Modelo_de_funcionamiento_del_sistema

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LORENZO ZOLEZZI IBARCENA 
DERECHO Y DESARROLLO
(Perspectivas de Análisis)
PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU
FONFO EDITORIAL 1978
CAPITULO III
MODELO DE FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA LEGAL EN SU ROL DE ADMINITRADOR DE CONFLICTOS SOCIALES
1. SISTEMA POLÍTICO Y SISTEMA LEGAL
 El primer problema que debemos abordar es el de la delimitación del sistema legal frente al sistema político, ¿Es posible hablar de un sistema legal con independencia del sistema político? Detengámonos primeramente en el sistema político. La característica primordial de las respuestas o de los productos del sistema político es que son emitidos por los que mantienen posiciones de autoridad en el mismo y, por ello, apuntan hacia metas alrededor de las cuales se organizan las energías y los recursos del sistema. Son productos que obligan a toda la sociedad o por lo menos a las partes a las cuales se dirigen específicamente. Esta es la respuesta política típica. Hay también respuestas políticas de un segundo arden, en las que este último elemento de obligación y de utilización de las energías y recursos que el sistema formalmente reconoce para estos fines no aparece con tanta claridad, pero que son siempre respuestas producidas por los ocupantes de los roles de autoridad.
 ¿Quiénes ocupan posiciones de autoridad u cuáles son las respuestas de tipo obligatorio que emiten? El presidente de la República y los Ministros emiten Decretos y Resoluciones, los Legisladores producen leyes, los Jueces interpretan las normas y generan obligaciones en grados variables de obligatoriedad, los administradores dan resoluciones, los cuerpos policiales se pronuncian sobre asuntos que caen dentro de su competencia.
 Nuestro modelo pretende ofrecer un marco de análisis para el estudio de los conflictos sociales y configura una descripción del ciclo que habrá de recorrer el conflicto, con el objeto de apreciar cómo juegan los diversos intereses sociales y en qué medida actúan sobre la solución que se le dará, en particular sobre el componente jurídico de la solución. Los conflictos sociales son presentados a o encarados por las diversas posiciones del sistema político, algunas de las cuales operan normalmente en situaciones específicas y de acuerdo con procedimientos fijados de antemano, mientras que otras, aún cuando operan de esta forma regularmente, también proceden en innumerables ocasiones sobre bases ad hoc, con la intención puesta en la coyuntura política. Así por ejemplo, el juez emite pronunciamientos sobre los asuntos para los cuales tiene jurisdicción y competencia, y según reglas y procedimientos preestablecidos; pero un Ministro, a la vez afecta el curso de la vida pública a través de Decretos y resoluciones, en infinitas ocasiones se ve envuelto en reuniones informales con dirigentes sindicales, por ejemplo, de las cuales surge la solución a un conflicto, independientemente de las normas y procedimientos laborales. Desde este punto de vista, no sólo resulta innecesario, sino que conduciría a graves defectos en el análisis de un conflicto el concebir al sistema político y al sistema legal como dos mundos aparte.
 Nosotros preferimos pensar en términos de un sistema de administración de conflictos sociales (integrado básicamente por el sistema político), en el cual es preciso distinguir una parte formal ubicamos a los organismos que están llamados a intervenir en ciertos tipos de conflictos según normas y procedimientos preestablecidos. Se trata del elemento estructural de que nos hablara Lawrence Friedman. Esta parte formal la llamamos el sistema legal y en ella ubicamos, de manera provisoria en la medida en que el modelo al “seguir” el conflicto puede descubrir la intervención de otras agencias formales, a los tribunales, a la Legislatura y a la Administración. En la parte informal, que denominamos sistema informal de solución de conflictos, incluimos a los miembros del sistema legal cuando actúan a lo largo de líneas menos formales, menos pre-establecidas, más sobre bases ad-hoc, así como a mecanismos del tipo de los árbitros, los conciliadores, etc. Véase el gráfico que se inserta al final del capítulo.
 Al ser nuestro modelo un marco de análisis básicamente operativo, parte de un conflicto y lo va “siguiendo”, para descubrir qué suerte corre y cómo opera lo legal. Se necesita, como lo acabamos de hacer, establecer cuáles son los organismos que probablemente se van a pronunciar. A lo largo de todo el proceso en el cual el conflicto es tratado por el organismo correspondiente, entran en juego los intereses sociales, entendidos en un sentido muy amplio, y el producto final, ya sea una decisión judicial, una ley o un pronunciamiento administrativo, reflejará de algún modo esa acción de los intereses. El modelo pretende, sin embargo, sino también el proceso mismo, desde que el conflicto se hace patente, y aún desde antes. 
 Para lograr esto, la delimitación del sistema legal que hemos hecho hasta este punto resulta insuficiente. En primer lugar, hemos ubicado al sistema legal como una parte del mecanismo todo lo que va a pronunciarse frente a un conflicto social y únicamente como estructura. Pero el sistema legal también está presente antes. Un conflicto puede no presentarse ante un organismo administrativo determinado porque éste simplemente no existe en una región dada, con lo que la estructura del sistema estaría también operando. El sistema legal actúa también después, al momento de ejecutar o hacer cumplir una respuesta del mismo. En el momento de la implementación y de manera muy sencilla en lo que se llama el proceso de conversión o del manejo del conflicto por la autoridad que lo tiene entre manos, entran en juego también las normas existentes (elemento sustantivo) y la cultura legalde los actores. 
 Adoptamos así la clasificación tripartita de Friedman expuesta en el primer capítulo, pero con las siguientes observaciones:
a) Los elementos estructurales, sustantivos y culturales están profundamente entrelazados entre sí y se influyen recíprocamente, como pretendemos demostrarlo al ocuparnos de la cultura legal. 
b) El sistema legal no opera únicamente en el momento que, por circunstancias diversas, debe decir su palabra sobre un conflicto social determinado, sino que influye en la etapa previa que determina lo que denominamos el canal de acceso al sistema, en el proceso de manejo del mismo por los organismos llamados a pronunciarse y en la implementación de la respuesta. 
c) En lo que respecta específicamente a las normas legales y abundando en lo señalado en el punto anterior, mientras que un conflicto determinado cuando se da una ley sobre el mismo (el conflicto agrario que estudiamos en el capítulo cuarto terminó cuando se promulgo el Decreto-Ley No. 14444), la ley es un elemento importante cuando el conflicto se está gestando (por ejemplo, la ley de yanaconaje era insuficiente frente al problema campesino), en el proceso de presentación del conflicto ante las autoridades (la legislación determina el fuero ante el que se debe acudir y esto es importante para la suerte general que habrá de correr el conflicto) y en el proceso a través del cual se pronuncia un determinado componente de la estructura del sistema legal (el juez se ve constreñido por la legislación que existe sobre una materia, el legislador tiene ciertos límites constitucionales, el administrador debe moverse dentro de los marcos de la ley general)
d) Si bien el modelo conceptual al sistema legal como una parte del sistema político, reconociendo, obviamente, su propia especificidad y evita el peligroso aislamiento del Derecho, admite la acción de lo que llamamos otras instancias sociales, a lo largo de todo el camino que sigue un conflicto, desde la necesidad o el problema que le dio vida, hasta el pronunciamiento del sistema político y la eventual implementación o no implementación de la respuesta. Esto quiere decir que el hecho que el conflicto social de lugar primero a la formación de un sindicato y despuésa la presentación de un pliego de reclamos o una huelga, no depende únicamente de que haya leyes que permitan constituir un sindicato (elemento sustantivo) o que la autoridad competente lo reconozca (elementos sustantivos, estructurales, culturales), sino también de la activa gestión de quienes pudieran tener interés en que no se constituya un sindicato: los intereses económicos que se verían afectados, o la coyuntura económica, política, cultural, etc. 
e) Cuando el modelo provee los elementos metodológicos para que se “siga” un conflicto, permite en todo momento el paso del sistema legal al sistema informal de solución de conflictos y viceversa. La constitución de un sindicato y la presentación de un pliego de reclamos ante la autoridad del trabajo puede dar lugar a que los intereses afectados, como ocurrió en La convención cuando se organizaban los primeros sindicatos campesinos, coludidos con las autoridades policiales locales, desaten una represión contra los dirigentes. Esta sería una manera informal y bastante irregular por cierto de hacerle frente a un conflicto social. 
2. NECESIDADES Y DEMANDAS 
Como veremos luego, el conflicto social penetra en el sistema política cuando se patentiza en la forma de una demanda. Es necesario tener muy en cuenta lo que hemos dicho en el capítulo primero en el sentido que nuestro modelo no pretende mostrar una prefiguración de la realidad, sino que es un marco de análisis. El asumir esta perspectiva metodológica no significa que supongamos que el sistema legal es un simple “reaccionador” ante conflictos explicitados. El sistema social como un todo incluye una cultura con sus valores e ideologías. Y al nivel del sistema político, estas ideologías y valores pueden y suelen entrar en juego, ya sea porque los ocupantes de las posiciones son sensibles a los problemas sociales; o porque el sistema genera internamente ciertas acciones para lograr apoyo político para evitar el surgimiento de conflictos o para evitar la extrema tensión del sistema. El punto de los valores y las ideologías no lo tratamos de manera específica en este trabajo, aunque lo mencionamos en diversos pasajes; el de la acción autónoma del sistema político con relación a las demandas lo estudiamos al ocuparnos del proceso de conversión.
 Las demandas son modeladas por diversos factores; tales como expectativas, opiniones, motivaciones, ideologías, intereses, y preferencias; según David Easton. El concepto de necesidades no forma parte de dicha enumeración, aunque podría encontrarse en la combinación de algunos de los elementos contenidos en ella. Para nosotros, sin embargo; la noción de necesidad es importante, puesto que la mayor parte de los conflictos sociales en sociedades como la nuestra son conflictos socio-económicos, en especial conflictos de distribución, manifestados en las necesidades de la población. Las necesidades son en buena medida las moldeadoras de las demanda, aunque no se puede dejar de hacer mención a los otros elementos como las expectativas (no necesariamente asentadas sobre necesidades objetivamente consideradas, aunque sí sobre necesidades sentidas por vastos sectores de la población) y las ideologías. Estas pueden contener ordenaciones de prioridades que postergan la satisfacción inmediata de ciertas necesidades y que consiguen la respuesta del sistema legal en la forma de una determinada ley por ejemplo. En este caso estaríamos frente a una demanda que se origina dentro del mismo sistema, pero que en todo lo demás se comporta como las demandas que se le plantean al sistema desde fuera.
 El problema e concepto de necesidad es su dificultad de operacionalizacion, desde que siempre presenta diversos ángulos de apreciación, en particular el de las partes envueltas en el conflicto y el del observador. Es en todo caso importante tener siempre en cuenta esta idea como una referencia para el análisis, aunque la manera específica de operacionalizarla dentro del modelo es a través del afín de concepto de demanda.
 Una demanda puede ser definida como la expresión de un conflicto en forma tal que exige el pronunciamiento del sistema legal o del sistema informal de solución de conflictos.
 La demanda viene a ser, según Easton, el punto de partida del proceso político:
 “cuando ocurre tal proceso, por el cual los miembros expresan una demanda, concebiremos que una demanda ha sido “puesta” en el sistema político. Como veremos más adelante, esto puede conceptualizarse como el punto de partida del proceso político. El “input” actúa entonces como un vinculo concreto… entre lo que pasa en otros aspectos de la vida social y política. Las demandas son el puente entre los sectores políticos de la vida y los no políticos”
 Las demandas son, pues, el “insumo” (“input”) del proceso. Pero acá es muy importante tener en cuenta que hay “inputs” que se originan en el interior del sistema, como puede ser el caso de una política de desarrollo implementada a través de ciertas leyes y que no hace frente a ninguna demanda e particular. 
 Aquí es necesario ser particularmente cuidadosos con la conceptualización. Se puede caer fácilmente en el error de pensar que el sistema político necesita siempre de demandas para funcionar, aun cuando se trate de demandas de clase dominante, pues esto supone atribuir al estado un papel neutral, punto de vista que parece deslizarse del planteamiento de Easton. Si introducimos, por el contario, la idea de que el sistema político, en particular el aparato estatal, es un objetivo de las diversas clases o intereses que existen en la sociedad y es capitalizado normalmente por alguno o alguno de ellos, podremos entender con más facilidad una serie de fenómenos vinculados con las demandas y con el proceso de producción de respuestas. En cuanto a esto último, la desneutralzacion del Estado podría explicar con precisión los diversos mecanismos a través de los cuales el sistema político es más creativo de lo que supondría una función de simple procesador de demandas en respuestas. En cuanto a la presentación de demandas del sistema, puede dar cuenta también del fenómeno por el cual no cualquier demanda pone en movimiento el sistema político, sino que aquellas que han pasado previamente el tamiz de ciertos mecanismos que determinan lo que dominamos canales de acceso y que estudiamos más adelante. 
 Los modos de expresión de la demanda pueden ser:
 a) Modos manifestados en formas petitorias. Son aquellos en los cuales el conflicto se expresa en una petición de pronunciamiento al sistema legal o al sistema informal de solución de conflictos. Es el caso de una demanda judicial o de una petición ante un organismo burocrático para que intervenga en la solución de un conflicto dado.
b)Modos manifestados en formas no petitorias. Son los que se manifiestan en hechos o ánimos y que son transmitidos por diversos medios al sistema legal o al sistema informal de solución de conflictos, o son “leídos” directamente por estos. Se pueden estudiar a través de la prensa, estadísticas o información ofrecida por el Ministerio del Interior, de la policía, etc.
 Las demandas deben estudiarse también desde el punto de vista de los grupos o personas que las plantean. Almond y Powell, por ejemplo, hacen referencia a los siguientes elementos, en su propia terminología, que desempeñan la función de articulación de intereses, o sea de planteamiento de demandas:
 -Individuos
 -Grupos de interés a nómicos, que en el pensamiento de los mencionados autores no es el uso de medios violentos por grupos organizados, sino la organización de grupos violentos y organizados.
 -Grupos de interés no-asociacionales: grupo de parentesco y linaje, asa como grupos étnicos, regionales, de estatus y de clases.
 -Grupos de interés institucionales: partidos políticos, fuerzas armadas, iglesias. Ellos también mencionan a las legislaturas y a las burocracias, que según nuestro modelo pueden ser planteadoras de demandas, aunque nosotros en este caso las tratamos separadamente,como “endoinsumos”. 
 -Grupos de interés asociacionales: sindicato, Asociaciones de comerciantes o de industriales, etc.
 La inclusión de los individuos en el encabezamiento de la relación que antecede nos lleva a un tema que requiere aclaración. Se trata del problema de los conflictos individuales y de los científicos sociales. La formulación tentativa podría ser esta: nosotros estudiamos únicamente conflictos sociales o de intereses contrapuestos: del grupo de los trabajadores contra el grupo de patronos; del grupo de los diversos tipos de trabajadores agrícolas que no tienen dominio sobre la tierra contra los que ejercen dominio sobre ella. Los conflictos sociales muchas veces se articulan por grupos y a través de modos expresados en forma de peticiones una huelga es una demanda de un grupo expresada en forma petitoria y configura un conflicto al cual se puede aplicar el modelo. Pero muchas veces estos mismos conflictos sociales son expresados por individuos. Se estudiaran únicamente los conflictos individuales que sean expresión de conflictos sociales, como por ejemplo, los conflictos entre trabajadores y la empresa, sustanciados en forma de demandas individuales, allí donde no hubiera sindicato. Aquí habría que tomar únicamente los casos que evidencien una situación de conflicto social y no los que versen sobre asuntos netamente individuales que podrían ser un conflicto originado en la sanción aplicado por la empresa al trabajador que llega habitualmente ebrio al centro de trabajo.
 El contenido de la demanda, lo que se plantea, debe ser otros de los criterios a seguir en el estudio de las demandas. Almond y Powell intentan en este acápite una clasificación que se considera el grado de especificidad o de difusión, el grado de particularidad o de generalidad, el grado de instrumentalidad o de afecto (contenido emocional) de las demandas.
 En qué tipo de argumento se apoya la demanda: Es interesante considerar el empleo que se hace del sistema legal en su forma de normas sustantivas. Se trata de apreciar el papel de la norma primaria como componente del “insumo” demanda.
 La situación social que subyace a toda el área de conflicto en estudio debe ser objeto deuna adecuada descripción. El modelo la comprende bajo el concepto de necesidad. Las flechas que apuntan a diversas partes del modelo (ver gráfico) se refieren más bien en la influencia de las diversas etapas del proceso tienen los acontecimientos que ocurren o que existen en el medio ambiente, en el marco dentro del cual actúa el sistema político, como por ejemplo, una situasion de recesión económica, un proceso electoral, un conflicto internacional, etc.
 
 3. LOS CANALES DE ACCESO
 La demanda puede ingresar al sistema legal a través del Poder Judicial, de la administración o de la legislatura, o puede dirigirse al sistema informal de solución de conflictos. De acuerdo con el modelo, la selección del canal depende de diversos factores: los componentes estructurales, entre los que merecen destacarse las normas de procedimiento, los componentes sustantivos; la cultura jurídica que en una situación particular se introducen el marco general o medio ambiente con señalada importancia .
 El elemento estructural comprende, como ya sabemos, las sus números y tipo, sus interrelaciones, etc. Así como los procedimientos que gobiernan su utilización. Estos últimos han sido llamados por Hart “reglas secundarias ” o “reglas sobre reglas” ; “… las reglas que nos dicen como deben hacerse, interpretarse, aplicarse y modificarse las reglas primarias; como deben constituirse y como deben mantenerse las instituciones legales; como deben empezar, continuar y terminar los distintos procesos legales; como deben asignarse y ejercerse los roles de los participantes…”. Se trata de las diversas condiciones que deben cumplirse para que una instancia dada reciba una demanda y que en determinadas circunstancias pueden ser factores de enorme importancia en el gobierno del canal de acceso.
 En el caso de un feudatario que es abruptamente desposeído por el propietario, por ejemplo, los mecanismos estructurales serán los que dirán ante qué juez o tribunal debe plantear su reclamación, que requisitos debe cumplir, etc. Otros mecanismos estructurales que pueden ponerse como ejemplos son la necesidad del patrocinio de un abogado para poder iniciar determinadas acciones, la negación del voto a los analfabetos, el reconocimiento de una organización única de trabajadores como canal exclusivo de las demandas de un determinado sector social, etc. Para Eastón, estos serían algunos de los medios que emplea el sistema político para que no llegue a sus puertas un número de demandas mayor al que podría procesar y que, de llegar, le ocasionaría una enorme tensión producida por el decrecimiento de apoyo. La disminución de apoyo hacia el sistema político se originaria en su falte de respuesta.
 La idea de que el Estado tiende a ser administrado por ciertos intereses que se han esforzado en capitalizarlo permite entender estos mecanismos estructurales como una forma de rehusamiento del sistema a procesar ciertas demandas. Aunque como veremos más adelante, muchas veces se permite la entrada de estas demandas y se les detiene o varía posteriormente. O, lo que es más interesante todavía, se le procesa y se les da una respuesta, pero el “producto” (“output”) no es implementado.
 La manipulación del aparato del Estado por diversas clases o intereses es apreciada en el grafico por las flechas que vienen de afuera y que actúan a lo largo de todo el circuito. Estas flechas significan también , de manera general , todo el mundo de fenómenos que existe fuera del sistema político y del subsistema legal, como por ejemplo las circunstancias de cambio y movilización social de cambio y movilización social circundantes.
 La cultura general es el conjunto de “valores y actitudes que mantienen unido al sistema y que determina al lugar del mismo en la cultura total de la sociedad”. En este punto de nuestra presentación , dicha noción es tratada más bien como un conjunto de mecanismos culturales que en el umbral del sistema permiten o no la introducción de demandas en el mismo que, conjuntamente con otros factores , la dirigen al sistema legal propiamente dicho a la parte más bien informal del sistema. 
 Easton plantea de manera muy precisa las funciones de lo que nosotros podríamos llamar la cultura legal con relación a las demandas: “… ellas sirven para amortiguar o facilitar la introducción de las demandas. Las normas culturales, transmitidas a través de las generaciones, dictan y regulan los deseos (“wants” en expresión precisa del autor) que se espera que un miembro resuelva por sí mismo o en cooperación con otros y aquellos que la sociedad acepta que sus miembros busquen satisfacer a través de las acciones políticas. Los valores y perjuicios de una cultura política (o legal en nuestro caso) evitaran incluso que muchas demandas lleguen a surgir. Los miembros del sistema saben por anticipado o que ellas no serán escuchadas o que, si buscan conferirle una matriz político, pueden llegar a sufrir considerables humillación social o aun sanciones legales…”
 El estudio de la cultura legal puede conducirnos a tres tipos de errores que debemos sistemáticamente tratar de evitar. El primero se refiere a que el concepto de cultura legal no discrimina algo que es a nuestro juicio fundamental: existen tipos de cultura legal en la población legal y una cultura legal de los que ocupan las diversas posiciones del sistema legal. En este sentido el modelo se refiere a dos tipos básicos de cultura legales. Cuando se dice que la cultura legal influye en el canal de acceso de una demanda nos estamos refiriendo a la cultura de los que la plantean; cuando se afirma que un juez, en el proceso de conversación, el objeto de la influencia de la cultura legal en su decisión, estamos aludiendoa valores y creencias que pueden ser muy distintos a los de la población. Sobre todo porque su cultura legal, como la de la población en general, dependen de otros elementos en segundo lugar, existen la tentación de creer que existe una sola cultura legal a nivel de la población total, error que se patentiza cuando se considera a sociedades más o menos complejas. Características étnicas geográficas, de intereses o de clases que pueden resultar en una diversidad de culturas legales. Esta afirmación en modo alguno invalida las funciones de la cultura legal, simplemente trata de puntualizar que la acción de los mecanismos culturales en el destino de las demandas pueden proceder aun cuando el contenido específico de dichos mecanismos varíen en determinados casos. El tercer tipo de error tiene que ver principalmente con la tentación del observador de abandonar la búsqueda de razones más profundas y de explicar ciertos fenómenos por el relativamente fácil ejemplo del concepto de cultura legal. Así por ejemplo, el sistemático evitamiento del recurso al liugio por un determinado grupo puede deberse más bien a mecanismos estructurales como las dificultades del procedimiento jurídico, su costo y el enorme tiempo que toma y no a razones culturales. Los mecanismos estructurales y culturales están, por otra parte, tan entrelazados que a veces es difícil señalar con precisión donde terminan unos y empiezan los otros.
 El estudio que hace Keith Rosenn de la institución brasileña conocida con el introducible nombre de “jeito” en un buen ejemplo de esta última afirmación. El jeito vendría a ser un “…procedimiento para resolver dificultades a pesar del contenido de las normas (legales), de los códigos y de las leyes…”. Se trata de un claro ejemplo de un rasgo de la cultura legal brasileña, pero surgió y es en una buena medida alimentado por una serie de características estructurales del sistema brasileño de derecho.
 La actuación precisa de este elemento cultural es difícil de medir en todo caso, en cada conflicto habrá que tratar de detectar la influencia que tuvo la cultura política en el canal de acceso en los conflictos colectivos, los artículos e informaciones periodísticos, las declaraciones de los actores, los pronunciamientos de los autoridades. Etc. Pueden ser los medios para su análisis. Más o menos en esta misma línea se mueven Almond y Powell cuando nos dicen que “La cultura política no es una categoría explicadora residual. Ella envuelve un conjunto de fenómenos que pueden ser identificados y en algún grado medidos. Los “Sarveys” de opinión pública y de actitudes son las herramientas primarias con las que esto se puede intentar con grandes grupos. Las entrevistas en profundidad y técnicas psicológicas pueden ofrecer datos para los casos individuales. Las declaraciones públicas, los discursos y los escritos, así como los mitos y las leyendas, pueden también brindar pistas sobre la naturaleza de los patrones de la cultura política” 
Aparte de las componentes sustantivos, que no requieren de mayor profundización, diversas características de la demanda, como su modo de expresión, contenido o grupo (o persona) que la plantea pueden ser también factores de importancia en el acceso.
4. EL PROCESO DE CONVERSION
Es el proceso o el conjunto de procesos intermedios que se ubican entre la introducción de las demandas en el sistema y el producto final. Es una de las partes más importantes del modelo y su descuido puede conducirnos al error de considerar que las personas o instituciones encargadas de hacer la conversión asumen un papel pasivo, como meros procesadores de demandas para tratar de mantener el equilibrio del sistema. Faston critica este punto de vista y señala las funciones creativas de las diversas instituciones:
“… seria más útil diseñar una aproximación conceptual que reconozca que a veces los miembros de un sistema pueden desear tomar acciones positivas para destruir un equilibrio previo o aun para alcanzar algún nuevo punto de continuo desequilibrio. Este es típicamente el caso en que las autoridades pueden buscar mantenerse en el poder a través del fomento de la agitación interna o de peligros externos.
Mas todavía, con respecto a estas metas cambiantes, es una característica primaria de todos los sistemas su capacidad de adoptar un amplio marco de acciones de tipo positivo, constructivo e innovador para evitar o absorber cualquier fuerza desplazadora. Un sistema no necesita simplemente reaccionar ante un disturbio a través de la oscilación hacia la vecindad de un previo punto de equilibrio o del movimiento hacia uno nuevo. Puede hacer frente al disturbio a través de un cambio del ambiente (conjunto de otros sistemas sociales, y en general, el mundo que existe fuera del sistema legal)… o los miembros del sistema pueden incluso transformar fundamentalmente sus propias relaciones y modificar sus propias metas y practicas… De estos y otros modos se expresa la capacidad del sistema de regular creativa y constructivamente los disturbios…” 
Esta opinión refuerza el argumento que sostiene que el estado no es un aparato pasivo simplemente recoge las demandas como una esponja, sino que puede administrar las demandas según metas particulares establecidas por èl, logrando asi su desaliento, combinación con otras, modificación, etc, una vez que las demandas han entrado al sistema, este conjunto de actividades impulsadas por una causa y razones diversas, es lo que estamos llamando proceso de conversión.
	Pero si bien Easton acierta en señalar que el aparato estatal no es un elemento pasivo, olvida señalar que tampoco es un elemento neutro, conforme lo hemos puntualizado anteriormente. El aparato estatal es la meta de los diversos grupos que pugnan por adquirir el poder político para lograr su correspondencia con los intereses que mantienen en otras instancias sociales. No se trata de trasladar aquí la simplista interpretación marxista con respecto a la función del estado, que lo concibe como la suma de los intereses socio-económicos de la clase dominante y la represión. Se trata de encontrar la manera como en el proceso de conversión y a su turno en las respuestas las clases, fracciones de clases o grupos dominantes introducen sus propios intereses.
	El proceso de conversión puede ser ejercido ya sea por el sistema legal o por lo que llamamos sistema informal de solución de conflictos. En el sistema legal se incluye el poder judicial, la legislatura y la administración. Estos dos últimos organismos ameritan alguna aclaración. La legislatura es considerada una agencia encargada de responder frente a los conflictos sociales en aquellos casos donde formalmente se le solicita que intervenga, caso no infrecuente en muchos países latinoamericanos donde no solamente grupos y entidades de la administración acudes formalmente a la legislatura, sino que existe casi como un rasgo de la cultura jurídica la opinión extendida en el sentido que este cuerpo es la institución mas idónea para responder a los conflictos sociales. Además de la solicitud formal, se consideraría el caso en el que frente a un conflicto social expresado en forma no petitoria es la legislatura la única agencia que recibe el mensaje y que da una respuesta. En cuanto a la administración, su papel como órgano de respuesta a conflictos sociales se aprecia en casi todo el rango de sus funciones. Hay circunstancias en que se le pide directamente que haga frente a un conflicto, como las decisiones del Ministro de Trabajo en los conflictos laborales; hay otras en que la administración responde frente a un conflicto dando normas, ya sea basada en su función reglamentaria o por delegación de la legislatura: y hay casos en que su función de implementadora de políticas de administración responde a los conflictos.
 En el caso del poder judicial y en el de la administración habría que tratar de determinar el nivel en el que se inicia el tramite, las demás instancias que son puestas en movimiento, el punto en el cual se alcanza una decisióno el punto abandono o desistimiento, la duración y el costo
En el proceso de conversión hay que volver a considerar los elementos que gobiernan el canal de acceso, pues su influencia no se queda en el umbral sino que se extiende de manera muy señalada al proceso mismo de toma de decisiones.
Junto con las razones políticas y económicas simbolizadas por las flechas que apuntan desde fuera en el grafico, asi como con las características de los tomadores de desiciones, hay que estudiar los factores que estos tienen en cuenta en su trabajo técnico. Entre estos elementos habría que considerar: cultura jurídica, esta vez referida a los tomadores de decisiones.
Componentes sustantivos: 
Leyes, decretos, doctrinas y, en general, reglas que son tomadas en cuenta, cualquiera sea su status formal.
Componentes estructurales, entre los que se incluye las normas secundarias o de procedimiento.
	La medición precisa de algunos de estos “insumos” (“inputs”) se haría en el análisis de la respuesta.
5. El SISTEMA INFORMAL DE SOLUCION CONFLICTOS.
	Las acciones comprendidas bajo este subtitulo pueden ser de diversas clases. Puede tratarse de respuestas del sistema político a través de vías muchas veces mas expeditivas que las hemos llamado legales, como por ejemplo la súbita aparición de un Ministro en una empresa cuyos trabajadores están en huelga y el logro de un compromiso rigurosamente cumplido por el gobierno después de un debate con los trabajadores; o la deportación, u otra forma de eliminación, de los lideres, la fijación de un plazo para el retorno al trabajo y la promesa del Gobierno de “estudiar” el problema. Estos son casos de ejercicio directo de autoridad; hay casos de ejercicio asociado, como las innumerables acciones que en diversos ámbitos de la vida social realizan las autoridades policiales y terminan solucionando conflictos, sobre todo en los pueblos alejados de los centros urbanos. En todos los casos, sin embargo, las actividades de los que ejercen los roles de autoridad son oficiales, acordes con lo que se espera de ellos, ya sea por la mayoría de la población o por los grupos cuya opinión o influencia cuenta para el gobierno. Thomas Dienes escribe sobre este punto que “se discute a menudo que se recurre a los tomadores públicos de decisiones solo cuando un conflicto generado por el cambio no puede ser solucionado por instrumentos sociales privados, o cuando un interés busca el reconocimiento publico de un arreglo privado en su favor (Auerbach, 1959:83; hart y Sacks, 1958:721; Selznick, 1963:83). Bajo estas circunstancias, la demanda de acción puede ser dirigida a cualquiera de los subsistemas legales: legislatura, tribunales, ejecutivo o agencias administrativas.
También existen circunstancias en las cuales los conflictos son manejados por personas o instituciones que no ocupan posiciones oficiales en el sistema político, pero que no por ello carecen de legitimidad para los interesados. Mas todavía, pueden ser instancias mas sensibles y positivas frente a los problemas sociales que los mismo organismos públicos, como por ejemplo, las juntas de vecinos de las barriadas de algunos países latinoamericanos. El problema que estos casos plantean es de tipo teorico, pues “fuerzan” demasiado el concepto de sistema político, en el cual la nocion de posición de autoridad es central. Por ello es que proponemos el empleo de la idea de sistema informal de solución de conflictos, que resulta mas amplio que el de “resto del sistema político”, que fluiría de una interpretación menos alerta.
El estudio de determinados conflictos sociales concretos nos ha de conducir al análisis de todas estas maneras informales de solución de conflictos. Su examen nos mostrara seguramente que muchas demandas que son desalentadas en el sistema legal y/o la existencia de mecanismos alternativos adecuados para la solución de los conflictos. La comprobación de esto últimos podría los conflictos. La comprobación de esto ultimo podría permitir explicar, además, la relativa fijeza y perduración de los sistemas legales, es decir, la existencia de canales aceptados como eficientes en la solución de conflictos disminuiría la presión para que los mecanismos oficiales modifiquen.
Estas no son mas que hipótesis. El análisis de los casos concretos pueden también mostrar que estos mecanismos son extremadamente inadecuados como medios de solución de conflictos y que su fomento puede ser otro medio de dominación de los interés que controlan el aparato estatal.
6. RESPUESTAS
Las respuestas son el producto del sistema (los “outputs”), asi como las demandas son los “Insumos” (“inputs”). La respuesta puede ser el producto puro y simple asociado a una demanda que permaneció mas o menos inalterada a los largo del proceso de conversión, aunque esta posibilidad es poco frecuente en los conflictos sociales. Lo mas probable es que las demandas sean mas o menos manipuladas durante el proceso de conversión, con el objeto de acomodar los intereses sociales contrapuestos o permitir a la primacia de alguno o alguno de ellos.
Al tratar el tema de las repuestas en su modelo del sistema político, Easton realiza una distinción similar a la que hacemos entre sistema legal y sistema informal de solución de conflictos. “Por la forma en que las respuestas han sido descritas, podríamos esperar que, producidas como son por las autoridades, incluyan solo decisiones y acciones que los miembros del sistema consideren obligatorias o sean compelidos a aceptar como tales. Que estos productos formales sean con certeza el punto de partida no puede negarse. Sin ellos no habría sistema político ni, consecuentemente, sociedad. Pero confinar nuestras observaciones a los productos “autoritativos” de las autoridades seria estrechar innecesariamente nuestro radio de interés e ignorar demasiado fácilmente un comportamiento que no puede ser divorciado de los productos formales como fuentes de apoyo especifico. . . Cada sistema tiene productos “no-autoritativos”, que podemos llamar asociados, frente a los productos premunidos de autoridad
Estos dos tipos de productos pueden tomar dos formas: declaraciones y cumplimientos. Lo lógico es que las declaraciones conduzcan al cumplimiento o, dicho en otras palabras, que contengan los elementos necesarios para que puedan ser implementadas. Pero en muchas ocasiones la respuesta se queda en la simple declaración.
En lo que se refiere sistema legal, muchas demandas alcanzan a generar una respuesta del tipo declarativo que nunca llega a implementarse. Para mencionar solo una instancia, es el caso de las leyes que se promulgan pero que nunca se cumplen, o lo que es peor, que se promulgan con la clara conciencia, y aun designio, de que nunca se van a implantar, a este nivel, una vez mas, el modelo permite explicar las veladas funciones del sistema legal y nos ofrece las herramientas para lo que podría llamarse el desenmascaramiento del Derecho.
En cuanto al análisis propiamente dicho, habría que determinar:
Cual fue la respuesta, cual es su contenido y de que manera y en que proporción atiende a la demanda.
Como operaron los elementos que tienen en que cuentan los tomadores de decisiones.
Como operaron las razones políticas o económicas del ambiente circundante.
El cumplimiento o implementación de las respuestas es de muy difícil apreciación en los casos de conflictos sociales expresados en demandas individuales, básicamente porque a partir de las respuestas suele perderse el rastro documental del caso. La publicidad que alcanzan los conflictos sociales expresados colectivamente facilita esta tarea: se sabe quiénes fueron los líderes y se puede intentar un entrevista, se puede estudiar la prensa de esos días, en algunos casos se guardan documentos sobre la implementación de las dependencias administrativos etc.
7. RETROALIMENTACION 
	La respuesta dada a un conflicto social puede reducirlo, aumentarlo, cambiar su contenido, producir un efecto de demostración, etc. Nosotros nos detenemos en el fenómeno por el cual la respuesta afecta los conflictosfuturos. A eso llamamos retroalimentación. La retroalimentación es el último eslabón del proceso dinámico por el cual el Derecho es a la vez efecto y causa de fenómenos sociales y permite visualizar la constante inter-relación entre Derecho y sociedad