LA_FUNCIÓN_Y_GESTIÓN_DEL_ESTADO

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LA FUNCIÓN Y GESTIÓN DEL ESTADO 
 
Módulo 
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Contenido 
1. Las funciones del Estado ...................................................................................................... 3 
1.1. LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA Y LA FUNCIÓN GUBERNATIVA ............................................................................ 4 
1.2. LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA: EL CONGRESO Y EL PODER JUDICIAL ................................................................. 4 
1.3. LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA .................................................................................................................. 5 
1.4. FUNCIÓN EJECUTIVA ............................................................................................................................... 5 
1.5. FUNCIÓN LEGISLATIVA ............................................................................................................................. 6 
2. La organización de la administración pública ..................................................................... 7 
2.1. LAS PRINCIPALES TÉCNICAS ORGANIZATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ..................................................... 7 
2.1.1. Centralización ........................................................................................................................... 7 
2.2. DESCENTRALIZACIÓN .............................................................................................................................. 8 
2.2.1. Descentralización territorial ...................................................................................................... 9 
2.2.2. Descentralización funcional .................................................................................................... 10 
2.2.3. Descentralización fiscal ........................................................................................................... 10 
2.2.4. Descentralización económica .................................................................................................. 10 
2.2.5. Desconcentración y descentralización de funciones ............................................................... 10 
2.3. FORMAS DE TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS ................................................................ 11 
2.3.1. Delegación de competencia .................................................................................................... 11 
2.3.2. Avocación ................................................................................................................................ 13 
2.4. ORGANIZACIÓN NACIONAL: LAS ENTIDADES ............................................................................................... 13 
2.4.1. Las entidades .......................................................................................................................... 13 
2.4.1.1. Entidades en el marco de la Ley del Procedimiento Administrativo General .................................. 14 
2.4.1.2. Entidades según la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) .......................................................... 15 
2.4.1.3. Entidades en el marco de la administración financiera del sector público: pliegos y unidades 
ejecutoras ..................................................................................................................................................... 21 
2.4.1.4. El registro unificado de entidades del Estado peruano ................................................................... 24 
2.5. LOS SISTEMAS ..................................................................................................................................... 24 
2.5.1. Los sistemas funcionales ......................................................................................................... 25 
2.5.2. Artículo 46: sistemas administrativos .................................................................................... 25 
2.5.3. Gestión por resultados ............................................................................................................ 26 
3. Descripción general del proceso de modernización de la gestión pública .................... 28 
3.1. SIGNIFICADO DE LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA ....................................................................... 28 
3.2. OBJETIVOS DEL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA ........................................................... 29 
3.3. MARCO NORMATIVO DE LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO ........................................................................... 31 
3.4. LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA Y LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO PERUANO ...................................................... 31 
3.4.1. La nueva gestión pública (NGP) .............................................................................................. 32 
3.4.1.1. Gestión pública por resultados ........................................................................................................ 33 
3.4.2. Modernización del Estado y la nueva gestión pública ............................................................ 33 
 
 
3 
 
 
 
 
 
 
 
 
1. Las funciones del Estado 
Son las actividades del Estado que conllevan el ejercicio de su potestad de 
imperio y de autoridad, cuya realización atiende al interés público. 
El Dr. GUZMAN NAPURI1 precisa que la función administrativa posee ciertas 
características diferenciales que permiten notar que la misma transita por los 
más diversos organismos estatales, e incluso a través de entes privados o no 
estatales. En primer lugar, debe considerarse que la función administrativa 
siempre es ejercida por el Estado o por los particulares a través de la 
delegación, autorización o concesión de la autoridad estatal, como veremos 
más adelante. La función gubernativa, la función jurisdiccional y la función 
legislativa son ejercidas por el Estado, estas no son delegables a entes no 
estatales, y salvo discutibles excepciones, no resultan asignables ni siquiera a 
otros entes estatales. 
 
1
 GUZMÁN NAPURÍ, Christian. La cosa pública. http://blog.pucp.edu.pe/item/15998/la-funcion-
administrativa. 
http://blog.pucp.edu.pe/item/15998/la-funcion-administrativa
http://blog.pucp.edu.pe/item/15998/la-funcion-administrativa
4 
 
1.1. La función administrativa y la función gubernativa 
Por otro lado, la función administrativa tiene relación directa con los 
particulares en general, de tal manera que las actividades que desempeña la 
administración pública los afectan 
directamente. Ello no significa que 
toda decisión de la administración 
tenga por destinatario a 
particulares, pues en muchos casos 
los destinatarios pueden ser 
funcionarios públicos, a través de 
los llamados actos de 
administración interna. 
La función legislativa se enfoca 
indirectamente en los particulares; 
la función gubernativa se enfoca 
en el Estado en su conjunto; y la función jurisdiccional, si bien se enfoca en 
los particulares, pretende resolver conflictos, y no es susceptible de revisión por 
parte de otro poder del Estado. 
1.2. La función administrativa: El Congreso y el Poder 
Judicial 
La función administrativa se encuentra sometida al control de por lo menos dos 
organismos del Estado que desempeñan funciones matrices — llamadas 
poderes —: el Congreso y el Poder 
Judicial. El Parlamento controla la 
administración pública a través de 
diversos mecanismos de control 
político existentes, y establece un 
férreo control previo a través del 
principio de legalidad. El Poder 
Judicial controla las decisiones 
administrativas a través de la 
posibilidad de revisión judicial de las 
actuaciones administrativas — vía el 
proceso contencioso administrativo — y de la existencia de los diversos 
procesos constitucionales, destacando la acción popular, destinada al control de 
5 
 
los actos normativos de laadministración pública, dado que se emplea para 
impugnar normas reglamentarias, que por definición poseen rango secundario. 
1.3. La función administrativa 
La Ley 27444, Ley del procedimiento administrativo general, señala en su 
Artículo I, ámbito de aplicación, a 
las personas jurídicas que ejercen 
función administrativa. Así, bajo este 
contexto, podemos indicar que 
constituye función administrativa el 
conjunto de decisiones adoptadas 
por las políticas públicas para 
satisfacer las necesidades de los 
ciudadanos. 
En efecto, a decir del profesor 
MORÓN2: 
 
 
 
 
 
 
1.4. Función ejecutiva 
El ámbito natural de la aplicación de la Ley del procedimiento administrativo 
general, Ley 27444, es el Poder Ejecutivo (incluyendo los ministerios, 
organismos públicos descentralizados, organismos ejecutores, proyectos, 
programas). 
 
2
 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del procedimiento administrativo general. Lima, 
Gaceta Jurídica Editores, 2008, p. 52. 
« (…) constituye el conjunto de decisiones y operaciones mediante las cuales se 
procura dentro de las orientaciones generales trazadas por las políticas públicas y el 
gobierno a través de las normas legales, el estímulo, coordinación u orientación de 
actividades privadas para asegurar la satisfacción regular de las necesidades 
colectivas de seguridad y bienestar de los individuos. Las notas peculiares son: 
concreción, inmediatez, espontaneidad, continuidad y subordinación». 
 
6 
 
Alcanza también a los gobiernos regionales y gobiernos locales, cuyo contenido 
será presentado líneas arriba. 
La norma administrativa resulta de la aplicación directa a los cuerpos 
administrativos descentralizados del Estado, sea cual fuere su denominación, 
organización y funciones. 
1.5. Función legislativa 
El poder legislativo se encuentra sujeto a la aplicación de la Ley del 
procedimiento administrativo, en cuanto se involucre con las actuaciones y 
procesos de contenido administrativo producido por las autoridades del Poder 
Legislativo, salvo con aquellas 
que por su propia naturaleza 
están referidas al ámbito 
parlamentario que se rigen por 
sus propias normas. 
Así, las normas del procedimiento 
administrativo no están sujetas ni 
se aplica supletoriamente en los 
procedimientos legislativos, de 
fiscalización política, de petición 
parlamentaria, de designación de 
funcionarios, de acusación constitucional, de interpelación, elementos que 
integran la actuación congresal de los procedimientos del Poder Legislativo. Se 
materializa cuando, con prescindencia del órgano que la ejerce, produce 
normas jurídicas generales, abstractas, impersonales, obligatorias y coercitivas. 
 
 
 
 
 
 
 
 
La potestad y el imperio del Estado se evidencian en el ejercicio de esta función, al 
imponer patrones de actuación a la conducta externa humana a través de normas 
generales. 
 
En ejercicio de esta función el Estado crea, modifica, adiciona, deroga y abroga las 
leyes. 
7 
 
 
 
 
 
 
 
 
2. La organización de la 
administración pública 
2.1. Las principales técnicas organizativas de la 
administración pública 
La doctrina reconoce que las dependencias que auxilian al Poder Ejecutivo para 
el desempeño de la actividad administrativa y la prestación del servicio público 
se organiza de cuatro formas diversas: la centralización, la desconcentración, la 
descentralización. 
2.1.1. Centralización 
Las órdenes y la toma de decisiones de la administración pública centralizada 
descienden invariablemente del órgano mayor al inferior, de tal manera que 
todas las entidades administrativas guardan un orden y obedecen a los 
imperativos que emite la cúspide de la organización central. 
8 
 
Todo ente inferior se encuentra supeditado al superior, y cada órgano 
administrativo tiene su propia 
competencia. 
La competencia 
administrativa es al órgano 
administrativo lo mismo que 
la capacidad es a las 
personas físicas y jurídicas 
del derecho civil. 
Según Delgadillo3: 
 
 
 
 
 
 
 
La centralización administrativa, dado su carácter jerarquizado y rígido impide 
que se pueda tomar decisiones expeditas, pues en muchas ocasiones, para que 
se pueda emitir un acto administrativo, se requiere que los trámites asciendan 
desde los órganos inferiores al superior, y luego vuelvan al inferior, con el 
consecutivo consumo de tiempo. 
2.2. Descentralización 
Es un proceso de carácter democrático y una política permanente del Estado, 
de carácter obligatorio. El Estado peruano es un Estado unitario y 
descentralizado, porque es una sola entidad que tiene deberes comunes y 
 
3 DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis. Elementos de derecho administrativo (2.a ed.). México, Editorial Limusa, 
2000, p. 102. 
«La diferencia entre la capacidad y la competencia se manifiesta en que la 
capacidad es regla, puesto que los particulares pueden hacer todo lo que deseen, 
en tanto no haya una norma que lo prohíba; y en el Derecho Público, la 
competencia es la excepción, ya que esta no se presume, sino que es menester que 
el orden jurídico la atribuya expresamente a los órganos administrativos. Es decir, 
los particulares pueden hacer todo lo que no esté prohibido y las autoridades sólo 
pueden hacer lo que la ley les autoriza». 
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persigue metas compartidas como el bienestar general o la protección de las 
personas. 
Para ello se distribuye competencias, funciones y recursos entre tres niveles de 
gobierno: gobierno nacional, gobierno regional y gobierno local, para el 
ejercicio equilibrado del poder estatal. 
La descentralización no es un fin en sí mismo, sino un medio para hacer que el 
Estado brinde mejores servicios a la ciudadanía. Sus principales objetivos son: 
 Transferencia ordenada de competencias públicas del gobierno nacional 
a los gobiernos regionales y locales. 
 Redistribución de los 
recursos del Estado entre los 
tres niveles de gobierno, con 
el objetivo de promover el 
desarrollo eficiente y 
equitativo del territorio. 
 Desarrollo económico, 
autosostenible y promoción 
de la competitividad de los 
departamentos. 
 Participación y fiscalización 
por parte de la ciudadanía. 
2.2.1. Descentralización 
territorial 
Se refiere a la necesidad de 
ordenar el territorio del Estado de 
manera racional a través de la 
conformación de bloques políticos y 
económicos que hagan contrapeso a la fuerza de la capital. Se trata de 
repensar la vinculación de las provincias y distritos con los espacios regionales, 
así como determinar sus límites para eliminar los repetidos conflictos que se 
presentan. 
10 
 
2.2.2. Descentralización funcional 
Alude al desarrollo de capacidades y prestación de asistencia técnica al 
gobierno nacional, a los gobiernos regionales y locales, así como también a los 
representantes de la sociedad civil que participen activamente en la gestión 
descentralizada. La finalidad es fortalecer los tres niveles de gobierno para el 
cumplimiento de las nuevas tareas que gradualmente vienen asumiendo. 
2.2.3. Descentralización fiscal 
Se refiere a la autonomía financiera de los gobiernos descentralizados para 
cumplir con sus 
responsabilidades, a los que se 
les asigna lo recaudado por 
determinados tributos en su zona, 
y se les define un sistema de 
transferencias 
intergubernamentales para 
complementar lo que recauden, 
en especial en las zonas pobres y 
de bajo desarrollo. 
2.2.4. Descentralización económica 
Se orienta a favorecer el desarrollo económico en los distintos territorios, lo cual 
requiere que el Estado – y en especial los gobiernos regionales – establezca 
condiciones favorables para la iniciativa privada, y requiere que los empresarios 
apuesten a dar valor a las potencialidades de los distintos departamentos y 
localidades. 
2.2.5. Desconcentracióny descentralización de funciones 
La desconcentración de funciones es el otorgamiento de funciones a un agente 
local para que las ejerza en nombre de quien las asigna. Ahora bien, no debe 
confundirse la descentralización con la desconcentración; si bien ambas 
implican traslado de competencias administrativas, en la descentralización ese 
traslado de funciones es permanente, forzoso, opera por mandato directo de la 
ley y se produce de una persona jurídica a otra. 
11 
 
En cambio, en la desconcentración (delegación), el traslado es transitorio y 
discrecional (la ley lo autoriza, pero no lo ordena, es el delegante quien decide 
hacerlo) y se da desde un órgano central a unidades administrativas que le 
están subordinadas y que carecen de personería jurídica. 
Así que hay delegación cuando el superior, con autorización legal expresa 
traslada a alguien —subordinado— alguna de las funciones que les son propias, 
de manera que se mantiene la relación jerárquica entre el órgano que transfiere 
la facultad y el que la ejecuta. 
2.3. Formas de transferencia de competencias 
administrativas 
La Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, precisa que la 
propia administración puede cambiar la competencia administrativa a través de 
las técnicas de la delegación y la avocación, siguiendo las normas y 
requisitos previstos en la norma para cada caso. 
La competencia se transfiere por decisión superior, de superior a inferior, 
mediante la delegación. 
La competencia se transfiere por decisión del superior, de inferior a 
superior, mediante la avocación (el superior atrae la competencia en un caso 
concreto). 
2.3.1. Delegación de competencia 
El ejercicio de la competencia es una obligación directa del 
órgano administrativo que la tenga atribuida como propia; sin 
embargo, de manera excepcional, esta puede ser delegada a 
otras entidades para que realicen labores accesorias y 
complementarias. 
Algunos autores consideran lo siguiente: 
 
 
 
 
La competencia es la medida de la potestad que corresponde a cada órgano, la cual 
es siempre una determinación normativa. A través de la norma de competencia se 
determina en qué medida la actividad de un órgano ha de ser considerada como 
actividad de lente administrativo; por ello, la distribución de competencias entre los 
varios órganos de un ente constituye una operación básica de la organización. 
 
12 
 
Por otro lado, MORÓN URBINA, al comentar la Ley n. º 27444, Ley del 
Procedimiento Administrativo General, dice: 
 
 
 
 
 
 
 
Por ello, en un Estado como el nuestro, ante una pluralidad de entes públicos, 
es necesaria la distribución y titularidad de potestades o funciones para que no 
existan conflictos y se dé una mejor realización de los intereses públicos. 
Obviamente, esto no quiere decir que entre los distintos niveles de la 
administración exista una desconexión (delegar y olvidar), más bien debe existir 
una relación en común, ya que muchas veces existen delegaciones de 
competencia o de funciones para que se realice ciertas acciones de una mejor 
manera. 
 En efecto, para la norma nacional, la 
delegación no es absoluta, sino 
relativa, puesto que el delegante 
mantiene algunas potestades incluso 
cuando ya está operada la delegación, 
como por ejemplo la potestad de 
revertir tal delegación, y 
fundamentalmente, la potestad de 
dirección, coordinación y control 
interno del ejercicio de la facultad 
delegada. Así que puede tornarse, por 
ello, en responsable —por culpa en la 
vigilancia— acerca del contenido de la 
decisión adoptada vía delegación. 
Entonces, se puede delegar el ejercicio 
de competencia conferida cuando 
existan circunstancias de índole técnica, económica, social o territorial que lo 
«La delegación es una técnica de transferencia de competencias, autorizada por 
ley, en virtud de la cual un órgano denominado delegante se desprende de una 
parte de la competencia que tiene atribuida y la transfiere a otro órgano —
delegatorio— al cual esa competencia no le había sido asignada. Por ello se dota al 
órgano receptor de facultades decisivas que serán ejercidas (...). La transferencia 
de competencias no es absoluta sino relativa, puesto que el delegante mantiene 
algunas potestades aún operada la delegación». 
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hagan conveniente, es decir, la facultad de delegar facultades no es 
discrecional para la autoridad, debe ser fundamentada. 
2.3.2. Avocación 
Es una técnica del derecho administrativo, utilizada en la organización de la 
administración pública para la traslación del ejercicio de la competencia para 
resolver en un asunto concreto, 
desde un órgano 
jerárquicamente inferior hacia 
otro que sea superior. En esta 
figura, un órgano 
jerárquicamente superior es 
quien decide asumir tal ejercicio 
de competencia, quitándoselo al 
órgano titular e inferior, 
destacando además que la 
eficacia de la técnica solo se 
produce entre los órganos de 
una misma administración. 
Según la Ley n.° 27444, artículo 
69°, la ley puede considerar, con 
carácter general, casos 
excepcionales de avocación de 
conocimiento, por parte de los 
superiores, en razón de la 
materia o de la particular 
estructura de cada entidad. Asimismo, la entidad delegante podrá avocarse al 
conocimiento y decisión de cualquier asunto concreto que corresponda decidir a 
otra, en virtud de la delegación. 
2.4. Organización nacional: las entidades 
2.4.1. Las entidades 
Pese a ser un término muy referente en las normas de gestión pública, no 
existe uniformidad entre los diversos sistemas administrativos respecto al 
concepto de entidad. Sin embargo, podemos afirmar que es la unidad básica de 
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la administración pública, a través de la cual, el Estado (o el sistema 
administrativo correspondiente) desempeña sus funciones. 
2.4.1.1. Entidades en el marco de la Ley del Procedimiento 
Administrativo General 
Para efectos de la Ley n.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, 
se considera entidad a4: 
 El Poder Ejecutivo, incluyendo ministerios y organismos públicos 
descentralizados. 
 El Poder Legislativo. 
 El Poder Judicial. 
 
 Los gobiernos regionales. 
 Los gobiernos locales. 
 Los organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes 
confieren autonomía. 
 Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, 
cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, 
por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho 
público, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen. 
 
4
 Ley n.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, título preliminar, artículo I: ámbito de 
aplicación de la ley. 
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 Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios 
públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, 
delegación o autorización del Estado, conforme con la normativa de la 
materia. 
2.4.1.2. Entidades según la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) 
La Ley n.° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), precisa las 
entidades del dicho poder del Estado, indicando su aplicación, creación y los 
aspectos principales de organización: 
 Ministerios:5 
 
 Son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno o varios 
sectores, considerando su homogeneidad y finalidad. 
 Diseñan, establecen, ejecutan y supervisan políticas nacionales y 
sectoriales, asumiendo la rectoría de ellas. 
 Están confiados a los ministros de Estado, quienes son responsables 
de la dirección y 
gestión de los 
asuntos públicos de 
su competencia. 
 El ámbito de 
competencia y 
estructura básica de 
cada uno de los 
ministerios se 
establece en la Ley 
de Organización y 
Funciones. Los 
reglamentos de organización y funciones de los ministerios son 
aprobados por decreto supremo con el voto aprobatoriodel Consejo 
de Ministros. 
 Los ministerios son creados, fusionados o disueltos mediante ley a 
propuesta del Poder Ejecutivo. El redimensionamiento y 
reorganización de los ministerios se podrá hacer mediante decreto 
supremo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. 
 
5 Artículo 22. ° de la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. 
16 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
a. Los Organismos Públicos 
 
 
FUNCIONES DE LOS MINISTERIOS 
(Artículo 23. ° de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo) 
Funciones generales 
a. Formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política 
nacional y sectorial bajo su competencia, aplicable a todos los niveles de 
gobierno. 
b. Aprobar las disposiciones normativas que les correspondan. 
c. Cumplir y hacer cumplir el marco normativo relacionado con su ámbito de 
competencia, ejerciendo la potestad sancionadora correspondiente. 
d. Coordinar la defensa judicial de las entidades de su sector. 
e. Realizar seguimiento respecto del desempeño y logros alcanzados a nivel 
nacional, regional y local, y tomar las medidas correspondientes. 
f. Otras funciones que les señale la ley. 
Las funciones a las que se refieren los literales a, b y d requieren, para su 
delegación, norma expresa. 
Para el ejercicio de las competencias exclusivas: 
a. Ejecutar y supervisar las políticas nacionales y sectoriales. 
b. Otorgar y reconocer derechos a través de autorizaciones, permisos, licencias y 
concesiones, de acuerdo con las normas de la materia. 
c. Planificar, financiar y garantizar la provisión y prestación de servicios públicos, 
de acuerdo con las normas de la materia 
Para el ejercicio de las competencias compartidas, en las funciones que 
son materia de descentralización: 
a. Coordinar con los gobiernos regionales y locales la implementación de las 
políticas nacionales y sectoriales, y evaluar su cumplimiento. 
b. Dictar normas y lineamientos técnicos para el otorgamiento y reconocimiento 
de derechos, a través de autorizaciones, permisos, licencias y concesiones. 
c. Prestar apoyo técnico a los gobiernos regionales y locales para el adecuado 
cumplimiento de las funciones descentralizadas. 
 
17 
 
 Los organismos públicos 
Los organismos públicos son entidades desconcentradas del Poder 
Ejecutivo, con personería jurídica de derecho público. Tienen 
competencias de alcance nacional. Están adscritos a un ministerio y son 
de dos tipos: 
 Organismos públicos ejecutores. 
 Organismos públicos especializados (ver cuadro). 
 
 Programas y proyectos especiales6 
 
 Los programas y proyectos especiales son creados — en el ámbito de 
competencia del Poder Ejecutivo — en un ministerio o en un 
organismo público, mediante decreto supremo con el voto 
aprobatorio del Consejo de Ministros. 
 
 
 
 Los programas son estructuras funcionales creadas para atender un 
problema o situación crítica, o implementar una política pública 
específica, en el ámbito de competencia de la entidad a la que 
pertenecen. Solo por excepción, la creación de un programa conlleva 
a la formación de un órgano o unidad orgánica en una entidad. 
 
 Los proyectos especiales son un conjunto articulado y coherente de 
actividades orientadas a alcanzar uno o varios objetivos en un 
 
6
 Artículo 38. ° de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. 
18 
 
periodo limitado, siguiendo una metodología definida. Son creados 
para atender actividades de carácter temporal. Una vez cumplidos los 
objetivos, sus actividades, en el caso de ser necesario, se integran en 
órganos de línea de una entidad nacional o, por transferencia, a una 
entidad regional o local, según corresponda. 
 
 Excepcionalmente, la creación de un programa o un proyecto especial 
implicará la creación de una categoría presupuestal específica. 
 
 
 
 En el marco de los procesos de modernización y de descentralización 
del Estado, la Presidencia del Consejo de Ministros evalúa a los 
programas y proyectos especiales a fin de determinar la necesidad de 
su continuidad. El procedimiento de evaluación se establece por 
decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. 
19 
 
Los organismos públicos 
 1. Organismos públicos ejecutores 
2. Organismos públicos especializados 
2.1. Organismos reguladores 
2.2. Organismos 
técnico-especializados 
Dispositivo de creación y 
disolución 
Se realiza por ley, a iniciativa del Poder Ejecutivo. 
Reorganización, fusión, 
cambio de dependencia 
o adscripción 
Se acuerda por decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. 
Reglamento de 
organización y funciones 
Se aprueba por decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. 
Requisitos para la 
creación 
1. Los establecidos en la Ley marco de Modernización de la Gestión del Estado. 
2. La aprobación del plan inicial de actuación del organismo por el ministerio de su sector. 
Creación y naturaleza Los organismos públicos ejecutores 
ejercen funciones de ámbito nacional. 
Son creados cuando existen las 
siguientes condiciones: 
1. Cuando se requiera una entidad con 
administración propia, debido a que la 
magnitud de sus operaciones es 
significativa. 
2. Cuando se requiera una entidad 
Los organismos reguladores son creados para actuar 
en ámbitos especializados de regulación de 
mercados o para garantizar el adecuado 
funcionamiento de mercados no regulados, de 
manera que se asegure cobertura de atención en 
todo el territorio nacional. 
Dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, 
tienen funciones supervisoras, reguladoras, 
normativas, fiscalizadoras y sancionadoras, y de 
solución de controversias y reclamos, en los 
Los organismos técnicos especializados son creados, por 
excepción, cuando existe la necesidad de: 
1. Planificar y supervisar, o ejecutar y controlar políticas de 
Estado de largo plazo de carácter multisectorial o 
intergubernamental que requieren un alto grado de 
independencia funcional. 
2. Establecer instancias funcionalmente independientes que 
otorgan o reconocen derechos de los particulares para el 
ingreso a mercados o el desarrollo de actividades 
20 
 
dedicada a la prestación de servicios 
específicos. 
Los organismos públicos ejecutores no 
tienen funciones normativas, salvo que 
estén previstas en su norma de creación, 
o le fueran delegadas expresamente por 
el ministerio del cual dependen. 
términos previstos por la ley de la materia. 
Defienden el interés de los usuarios con arreglo a la 
Constitución Política del Perú y a la ley. 
económicas que resulten oponibles a otros sujetos de los 
sectores público o privado. 
Dependencia Están adscritos a un ministerio. Están adscritos a la Presidencia del Consejo de 
Ministros. 
Están adscritos a un ministerio. 
Sujeción a lineamientos 
técnicos 
Están sujetos a los lineamientos técnicos 
del sector del que dependen; la 
formulación de sus objetivos y 
estrategias es coordinada con estos. 
 
Definen sus lineamientos técnicos, sus objetivos y 
estrategias. 
 
Se sujetan a los lineamientos técnicos del sector 
correspondiente con el que coordinan sus objetivos y 
estrategias. 
 
Política de gasto Su política de gasto es aprobada por la 
entidad de la que dependen, en el 
marco de la política general de gobierno. 
Determinan su política de gasto de acuerdo con la 
política general de gobierno. 
Su política de gasto es aprobada por el sector al que están 
adscritos, en el marco de la política general de gobierno. 
Dirección Están dirigidos por un jefe, cuyo cargo es 
de confianza. Por excepción, podrán 
contar con un Consejo Directivo, cuando 
atiendan asuntos de carácter 
multisectorial. En estos casos, su 
Consejo Directivo estará integrado solo 
por los ministros o los representantes de 
los sectores correspondientes.Están dirigidos por un Consejo Directivo. Sus 
miembros son designados mediante concurso 
público. La ley establece los requisitos y el 
procedimiento para su designación. Solo podrán ser 
removidos en el caso de falta grave e incompetencia 
manifiesta debidamente comprobada, y con el voto 
aprobatorio del Consejo de Ministros. La Ley 
establece el procedimiento para su cese. 
Están dirigidos por un Consejo Directivo. 
21 
 
2.4.1.3. Entidades en el marco de la administración financiera del 
sector público: pliegos y unidades ejecutoras7 
De acuerdo con la Ley n.° 28112, Ley Marco de la Administración Financiera del 
Sector Público, la administración financiera del sector público es el conjunto de 
normas, principios y procedimientos 
utilizados por los sistemas que lo 
conforman y, a través de ellos, por 
las entidades y organismos 
participantes en el proceso de 
planeamiento, captación, 
asignación, utilización, custodia, 
registro, control y evaluación de los 
fondos públicos. 
Los sistemas integrantes de la 
administración financiera del sector 
público y sus respectivos órganos 
rectores son los siguientes: 
 Sistema Nacional de 
Presupuesto. 
 Sistema Nacional de 
Tesorería. 
 Sistema Nacional de 
Endeudamiento. 
 Sistema Nacional de 
Contabilidad. 
Todos estos sistemas se encuentran a cargo del Ministerio de Economía y 
Finanzas. 
En el marco de la administración financiera del sector público y de los sistemas 
que la conforman, se entiende con la denominación genérica de entidades y 
organismos8: 
 
7
Artículos 3. ° y 4. ° de la Ley 28112, Ley marco de la Administración Financiera del Sector Público. 
8
 Artículo 2. ° de la Ley 28112, Ley marco de la Administración Financiera del Sector Público. 
22 
 
 Los organismos y entidades representativos de los Poderes Legislativo, 
Ejecutivo y Judicial, así como el Ministerio Público, los conformantes del 
Sistema Nacional de 
Elecciones, el Consejo 
Nacional de la Magistratura, 
la Defensoría del Pueblo, el 
Tribunal Constitucional, la 
Contraloría General de la 
República, las universidades 
públicas, así como las 
correspondientes entidades 
descentralizadas. 
 
 Los gobiernos regionales a 
través de sus organismos 
representativos, los 
gobiernos locales y sus 
respectivas entidades 
descentralizadas. 
 
 Las personas jurídicas de derecho público con patrimonio propio que 
ejercen funciones reguladoras, supervisoras y las administradoras de 
fondos y de tributos, y toda otra persona jurídica en la que el Estado 
posea la mayoría de su patrimonio o capital social o que administre 
fondos o bienes públicos. 
La Ley n.° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, es más 
precisa al afirmar que, en el marco de dicha ley, constituye entidad pública9, 
todo organismo con personería jurídica comprendido en los niveles: gobierno 
nacional, gobierno regional y gobierno local, incluidos sus respectivos 
organismos públicos descentralizados (creados o por crearse), los fondos (sean 
de derecho público o privado [este último cuando reciba transferencias de 
fondos públicos]), las empresas en las que el Estado ejerza el control accionario 
y los organismos constitucionalmente autónomos. 
 
Pliegos 
 
9 Artículo 5. ° de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. 
23 
 
La misma Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto precisa que 
constituyen pliegos presupuestarios las entidades públicas a las que se le 
aprueba un crédito presupuestario en la Ley de Presupuesto del Sector Público. 
Indica además que los pliegos presupuestarios se crean o suprimen mediante 
Ley. 
Unidades ejecutoras 
Respecto a la unidad ejecutora, la Ley marco de la Administración Financiera 
del Sector Público precisa que esta constituye el nivel descentralizado u 
operativo en las entidades y organismos del sector público con el cual se 
vinculan e interactúan los órganos 
rectores de la administración 
financiera del sector público. Se 
entiende como unidad ejecutora, 
en el marco de dicha norma, a 
aquella dependencia orgánica que 
cuenta con un nivel de 
desconcentración administrativa 
que10: 
 Determine y recaude 
ingresos. 
 Contraiga compromisos, 
devenga gastos y ordene 
pagos en función de la legislación aplicable. 
 Registre la información generada por las acciones y operaciones 
realizadas. 
 Informe sobre el avance y/o cumplimiento de metas. 
 Reciba y ejecute desembolsos de operaciones de endeudamiento. 
 Se encargue de emitir y/o colocar obligaciones de deuda. 
Asimismo, indica la mencionada ley, que el titular de cada entidad propone al 
Ministerio de Economía y Finanzas, para su autorización, las unidades 
ejecutoras que considere necesarias para el logro de sus objetivos 
institucionales. 
 
10 Artículo 6. ° de la Ley 28112, Ley marco de la Administración Financiera del Sector Público. 
24 
 
Refiriéndose a las unidades ejecutoras, la Ley General del Sistema Nacional de 
Presupuesto11 indica que las unidades ejecutoras son creadas para el logro de 
objetivos y la contribución de la mejora de la calidad del servicio público, y con 
sujeción a los siguientes criterios: 
 Especialización funcional, cuando la entidad cuenta con una función 
relevante, cuya administración requiere independencia a fin de garantizar 
su operatividad. 
 Cobertura del servicio, cuando se constituye por la magnitud de la 
cobertura del servicio público que presta la entidad. 
Se puede, excepcionalmente, tomar en cuenta como criterio a los factores 
geográficos, cuando la ubicación geográfica limite la adecuada prestación y 
administración del servicio público. 
2.4.1.4. El registro unificado de entidades del Estado peruano 
En el marco de la política de modernización de la gestión pública, mediante el 
Decreto Supremo n. º 026-2013-PCM se creó el Registro Unificado de Entidades 
del Estado Peruano (RUEEP), a cargo de la Secretaría de Gestión Pública de la 
Presidencia del Consejo de Ministros. 
Este registro oficial tiene por finalidad sistematizar información completa y 
actualizada de las entidades de la administración pública, desde su creación 
hasta su extinción, permitiendo registrar, actualizar y consultar información 
sobre las entidades públicas, incluyendo a las del Poder Ejecutivo, Legislativo y 
Judicial, a los organismos constitucionalmente autónomos y a los gobiernos 
descentralizados. 
2.5. Los sistemas 
La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo precisa que los sistemas12 son conjuntos 
de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los 
cuales se organiza las actividades de la administración pública que requieren 
ser realizadas por todas o varias entidades de los poderes del Estado, los 
 
11 Artículo 58. ° de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. 
12 Título V de la Ley n.° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. 
25 
 
organismos constitucionales y los niveles de gobierno. Distingue, asimismo, la 
norma que: 
 Solo por ley se crea un sistema; es necesario para su creación, contar 
con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros. 
 Los sistemas están a cargo de un ente rector que se constituye en su 
autoridad técnico-normativa a nivel nacional; dicta las normas y 
establece los procedimientos relacionados con su ámbito; coordina su 
operación técnica y es responsable de su correcto funcionamiento. 
Los sistemas son de dos tipos: funcionales y administrativos. 
2.5.1. Los sistemas funcionales 
Los sistemas funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de 
políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del 
Estado. 
El Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los sistemas 
funcionales. Las normasdel sistema establecen las atribuciones del ente rector 
del sistema. 
2.5.2. Artículo 46: sistemas administrativos 
Los sistemas administrativos tienen por finalidad regular la utilización de los 
recursos en las entidades de la 
administración pública, 
promoviendo la eficacia y 
eficiencia en su uso. 
Los sistemas administrativos de 
aplicación nacional están referidos 
a las siguientes materias: 
 Gestión de recursos 
humanos. 
 Abastecimiento. 
 Presupuesto público. 
 Tesorería. 
 Endeudamiento público. 
26 
 
 Contabilidad. 
 Inversión pública. 
 Planeamiento estratégico. 
 Defensa judicial del Estado. 
 Control. 
 Modernización de la gestión pública. 
El Poder Ejecutivo tiene la rectoría de los sistemas administrativos, con 
excepción del Sistema Nacional de Control. 
El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico se rige por la ley de la 
materia. 
En ejercicio de la rectoría, 
el Poder Ejecutivo es 
responsable de 
reglamentar y operar los 
sistemas administrativos, 
aplicables a todas las 
entidades de la 
administración pública, 
independientemente de su 
nivel de gobierno y con 
arreglo a la Ley de 
Procedimiento 
Administrativo General. Esta disposición no afecta la autonomía de los 
organismos constitucionales, con arreglo a la Constitución Política del Perú y a 
sus respectivas leyes orgánicas. 
El Poder Ejecutivo adecúa el funcionamiento de los sistemas administrativos al 
proceso de descentralización. 
2.5.3. Gestión por resultados 
Conforme a la Ley n.° 28112, Ley marco de la Administración Financiera del 
Sector Público, y a la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de 
Presupuesto, la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP), en su 
calidad de ente rector del Sistema Nacional de Presupuesto Público, dicta las 
normas que establecen los procedimientos relacionados con su ámbito. 
27 
 
En ese sentido, la DNPP, a partir de la Ley de presupuesto del año 2007 y la 
Directiva 006-2007-EF/76.01 (Directiva para la Programación y Formulación del 
Presupuesto del Sector Público) inicia las reformas en materia de gestión 
presupuestaria orientadas a resultados. 
El presupuesto por resultados (PPR) es un esquema de presupuestación con 
una visión de logro de resultados a favor de la población, retroalimentando los 
procesos anuales para la reasignación, reprogramación y ajustes de las 
intervenciones. 
Como piloto de la metodología de presupuesto por resultados se implementó 
cinco programas estratégicos asociados a las acciones prioritarias y sectores 
definidos en la Ley 28927: 
 Programa Articulado Nutricional. 
 Salud Materno-Neonatal. 
 Logros de aprendizaje al finalizar el 3.er ciclo. 
 Acceso a servicios sociales básicos y a oportunidades de mercado. 
 Acceso de la población a la identidad. 
Los siguientes años, la DNPP ha continuado, en coordinación con los sectores, 
la implementación del modelo, identificando y generando programas 
estratégicos en base a la metodología. 
 
28 
 
 
 
 
 
 
 
 
3. Descripción general del proceso de 
modernización de la gestión pública 
3.1. Significado de la modernización de la gestión pública 
La modernización del Estado es un proceso permanente orientado a 
lograr una gestión pública más eficiente y sobre todo eficaz, enfocada en 
el logro de resultados concretos que cambien positivamente la vida de la 
población. 
Ante un Estado con una administración tradicional, desactualizada, en la que la 
ciudadanía no confía o considera ineficaz, era indispensable iniciar procesos de 
reforma profundas. 
Constituye un proceso político-técnico de transformación de actitudes y de 
fortalecimiento de aptitudes, de agilización de procesos, simplificación de 
procedimientos, sistemas funcionales y administrativos, con el fin de hacerlos 
compatibles con los nuevos roles de todos los niveles de gobierno, así como 
29 
 
con los planes y programas de desarrollo y dar al Estado su capacidad 
protagónica. 
Implica efectuar cambios significativos en las estructuras 
administrativas de cada una de sus organizaciones en todos los niveles de 
gobierno, en los sistemas administrativos existentes, en la simplificación de 
procesos, utilización de Internet, medios electrónicos y simplificación 
de trámites, en tanto estos 
contribuyan a mejorar la manera 
en que el Estado desempeña sus 
funciones, y, por lo tanto, a 
mejorar la percepción que los 
ciudadanos tienen en relación con 
la prestación del servicio que 
brinda el Estado. 
Los principales avances en materia 
de modernización del Estado han 
estado vinculados a la mejora de 
la atención de las personas 
mediante procedimiento «en línea»; es decir, utilizando Internet para diversos 
trámites. Estos avances son impulsados por la Secretaría de Gestión Pública de 
la PCM, la SUNAT, el RENIEC y algunos gobiernos locales tipo A. 
El énfasis en modernización del Estado actualmente está asociado a mejorar 
el nivel de competitividad del país y los indicadores clave, como el 
otorgamiento de licencias de funcionamiento de empresas y licencias de 
construcción de manera más expeditiva y a un menor costo, en el marco de 
la Política Nacional de Simplificación Administrativa impulsada por la 
Secretaría de Gestión Pública de la PCM, y el Plan de incentivos para la 
mejora de la gestión municipal y el Programa de Modernización 
Municipal, impulsados por el Ministerio de Economía y Finanzas. 
3.2. Objetivos del proceso de modernización de la gestión 
pública 
Política nacional de modernización estatal al servicio del ciudadano: 
 Orientado al ciudadano. El Estado asigna sus recursos, diseña sus 
procesos y define productos y resultados en función de las necesidades 
de los ciudadanos. 
30 
 
 
 Eficiente. El Estado genera mayor valor público a través de un uso 
racional de los recursos con los que cuenta, al menor costo posible y con 
un estándar de calidad óptima. 
 
 Unitario y descentralizado. El Estado busca satisfacer las necesidades 
de la ciudadanía adaptando sus políticas a las diferentes necesidades y 
condicionantes existentes en nuestro territorio. 
 
 Inclusivo. El Estado busca asegurar en todas sus acciones que todos 
los ciudadanos tengan igualdad de oportunidades en el acceso a sus 
servicios y en la elección de sus opciones de vida. 
 
 Abierto. El Estado es transparente y accesible a los ciudadanos, 
fomenta la participación ciudadana, la integridad pública y rinde cuentas 
de su desempeño. 
Esta nueva visión busca emprender un cambio integral de la gestión pública, a 
nivel gerencial y 
operacional, que 
puede afrontar la 
debilidad 
estructural del 
aparato estatal 
para cumplir sus 
objetivos, y así 
pasar de una 
administración que 
se mira a sí 
misma, a una 
enfocada en la 
obtención de 
resultados para 
los ciudadanos. 
 
31 
 
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Mejor atención al ciudadano
Estructura y funcionamiento 
del Estado
Ética, transparencia y 
participación ciudadanaEstado que 
llegue a todos, 
inclusivo.
Estado al 
servicio del 
ciudadano.
Una gestión 
moderna, 
descentralizada 
y transparente.
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Sistema de articulación de actores.
Herramientas de gestión (Gobierno electrónico, plataformas
de interoperabilidad, optimizando el uso de las TI) .
Lineamientos generales de la modernización 
del Estado
 
 
3.3. Marco normativo de la modernización del Estado 
 Ley de Bases de la Descentralización: Ley 27783. 
 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales: Ley 27867. 
 Ley Orgánica de Gobiernos Locales: Ley 27972. 
 Ley marco de Modernización de la Gestión del Estado: Ley 27568. 
3.4. La nueva gestión pública y la modernización del Estado 
peruano 
Las transformaciones de la economía mundial,caracterizada hoy por la crisis 
económica y financiera que origina escasez de recursos, desempleo, recesión, 
etc., y el avance de la globalización, producen procesos complejos y dinámicos 
que ponen a la vista paradigmas emergentes en la gestión pública, para 
orientar mejor las políticas sociales y económicas, y atender la difícil y compleja 
demanda social. 
32 
 
El modelo de gestión por resultados que empieza a apreciarse plenamente en 
las organizaciones públicas pone énfasis en el beneficio que la sociedad percibe 
del accionar público. Los resultados no son medibles en términos de insumos y 
procedimientos, sino en función de los cambios que se dan en el entorno 
interno y externo. 
3.4.1. La nueva gestión pública (NGP) 
La NGP busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos a través de una 
gestión pública eficiente y eficaz. Para este enfoque, es imperativo el desarrollo 
de servicios de mayor calidad en un marco de sistemas de control que permitan 
transparencia en los procesos de elección de planes y resultados, así como en 
los de participación ciudadana, la 
NGP es el paradigma en el que se 
inscriben los distintos procesos de 
cambio en la organización y 
gestión de las administraciones 
públicas. 
La NGP es un enfoque que intenta 
incorporar algunos elementos de 
la lógica privada a las 
organizaciones públicas. Así, por 
ejemplo, las plataformas de 
atención de la SUNAT, en buena 
cuenta, miran el objetivo de los 
bancos en la prestación del servicio. 
El Estado busca ofrecer servicios y procedimientos que la ciudadanía demande, 
eliminando los procedimientos inútiles o no demandados. 
En síntesis, la nueva gestión pública está fundamentada en: 
 La formulación estratégica de políticas de desarrollo y gestión. 
 La gradual eliminación del modelo burocrático en pro de una gestión 
por resultados. 
 La creación del valor público. 
 El desarrollo de las instituciones y dimensionamiento adecuado del 
Estado. 
 El mejoramiento de las conquistas macroeconómicas y la equidad social. 
33 
 
3.4.1.1. Gestión pública por resultados 
Es un proceso estratégico, político y técnico que parte del principio del «Estado 
contractual» en el marco de la 
nueva gestión; es decir, la 
relación y vínculo formal que se 
da entre un principal (sociedad) y 
un agente (gobierno), en la cual 
ambas partes acuerdan efectos o 
resultados concretos a lograr con 
la acción del agente, y que 
influyen en el principal, creando 
valor público. 
3.4.2. Modernización del Estado y la nueva gestión pública 
La implantación de un proceso de modernización de la gestión pública es 
entendida como la incorporación de nuevos enfoques de índole empresarial, 
tales como reingeniería, benchmarking, outsourcing, etc., con la finalidad de 
superar la administración burocrática que caracteriza a los países menos 
desarrollados. 
El proceso de modernización de la gestión pública ha tenido por finalidad: 
 
 
 
 
 
De este modo, el modelo gerencial se convirtió en un aspecto fundamental para 
mejorar la capacidad de gestión del Estado, así como para incrementar la 
gobernabilidad democrática del sistema político. 
Para que lo anterior se cumpla, se pone énfasis en la transformación de la 
cultura organizacional que caracterizaba a la administración pública. Lo 
fundamental era dar un giro en los hábitos, costumbres y forma de actuar de la 
administración pública. 
Elevar las competencias y la capacidad de movilizar los recursos públicos de manera 
más eficiente, comprometiendo en su gestión y en sus resultados al conjunto de los 
actores que intervienen en la generación de los respectivos servicios, orientados a 
satisfacer los requerimientos de la sociedad. 
34 
 
Asimismo, este cambio cultural debe contemplar a los funcionarios públicos, de 
tal modo que se impulse políticas de personal centradas en premiar el buen 
desempeño, fomentar la capacitación y el perfeccionamiento profesional.