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Revista de Contabilidad y Dirección
Vol. 13, año 2011, pp. 105-126
Aplicación de las nuevas tecnologías 
en la Administración pública
L U I S PA R D O
Sage
Fecha recepción: 14/04/2011
Fecha aceptación: 12/10/2011
RESUMEN
Este artículo repasa las últimas tendencias en cuanto a la aplicación 
de las nuevas tecnologías en la Administración Pública en España, 
haciendo especial mención por un lado tanto al impulso legislativo 
que, desde la Administración General del Estado, ha motivado a la 
esfera local a replantear y adoptar nuevas tecnologías, como a las 
soluciones tecnológicas que se están implantando y están teniendo un 
impacto revolucionario en todo el Sector Público.
PALABRAS CLAVE
Nuevas tecnologías, Administración Pública, factura electrónica.
ABSTRACT
This paper studies the new developments in relation to the imple­
mentation of new technologies in the Public Sector in Spain, focusing 
specially both in the legal enforcement of the Government and in the 
technological solutions that have been implemented which, at the mo­
ment, are having a great impact in the public sector.
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KEYWORDS
New technologies, Public Sector, Electronic bill.
1. Introducción
En la primera década del siglo XXI se ha experimentado un auge muy 
importante de las TICs en la Administración Pública, que ha encontrado en 
la aplicación de nuevas tecnologías de firma electrónica un vehículo conve­
niente para hacer más efectivos los servicios públicos que ofrecen a la ciu­
dadanía en general.
Como se verá a continuación, una ambiciosa legislación promotora de la 
ruptura definitiva con el papel está abriendo vías a la incorporación de solu­
ciones informáticas revolucionarias que proveen de evidencias electrónicas 
suficientes como para sostener jurídicamente la tramitación íntegramente en 
formato electrónico con garantías, posibilitando nuevos niveles de conectivi­
dad y agilidad entre las propias AA. PP. y los ciudadanos y empresas.
Esta modernización de los elementos básicos de comunicación y so­
porte de la información dará pie a nuevos agentes del cambio. Estamos sin 
duda en los albores de una nueva era en la Función Pública, donde organis­
mos, funcionarios y empresas públicas están (estarán) en la Red, a unos 
pocos clics de distancia de otras AA. PP., ciudadanos y empresas.
«Hacer más con menos». Esta es la vía por la que, en todos los ámbitos 
(empresariales, económicos, sociales) se acepta de manera generalizada 
que hay que caminar para salir de la crisis en la que estamos sumidos. In­
dudablemente es el paradigma para la mejora en la productividad, compe­
titividad y eficiencia, y una de las frases que probablemente más se están 
utilizando para resumir las medidas a adoptar necesariamente. Basta utili­
zar el buscador Google y nos sorprenderá observar como al introducir di­
cha frase obtenemos más de 900.000 entradas.
En los países más avanzados, el peso de las Administraciones Públicas 
en el conjunto del sistema económico es cada vez más importante, y por 
tanto no es desdeñable considerar que si aplicamos medidas para mejorar 
su productividad, estaremos ayudando de manera significativa a la tan an­
siada recuperación económica. y en este sentido, es imprescindible consi­
derar el impulso a la administración electrónica como objetivo estratégico 
de primer nivel.
La enumeración de los diferentes planes de actuación que desde prin­
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cipios del siglo xxi se están llevando a cabo, con menor o mayor éxito, para 
el desarrollo y la implantación de la e­Administración (desde el Plan INFO 
XXI hasta los Planes Avanza 1 y 2); la evaluación de los esfuerzos en inver­
sión que igualmente se vienen realizando como soporte a dichos planes de 
actuación (sólo entre 2000 y 2009 las inversiones para el desarrollo de la 
sociedad de la información superaron los 10.000 millones de euros, según 
datos del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio) y la revisión de 
todo el marco jurídico que se sigue desarrollando como estructura legal 
sobre la que se sostiene, tanto a nivel estatal, (como la Ley de Acceso Elec­
trónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, más conocida como 
Ley 11/2007), como autonómico o local, nos permiten concluir que el pun­
to de partida está lejano y que parte del camino ya se ha recorrido, pero 
igualmente que falta todavía mucho por implementar, no tanto en hacer 
efectivo el derecho de todos los ciudadanos a relacionarse electrónicamen­
te con su Administración Pública recogido en la Ley 11/2007, sino en ex­
tender el uso de los servicios puestos a disposición de la ciudadanía, y so­
bre todo en aprovechar la evolución tecnológica para mejorar el modelo de 
gestión de las administraciones públicas y en consecuencia su productivi­
dad, sobre los pilares de una necesaria racionalización y reingeniería de los 
procesos operativos y, por qué no, también de la siempre aplazada reforma 
de los procesos funcionales y organizativos.
En la actualidad, según el informe de Naciones Unidas Global E-Go-
vernment Survey 2010, España se encuentra situada en el noveno lugar a 
nivel mundial en el índice de desarrollo de la Administración Electrónica 
(cuyo valor se obtiene evaluando tres subíndices: el índice web, que mide 
la capacidad de ofrecer servicios en línea a los ciudadanos; el índice de 
infraestructura, que representa la dotación de infraestructuras necesarias 
para la implantación de las TIC y el índice de capital humano, o de nivel 
educativo y cultural de cada país). Igualmente, según el mismo informe, 
considerando el índice de eParticipación (que mide el grado en el que los 
distintos países permiten que sus ciudadanos utilicen las TIC como canal 
de influencia en el diseño de sus políticas) España ocupa un sorprendente 
tercer lugar, sólo superada por Corea del Sur y Australia.
Pero la realidad en cuanto al uso efectivo de todos los servicios que se 
ponen a disposición de los ciudadanos muestra unos valores que todavía 
permiten un considerable margen de mejora. Según datos ofrecidos por la 
propia Policía Nacional, se han alcanzado a primeros de junio de 2011 los 
23 millones de DNI electrónicos aunque según la Encuesta sobre Equipa­
miento y Uso TIC en Hogares (Oct/2010­INE), solo el 4,7% ha usado el 
DNI electrónico en sus relaciones con las AAPP. Es decir, aproximada­
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mente 95 de cada 100 DNI electrónicos expedidos no se utilizan aún para 
trámites electrónicos.
El Informe Reina 2009, sobre las Tecnologías de la Información y las 
Comunicaciones en la Administración del Estado, editado por el Ministe­
rio de la Presidencia, indica que «tan solo un 8% de los ciudadanos que han 
usado Internet en los últimos 3 meses ha enviado formularios cumplimen­
tados a la Administración General del Estado y otro 8% a su Comunidad 
Autónoma, un 14% se descargaron formularios de cada Administración y 
un 27%­30% obtuvieron información. Para otros Organismos, que incluye 
los Ayuntamientos, Universidades, ..., los porcentajes son aún menores».
En todo caso, la estrategia a seguir está recogida en el Plan de Acción 
Europeo sobre Administración electrónica 2011-2015. Aprovechamiento 
de las TIC para promover una administración pública inteligente, sosteni-
ble e innovadora elaborado por la Comisión Europea. Dicho Plan establece 
como principal aspiración que para 2015 los gobiernos europeos sean re-
conocidos por ser abiertos, flexibles y cooperativos en sus relaciones con 
los ciudadanos y con las empresas. A que utilicen la administración elec-
trónica para aumentar su eficiencia y eficacia y para mejorar constante-
mente los servicios públicos de manera que atiendan las distintas necesi-
dades de los usuarios y maximicen su valor públicopara, de esa manera, 
apoyar la transición de Europa a una economía líder basada en el cono-
cimiento.
El principio subyacente a este plan de acción, en línea con lo indicado 
al comienzo de este artículo, y según se recoge literalmente en el mismo, 
que las administraciones tienen que prestar unos servicios públicos mejo-
res utilizando menos recursos. y los beneficios de alcanzar los objetivos 
recogidos en dicho plan se han evaluado y cuantificado económicamente:
•	 El	coste	medio	de	realizar	los	trámites	administrativos	de	manera	
presencial, contando gastos de transporte, documentación y gestión 
de recursos humanos es de 80 euros, mientras que si es realizado 
electrónicamente el coste es de 5 euros. Por tanto, realizando 15.000 
trámites telemáticamente se ahorra del orden de 1.125.000 euros 
(según Consuelo Rumí, Secretaria de Estado para la Administra­
ción Pública16).
•	 La	reducción	de	cargas	administrativas	mediante	el	impulso	de	la	
administración electrónica supondría un ahorro de 10.000 millones 
16. http://www.congresociudadaniadigital.com/noticias/gobierno­administracion­electro­
nica/
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de euros (Fernando de Pablo, 2010).
•	 Por	cada	factura	electrónica	emitida	o	recibida	se	ahorran	más	de	3	
euros frente a su equivalente en formato papel (según el Ministerio 
de Industria17).
•	 Desde	2008,	cuando	se	editó	el	último	BOE	en	papel,	se	ha	logrado	
un ahorro de 2.000 millones de hojas al año, equivalentes a 4 millo­
nes de kilos de papel (Fernando de Pablo, 2010).
•	 Las	administraciones	públicas	podrían	ahorrar	casi	2.500	millones	
de euros al año si licitaran sus concursos electrónicamente (cálculo 
estimativo derivado de datos ofrecidos por el Ministerio de Econo­
mía y Hacienda de 2008).
•	 Entre	1	y	2	euros	es	la	cantidad	que	un	Ayuntamiento	puede	ahorra­
se por cada factura o recibo emitido/recibido si implanta un sistema 
que permita convertir documentos en papel a un formato digital18. 
Una cifra nada desdeñable para las administraciones públicas te­
niendo en cuenta la complicada situación económica que vivimos 
en estos momentos. Desde hace ya tres años los ayuntamientos y, en 
general, cualquier empresa, pueden digitalizar los documentos de 
interés tributario en papel (sobre todo facturas), obteniendo una fir­
ma electrónica cualificada y cumpliendo los requisitos legales para 
este fin.
2. La administración electrónica
Empezando por el documento electrónico, los beneficios económicos 
de hecho que un sistema de digitalización confiere a los ayuntamientos son 
muy altos, si consideramos tanto los costes directos de material (papel, 
impresoras, fotocopiadoras, traslados, almacenamiento y recuperación) 
como los indirectos (mejora de la productividad). Cada día, las administra­
ciones públicas y las empresas tienen mayor necesidad de gestionar un ele­
vado número de documentos administrativos, facturas y recibos ligados a 
su actividad, resoluciones y decretos, notificaciones y comunicaciones, etc. 
lo que significa contemplar una serie de gastos de impresión, envío y ma­
nipulación del documento. Con las nuevas normativas aprobadas en los 
17. Acto de presentación de Facturae (2008): http://www.mityc.es/es­es/gabineteprensa/
notasprensa/Paginas/npfacturae.aspx
18. Fuente Penteo: http://www.managernetwork.es/publica/Interior.asp?pmId_Elemen­
to=296
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últimos años sobre facturación19, existe la posibilidad de destruir las factu­
ras recibidas o emitidas en papel siempre y cuando se haya realizado un 
proceso de digitalización certificado mediante el cual se obtienen copias 
digitales firmadas electrónicamente.
La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los Ciudadanos 
a los Servicios Públicos, establece la obligación de las AA. PP. para con los 
ciudadanos de disponer los medios electrónicos necesarios para una tramita­
ción electrónica de los asuntos públicos y privados (en el sentido de una rela­
ción privada gobierno­ciudadano), así como implementar sistemas de comu­
nicación por vías telemáticas y seguras con los interesados. Esta obligación 
cubre en primer lugar a todo acto administrativo que pueda interrelacionarse 
con el ciudadano o interesado, puesto que este puede exigir en cualquier 
momento un acceso directo a la documentación contenida en los expedientes 
administrativos y por vía electrónica, acceso que ha de garantizarse libre y 
sin trabas ni intermediarios. Pero también obliga a llevar a cabo un proceso 
de reingeniería o racionalización del funcionamiento vigente.
El cambio necesario para las AA. PP. impacta de forma especial en los 
más de 8000 Ayuntamientos de España, que se ven afectados por las diver­
sas fuentes de nuestro ordenamiento jurídico (desde Directivas Europeas y 
sus trasposiciones a través de legislación con carácter básico y/o sectorial 
—se ven afectados por la mencionada Ley 11/2007— y por los desarrollos 
correspondientes o leyes autonómicas en el ejercicio de las competencias 
transferidas o definidas en los Estatus Autonómicos, así como por las pro­
pias ordenanzas y reglamentos locales que sean necesarios constituir para 
habilitar de forma efectiva tales derechos y obligaciones).
En el contexto actual no obstante, no queda otro remedio que asumir 
que los tiempos de crisis pueden ser también tiempos de oportunidades a 
aprovechar tal vez sea una de las mayores enseñanzas que puede extraerse 
de ellos. y esta máxima, perfectamente aplicable a cualquier aspecto de la 
vida de cada uno de nosotros, en el ámbito socioeconómico adquiere una 
importancia capital, por cuanto afecta e implica a la sociedad en su conjun­
to y no solo a las administraciones públicas.
Si somos conscientes de las ventajas y beneficios de todo tipo (tanto 
económicos, como organizativos, de transparencia e incluso medioambien­
tales) que suponen un cambio en el modelo de administración pública, sos­
tenido en la implantación de políticas de desarrollo de administración elec­
trónica, no cabe duda de que estamos en un momento crucial para avanzar 
19. Ver Resolución de la AEAT de 24 de octubre de 2007 sobre Digitalización Certificada, 
BOE: http://www.boe.es/boe/dias/2007/11/01/pdfs/A44614­44615.pdf
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de manera decidida en su impulso, ya no solo porque estemos obligados a 
cumplir una ley que otorga a todos los ciudadanos el derecho a relacionarse 
electrónicamente con sus administraciones públicas, sino porque realmen­
te pensemos que es uno de los mecanismos que tienen que contribuir a la 
salida de la crisis, mejorando la productividad, reduciendo las cargas admi­
nistrativas y redefiniendo incluso la función pública, y en definitiva ha­
ciendo que la prestación de los servicios a los ciudadanos y empresas tenga 
menor coste y menor impacto en el medioambiente.
La tecnología ya no es un obstáculo ni una excusa. Si bien es más que 
posible que no hayamos tocado techo en este sentido, hemos avanzado lo 
suficiente como para afrontar este reto con confianza y seguridad. Infraes­
tructuras de redes de comunicaciones, sistemas de información con inclu­
sión de tecnologías de PKI (Public Key Infraestructure), conceptos como 
virtualización o cloud computing, que están pasando de un plano teórico a 
la más rabiosa actualidad, son prueba de ello.
El mundo electrónico está calando entre ciudadanos y empresas, está 
de hecho imbricado en las relaciones sociales de la ciudadanía y así confía 
esta última en poder relacionarse con las AA. PP. Diversas entidades certi­
ficadoras ponen a nuestra disposición certificados electrónicos de persona 
física, jurídica, de empleado público, de apoderamiento, de sede electróni­
ca, de órgano administrativo... La tasa de renovación de estos certificadoses cercana al 100%.
Qué beneficios directos para los ayuntamientos suponen las nuevas 
tecnologías en materia de administración electrónica? En primer lugar, se 
ahorran el documento físico y su consiguiente almacenamiento. Además, 
es significativa la reducción de tiempo en las consultas, la explotación de 
la información de las facturas, la capacidad para enviar todas las facturas 
con sus datos a contables o asesores fiscales, la posibilidad de realizar au­
ditorías sin tener que buscar y ordenar documentación o la posibilidad de 
dar respuesta con celeridad a actuaciones fiscales.
Sin duda la administración pública tiene la obligación de asumir este 
reto, dando una respuesta eficaz a las necesidades de los ciudadanos y a sus 
expectativas. El ciudadano pide que se atiendan sus demandas, que las ad­
ministraciones se adapten a las necesidades que le plantee, incorpore nue­
vos sistemas innovadores, sea proactiva, y que proteja sus datos y transac­
ciones.
Obviamente esta demanda iniciada en la primera década de este siglo, 
continúa plasmándose en una legislación cada vez más técnica y detallista. 
La ley 34/2010 que modifica la Ley de Contratos del Sector Público, que 
entre otras medidas recoge de manera explícita que se fomentará y preferi­
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rá el empleo de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en los pro­
cedimientos de aplicación a licitadores o candidatos, y que en todo caso en 
el ámbito de la AGE dichos medios deberán estar disponibles en la totali­
dad de los procedimientos de contratación de su competencia. Esta modi­
ficación de la Ley de Contratos obligó a revisar todos los procedimientos 
de contratación electrónica en menos de dos meses, un hecho insólito si 
consideramos que en otras áreas de actuación pública contamos con regla­
mentos de más de 10 años de vigencia.
Figura 1. Esquema de solución de contratación electrónica.
En 2010, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio fijó el año 
2015 como fecha límite para eliminar totalmente el papel en la Adminis­
tración Pública.
Para lograr este ambicioso objetivo es necesario reformular la interac­
ción de todos los actores en los distintos procedimientos administrativos, 
así como el propio modelo de gestión de las administraciones públicas, ya 
que la cultura del papel tiene unas implicaciones que pueden ahorrarse y 
redefinirse a través de procesos de racionalización en el ámbito puramente 
electrónico (por ejemplo, un documento electrónico es indistinguible de 
una copia y por tanto un dato electrónico puede estar en varios lugares al 
mismo tiempo).
Esquema de solución de Contratación Electrónica para las AA.PP.
PORTAL DE CONTRATACIóN ELECTRóNICA
(Identificación y Acceso al Portal)
LICITACIóN ELECTRóNICA FRONT OFFICE
MóDuLOS TAMBIÉN 
REquERIDOS PARA LA 
e-ADMINISTRACIóN
REgISTRO OFICIAL
De Licitadores, Contratistas
y Empresas clasificadas
PERFIL DE 
CONTRATANTE
SuBASTA 
ELECTRóNICA
Notificación
Electrónica
Custodia
Documental
Registro 
Telemático
Consulta de 
Expedientes
Pago
Electrónico
Factura
Electrónica Administración
TRAMITADOR DE EXPEDIENTES
DE CONTRATACIóN
Legislación
Organización
Procedimientos
Documentos
TERCEROS - Registro oficial de licitadores
REgISTRO TERRITORIO
BACK OFFICE
TESORERÍA
CONTABILIDAD
PATRIMONIO
LLICITADORES
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Para implantar la e­Administración antes de 2015 se digitalizarán to­
dos los trámites administrativos, se finalizará la incorporación de la firma 
electrónica (DNI electrónico) y se hará una migración de todos los regis­
tros hacia el formato digital, lo que necesariamente requerirá de nuevas 
inversiones en el sector privado.
Puede considerarse como un ensayo previo a tan ambicioso plan el 
proyecto estratégico para la implantación de nuevas tecnologías ha sido la 
factura electrónica, coordinado por la empresa pública estatal Red.es.
3. La factura electrónica
La factura correctamente cumplimentada es el único justificante fiscal 
que da al receptor el derecho de deducción del impuesto IVA. Según Ex­
pansión20 se calcula que en España se generan más de 4.500 millones de 
facturas al año. Los ahorros que la factura electrónica puede suponer para 
el conjunto de España se eleva a más de 15.000 millones de euros al año 
(1,5% PIB).
El portal especializado www.facturae.es recoge y actualiza la infor­
mación técnico­legal entorno al uso y tramitación de las facturas electróni­
cas, siendo el esquema de referencia actual el formato XML Facturae 3.2, 
estando en estudio su evolución hacia un formato 4.0 que se alinee con los 
esquemas que a nivel internacional se están adoptando (UN/CEFACT o 
UBL).
Se trata de un formato estructurado que garantiza además la autenti­
cidad e integridad de su contenido, dado que exige la firma electrónica 
reconocida del expedidor de la factura (si bien esta imposición va en con­
traposición de la Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre 
de 2006, relativa al sistema común del IVA, por el que explícitamente se 
indica a los estados miembros a no exigir este requisito, que de hecho se ha 
postulado como uno de los impedimentos técnicos para la adopción gene­
ral e interoperabilidad de las facturas electrónicas21).
En la gestión de las facturas de una entidad pública se distinguen va­
rias fases o etapas, como se puede observar en la Figura 2, de modo que el 
circuito comienza con la presentación de la factura a través del portal o 
20. Diario Expansión, edición de 23 de marzo de 2009: http://www.expansion.com/heme­
roteca/2009/03/23/index.html.
21. Ver del art. 229 de la Directiva: http://eur­lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?ur
i=OJ:L:2006:347:0001:0118:es:PDF.
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sede electrónica de la entidad o plataformas de facturación, y terminan­ 
do en el punto de origen, ya que el proveedor puede hacer un seguimiento 
de la misma, consultando su histórico, los pasos que ha seguido desde su 
registro a su pago, pasando por su aprobación y las distintas fases conta­
bles.
Figura 2. Etapas en la gestión de facturas.
Hay que tener en cuenta que la factura electrónica soluciona o benefi­
cia siempre a dos partes (emisor y receptor), por lo que además de ser un 
documento electrónico incita a abordar otro problema mayor, a menudo 
menospreciado o ignorado, el de la interoperabilidad y conexión entre anó­
nimos. Al final, la factura electrónica en sí misma aporta beneficios en los 
extremos solo si se garantiza el canal de comunicación.
Es por esto que junto con el impulso de la factura electrónica y defini­
ción de un estándar de formato de intercambio de datos, han aflorado di­
versas plataformas públicas y privadas para facilitar la conexión entre los 
distintos sistemas de información inicialmente desacoplados y anónimos.
Las administraciones públicas son los receptores por naturaleza de la 
factura electrónica y por tanto deben de contar con sistemas de informa­
ción contables que les permita recibir facturas electrónicas desde diversos 
canales y medios, tanto electrónicos como presenciales.
Así, a día de hoy un ayuntamiento puede recibir una factura electró­
nica FACTURAE 3.2 a través de su portal o sede electrónica, o bien 
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desde una plataforma de facturación electrónica (como E.FACT22 propor­
cionado de forma gratuita por el Consorcio AOC en Cataluña para todos 
los municipios de la comunidad autónoma), o bien a través de un proceso 
de compulsa o digitalización certificada de una factura en papel (y en 
última instancia siempre a partir de un fichero independiente y de forma 
manual).
Cuando se considera la factura electrónica, a menudo se discute sobrelos beneficios del intercambio electrónico de información (inmediatez, se­
guridad, ahorro de costes, etc.). Estos beneficios son mayores cuando el 
receptor de la misma es una administración pública. El principal motivo de 
esta afirmación reside en la realidad de que una factura sigue un procedi­
miento administrativo de tramitación y aprobación complejo, que a menu­
do supone la fiscalización de operaciones contables previas, contratos, in­
formes técnicos, cotejo de albaranes, circulación de la factura por diversos 
empleados públicos y cargos políticos.
Por ello, la implantación de la factura electrónica en la práctica supone 
que a todos los participantes e intervinientes en el proceso de aprobación 
de la misma (prácticamente todos los servicios de una administración) tie­
nen que disponer de herramientas informáticas que permitan la visualiza­
ción, comparación y en última instancia aprobación (a menudo con firma 
electrónica reconocida) del documento inspeccionado.
Este proceso de modernización implica necesariamente la colaboración 
de los distintos servicios y departamentos administrativos, la definición y 
racionalización de los circuitos de aprobación, así como la formación y asimi­
lación de nuevas herramientas de gestión electrónica para los funcionarios.
Estas herramientas, sistemas de gestión de documentos y expedientes 
electrónicos, de tramitación electrónica y de firma electrónica de docu­
mentos, son hoy en día herramientas tan elementales en la gestión pública 
como los tradicionales paquetes de ofimática que reemplazaron tiempo 
atrás las máquinas de escribir.
En efecto, la mayoría de las implantaciones de administración electró­
nica en España implica la adopción (a menudo seguido de un proceso lide­
rado por el Departamento de Informática o de Modernización, o bien del 
área de Intervención o Tesorería, principales interesados en mejorar la efi­
ciencia de su entidad...) de este tipo de herramientas innovadoras que per­
miten en primer lugar agilizar la tramitación por el ahorro evitable de tiem­
pos en el traslado de documentación, y en segundo lugar, posibilitar otros 
22. Más información sobre la plataforma E.FACT: http://www.aoc.cat/index.php/ezwebin_
site/content/view/full/937.
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escenarios de mejora de la productividad, gracias a una mejor gobernanza 
y control de los recursos implicados.
Además, estos sistemas de gestión electrónica aumentan la transparen­
cia, privacidad y seguridad de la información, facilitando el cumplimiento 
de la Ley de Protección de Datos, gracias a un control más granular sobre 
los datos que un usuario autorizado puede consultar. Los gestores de docu­
mentos electrónicos más avanzados incluyen mecanismos de encriptación 
y auditoría integrados en la base de datos así como sistemas de «tamper­
proof» basados en firma electrónica avanzada secuencial o uso de técnicas 
similares basadas en «hashing» que permiten detectar cualquier alteración 
o manipulación indebida).
Cuando estos sistemas de gestión electrónica se integran con los tradi­
cionales aplicativos de gestión económica­financiera, las funcionalidades 
de control del presupuesto y tesorería mejoran notablemente. Por ejemplo, 
no se permite la contabilización hasta que la factura no está aprobada por 
la relación de cargos establecida, o bien no se permite emitir una orden de 
pago hasta que una relación contable no haya sido aprobada a través de la 
firma de la resolución o decreto asociado.
Implantar la factura electrónica en las AA. PP., va a preparar a la orga­
nización para abordar nuevos escenarios. En este caso, la tecnología per sé 
una vez más sólo puede catalizar nuevas oportunidades de modernización. 
Una vez adoptada la factura electrónica e integrada en los sistemas de ges­
tión económica­financiera, el siguiente paso coherente es extender la tra­
mitación electrónica a toda el área de gastos de la entidad.
Este proyecto, además de la implantación de un aplicativo de gestión 
económica­financiera preparado para soportar toda la tramitación en todas 
las fases del gasto, implica la catalogación de todos los documentos admi­
nistrativos, tanto los documentos de soporte de las operaciones contables 
como cualquier otro documento relacionado que contribuya a la validación 
de los anteriores (por ejemplo, albaranes, contratos, informes técnicos, do­
cumentos de fiscalización, etc.).
Asociado al proceso de tipificación de la documentación administrativo, 
y de forma similar a como se abordó el proyecto de implantación de la factu­
ra electrónica, es obligado analizar, definir y configurar el sistema de gestión 
electrónica para incluir los distintos aprobadores (revisores, firmantes, etc.) 
de los documentos que dan soporte a las operaciones contables.
A los circuitos relacionados con la aprobación o rechazo de los docu­
mentos electrónicos se suele denominar sistemas de «docu­flow», frente a 
los sistemas «work­flow», más orientados a los circuitos que representan 
procedimientos y que suelen involucrar múltiples documentos, etapas y 
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otro tipo de acciones diferentes, como la emisión de notificaciones electró­
nicas o el control automático de plazos.
Contemplado el proceso de factura electrónica, y más allá, la tramita­
ción digital del área de gasto de una entidad pública, un siguiente nivel de 
sofisticación electrónica podemos encontrarlo en la implantación de un sis­
tema de contratación electrónica.
4. La contratación electrónica
Estos sistemas permiten implementar complejos procedimientos ad­
ministrativos que afectan a múltiples departamentos, involucran varias 
aplicaciones y sistemas de gestión heterogéneos y suelen comunicarse in­
cluso con sistemas y agentes externos como las sedes electrónicas, boleti­
nes oficiales e incluso plataformas de otras administraciones, como la pro­
pia Agencia Tributaria y otros entes regionales.
Efectivamente un proyecto de implantación de contratación electróni­
ca implica a múltiples departamentos (informática/modernización, conta­
bilidad, intervención, tesorería, compras/contratación y gestión patrimo­
nial, así como hace partícipes a un número mayor de usuarios y equipos 
informáticos) así como suele requerir una labor previa de consultoría para 
la adecuación de los sistemas de gestión a la normativa local y racionaliza­
ción de procesos.
Todas las fases habituales en un procedimiento de contratación pública 
están contemplados en la plataforma de contratación electrónica, necesa­
riamente soportada en herramientas de gestión documental, firma electró­
nica y expedientes electrónicos, donde sobre una interfaz específica se 
ejecutan los diferentes trámites, desde el inicio, apertura y aprobación del 
expediente hasta su cierre tras la adjudicación, formalización, ejecución y 
facturación, todos ellos realizados electrónicamente.
Habitualmente estas plataformas se dividen en dos grandes componen­
tes: una parte de frontoffice, o disponible vía web a participantes externos a 
la entidad, y otra de backoffice o sistemas de gestión internos de la misma.
Entre los elementos de frontoffice, se encuentra el portal de contrata­
ción, en el que se accede al conjunto de soluciones, como son el perfil de 
contratante, donde se publican los expedientes de contratación en sus dife­
rentes fases, el módulo de licitación y subasta electrónica, registro oficial 
de licitadores y otros no específicos de la contratación electrónica pero que 
forman parte también de la misma, como el registro telemático, sistema de 
notificaciones, incorporación de facturas electrónicas, etc.
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En el backoffice se encuentra la tramitación de los expedientes de con­
tratación, soportada en una herramienta BPM que al mismotiempo se in­
tegra con otros módulos de gestión como son el registro de entrada/salida 
de documentos, el sistema de gestión contable, terceros y territorio, patri­
monio o tesorería, entre otros.
Desde el punto de vista de los proveedores de soluciones y servicios 
TIC, la primera década del siglo xxi y en pleno auge económico, ha estado 
motivada por la investigación y desarrollo de nuevos sistemas de informa­
ción que aborden con garantías la implantación de la administración elec­
trónica en las áreas de las AA. PP. orientadas a la actividad económica 
(recaudación, contabilidad, intervención, tesorería, patrimonio, nóminas) 
frente a la administrativa (estadística, registro, contratación, recursos hu­
manos) siendo su principal protagonista la firma electrónica reconocida así 
como la consolidación de terceras partes de confianza y entidades de cer­
tificación.
En 2011, y debido a la actual constricción presupuestaria, estamos 
asistiendo a una demanda creciente de soluciones en todas las áreas, que 
faciliten el control del gasto, evitar la morosidad, y también aumenten la 
eficiencia de los departamentos a través de sistemas de gestión de procesos 
de negocio (Business Process Management o BPM) que permitan analizar, 
diseñar, implementar y monitorizar los procedimientos administrativos. 
En efecto, se trata de dar un paso más en la digitalización de la gestión 
pública, no ya en términos de operar con documentos y expedientes elec­
trónicos, sino de los propios procedimientos y su vinculación con los dis­
tintos actores que participen.
Como se puede deducir por el volumen del cambio que supone la im­
plantación de administración electrónica en toda su extensión es necesario 
contar con un plan estratégico que involucre un liderazgo de primer nivel, 
la participación de todos y cada uno de los actores involucrados, desde je­
fes de servicio hasta usuarios finales, así como de una inversión económica 
considerable cuyo retorno de inversión, en misma línea que el TCO (Total 
Cost of Ownership) ha de considerar no solo el coste de la implantación y 
ahorros internos, sino también otros efectos indirectos, como la moderni­
zación y dinamización del ecosistema económico local o regional.
Las Diputaciones Provinciales se están configurando en este panora­
ma como un agente impulsor clave a través de las competencias reconoci­
das en la Ley de Bases de Régimen Local de coordinación y apoyo a las 
entidades locales que no disponen de la capacitación técnica o presupues­
taria necesaria y que se encuentren dentro de su demarcación territorial. 
Estas entidades están empezando a valorar TICs basadas en computación 
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en la nube como fórmula para mejorar la eficiencia de sus centros de pro­
ceso, siempre con la consideración de nube privada. En efecto, se está pro­
duciendo un movimiento hacia la consolidación y concentración de centros 
de datos en todo el mundo y, aunque solo esté justificado por el ahorro de 
costes de explotación, el «Cloud Computing» está llegando a todas aque­
llas entidades que, tras un proceso de consolidación y virtualización de 
servidores, necesitan mayor flexibilidad en la operativa de servicios críti­
cos así como un mayor ancho de banda en sus conexiones con los ayunta­
mientos que conforman los planes provinciales.
De hecho, la e­Administración en la fase actual está promoviendo una 
renovación y ampliación exponencial de los sistemas de almacenamiento 
actuales, tradicionalmente enfocados a modelos relacionales y OLTP, pa­
sando a sistemas de almacenamiento masivo donde prolifera la informa­
ción no estructurada (video, fotografía, documentos electrónicos en forma­
to binario, principalmente PDF).
Es fundamental que la clase política asuma la reflexión necesaria que 
exige una sociedad moderna, conectada y mejor informada que nunca, y 
establezcan sus hojas de ruta y pongan los medios necesarios, no solo para 
cumplir los objetivos de ahorro y máxima eficiencia del gasto, sino para 
una vez superados todos los obstáculos aseguren la continuidad del nuevo 
modelo tejido considerando los resultados de los proyectos de implantación 
de e­Administración como infraestructuras críticas que han de supervisar 
y mantener, como así se puede esperar de cualquier otro servicio básico.
No son pocas las ocasiones en las que en diversos foros y congresos 
donde se muestran casos de éxito de eAdministración (Diputación de Bar­
celona, Ayuntamiento de Alicante, Manises, Región Noroeste Digital de 
Madrid, ...) el verdadero motor del cambio se encuentre en las personas, 
tanto jefes de servicio como usuarios finales, que participen en la visión. 
Efectivamente, en esta reingeniería del modelo de gestión de las AA. PP. 
necesariamente ha de involucrarse a la función pública y no solo al esta­
mento político.
5. La Función Pública 2.0
En los últimos años el fenómeno de la Función Pública 2.0 ha venido 
emergiendo en paralelo a la modernización o inclusión de nuevas tecnologías 
en las administraciones públicas (tradicionalmente entendido como iniciati­
vas provenientes de áreas o departamentos más avezados en estos temas), 
representando en estos momentos diversos focos de debate sobre las funcio­
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nes y también limitaciones de responsabilidad de las personas que desempe­
ñan toda actividad remunerada en el ejercicio o al servicio de la actividad 
pública en un entorno cada vez más conectado, donde la frontera entre per­
sona y empleado se difuminan cada vez más y conforme más y más profesio­
nales públicos ejercen, colaboran y participan en redes sociales.
Varias administraciones públicas, como la Diputación de Barcelona, 
están implantando soluciones de redes sociales en sus intranets como he­
rramienta básica de colaboración entre departamentos, con objeto de pro­
piciar debates que giren entorno a las necesidades de los empleados públi­
cos, más allá del tradicional tablón o intranet del empleado.
El uso de redes sociales profesionales, como LinkedIn, por parte de 
empleados públicos, es aún incipiente en España, pero demuestra un inte­
rés creciente en la modernización de la actividad del propio empleado pú­
blico (que por cierto ya se anunciaba como necesario en el Estatuto Básico 
de Empleado Público introducido en la Ley 7/2007 incorporando la carrera 
horizontal y la introducción del perfil de Directivo Profesional23).
El debate sobre la Función Pública 2.0 está ligado en parte al fenóme­
no de Open Government, que básicamente se refiere al uso de las tecnolo­
gías para hacer que las administraciones públicas y gobiernos fomenten la 
transparencia, la colaboración y participación. El Presidente Obama im­
pulsó definitivamente este concepto en 2009 a través de su Manifiesto 
«Memorandum on Transparency and Open Government», en el que se es­
tablecen principios básicos aplicables a Gobiernos 2.0 y que pueden gene­
ralizarse en toda sociedad desarrollada.
Según la guía «Open Government. 10 ideas para hacer tu Ayuntamien­
to abierto24», el Gobierno Abierto u «Open Government» define una nueva 
forma de comunicación permanente y transparente entre la Administra­
ción y los ciudadanos, bidireccional, mediante la que se consigue su parti­
cipación efectiva en los procesos de decisión, colaboración y control de la 
Administración. Entre estas recomendaciones se encuentran hacer la sede 
electrónica más «social» (término referido a herramientas de participación 
e interacción, como foros, wikis, sindicación de contenidos), participación 
(no sólo presencia) y escucha activa en redes sociales, plataformas de cola­
boración y participación ciudadana o el uso de OpenData, la transparencia 
en la gestión y la gestión del cambio.
23. En referencia a los artículos 13 y 16 de la Ley 7/2007 del Estatuto Básico de Empleado 
Público: http://www.boe.es/boe/dias/2007/04/13/pdfs/A16270­16299.pdf.24. Guía «Open Government. 10 ideas para hacer tu Ayuntamiento abierto», publicada por 
la Red de Municipios Digitales de Castilla y León: http://issuu.com/orsicyl/docs/open_go­
vernment._10_ideas_para_hacer_tu_ayuntamien?mode=a_p.
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La apertura de los datos públicos en posesión de las administraciones 
a la ciudadanía, actividad conocida como OpenData, es un pilar básico de 
la modernización de las administraciones públicas y del OpenGovernment, 
pues el mero ejercicio de inventariar, reordenar, transformar y armonizar, 
ya resulta en una mejora de la eficiencia de los sistemas de información y 
posibilita nuevos escenarios de colaboración. Hoy en día la información 
constituye un recurso esencial para desarrollar cualquier tipo de actividad 
en la sociedad. Vivimos en la economía del conocimiento, una economía 
caracterizada por utilizar la información como elemento fundamental para 
generar valor y riqueza.
En esta línea, la Directiva 2003/98/CE25 sobre reutilización de la in­
formación del sector público señala que la evolución hacia la sociedad de la 
información del conocimiento afecta a la vida de todos los ciudadanos, al 
permitirles adquirir el conocimiento mediante nuevos medios. En este con­
texto, los contenidos digitales desempeñan un papel muy importante.
Efectivamente, las administraciones públicas disponen de una ingente 
cantidad de información diseminada en la actualidad entre más de 8000 en­
tes públicos y organismos, información tanto estructurada como desestruc­
turada y cuyas posibilidades de reutilización y aplicación para dinamizar 
también el sector privado son muy importantes en un escenario donde hay 
que propiciar la innovación y creación de nuevos servicios al ciudadano.
Información demográfica y estadística, tributaria y fiscal, cartas de 
servicio y procedimientos, actividad política y de gobierno (actas, bandos, 
ordenanzas, ...), actividades económicas, asuntos sociales, actividades edu­
cativas, medio ambiente, meteorología, ocio y turismo, salud, seguridad e 
interior, transporte y movilidad, trabajo y empleo, urbanismo y territorio, 
vivienda, etc. Toda esta información gestionada tradicionalmente por apli­
caciones de gestión en los distintos servicios municipales dispuesta en for­
matos abiertos y estándares (XML, PDF/ISO 19005, RDF) a través de la 
red va a suponer sin duda un revulsivo de nuevas oportunidades para el 
tejido empresarial y para la sociedad en general como benefactores de nue­
vos servicios dinámicos basados en la información local. Las nuevas tecno­
logías en movilidad y geolocalización, así como nuevos servicios conecta­
dos a las distintas bases de datos de los ayuntamientos, permitirán el 
descubrimiento y conocimiento de la riqueza cultural y patrimonial de 
nuestros municipios, así como potenciarán sectores tan estratégicos como 
el turismo.
25. Directiva 2003/98/CE sobre reutilización de la información del sector público: http://
eur­lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003L0098:ES:HTML.
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En la era digital, en especial la industria de contenidos digitales, en 
crecimiento en nuestro país, utiliza grandes cantidades de información y 
despierta un enorme interés entre los ciudadanos y de forma muy especial 
entre los emprendedores y todos los agentes implicados (creadores, pro­
ductores, editores, distribuidores, agregadores y operadores), tanto por las 
expectativas de crecimiento de la industria en el futuro próximo, como por 
la enorme repercusión en los hábitos y en la forma de vida de los ciudada­
nos a la hora de entender el ocio, el trabajo y en general, su vida cotidiana.
El Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, a través de la Secre­
taría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Informa­
ción (SETSI), y de la entidad pública empresarial Red.es, adscrita a dicha 
Secretaría de Estado, consciente del potencial de la información generada 
por las Administraciones públicas para el desarrollo de la sociedad de la 
información, ha puesto en marcha el Proyecto Aporta, que es desarrollado 
en colaboración con el Ministerio de Política Territorial y Administra­
ción Pública.
El Proyecto Aporta quiere contribuir a situar a España en la vanguar­
dia europea en materia de reutilización de la información del sector públi­
co26. Para enmarcado dentro del Plan Avanza2, promueve una cultura de 
reutilización de la información en el ámbito de la Administración pública, 
concienciando de la importancia y el valor que tiene la información del 
sector público y su reutilización, y quiere facilitar la puesta a disposición 
por parte de las Administraciones y organismos públicos de la información 
disponible, aprovechando así el potencial del mercado de reutilización de 
la información pública en España.
OpenData sin embargo es mucho más que publicación de contenidos 
públicos. Si bien a día de hoy el foco está situado en esfuerzos para extraer 
y hacer accesible esta información de forma libre y estática, quizá lo más 
relevante del movimiento OpenData es el interés en conectar y relacionar 
información en un plano más humano. La meta del proyecto Linking Open 
Data27 por ejemplo, del Consorcio World Wide Web, promotor de varios 
estándares web que hoy se explotan en cualquier sistema de información, 
es ni más ni menos que extender la web tal y como la conocemos con infor­
mación semántica, es decir, estructurada y catalogada de forma que puede 
ser interpretada y relacionada por motores de búsqueda de nueva genera­
ción (Semantic Web Search Engines).
26. Más información sobre el proyecto Aporta puede verse aquí: http://www.aporta.es.
27. Linking Open Data Community Project: http://www.w3.org/wiki/SweoIG/TaskForces/
CommunityProjects/LinkingOpenData.
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Así, el proyecto dbpedia.org permite, gracias a tecnología RDF, bús­
quedas en la enciclopedia WikiPedia tan sofisticadas como «obtener todos 
los jugadores de fútbol, que han jugado como porteros para clubes que 
tengan estadios de más de 40.000 asientos y que hayan nacido en un país 
con más de 10 millones de habitantes», o «gente que haya nacido en Berlín 
antes de 1900», o «películas francesas».
Como podemos sospechar, si ejecutamos una búsqueda literal en cual­
quier buscador web como Google, el resultado será un conjunto de páginas 
web que contienen esos términos, pero no esa información.
Publicando la información en formato RDF y enlazándola a otras fuen­
tes a través de «RFD links», podremos además navegar desde un elemento 
de información de una fuente de datos a otros datos relacionados mediante 
un navegador con soporte de web semántica, favoreciendo nuevas formas de 
exploración del conocimiento disperso (a diferencia de la navegación de un 
sitio web, o «silo de información» a otro sitio web). En Septiembre de 2010 
se han contabilizado 25 mil millones de tripletas RDF y 395 millones de 
enlaces RDF28.
Por último y compartiendo el carácter de colaboración encontramos 
diversas iniciativas en relación al Software Libre, movimiento que promue­
ve una «democratización» del software que operan las AA. PP. a través de 
nuevos tipos de licenciamiento y condiciones de explotación. El impacto 
real del Software Libre en las AA. PP. está sujeto a diferentes interpretacio­
nes y consideraciones. El CENATIC, Centro Nacional de Referencia de 
Aplicación de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) 
basadas en fuentes abiertas, está conduciendo un estudio global del uso de 
Software Libre en España. Este inventario estará disponible próximamen­
te, a finales de noviembre de 2011.
Estas (sedes y trámites electrónicos, reingeniería y racionalización de 
procedimientos, participación y colaboraciónabierta, OpenData, Software 
Libre) podrían considerarse las últimas tendencias en nuevas tecnologías 
en las AA. PP. El equipo que conformamos SAGE Administraciones Públi­
cas hemos compartido experiencias muy positivas con clientes desde hace 
más de 10 años en el ámbito de modernización de administraciones públi­
cas, al albor del R. D. Ley 14/99 de Firma Avanzada, desde la incorpora­
ción de la firma electrónica a los procesos contables y abordando proble­
máticas entorno al documento electrónico hasta proyectos más actuales e 
integrales de e­Administración incluyendo implantación de sedes y proce­
28. Una tripleta es un hecho, una relación ternaria entre un objeto, un predicado o propiedad 
y un valor e ver: http://en.wikipedia.org/wiki/Resource_Description_Framework.
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dimientos electrónicos en el marco de proyectos supramunicipales, intervi­
niendo cientos de municipios y miles de usuarios.
No cabe duda que este camino se va acelerar con la incorporación de 
nuevos dispositivos, productos y servicios y que las AA. PP. van a evolu­
cionar hacia una i­Administración, Administración Pública Inteligente, 
que incorpore no solo mejoras en la calidad de los servicios que ofrece a 
través de nuevas tecnologías, sino en la adaptabilidad, integridad y trans­
parencia que tanto OpenGovernment como OpenData pueden proveer al 
ciudadano.
6. Conclusiones
Hemos visto cómo existe de facto un impulso muy importante por par­
te de los gobiernos centrales y europeos en propulsar la adopción de la 
administración electrónica, pues se configura como uno de los ejes estraté­
gicos para la competitividad de Europa en una sociedad más global y co­
nectada que nunca.
La cuestión de fondo, ¿por qué?, acompañada de justificaciones en 
ahorro de costes y mayor productividad, ha dejado paso al ¿por qué no?, 
que emana de una nueva cultura digital, del e­Ciudadano, cuya cantera más 
avezada queda representada por las generaciones X, y, ... Z.
En este nuevo escenario de hiperconectividad, de mayor cercanía de la 
información, aparecen o se sintetizan otros ingredientes del cambio, que 
podrían agruparse bajo el prefijo de «Open» y que van a permitir nuevas 
formas de producción, colaboración y explotación de servicios públicos, 
cuyo modelo de gestión se distanciará progresivamente de la tradicional 
oficina de atención central basada en gestión de colas alrededor de silos de 
información, hacia un modelo en red, multi­canal, y que brinde más auto­
nomía e interoperabilidad a los distintos actores.
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Sello