que contamos con los conocimientos necesarios para 
reducir las pérdidas y aprovechar los beneficios” . 
Señaló además que “Las pérdidas económicas que ocasionan 
los desastres están fuera de control y sólo pueden reducirse en 
alianza con el sector privado, incluidos los bancos de inversión 
y las empresas aseguradoras. El sector privado realiza del 70 
al 85 por ciento de todas las inversiones mundiales en nuevos 
edificios, diversas industrias y pequeñas y medianas empresas. 
Los mercados han asignado más valor a la rentabilidad a corto 
plazo que a la sostenibilidad y la resiliencia. La reducción 
del grado de exposición de su inversión frente al riesgo de 
desastres no es un costo, sino más bien una oportunidad 
para lograr que esa inversión sea más atractiva a largo plazo”. 
Latinoamérica y el Caribe es una muestra de ello. En las 
últimas cuatro décadas (1970-2010) aproximadamente unos 
200 millones de personas fueron afectadas por desastres a 
causa de peligros naturales y/o socio-naturales.
El Perú no escapa a esta realidad. No obstante ser un país 
de impresionante biodiversidad y de una gran riqueza en su 
diversidad étnica y cultural, ocupa a nivel de Sudamérica el 
segundo lugar con el mayor número de personas afectadas 
por desastres. Cada uno de los territorios que lo conforman, 
se ven expuestos a la ocurrencia y recurrencia de huaycos, 
aluviones, deslizamientos, sismos, inundaciones, tsunamis, 
erupciones volcánicas, sequías y otros varios eventos. 
Tenemos como muestra que, según información del Instituto 
Nacional de Defensa Civil (INDECI) entre los años 2006-
2010, se reportaron más de 22 mil emergencias afectandoa 
más de seis millones de habitantes ocasionando cuantiosos 
daños y pérdidas en vivienda, infraestructura y agricultura.
Para responder a esta problemática, se han desarrollado 
en los últimos años numerosas experiencias, iniciativas, 
herramientas y prácticas, muchas de ellas promovidas en el 
marco de proyectos locales, nacionales e internacionales.
Una de estas experiencias significativas que tiene mucho 
por enseñarnos es justamente el Programa Ciudades 
Sostenibles (PCS), que se inició en octubre de 1998, en el 
marco del Proyecto “Comité Ejecutivo de Reconstrucción 
de El Niño-CEREN”, y contó con el apoyo del Programa de 
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y desde el 
2001 ha continuado en el INDECI mediante los Proyectos del 
PNUD de apoyo al INDECI. A lo largo de los 15 años que ya 
tiene el Programa, se han ejecutado180 estudios (incluyendo 
actualizaciones) en 159 ciudades, ubicadas en 23 regiones del 
país; beneficiando a una población de 7’ 658, 812 habitantes 
que representan el 37% de la población urbana nacional. Se 
suman a los citados estudios, 4 estudios adicionales realizados 
en ciudades fronterizas del Ecuador. 
El Programa Ciudades Sostenibles ha recibido no sólo 
el reconocimiento nacional y de los países vecinos, sino 
también fue seleccionada como la primera experiencia más 
significativa sobre reducción de riesgos implementada en las 
Américas; reconocimiento dado por UNISDR, que integró 
el Comité de Selección con la OEA, PNUD, UN-HABITAT 
e IFRC.
Finalmente, creemos que experiencias como éstas intentan 
mostrar la necesidad de entender que para que suceda un 
desastre, son necesarias ciertas condiciones previas, que existe 
la posibilidad de conocerlas y analizarlas como componentes 
que consideran los peligros, las vulnerabilidades y los riesgos 
y cuya acumulación no adecuadamente manejada originan 
desastres. Reconocer además que es posible implementar 
proyectos y medidas de gestión de riesgos de desastres que 
orienten el mejor uso y gestión del territorio. 
Es por ello que intentaremos mostrar en estas páginas el 
camino recorrido por el Programa Ciudades Sostenibles, 
demostrando un enorme aporte técnico científico además de 
ir capitalizando aprendizajes del trabajo en cada comunidad, 
municipio y ciudad . 
6 7
C i u d a d e s
sostenibles
¿Por qué?
Lima, ciudad capital del Perú, alberga a una población que se aproxima a los 10 millones de habitantes, lo que representa casi la tercera parte de la población del país, y un 30% por debajo del umbral de la pobreza. Esta es una clara muestra 
de las muchas ciudades peruanas, en donde la falta de 
planificación aunada a la ocupación desordenada y sin 
control del territorio, el mal uso de los recursos naturales, 
las actividades agropecuarias y mineras bajo prácticas 
no adaptadas al medio, la ausencia de servicios básicos y 
ocupación de terrenos en situación de alto riesgo; son sólo 
algunos de los problemas que las caracterizan. Condición 
que hace que nuestras ciudades tengan escenarios de 
riesgos de desastres y territorios “no sostenibles”.
Conociendo la importancia de los centros urbanos del 
país, que albergan alrededor del 75% de la población total, 
y en vista de la necesidad de realizar estudios que orienten, 
por un lado, el crecimiento y desarrollo de las ciudades 
sobre zonas que representen las mejores condiciones de 
seguridad física y, por otro lado, identificar y establecer 
proyectos y medidas de mitigación necesarios para la 
reducción de niveles de riesgo, es que surge el Programa 
Ciudades Sostenibles como una alternativa orientada 
justamente a asumir esos desafíos.
El Programa es una iniciativa promovida en conjunto 
entre el INDECI y el PNUD, que tiene por finalidad 
contribuir al desarrollo sostenible de ciudades y centros 
poblados del país incorporando la Gestión del Riesgo 
de Desastres en la planificación del desarrollo local en 
apoyo a las competencias de los Gobiernos Regionales 
y Municipalidades. Para ello se propone promover la 
realización y desarrollo de estudios técnico-científicos 
conformados por Mapas de Peligros de origen natural 
y tecnológico, Mapas de Vulnerabilidad y Riesgo, Planes 
de Uso de Suelos ante Desastres, Proyectos y Medidas de 
Mitigación ante desastres.
Cabe mencionar que el Programa Ciudades Sostenibles se 
inició en el mes de octubre de 1998, para dar respuesta a 
los efectos ocasionados por el Fenómeno El Niño 1997-
1998, a través del Proyecto “Comité de Reconstrucción 
de El Niño - CEREN”, el cual contó con el apoyo del 
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 
Posteriormente, en marzo del año 2001, el CEREN fue 
transferido al INDECI dando continuidad a los estudios 
en las zonas afectadas por el mencionado FEN. 
En junio del 2001, como consecuencia de los efectos 
del sismo que afectó fuertemente la zona sur del país 
(23.06.2001) se amplió su cobertura a escala nacional, 
continuando el apoyo técnico financiero del PNUD.
El Programa lleva un camino recorrido de más de 15 años, 
en 159 ciudades de 23 regiones del territorio peruano. Este 
andar ha generado el desarrollo de 180 estudios, cientos 
de talleres y reuniones de trabajo con numerosos actores 
institucionales, líderes vecinales, ciudadanos y ciudadanas. 
Ha trascendido fronteras involucrando a países vecinos y ha 
impulsado numerosos proyectos y medidas de mitigación, 
además de acuerdos binacionales. 
Lo que queremos hoy con el presente trabajo es poderlo 
compartir, esperando que sean más las ciudades a recorrer 
y, por ende lograr incidir en una mejor planificación y 
gestión del desarrollo de las ciudades incorporando la 
reducción de riesgos como su componente estratégico.
8
Cuando llegamos a una comunidad, los pobladores 
entienden más de riesgos por historia que por 
estudios. Por ello la necesidad de hacer AMIGABLE 
los materiales y herramientas que les proporcionamos. 
Partimos de sus conocimientos previos y los llevamos 
a través de los mapas amigables a conocer mejor su 
hábitat, sin perder la rigurosidad técnica. La tarea es 
hacer aún más amigable los estudios, los mapas, las 
herramientas de planificación...”
“
Creemos muy importante compartir nuestras 
experiencias, el amplio conocimiento que vamos 
obteniendo de nuestras ciudades, producto de los 
estudios, debemos compartirlos en la Región. El 
Programa Ciudades Sostenibles hasta el momento es 
único en la Región, por ello el reconocimiento de la 
Estrategia Internacional de las Naciones Unidas...”
“
Entrevistada del Programa Ciudades 
Sostenibles
Entrevistado del Programa Ciudades 
Sostenibles
Estudio de
caso
Programa Ciudades Sostenibles
Un aporte a la reducción de riesgos de desastre
9
1. El Perú:
¿Un escenario de riesgo?
A nivel global, el año 2012 marcó un nuevo récord en cuanto a pérdidas económicas directas -por un valor de $138.000 millones de dólares- siendo el tercer año consecutivo en el que 
éstas superan los $100 mil millones de dólares, lo 
que lo convierte en un hecho inquietante. El informe 
“Evaluación Global sobre la Reducción del Riesgo de 
Desastres”, GAR 2013, sostiene que si se incluyeran las 
pérdidas no aseguradas, las verdaderas cifras serian 
mucho más altas. En Latinoamérica durante el año 
2012, según datos de la Oficina Regional de Naciones 
Unidas para la Reducción de Riesgos de Desastre 
(UNISDR) se registraron treinta desastres que 
afectaron a cuatro millones de personas y generaron 
pérdidas económicas por un valor aproximado de 
$1.000 millones de dólares .
El Perú es uno de los países con mayor afectación por 
desastres de la región Latinoamericana, registrando 
84.577 afectados y más de la mitad de las muertes 
en la Región (252 víctimas), situándose en la quinta 
posición a nivel mundial por número de decesos. Lo 
que nos ubica en una realidad que obliga a reflexionar 
sobre cómo estamos haciendo desarrollo en nuestro 
país. 
Recorrer el país nos hace asociarlo a un mosaico 
que agrupa diversos escenarios de riesgo, cadacual 
propio de sus comunidades, habitantes y sociedades. 
Encontramos que todas las condiciones de riesgo están 
dadas debido a las condiciones de alta vulnerabilidad 
de sus poblaciones.
10
El país en los últimos diez años ha experimentado una 
mejora en su crecimiento económico. No obstante 
ello, esta condición no refleja las desigualdades que 
aún existen en el territorio. Este crecimiento no se 
ha traducido en una mejora de la calidad de vida 
de gran parte de la población peruana, en especial 
de población rural y población urbano-marginal 
en las ciudades, las cuales manifiestan altos niveles 
de pobreza, desigualdad en el acceso, calidad de los 
servicios y derechos básicos. 
Según el Informe 2011 del Instituto Nacional de 
Estadísticas e Informática (INEI), se registran altos 
índices de desigualdad, sobre todo al interior del Perú, 
siendo las regiones con mayor índice de pobreza: 
Huancavelica (77,2%), Apurímac (70,3%) y Ayacucho 
(62,6%). De los 1832 distritos del país, solo el 10% está 
por encima de los niveles de pobreza (190 distritos) 
y el 30% tienen un nivel de pobreza superior al 75% 
(544 distritos). 
Se suma a todo lo mencionado la ausencia de políticas 
de planificación y ordenamiento del territorio y la 
ocupación indiscriminada del suelo urbano sea de 
manera informal o formal, viviendas ubicadas en 
zonas de alto riesgo y la persistencia de prácticas 
constructivas que generan vulnerabilidad, deficiencia 
de normas reguladoras y nulos mecanismos de control, 
entre otros. 
A toda esta realidad debemos mencionar que el 
Perú es un país cuya configuración geográfica lo 
hace mucho más proclive a la ocurrencia de peligros 
como huaycos, inundaciones, deslizamientos, sequías, 
sismos, tsunamis, etc. Además, se estima que por 
efecto del cambio climático habrá un incremento y 
mayor severidad en la manifestación de los eventos 
hidrológico -climáticos. 
En Latinoamérica, durante el año 2012, se registraron treinta desastres que afec-
taron a cuatro millones de personas y generaron pérdidas económicas por un 
valor aproximado de $1.000 millones de dólares.
G r á f i c o n . 1
Desastres ocurridos en el Perú durante el periodo 2006 - 2010
Fuente Información SINPAD INDECI
11
2. sE HACE EL CAMINO AL ANDAR
rEDUCIENDO RIESGOS
En los últimos años se observan avances relacionados con la reducción de riesgos de desastres en nuestro país. Uno de los cambios más importantes ocurridos es la aprobación de la Ley N° 29664, el 19 
de febrero del 2011, que crea el Sistema Nacional 
de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD) 
y que define la Gestión del Riesgo de Desastres, 
que contiene 7 procesos (estimación y reducción 
del riesgo, prevención, preparación, respuesta a 
la emergencia, rehabilitación y reconstrucción), 
los que están comprendidos integralmente por el 
Programa Ciudades Sostenibles, con énfasis en la 
participación comunitaria, principalmente a través de 
las organizaciones sociales de base, que constituyen 
un factor importante para la vigilancia ciudadana 
relacionada a los procesos antes mencionados de la 
Gestión del Riesgo de Desastres. 
Asimismo, la Ley considera las políticas nacionales 
con especial énfasis en aquellas relativas a materia 
económica, ambiental, defensa nacional y territorial 
de manera sostenible. 
Además señala que la Gestión del Riesgo de Desastres 
está basada en la investigación científica y de registro 
de informaciones y orienta las políticas, estrategias 
y acciones de todos los niveles de gobierno y de la 
sociedad con la finalidad de proteger la vida de la 
población y el patrimonio de las personas y del Estado.
Otro aspecto de importancia en la mencionada Ley, 
es que enfatiza la importancia de reducir riesgos pero 
además, vincula de manera expresa el riesgo –su 
configuración y reducción- con la planificación del 
desarrollo y el desarrollo sostenible. 
Finalmente señalar también que en el país, desde años 
atrás se vienen desarrollando procesos locales para 
la reducción de riesgos, sea a través de propuestas 
implementadas directamente en las comunidades, 
como también a nivel nacional mediante la promoción 
e impulso de iniciativas para trabajar el tema de gestión 
de desastres y gestión de riesgos a nivel territorial y 
sectorial; siendo uno de los principales el Programa 
Ciudades Sostenibles.
12
3. Ciudades Sostenibles
Los objetivos del programa
El Programa Ciudades Sostenibles tiene por finalidad contribuir al desarrollo sostenible de 
ciudades y centros poblados del país, identificando las zonas más seguras para su crecimiento 
y desarrollo, a través de la ejecución de estudios técnico-científicos que contienen proyectos 
y medidas de mitigación para reducir los niveles de riesgo de desastres en apoyo a las 
competencias regionales y municipales.
OBJETIVOS 
Identificar las zonas físicamente más seguras de las 
ciudades a fin de promover y orientar su crecimiento y 
densificación.
Identificar proyectos y medidas de mitigación para reducir 
los niveles de riesgo ante desastres, en salvaguarda de la 
vida y el patrimonio de las poblaciones.
Promover la participación y apoyo de las autoridades 
locales, regionales, comunidad, instituciones públicas y 
privadas y actores involucrados en el desarrollo local.
Promover la Gestión del Riesgo de Desastres entre las 
autoridades, instituciones y comunidades. 
¿Qué es una ciudad sostenible? 
Es una ciudad segura, saludable, atractiva, ordenada, 
con respeto al medio ambiente y a su heredad 
histórica y cultural, gobernable, competitiva, eficiente 
en su funcionamiento y desarrollo, de manera que sus 
habitantes puedan vivir en un ambiente confortable, 
propiciando el incremento de la productividad, y que 
se pueda legar a las futuras generaciones.
7’658,812
habitantes de 159 ciudades en 23 regiones del país 
(más del 90% de las existentes) se han beneficiado 
del Programa Ciudades Sostenibles.
13
4. ¿Cómo lo hicimos?
Paso a paso, cómo se desarrolló la experiencia
El Programa Ciudades Sostenibles se enfoca en el atributo fundamental de una ciudad sostenible que es la seguridad física, con la finalidad de reducir el nivel de exposición de las ciudades a verse afectadas por la 
ocurrencia de desastres que impactan negativamente 
en los medios de vida de sus habitantes y en los 
territorios, e imposibilitan el desarrollo sostenible de 
las ciudades si no se toman las medidas preventivas 
adecuadas.
Ese enfoque centrado en la seguridad física define el 
carácter del Programa, pudiendo distinguirse en su 
propuesta metodológica 3 grandes componentes o 
momentos de ejecución:
G r á f i c o n . 2
Momentos de ejecución
A. B. C. 
Compromiso político y coordina-
ción con las autoridades locales
Desarrollo de los estudios PCs y 
sus componentes
Presentación, aprobación, trans-
ferencia y seguimiento a la imple-
mentación de las propuestas
Diagnóstico situacional: 
Mapas de Peligros Natu-
rales y Tecnológicos, Ma-
pas de Vulnerabilidad y 
Riesgos. 
Propuesta:
Plan de usos 
del suelo ante 
desastres
Propuesta:
Proyectos y 
medidas de 
mitigación
De los tres componentes, el segundo correspondiente a estudios, planes y propuestas, es el que concentra una importante 
inversión de recursos del Programa, siendo además el que mayor importancia ha tenido en lo que va del proceso.
14
4.1 Metodología del programa
La metodología del Programa ha evolucionado constantemente. Prueba de ello es haber pasado, del inicio en donde se realizaban exclusivamente Mapas de Peligros de origen natural y Fichas de Proyectos, e ir 
progresivamente incorporando la formulación de 
Mapas de Vulnerabilidad y Riesgo, Planes de Uso del 
Suelo ante Desastres y la elaboración de Fichas de 
Proyectos y Medidas de Mitigación y de Reducción de 
la Vulnerabilidad, para finalmente incorporar en los 
análisis aspectos de peligros tecnológicos, traducirlos 
a mapas amigables y mapas de protección ecológica 
frente al cambio climático. Esta evolución ha estado 
en correspondenciaa algunos hechos o coyunturas 
que han motivado, propiciado y/o influido directa o 
indirectamente en los resultados del Programa (Ver 
Gráfico 3). 
La evolución del Programa y la preocupación en ir cada 
vez mejorando la calidad técnica de los productos, ha 
conllevado a que gradualmente sea más sofisticada la 
elaboración de los estudios, planes y proyectos. 
Por otro lado, la fase previa a la ejecución del 
Programa contempla un importante trabajo 
de coordinaciones con las autoridades locales, 
la suscripción de Convenios de Cooperación 
Interinstitucionales, la conformación de los Equipos 
Técnicos Multidisciplinarios, y durante el proceso 
de ejecución del Programa el fortalecimiento de la 
capacidad técnica de las autoridades y profesionales 
para aplicar estos estudios y, finalmente, establecer 
compromisos legales/normativos para el seguimiento 
y gestión de la implementación de las propuestas, 
Fichas de Proyectos y Medidas de Mitigación.
Como en muchos otros casos a nivel nacional, el 
desafío de la metodología es cómo garantizar la 
sostenibilidad de la capacidad creada a nivel municipal, 
así como asegurar la calidad técnica de la aplicación 
de los estudios que el Programa elabora. Se está 
desarrollando, como parte del proceso, un mecanismo 
o estrategia de transferencia de capacidades para 
los municipios (autoridades y funcionarios de los 
gobiernos regionales y locales y/u otros actores locales) 
para que éstos puedan usar adecuadamente y en todo 
su potencial estos estudios como herramientas para la 
planificación local.
G r á f i c o n . 3
Hitos y evolución del programa ciudades sostenibles
15
4.1.1: La implementación del Programa es un proceso, y como tal, incluye varios pasos o etapas que 
deben ser seguidos por quienes desarrollen e implementen un proceso similar o lo quieran replicar. A 
manera de secuencia metodológica los listamos a continuación:
Compromiso político y 
coordinación con las autoridades 
locales
Desarrollo de los estudios PCs y 
sus componentes
Presentación, aprobación, 
transferencia y seguimiento 
a la implementación de las 
propuestas
1. 
4. 
7. 
2. 
5. 
8. 
3. 
6. 
9. 
Coordinación con el Gobierno Regional y/o Gobiernos 
Locales, presentación del Programa
Organización y preparación de los Estudios (Fase I) y 
Diagnóstico Situacional que incluye Mapas de Peligros 
y Vulnerabilidad, Sectores críticos de Riesgo (Fase II)
Presentación y entrega en Ceremonia Pública a 
los actores locales de los Estudios PCS: Mapas de 
Peligros, Vulnerabilidad y Riesgos, Plan de Usos del 
suelo ante Desastres, Fichas de Proyectos y Medidas 
de Mitigación
Identificación y priorización de las ciudades a 
incorporar en el Programa por parte del Gobierno 
Regional y/o Gobiernos Locales
Formulación de la propuesta: Plan de Usos de Suelo 
ante Desastres(Fase III)
Aprobación del Estudio mediante Ordenanza 
Municipal para su implementación
Solicitud del Alcalde o Presidente Regional para 
la ejecución del Programa, dirigida al INDECI 
y suscripción del Convenio de Cooperación 
Interinstitucional
Desarrollo de Proyectos, Medidas de Mitigación, 
Procesos Participativos de Sensibilización en GRD y 
de Validación del Diagnóstico y Propuesta (Fase III)
Divulgación y seguimiento a la implementación de los 
proyectos y medidas de mitigación ante desastres
A. 
B. 
C. 
16
4.1.2: Con la finalidad de poder brindar un apoyo a quienes deseen iniciar y estén interesados en desarrollar 
o implementar un proceso de este tipo, compartimos el siguiente esquema metodológico seguido de 
una explicación de cada una de los fases o etapas listadas arriba, los que se documentan a través de los 
múltiples procesos ya implementados a lo largo de los 15 años de desarrollo del Programa en más de 150 
ciudades del país. 
	
  
PASO 
1	
  
2	
  
3	
  
COORDINACIÓN	
  CON	
  EL	
  GOBIERNO	
  REGIONAL	
  Y/O	
  GOBIERNOS	
  
LOCALES	
  y	
  presentación	
  del	
  Programa	
  
	
  
SOLICITUD	
  DEL	
  ALCALDE	
  PARA	
  EJECUCIÓN	
  DEL	
  PROGRAMA	
  Y	
  CONVENIO	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
DE	
  COOPERACIÓN	
  INTERINSTITUCIONAL	
  
	
  
IDENTIFICACIÓN	
  Y	
  PRIORIZACIÓN	
  DE	
  LAS	
  CIUDADES	
  a	
  incorporarse	
  en	
  el	
  
Programa	
  por	
  parte	
  del	
  Gobierno	
  Regional	
  y/o	
  Gobiernos	
  Locales	
  
	
  
DIAGNÓSTICO	
  
SITUACIONAL	
  
PLAN	
  DE	
  USO	
  DE	
  
SUELO	
  ANTE	
  
DESASTRES	
  
DESARROLLO	
  DE	
  
PROYECTOS	
  Y	
  
MEDIDAS	
  DE	
  
MITIGACIÓN	
  
4	
   5	
   6	
  
ORGANIZACIÓN	
  Y	
  	
  PREPARACIÓN	
  DEL	
  
ESTUDIO	
  
ANALISIS	
  DE	
  SITUACIÓN	
  ACTUAL	
  
EVALUACIÓN	
  DE	
  PELIGROS	
  /	
  	
  	
  
MAPA	
  DE	
  PELIGROS	
  
EVALUACIÓN	
  DE	
  VULNERABILIDAD	
  
/	
  MAPA	
  DE	
  VULNERABILIDAD	
  
CARACTERIZACIÓN	
  
DEL	
  SUELO	
  URBANO	
  
(apto,	
  	
  con	
  restricciones,	
  
no	
  apto)	
  
MEDIDAS	
  DE	
  
MITIGACIÓN	
  
PROYECTOS	
  
SECTORES	
  CRÍTICOS	
  DE	
  RIESGO	
  /	
  
MAPAS	
  DE	
  RIESGO	
  
CARACTERIZACIÓN	
  
DEL	
  SUELO	
  
URBANIZABLE	
  
CARACTERIZACIÓN	
  
DEL	
  SUELO	
  	
  NO	
  
URBANIZABLE	
  
IMPLEMENTACIÓN.COMPONENTES	
  DE	
  LOS	
  
ESTUDIOS	
  DEL	
  PCS	
  
PAUTAS	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
TÉCNICAS	
  
APROBACIÓN	
  MEDIANTE	
  ORDENANZA	
  
MUNICIPAL	
  PARA	
  SU	
  
DIVULGACIÓN	
  Y	
  SEGUMIENTO	
  A	
  LA	
  IMPLEMENTACIÓN	
  de	
  LOS	
  
PROYECTOS	
  Y	
  MEDIDAS	
  DE	
  MITIGACION	
  ANTE	
  DESASTRES	
  
	
  
PRESENTACIÓN	
  Y	
  ENTREGA	
  en	
  Ceremonia	
  Pública	
  
a	
  los	
  actores	
  locales	
  de	
  los	
  Estudios	
  PCS:	
  Mapas	
  
de	
  Peligros,	
  Vulnerabilidad	
  y	
  Riesgos,	
  Plan	
  de	
  Usos	
  
del	
  suelo	
  ante	
  Desastres	
  y	
  Medidas	
  de	
  Mitigación. 
	
  
7	
   8	
  
9	
  
IMPLEMENTACIÓN
CLASIFICACIÓN
CLASIFICACIÓN
CLASIFICACIÓN
17
4.2 Las etapas explicadas
B. A. 
Desarrollo de los Estudios PCs
 y sus componentes
Compromiso político y coordina-
ción con las autoridades locales
Organización y preparación de los Estudios (Fase I) 
y Diagnóstico Situacional (Fase II) que incluye los 
Mapas de Peligros y Vulnerabilidad, Riesgos y Sectores 
Críticos de Riesgo: Organización de las condiciones 
para desarrollar el Programa en la ciudad seleccionada y 
formulación del Estudio, relacionado en su primera etapa 
con el Diagnóstico Situacional que es la herramienta de 
soporte para la definición de las propuestas de planificación 
y mitigación de riesgos. En el proceso de desarrollo y 
formulación del diagnóstico se establecen espacios de 
trabajo en conjunto con los funcionarios y técnicos locales, 
además de talleres participativos y de consulta con las 
instituciones locales públicas y privadas, comunidades y 
población comprometida.
Formulación de la Propuesta: Plan de Usos de Suelo ante 
Desastres (Fase III): Sobre la base del diagnóstico situacional 
se definen las Propuestas, entre ellas el Plan de Usos del 
Suelo ante Desastres que constituye una herramienta de 
gestión municipal para la incorporación de la Gestión del 
Riesgo de Desastres en la planificación del desarrollo local, 
que establece pautas técnicas para el uso racional del suelo 
desde el punto de vista de la seguridad física de la ciudad. 
Del mismo modo como en el diagnóstico situacional se 
establecen espacios de trabajo en conjunto con los técnicos 
locales además de espacios participativos y de consulta con 
las instituciones locales públicas y privadas, comunidades 
y población comprometida.
Desarrollo de Proyectos y Medidas de Mitigación 
(Continúa Fase III): Sobre la base del Diagnóstico 
Situacional se identifica y define una lista de Fichas de 
Proyectos y Medidas de Mitigación a desarrollarse 
principalmente en sectores críticos de riesgo de la ciudad. 
Igualmente este proceso incorpora la participación 
tanto de los funcionarios y técnicos locales como de la 
población organizada a través de procesos participativos 
de sensibilización en GRD y de Validación del Diagnósticoy Propuestas.
Coordinación con el Gobierno Regional y/o Gobiernos 
Locales y presentación del Programa Ciudades 
Sostenibles: Establecer coordinación con los Gobiernos 
Regionales y Locales y presentación inicial del Programa, de 
los procesos y alcances del mismo. Definir los mecanismos 
de gestión y acuerdos para la realización e implementación 
del Programa.
Identificación y priorización de las ciudades a 
incorporarse en el Programa por parte del Gobierno 
Regional y/o Gobiernos Locales, quienes recomiendan 
y priorizan las ciudades que podrían incorporarse al 
Programa en atención a su situación de riesgo, magnitud 
poblacional, antecedentes de desastres o emergencias y rol 
económico en la región.
Solicitud del Alcalde o Presidente Regional para la 
ejecución del programa, dirigida al INDECI y suscripción 
del Convenio de Cooperación Interinstitucional: 
Solicitud del Alcalde al Jefe del INDECI para la ejecución 
de los Estudios PCS en la ciudad o ciudades seleccionadas. 
Una vez aceptada la solicitud se realizan las gestiones para 
el financiamiento de los mismos a través del INDECI, 
la Municipalidad solicitante, el Gobierno Regional y 
la Cooperación Internacional (PNUD, OEA, Reino 
Unido, etc.). Finalmente y como condición para el inicio 
del mismo, se establece el Convenio de Cooperación 
Interinstitucional entre la Municipalidad y el INDECI, con 
el consecuente compromiso de las autoridades locales de 
participar activamente en la ejecución e implementación 
del Estudio.
18
C. 
Desarrollo de los estudios PCs
 y sus componentes
Presentación del Estudio PCS, conformado por Mapas 
de Peligros, Vulnerabilidad, Riesgos y Plan de Usos 
de Suelo ante Desastres y Medidas de Mitigación a los 
Presidentes de los Gobiernos Regionales, Alcaldes 
Provinciales y Distritales en presencia de los actores 
locales: Los Estudios del Programa Ciudades Sostenibles, 
que incluyen sus productos, son presentados y entregados a 
las autoridades regionales y municipales en una Ceremonia 
Pública, que deja constancia del acto de entrega, siendo 
además un mecanismo de divulgación del mismo ante 
medios de comunicación social y autoridades locales.
Aprobación del Estudio PCS mediante Ordenanza 
Municipal para su implementación: Se considera que 
los Estudios sean aprobados a través de Ordenanzas 
Municipales, lo que les otorga la fuerza de ley para su 
obligatorio cumplimiento y carácter vinculante, que 
permite que la comunidad ejerza la vigilancia ciudadana 
para la implementación de los Estudios.
Divulgación y seguimiento a la implementación de 
las Fichas de Proyectos y Medidas de Mitigación: Las 
Municipalidades asumen la responsabilidad de hacer 
uso del Estudio PCS como herramienta soporte para la 
planificación local lo que demanda una actualización 
permanente y plena divulgación de los mismos. Además 
se compromete a la implementación de las Fichas de 
Proyectos y Medidas de Mitigación realizando las 
gestiones pertinentes para su financiamiento, a través de 
los mecanismos existentes: proyectos de inversión pública, 
presupuestos participativos, el Plan de Incentivos a la 
Mejora de la Gestión y Modernización Municipal, etc. 
Por otro lado, en cuanto a la divulgación del Programa, se ha desarrollado un conjunto de materiales de di-
fusión como: cartillas técnicas y comunitarias de presentación del PCS, folletos, afiches, mapas amigables, 
presentaciones, publicaciones, videos, etc.
19
4.3 LOs estudios del programa
Los Estudios del Programa son la pieza medular de todo el trabajo, resaltando la calidad técnica de los mismos lo que constituye su mayor fortaleza alcanzando el reconocimiento nacional e internacional.
Los Estudios del Programa Ciudades Sostenibles 
tienen como propósito desarrollar instrumentos 
técnicos de gestión para los tres niveles de gobierno, 
sociedad civil, sector privado e instituciones científicas 
y académicas; generando escenarios de riesgo de 
desastres propios de las ciudades, identificando para 
ello los peligros, vulnerabilidades, y los sectores 
críticos de riesgo. Los Estudios PCS sirven de base 
para la planificación del desarrollo local, así como 
Proyectos y Medidas de Mitigación que mejoren la 
capacidad de resiliencia de las poblaciones.
Tres
Componentes 
Diagnóstico Situacional: 
Que incluye una Fase I de 
Organización y preparación del 
Estudio y una Fase II relacionada 
con los Mapas de Peligros, 
Vulnerabilidad y Sectores Críticos 
de Riesgo.
Plan de Usos del Suelo ante 
Desastres: 
Que es la Fase III del proceso.
Desarrollo de Proyectos 
y Medidas de Mitigación: 
Incluidos también en la Fase III.
20
G r á f i c o n . 4
Fases de los estudios del programa ciudades sostenibles
1ra fase
2da fase
3ra fase
Lineamientos y definiciones Recopilación, selección y análisis de la información
Reconocimiento y levantamien-
to de información de campo
Situación actual
Identificación de peligros Estimación de riesgo
Cálculo de vulnerabilidad
- Contexto regional y urbano
- Caracterización físico-geográfica
- Peligros geológicos
- Peligros climáticos
- Peligros geológico-climáticos
- Peligros tecnológicos
- Análisis de Asentamientos 
Humanos
- Líneas y Servicios Vitales
- Actividades económicas
- Lugares de concentración
- Patrimonio histórico, cultural 
 y natural
Mapa de Peligros
Mapa síntesis de riesgos
Mapa de Vulnerabilidad
- Síntesis de la situación actual
- Visión del futuro
Escenario probable
Sectores Críticos de Riesgo
Propuesta
- Plan de Usos del Suelo ante desastres
- Proyectos y acciones de intervención
- Pautas técnicas
- Medidas de mitigación
- Estrategias de implementación
21
4.4 LOs componentes del programa
Diagnóstico
situacional
FASE I:
a) Organización y preparación del estudio 
Consiste en el desarrollo de las actividades preliminares:
- Conformación del Equipo Técnico multidisciplinario 
de profesionales especialistas en GRD: que está a 
cargo del desarrollo del Estudio. Está compuesto por 
especialistas en geología, geotecnia/geofísica, hidrología/
hidráulica, ingeniería estructural, planificación urbana, 
ciencias ambientales y peligros tecnológicos, sistemas 
de información geográfica (SIG), promotores sociales, 
capacitadores en Gestión de Riesgo de Desastres.
- Lineamientos y definiciones: Preparación de 
instrumentos operativos para el desarrollo de los Estudios 
PCS, trabajo de campo y gabinete (metodología operativa, 
contenido tentativo del estudio, etc.). Coordinaciones 
entre los responsables del Programa y el Gobierno Local 
para que se brinden todas las facilidades y apoyo al equipo 
técnico responsable de los estudios.
- Recopilación, selección y análisis de la información: 
Revisión de información existente sobre la ciudad en 
estudio, y de su contexto local y regional. Preparación de 
mapa de base preliminar de la zona de estudio que muestre 
las curvas de nivel, toponimia, vías, hidrografía, centros 
poblados, etc).
- Reconocimiento de la realidad y levantamiento de la 
información: Reconocimiento de la zona y levantamiento 
de la información preliminar de campo a cargo del 
Equipo Técnico, para definir el ámbito de estudio, toma 
de muestras, ensayos de campo y laboratorio (ensayos de 
mecánica de suelos y mecánica de rocas, análisis químico 
de suelos, ensayos de refracción sísmica, análisis ambiental 
de aire, aguas y suelos, etc.)
- Organización de mesas de trabajo: Este es un espacio de 
participación y diálogo colectivo, en donde se recogen los 
aportes y observaciones de las autoridades, funcionarios 
de instituciones municipales, públicas y privadas, y de 
la población organizada; a fin de desarrollar un proceso 
de planificación estratégica y de concertación con los 
principales actores involucrados.
22
FASE II:
b) Análisis de la Situación Actual
 
Caracterización de la ciudad y/o zona de estudio incluyendo 
una aproximación al: (i) Contexto Regional al cual pertenece 
la zona (ubicación, división política, clima,morfología, 
hidrografía, etc.); (ii) Contexto Urbano haciendo una 
c) Evaluación de riesgos / Mapa de peligros
 
Identifica los peligros de origen natural (geológicos, 
geotécnicos, hidrológicos, climáticos) y tecnológico 
que podrían tener impacto sobre la ciudad y su entorno 
inmediato. 
Sobre esta base se obtienen los correspondientes Mapas 
Síntesis de Peligros, en donde se identifican y clasifican las 
caracterización urbana de la zona (evolución urbana, 
usos de suelo y modalidad de ocupación, entre otros) (iii) 
Caracterización físico-geográfica (aspectos geológicos, 
geomorfológicos, geotecnia, etc.; (iv) Caracterización de 
instrumentos técnicos, normativos y legales.
áreas de muy alto peligro, alto, medio y bajo peligro que 
pueden ser afectadas por la ocurrencia de estos fenómenos. 
Estos mapas son una herramienta importante para orientar 
intervenciones de reubicación luego de un desastre, para 
procesos de rehabilitación, reconstrucción y, en general, 
para orientar el crecimiento y desarrollo de las ciudades.
Mapas de peligros de
origen natural y tecnológico
Mapas de USOS DEL
SUELO ANTE DESASTRES
fICHAS DE PROYECTOS
Y MEDIDAS DE MITIGACIÓN
G r á f i c o n . 5
cARACTERIZACIÓN DE PELIGROS DESARROLLADOS EN LOS ESTUDIOS DEL 
PROGRAMA
Peligros de origen natural Peligros de origen tecnológico
- Incendios y explosiones
- Manipulación y derrame de 
 sustancias peligrosas
- Epidemias
- Plagas
- Epizootias
- Contaminación del agua
- Contaminación del aire
- Contaminación del suelo
Geológico Geotécnico
Climático
Hidrológico
- Sismos, tsunamis y erupciones
 volcánicas
- Deslizamientos, derrubes, caída 
 de rocas, reptación
- Flujos de lodos y detritios
- Licuación / Expansión de suelos
- Hundimiento y colapso de suelos
- Suelos sobresaturados, napa 
 freática alta
- Heladas, sequías, granizada
- Fenómeno El Niño, inundacio-
nes, lluvias intensas, anegamien-
tos, erosión.
G r á f i c o n . 6
G r á f i c o n . 7
EJEMPLO DE ANÁLISIS DE PELIGROS REALIZADO EN LOS ESTUDIOS 
MAPA DE PELIGROS DE ORIGEN NATURAL DE LA CIUDAD DE CARHUAZ 
(ANCASH, PERÚ)
Nivel de peligro Descripción
< 25%
25 - 50%
51 - 75%
76 - 100%
- Sismos de gran magnitud y tsunamis. 
- Sectores amenazados por alud-avalanchas y flujos repentinos de lodo y 
piedras sobre lecho de las quebradas sometidas a huaycos (llocllas). 
- Áreas amenazadas por flujos piroclásticos y flujos de lava. 
- Fondo de quebradas que nacen de las cumbres de volcanes activos y sus 
zonas de deposición afectable por lahares. 
- Laderas deleznables y disectadas sometidas a problemas de deslizamientos 
de rocas y tierras como caídas en seco de bloques, derrumbes, y deslizamiento 
de detritos. 
- Llanuras de inundación amenazadas por inundaciones de gran velocidad y 
poder erosivo. 
- Sectores amenazados por heladas. 
- Suelos con alta probabilidad de ocurrencia de licuación generalizada o suelos 
colapsables en grandes proporciones. 
- Menor de 150m. desde el lugar de peligro tecnológico. 
- Sectores donde se esperan altas aceleraciones sísmicas por sus características 
geotécnicas. 
- Sectores que son inundados a baja velocidad y permanecen bajo agua varios 
días. 
- Ocurrencia parcial de la licuación y suelos expansivos. 
- De 10 a 300m. desde el lugar del peligro tecnológico. 
- Suelos de calidad intermedia, con aceleraciones sísmicas moderadas . 
- Inundaciones muy esporádicas con bajo tirante y velocidad. 
- De 300 a 500m. del peligro tecnológico. 
- Terrenos planos o con pendiente, roca y suelo compacto y seco, con alta 
capacidad portante. 
- Terrenos altos no inundables, alejados de barrancos o cerros deleznables. No 
amenazados por peligros, como actividad volcánica, maremotos, etc. 
- Distancia mayor a 500 m. desde el lugar del peligro tecnológico. 
24
G r á f i c o n . 8
MAPA DE PELIGOS DE ORIGEN TECNOLÓGICO DE LA CIUDAD DE MATARANI 
(AREQUIPA, PERÚ)
d) Evaluación de vulnerabilidad / Mapa de 
Vulnerabilidad:
 
Evalúa y caracteriza sectores urbanos en función del grado 
de exposición y/o resistencia de la infraestructura existente 
frente a la ocurrencia de peligros identificados. Se obtiene 
el Mapa de Vulnerabilidad de la ciudad, analizándose 
diferentes tipos de variables –asentamientos humanos, 
líneas y servicios vitales, actividades económicas, lugares 
de concentración pública, patrimonio natural, cultural-
monumental, infraestructura de soporte- y sobre esta base 
se determinan las zonas de Muy Alta, Alta, Media, y Baja 
Vulnerabilidad.
vARIABLES
DE ANÁLISIS
Caracteriza sectores urbanos en función al grado de 
resistencia de la infraestructura existente frente a la 
ocurrencia de los peligros identificados
- Asentamientos humanos: Grado de consolidación, 
Densidad Poblacional, Estratos Socio económicos, Materiales 
Constructivos, Altura de Edificación, Estado de Conservación.
- Líneas y servicios vitales: Líneas de Agua, Desagüe, Energía 
Eléctrica y Comunicaciones, Accesibilidad y Circulación, 
Servicios de Emergencia (Hospitales, C. Salud, Bomberos, Of. 
Defensa Civil, Gobiernos Locales y Regionales, Comisaria, etc.)
- Actividades económicas: Comercio, Industria, Turismo, 
Agricultura, Ganadería, etc.)
- Lugares de concentración pública: Estadios, Coliseos, Centros 
Educativos. 
25
e) Mapas de Riesgo /Sectores Críticos de Riesgo:
 
Corresponde a la evaluación conjunta de los peligros que 
amenazan a la ciudad y la vulnerabilidad ante ellos. 
El análisis de riesgo es un estimado de las probabilidades 
de pérdidas esperadas para un determinado evento natural 
y mapa. La identificación de los sectores críticos como 
resultado de la evaluación de riesgos, sirve para estructurar 
las propuestas del Estudio estableciendo criterios para la 
priorización de las áreas de intervención, los proyectos y 
acciones concretas orientadas a mitigar los efectos de los 
fenómenos naturales y peligros tecnológicos.
G r á f i c o n . 9
MAPA DE RIESGOS ANTE DESASTRES DE LA CIUDAD DE URUBAMBA 
(CUSCO, PERÚ)
G r á f i c o n . 1 0
MAPAS DE SECTORES CRÍTICOS DE RIESGO ANTE DESASTRES DE LA 
CIUDAD DE URUBAMBA (CUSCO, PERÚ)
26
Gr
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M
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27
G r á f i c o n . 1 2
Ficha de sector crítico DE riesgo
28
Plan de usos del suelo
ante desastres
FASE III:
Sobre la concepción de la imagen objetivo de la ciudad 
y desde el punto de vista de la seguridad física y en 
atención a las tendencias, escenarios de riesgo –mapa de 
riesgo y sectores críticos- y posibilidades de crecimiento y 
desarrollo, se formula la propuesta, y como parte de ella, el 
Plan de Usos del Suelo ante Desastres. Estos constituyen el 
insumo principal para la elaboración y/o actualización de 
los Planes de Desarrollo Urbano.
En estos planes se identifican y mapean las áreas más 
seguras para el crecimiento, densificación y desarrollo de las 
ciudades, incluyendo los lugares donde es posible construir 
viviendas, en donde se deben tener consideraciones 
especiales para su ocupación y construcción de 
edificaciones e infraestructura. Se identifican además los 
suelos de mayor aptitud para la expansión urbana y aquellos 
que no se deben utilizar para fines urbanos por seguridad, 
para proteger la vida y patrimonio de la comunidad y 
el ecosistema de la ciudad. También se señalan aquí las 
áreas que, no obstante están ocupadas, deben de tener un 
tratamiento particular o sobre las que se debe de decidir si 
deben permanecer allí las poblaciones o deben reubicarse.
G r á f i c o n . 1 3
PLAN DE USO DE SUELO ANTE DESASTRES DEL PUERTO DE ISLAY-MATA-
RANI (AREQUIPA, PERÚ)
29
G r á f i c o n . 1 4
PROYECTOS DE PROTECCIóN ANTE EFECTOS DEL CAMBIO CLIMáTICO DE 
LA CIUDAD DE PACASMAYO (LA LIBERTAD, PERÚ)
Los planes
incluyen los siguientes COMPONENTES
(ver gráfico N. 13)
- Identificación de suelos urbanos: aptos, aptos con 
restricciones y no aptos.
- Identificación de suelourbanizable: de expansión 
urbana y de reserva urbana.
- Identificación de suelo no urbanizable: protección 
de laderas, quebradas, ríos, etc.; protección ecológica 
y protección del patrimonio cultural y natural 
intangible.
30
Desarrollo de fichas de proyectos
y medidas de mitigación
FASE III:
Dando continuidad y complementando la propuesta de 
Plan de Usos del Suelo ante Desastres se desarrollan los 
proyectos, pautas técnicas y medidas de mitigación que de-
ben realizarse en los sectores críticos de riesgo de las ciu-
dades:
Medidas de mitigación: Se consideran medidas de mi-
tigación de nivel político institucional, institucional, am-
biental, del proceso de planificación, de infraestructura de 
servicios básicos y a nivel socioeconómico y cultural.
Pautas Técnicas para habilitaciones urbanas existentes y 
habilitaciones urbanas nuevas; además para la implemen-
tación de infraestructura de servicios, para preservación de 
fajas marginales de seguridad y para el acondicionamiento 
de refugios temporales y medidas de salud ambiental.
Proyectos:
Fortalecimiento institucional y normativos:
Infraestructura urbana:
Salud, saneamiento y servicios:
Reducción de riesgos:
Reducción de riesgo vinculado a peligros 
tecnológicos:
Fortalecimiento de capacidades:
Fortalecimiento de la plataforma de Defensa Civil y el 
Grupo de Trabajo en Gestión del Riesgo de Desastres, 
fortalecimiento de la Secretaría Técnica de Defensa 
Civil, Gerencia de Desarrollo Urbano, implementación 
del Plan de Desarrollo Urbano de la ciudad, etc.
Obras de infraestructura vial y pavimentación integral 
de calles, implementación de sistemas de aguas pluviales, 
infraestructura de cruces a desnivel, generación de 
corredor turístico cultural, acondicionamiento y defensa 
de refugios temporales – rutas de evacuación.
Implementación de sistemas de tratamiento y 
disposición final de residuos y de aguas residuales, etc.
Plan integral de manejo de cuencas, limpieza y 
descolmatación de riberas y cauces de quebrada, 
construcción de defensas ribereñas, desarrollo y/o 
recuperación de fajas marginales en márgenes de ríos 
y quebradas, ejecución de barreras vivas en márgenes 
de ríos y quebradas, encauzamiento, mantenimiento 
de cauces y quebradas, reforestación de especies 
nativas, estabilización de taludes y sistemas de muros 
de contención en laderas para protección, reubicación 
de torres de alta tensión, monitoreo y evaluación de 
deslizamientos, implementación de redes de estaciones 
sísmicas y de estaciones limnimétricas en ríos, 
monitoreo de lagunas y represas, desarrollo de Planes 
de Respuesta., entre otros.
Programa de erradicación de la minería informal en 
canteras, catastro de sustancias químicas peligrosas, 
campañas de control de contaminación acústica, 
programa de fiscalización ambiental en las industrias, 
programa de monitoreo de la calidad físico-química del 
suelo agrícola, programa de profilaxis sanitaria integral 
de estructuras hidráulicas de agua potable, etc.
Campaña escolar de sensibilización ambiental, programa 
de educación ambiental, fortalecimiento de capacidades 
de la población en uso de sistemas constructivos 
adecuados, en gestión de riesgos, etc.
31
E
stas propuestas son trabajadas a nivel de 
perfiles, y se usan para ello unas fichas de 
proyecto diseñadas especialmente para este 
fin, que a manera de herramientas técnicas 
reseñan las acciones , obras o medidas de 
mitigación que deben de realizarse en los sectores 
críticos de las ciudades, previamente identificados. 
El seguimiento a la implementación de estas 
propuestas y su financiamiento debe de ser gestionado 
por las autoridades municipales, ante los gobiernos 
regionales, sectores y cooperación internacional.
Por mencionar algunos ejemplos de ciudades que han 
y vienen haciendo uso de los estudios del Programa 
como base de su planificación del territorio e 
implementando las Fichas de Proyectos y Medidas de 
Mitigación en su Programa de inversión municipal, 
tenemos el caso de la ciudad de Sullana (región Piura) 
al norte del país, donde se ejecutaron los estudios del 
PCS mediante inversiones de obras y proyectos por 
un monto total de S/. 107’125,217.92 . 
Entre las obras y proyectos estructurales considerados 
se tiene la construcción, mejoramiento, ampliación 
y/o rehabilitación de sistemas de agua potable y 
alcantarillado; mejoramiento de las gestión integral 
de residuos sólidos, plantas de tratamiento de 
aguas residuales; construcción de drenes pluviales y 
defensas ribereñas; construcción de pistas, veredas y 
puentes; implementación de la Gerencia Ambiental 
en la Municipalidad de Sullana; mejoramiento de la 
infraestructura de la Compañía de Bomberos; y como 
prioridad la difusión del Estudio del PCS “Mapa de 
Peligros, Plan de Usos del Suelo ante Desastres y 
Medidas de Mitigación de la ciudad de Sullana”, lo que 
se ha difundido adecuadamente a través del portal 
web de la Municipalidad y de cada una de las obras y 
proyectos en ejecución.
También se debe destacar el caso de la aplicación de 
los Estudios PCS en ciudades fronterizas, en el marco 
del Proyecto Binacional Ciudades Sostenibles Perú – 
Ecuador (2005-2011). Por ejemplo, al sur de Ecuador, 
en la ciudad de Huaquillas se realizó la reubicación 
y construcción de la planta de tratamiento de aguas 
servidas; reubicación de botadero y construcción 
de relleno sanitario en zona segura y conversión del 
antiguo botadero en parque ecológico. En el sector 
Aguas Verdes (Perú) – Huaquillas (Ecuador) la 
canalización, defensa ribereña y control de residuos 
sólidos del Canal Internacional. En la ciudad de Aguas 
Verdes (Región Tumbes al norte del Perú) se realizó 
la reubicación de un Centro Educativo y un Centro 
de salud ubicados en zonas bajas inundables de Muy 
Alto Riesgo siendo trasladados a zonas seguras de la 
ciudad; además de construcción de defensas ribereñas, 
descolmatación y limpieza del río Zarumilla y la 
construcción de la bocatoma La Palma, compuerta de 
derivación de aguas internacionales en río Zarumilla, 
para regulación y control de inundaciones en la 
frontera Perú – Ecuador.
G r á f i c o n . 1 5
Proyectos y acciones específicas de intervención
32
5. Las claves del éxito
¿Quiénes vienen participando?: actores y vínculos
El Programa convocó y convoca a un conjunto de actores locales de las ciudades del ámbito de los Estudios 
y de las Regiones a las cuales pertenecen, durante el proceso de desarrollo, consulta y ejecución. Entre ellas 
podemos destacar la participación de:
- Municipalidades y Gobiernos Regionales.
- Grupos de Trabajo de Gestión del Riesgo de Desastres y 
Plataformas de Defensa Civil.
- Oficinas y/o Gerencias Sectoriales de Educación, Salud, 
Vivienda Transportes, Agricultura, etc.
- Instituciones públicas y privadas.
- Fuerzas Armadas, Bomberos, Policía Nacional, Cruz roja.
- Instituciones científicas, Universidades, Gremios y Cole-
gios profesionales;
- Organizaciones locales de Comercio y Turismo e Indus-
trias, entre otras;
- Organizaciones sociales (por ejemplo, Comedores popu-
lares, Vaso de Leche, Juntas Vecinales) e Iglesias.
- Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza
Sin embargo, más allá del involucramiento puntual 
o la participación del conjunto de actores en algún 
momento del proceso, cabe señalar que hay dos 
aspectos que son claves para el éxito del Programa 
Ciudades Sostenibles y que implica asegurar la 
aplicación y uso de los Estudios de Riesgo y el Plan de 
Usos del Suelo ante Desastres para la planificación 
del desarrollo de la ciudad, y el consecuente 
seguimiento a las gestiones para la implementación 
de las propuestas, fichas de proyectos y medidas de 
mitigación. 
Estamos hablando del enfoque comunitario 
y el fortalecimiento de las capacidades de las 
instituciones y funcionarios de los Gobiernos 
Locales y Regionales.
33
5.1 El enfoque comunitario
Promover un proceso participativo es un aspecto fundamental en el desarrollodel Programa Ciudades Sostenibles, y como tal propicia la participación de la población, funcionarios, autoridades municipales 
y regionales a través de la realización de Talleres 
Participativos y reuniones de consulta en donde se 
aporta e intercambia ideas sobre los problemas y 
riesgo en la ciudad y las perspectivas de desarrollo, 
considerando la gestión del riesgo de desastres como 
propósito principal.
Los Talleres de Validación tienen como objetivo dar 
a conocer y aprobar el diagnóstico y las propuestas 
de los estudios y crear un espacio democrático de 
diálogo participativo y de reflexión entre los técnicos 
responsables de los Estudios PCS y la población en su 
conjunto. Son organizados por las Municipalidades 
Provinciales o Distritales con la cooperación de 
sus respectivas Gerencias de Desarrollo Urbano y 
Planificación, los Grupos de Trabajo de Gestión del 
Riesgo de Desastres y las Plataformas de Defensa Civil. 
En estos Talleres participan fundamentalmente las 
instituciones locales, las organizaciones sociales de 
base y la población en general, con el propósito de 
socializar la información recopilada, sensibilizarlos e 
involucrarlos en la Gestión del Riesgo de Desastres, 
a partir del reconocimiento de su ciudad bajo una 
dimensión urbana que considere la seguridad física, 
y los criterios técnicos para ordenar lo existente y 
planificar su crecimiento futuro.
Con este fin, se contempla en la metodología del PCS 
realizar un mínimo de dos Talleres de Validación y 
Consulta: Un Taller de Validación al momento de 
presentar los resultados del Diagnóstico situacional 
de peligros, vulnerabilidad, riesgos y sectores críticos, 
para compartirlos y refrendar los resultados de este 
análisis; un segundo Taller de Validación al momento 
de la presentación y validación de la propuesta de Plan 
de Uso de Suelos ante Desastres, Fichas de Proyectos 
y Medidas de Mitigación, para exponer y debatir las 
principales propuestas bajo una mirada prospectiva y 
de desarrollo urbano integral y sostenible de la ciudad. 
Los talleres
deben, a la luz de la experiencia:
- Favorecer no sólo la participación de la comunidad como 
“espectador” también establecerse como un espacio de encuentro 
o “bisagra” entre el saber de la comunidad sobre su realidad y el 
conocimiento o mirada técnica del especialista externo. 
- Crear conciencia en los actores sociales sobre la necesidad de 
reflexionar sobre los peligros –de origen natural o tecnológico- 
existentes en el ámbito local de las zonas urbanas, así como la 
vulnerabilidad y niveles de riesgo identificados, aportando 
propuestas para la mitigación de desastres.
- Lograr un intercambio de información y conocimientos 
sobre el desarrollo regional y local y, en particular, brindar a 
los participantes del taller la oportunidad de conocer el marco 
conceptual, normativo y metodológico con el que se han elaborado 
los mapas de peligros y vulnerabilidad y la identificación de los 
sectores críticos de riesgo de la ciudad.
- No sólo tomar contacto con la comunidad sino además 
favorecer una mejor comprensión de la realidad local, de la 
problemática de las comunidades y de su percepción sobre 
los riesgos y las soluciones, por parte de los equipos técnicos 
del PCS; insumos y visión que es vital para la formulación de 
propuesta adecuadas al contexto de la ciudad y de sus ciudadanos 
y ciudadanas.
34 35
La quebrada de 
huaycoloro
una experiencia que aporta al enfoque comunitario
La Quebrada de Huaycoloro (Sector Huachipa-Nievería), ubicada al este de la ciudad de Lima, se configura en un escenario complejo donde coexisten zonas residenciales no formalizadas, 
canteras de tierra informales, fábricas de ladrillos, 
cauces de huaycos, zonas arqueológicas, áreas de 
actividad agrícola. En el año 2007 la Municipalidad 
Metropolitana de Lima a través de una Ordenanza 
Municipal insta a la Municipalidad de Lurigancho 
Chosica a la planificación territorial del distrito, al 
cual pertenece este Sector Huachipa.
Con el propósito de desarrollar una propuesta de 
planeamiento urbano de esta zona, un año después 
(2008), la Municipalidad de Lurigancho-Chosica 
firma un Convenio de Colaboración con la ONG 
CESAL para que apoye e impulse este proceso. 
La diferencia en cuanto a la elaboración de los 
estudios y propuesta técnico normativa radicó en 
que CESAL promovió además la participación de 
la población en todo el proceso de su elaboración y 
desarrollo, involucrándolos además en los espacios de 
decisión y gestión que se crearon para tal fin. Para ello 
las y los vecinos del lugar conformaron la Comisión 
de Seguimiento y Planeamiento Urbano de Huachipa 
(2009), incluso ante la demora en las gestiones de 
revisión y aprobación de la propuesta de planeamiento 
urbano por parte de Instituto Metropolitano de Lima 
(IMP) el Comité, los vecinos y vecinas se movilizaron 
para presionar y acelerar el proceso de aprobación.
Es en este contexto y ante la condición que para la 
aprobación de la propuesta de planeamiento urbano se 
deban ampliar los análisis de riesgo de la zona, que se 
firma un Convenio de Cooperación Interinstitucional 
entre CESAL y el Proyecto Escenarios de Riesgo 
de Desastres Huachipa (INDECI – PNUD) con la 
finalidad de elaborar los Estudios de Riesgo como parte 
del Programa Ciudades Sostenibles. Así, el proceso 
de elaboración y desarrollo de los Estudios PCS es el 
resultado del trabajo conjunto entre la Municipalidad 
Distrital de Lurigancho-Chosica, CESAL, el Proyecto 
INDECI – PNUD, instituciones públicas del Gobierno 
Central, Municipalidad de Lima Metropolitana, 
empresas privadas y la participación de la población 
que habita en la zona.
El Programa se articula con un proceso de planificación 
en marcha, el cual tenía desde su concepción un 
enfoque comunitario, lo cual fue determinante para 
que en todo el proceso de diagnóstico y definición 
de la propuesta la población del lugar acompañe y 
se incorpore de manera participativa. Por otro lado 
resaltar que en la participación plena, compromiso 
e involucramiento de la comunidad, la ONG 
CESAL actuó como actor impulsor de este proceso 
participativo.
36
5.2 El fortalecimiento de capacidades
Como hemos mencionado, la metodología del Programa Ciudades Sostenibles incluye etapas participativas que se promueven a lo largo de la ejecución de los estudios y 
desarrollo de propuestas. 
Así, la participación de funcionarios, autoridades 
municipales y regionales a través de la realización 
de Talleres Participativos y mesas de trabajo es el 
mecanismo en donde se aporta e intercambian 
ideas y conocimientos técnicos sobre los peligros, 
vulnerabilidades y sectores críticos de riesgos que 
presenta la ciudad y las propuestas y medidas 
de gestión del riesgo de desastres como acciones 
potenciales a incluir en la planificación municipal.
Las primeras coordinaciones, luego de la 
presentación del Programa Ciudades Sostenibles 
a las autoridades del más alto nivel regionales y 
municipales, se establecen con la o el funcionario 
responsable de la Oficina de Defensa Civil de la 
región o municipio y el Gerente de Desarrollo 
Urbano, entendiendo que los temas están articulados 
con la planificación del desarrollo y el territorio y 
con los desastres y riesgos. 
Estas coordinaciones arriban al establecimiento de 
un equipo multidisciplinario en donde participan 
personal técnico de los gobiernos municipales y 
el equipo profesional del PCS. El mecanismo de 
trabajo establecido fue, luego de un proceso de 
inducción sobre lo que es el PCS y los estudios y 
trabajos por realizar, mantener espacios o mesas de 
trabajo en donde se van compartiendo y discutiendo 
los aspectos relacionados al diagnóstico situacional 
de riesgos y las propuestas y medidas de mitigación 
que finalmente serán presentadas a las autoridades.
37
6. a través de esta experiencia
¿Qué es lo que hemos logrado? 
Estudios del Riesgo de Desastres realizados:
180 Estudios (incluyendo actualizaciones)realizados 
en el marco del Programa Ciudades Sostenibles en 
159 ciudades de 23 Regiones el país; beneficiando a 
un número de población estimada en 7’658,812 habi-
tantes, que representa el 37% de la población urbana 
nacional.
Espacios de participación y coordinación pro-
movidos:
Promueve procesos participativos de validación, 
consulta y vigilancia ciudadana en cada una de las 
ciudades donde se desarrolló el Programa, compro-
metiendo en ello a autoridades locales, delegados de 
instituciones públicas y privadas, comunidad acadé-
mica, gremios profesionales y comunidades.
Estudios del Programa Ciudades Sostenibles 
como base de la planificación:
Estudios PCS incorporados en la planificación del 
desarrollo local, siendo usados como base para los 
procesos de formulación de los Planes de Desarrollo 
Concertado Regional y Local, Planes de Desarrollo 
Urbano –zonificación y normatividad urbana- planes 
y proyectos de lucha contra la pobreza; y/o retomados 
para la elaboración del programa de inversión muni-
cipal.
Estudios del Programa Ciudades Sostenibles 
respaldados normativamente:
Estudios PCS respaldados con Ordenanzas 
Municipales de aprobación, adquiriendo así un 
carácter vinculante con la planificación municipal y 
de obligatorio cumplimiento.
38
Establecimiento de alianzas institucionales con:
- Instituciones científicas, técnicas y académicas: 
Instituto Geológico Minero y Metalúrgico 
(INGEMMET), Instituto Geofísico del Perú (IGP), 
Instituto Metropolitano de Planificación (IMP) de 
la Municipalidad Metropolitana de Lima, Servicio 
Nacional de Meteorología e Hidrología (SENAMHI), 
Dirección de Hidrografía y Navegación de la 
Marina de Guerra (DHN), Universidades y Colegios 
Profesionales.
- Cooperación técnica internacional y Proyectos 
especiales: Proyectos de la Unión Europea 
(DIPECHO); Programa de la Naciones Unidas para el 
Desarrollo (PNUD) a través de sus proyectos de apoyo 
al Desarrollo Social de los Gobiernos Regionales 
(Tumbes, La Libertad, Junín, Arequipa y Tacna); la 
Organización de los Estados Americanos (OEA) a 
través del Programa Binacional Ciudades Sostenibles.
- Instituciones y ONG: SEA, COOPI, CESAL, 
CARITAS, etc.
- Sectores de Gobierno y programas sectoriales: 
Ministerio de Educación, Salud, Transportes 
y Comunicaciones, Vivienda, Construcción y 
Saneamiento.
Aplicación en ciudades fronterizas:
Estudios PCS implementados en ciudades fronterizas 
de Perú y Ecuador a través de proyectos binacionales, 
que posibilitó además compartir experiencias en 
beneficio de las comunidades de Ecuador (Huaquillas, 
Arenillas, Macará y Machala) y Perú (Aguas Verdes, 
Papayal, Zarumilla, Suyo y Piura).
Acuerdos Binacionales promovidos y 
establecidos:
Coordinaciones, reuniones y acuerdos realizados entre 
el INDECI y los organismos nacionales de gestión 
del riesgo de desastres, defensa civil y de atención de 
emergencias de los países vecinos, con la finalidad de 
impulsar la ejecución y transferencia del PCS. Entre 
los que destacan: 
- Inducción y trasferencia de la metodología y 
resultados del PCS a funcionarios de la Secretaría 
Nacional de Gestión de Riesgo de Ecuador en enero 
de 2013
- Acta de Encuentro de Presidentes de Perú y Bolivia 
para la creación del Programa Conjunto de Atención 
de Desastres que incluye la ejecución del Proyecto 
Binacional Ciudades Sostenibles (Ilo 2010)
- Acta de Comisión de Integración del Comité 
Frontera Perú-Chile y Convenio de Cooperación 
Binacional, priorizándose la ejecución de estudios 
Binacionales del Programa Ciudades Sostenibles.
Reconocimientos nacionales e internacionales:
El Programa Ciudades Sostenibles fue seleccionado 
por las Naciones Unidas, en el Primer lugar entre 
las tres experiencias más significativas sobre 
reducción de riesgos implementadas en las Américas, 
reconocimiento otorgado en la II Plataforma Regional 
de Reducción de Riesgos de las Américas realizada en 
Santiago de Chile en noviembre de 2012. 
El Comité de Selección estuvo conformado por 
representantes de OEA, PNUD; UNHABITAT; IFRC 
(Federación Internacional de Sociedades de la Cruz 
Roja y de la Media Luna Roja) y UNISDR (Estrategia 
Internacional para la Reducción de Desastres de las 
Naciones Unidas). Se recibieron candidaturas de 17 
países, para 81 iniciativas, de las cuales 50 fueron 
preseleccionadas.
39
Una experiencia
sobre reducción deL riesgo de desastreS
La actuación del Programa Ciudades Sostenibles en 
más de 150 ciudades peruanas le ha permitido adquirir 
un conocimiento profundo de la caracterización del 
riesgo de desastres en el país. Si se ven en conjunto los 
distintos Estudios realizados, tenemos que el Programa 
ha generado y acumulado un conocimiento enciclopédico 
de la dinámica del riesgo para los territorios, ecosistemas 
y fenómenos específicos. Esto constituye un referente 
significativo que merece ser difundido extensamente en 
el territorio nacional y que sea masivamente conocido por 
las instituciones y diferentes organismos de planificación, 
investigación y desarrollo locales, sectoriales y nacionales; 
pero además, compartido con otros países de la región que 
se enfrentan a fenómenos similares en ecosistemas que 
guardan similitudes con los del territorio peruano.
40
G r á f i c o n . 1 6
Ciudades donde se ha aplicado el programa
41
6.1 ¿qUÉ PROBLEMAS SE TUVIERON?
La compilación del conjunto de logros invita también a dar una mirada a las dificultades o problemas que pueden haber destacado como correlato de la ejecución y desarrollo del Programa; pero que, además 
y principalmente, repercuten significativamente 
en el seguimiento de la utilización de los Estudios e 
implementación de las Fichas de Proyectos y Medidas 
de Mitigación de desastres, posterior a la finalización 
del Programa en la ciudad o centro poblado.
Uno de los principales problemas es justamente 
la continuidad de las gestiones y seguimiento de 
la implementación y ejecución de los proyectos y 
medidas de mitigación; aspecto que invita a formularse 
algunas preguntas, entre ellas ¿qué hace y que debiera 
hacer el PCS para que haya una más amplia y mejor 
implementación de los Estudios?, ¿Qué tareas le 
corresponden en términos del seguimiento de las 
acciones propuestas y de la búsqueda de financiación 
para los proyectos que formula?
La respuesta a estas preguntas trasciende en varios 
aspectos el ámbito de actuación del PCS, pero llaman 
a la acción por parte de las instituciones responsables 
y de las y los habitantes de las ciudades. Algunos de 
estos asuntos son: 
- La asociación del tema de reducción de riesgos de 
desastres sólo a un enfoque de atención de emergencias 
o respuesta, y no necesariamente a la configuración de 
los riesgos en la medida que se hace y cómo se hace 
“desarrollo”.
- La inestabilidad generada por la falta de continuidad 
de las acciones de gestión de riesgos de desastres (GRD) 
ante los cambios en las autoridades municipales y de las 
capacidades técnicas locales.
- Las dinámicas de contaminación, la ausencia de 
políticas de planificación, ocupación desordenada y sin 
control del territorio y la depredación del suelo, entre 
otros varios aspectos.
- El compromiso político y los incentivos necesarios 
para dar prioridad a la GRD en la gestión del desarrollo 
local.
- La escasez de recursos y el mal entendimiento de 
asociar la GRD como gasto y no como una inversión a 
mediano y largo plazo.
- Las autoridades y organismos públicos y privados, 
en general, consideran la gestión del riesgo de desastres 
como importante, pero no de carácter prioritario, frente 
a otros asuntos que tienen mayor peso político y mayores 
beneficios electorales.
- Las municipalidades distritales no cuentan con 
personal suficientemente capacitado, ni con los recursos 
técnicos e informáticos requeridos.
42
7. lECCIONES APRENDIDAS
rEFLEXIONES A LA LUZ DE LA EXPERIENCIA
Las lecciones aprendidas se pueden definir como el conocimiento adquirido en un proceso o experienciaa través de la reflexión, el análisis crítico y/o la evaluación.
Las lecciones se aprenden en determinadas circunstancias 
y contextos, pero tienen el potencial para ser escalables a 
situaciones y contextos más amplios. 
Compartimos en este momento -haciendo un alto en 
el camino recorrido- no sólo algo de lo avanzado, sino 
también parte de lo aprendido, con la finalidad de que 
nuestros logros y dificultades sirvan a la mejora del 
conocimiento y la práctica; Para mejorar el “quehacer” 
y propiciar una mejor forma de hacer gestión del 
riesgo de desastres, siempre en beneficio de las miles 
de comunidades, ciudades y poblaciones del país y, 
por qué no, un poco más allá de él.
43
7.1 Sobre enfoque estratégico
- La experiencia demostró la necesidad de ver al 
Programa como un “proceso” y no sólo como un 
“producto”, materializado en un conjunto de estudios. 
Pero a la vez, ver el Programa no sólo como técnico 
sino fundamentalmente como político y social, en el 
que el involucramiento de los diferentes actores es un 
factor determinante para la sostenibilidad.
- Es importante vincular el Programa a las dinámicas 
mismas de las ciudades, y que el proceso de elaboración 
de los estudios coincida o pueda responder a los 
procesos de planificación que se vienen e impulsan 
por parte de las autoridades municipales, como 
son los Planes de Desarrollo Concertado, Planes de 
Desarrollo Urbano, etc. En otras palabras identificar 
las oportunidades que puedan surgir (desde las 
ciudades) y a su vez ser oportunos en la realización de 
los mismos.
- Puede ser destacado el caso de Arequipa donde 
coincidieron varias circunstancias, por un lado 
era una coyuntura post terremoto -que además 
impacto fuertemente la ciudad- y, por otro lado, la 
formulación del Plan de Director de Arequipa 2012-
2015, -entonces los Estudios del PCS –tanto del 
Diagnóstico Situacional de Riesgo como los Planes de 
Uso de Suelo ante Desastres- formaron parte y fueron 
insumos de ese proceso en donde incluso se vinculó a 
la Universidad Nacional San Agustín (UNSA).
El principal aporte del Programa es compilar y producir 
información valiosa que permita inspirar y orientar el 
desarrollo de acciones prácticas y proyectos, pero de 
manera que surja la voluntad y el deseo de replicar los 
aprendizajes del PCS en distintos territorios.
- El Programa puede ser el espacio o plataforma 
perfecta para converger voluntades, ideales y 
recursos, con el objetivo común de contribuir con la 
reducción de riesgos de desastres y mejorar la calidad 
de vida de quienes habitan las ciudades. Puede ser el 
mecanismo que, más allá de los Estudios, a través de 
la implementación de las propuestas pueda promover 
una acción concertada entre el conjunto de actores y 
sectores, a todo nivel, reconociéndole a cada cual su 
propia dinámica e institucionalidad.
- El Programa puede servir de “bisagra” articulándose 
con los funcionarios de los Gobiernos Regionales 
y/o Gobiernos Locales, pero además propiciando 
la vinculación de la población con sus autoridades, 
en función a mecanismos institucionalizados de 
consenso, consulta y validación tanto del diagnóstico 
como de las propuestas posteriores.
- El Programa es una oportunidad de institucionalizar 
el proceso que va desde la realización del Diagnóstico 
Situacional de Riesgo –incluidos los Planes de Uso de 
Suelo ante Desastres- hasta la formulación de las Fichas 
de Proyectos, Medidas de Mitigación y Reducción 
de la Vulnerabilidad, incluyendo en el proceso el 
acompañamiento a los Gobiernos Locales en las 
gestiones necesarias para lograr la implementación de 
los proyectos priorizados por ellos.
- La metodología del Programa puede permitir que 
se incorpore el enfoque de género, dando cuenta 
de la existencia de condiciones de vulnerabilidad 
y exposición muchas veces diferenciada, de sus 
capacidades y el ejercicio de sus roles -sea como 
personal profesional, autoridad o como en su 
condición de población en estudio-. El Programa 
puede además dar cuenta de cuánto ha sido el nivel 
de participación, en especial de mujeres autoridades, 
pobladoras o técnicas de los ámbitos locales durante 
el proceso de elaboración y validación de los Estudios, 
Planes y Propuestas.
- Los Estudios y en especial los Diagnósticos 
Situacionales de Riesgo que dan cuenta de las 
condiciones de vulnerabilidad de las poblaciones 
afectadas pueden ser elaborados bajo un enfoque 
de género, identificando información que refleje 
la participación efectiva de las mujeres de las 
comunidades, profesionales o técnicas locales y 
mujeres autoridades que toman decisiones; de este 
modo, las propuestas tienen mayores posibilidades de 
reflejar también el enfoque de género.
44
7.2 Sobre enfoque comunitario
- La realización de Talleres participativos en la 
ejecución de los estudios y propuestas del PCS ha 
permitido su validación por las autoridades locales y 
representantes de las comunidades.
- La relación de los técnicos del PCS con los actores 
de la comunidad facilitó definitivamente una mejor 
comprensión de la realidad local para la formulación 
de las propuestas.
- Incorporar las experiencias y el conocimiento de 
los propios grupos o actores locales en Talleres de 
validación o las reuniones de trabajo, despierta el 
interés, favorece el diálogo y “rompe barreras”, de 
manera tal que permitan discutir y problematizar 
situaciones vividas.
- La participación de la población en los talleres de 
validación influyó significativamente en el éxito de los 
resultados y permitió al grupo técnico del Programa 
aprender e incorporar los aportes e información 
discutida con la población, al estudio realizado
- El riesgo se construye en los territorios y por los 
actores que actúan en éste, por tanto la participación 
de la población es vital y debe promoverse a lo largo 
de todo el proceso de elaboración de los Estudios y 
compartir o consensuar el Plan de Usos del Suelo ante 
Desastres, de este modo todo este importante trabajo 
estará reflejado y será tomado como base de los Planes 
de desarrollo local. 
- En el caso del proceso desarrollado en la zona 
de Huachipa, Lurigancho – Chosica en Lima 
Metropolitana, los resultados del Programa 
introdujeron lo concerniente a la Gestión del Riesgo de 
Desastres complementando en este tema al Convenio 
de Cooperación existente entre la Municipalidad 
Distrital y la ONG CESAL en el marco del Convenio 
de Habitabilidad Básica financiado por la Agencia 
Española de Cooperación Internacional (AECID) 
que tenía como propósito apoyar en la elaboración 
de estos documentos técnicos normativos; y aquí la 
amplia participación comunitaria se hace posible por 
el trabajo y compromiso de CESAL.
45
- La mayor o menor participación de la población 
puede estar motivada o impulsada por factores 
externos al proyecto o por coyunturas especiales, lo 
importante es estar atentos a estas oportunidades e 
instalar el interés y compromiso en la reducción de 
riesgos a través del involucramiento con el desarrollo 
e implementación del Programa. Como ejemplo 
tenemos que un grupo importante de la población 
de diferentes sectores del distrito de Huanchaco 
(Región La Libertad al norte del país) tuvo una amplia 
participación en el Taller de validación de diagnóstico; 
la que fue motivada porque la población estaba muy 
temerosa ante el tsunami reciente que había ocurrido 
en Chile, y deseaba conocer principalmente cuáles 
eran sus posibles rutas de escape.
- Ante una situación de riesgo que involucra a una 
población que no puede acceder a ningún servicio 
ni obtener la legalidad ante ninguna instancia, la 
intervención desde la sociedad civil organizada, 
en conjunto con la población y la municipalidad 
local, generó un proceso participativo para lograr 
la aprobación de un plan urbano con enfoque de 
reducción de riesgo. La presión social que desencadenó 
dicho proceso produjo la intervención del gobierno 
local.
El involucramiento de la comunidad