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Documento de Investigación 70
La incidencia del 
gasto social y los
impuestos en el Perú
 
Miguel Jaramillo Baanante
Bárbara Sparrow Alcázar
Este estudio fue producido originalmente como parte de la iniciativa Compromiso con la 
Equidad (Commitment to Equity) – CEQ (http://www.commitmenttoequity.org). Lidera-
da por Nora Lustig y Peter Hakim, la iniciativa CEQ es un proyecto conjunto del Diálogo 
Interamericano y el Centro de Políticas Interamericanas e Investigación (CIPR) y el Depar-
tamento de Economía de la Universidad de Tulane. CEQ ha sido diseñado para evaluar la 
progresividad del gasto social y los impuestos, su impacto sobre la reducción de la pobreza 
y sus efectos redistributivos. A través de estos análisis CEQ busca proveer evidencia para 
gobiernos, instituciones multilaterales y organizaciones no gubernamentales en sus esfuerzos 
para construir sociedades más equitativas.
© Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE)
Av. Grau 915, Barranco, Lima 4, Perú
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Teléfono: 247-9988
www.grade.org.pe
Esta publicación se llevo a cabo con la ayuda de una subvención del Centro Internacional de 
Investigaciones para el Desarrollo, Canadá, bajo la Iniciativa Think Tank.
Lima, diciembre del 2013
Impreso en el Perú
700 ejemplares
En concordancia con los objetivos de GRADE, el propósito de la serie Documento de Investi-
gación es difundir oportunamente los estudios que realizan sus investigadores y suscitar el inter-
cambio con otros miembros de la comunidad científica que permita enriquecer el producto final 
de la investigación, de modo que esta apruebe sólidos criterios técnicos para el proceso político 
de toma de decisiones.
Las opiniones y recomendaciones vertidas en este documento son responsabilidad de sus autores 
y no representan necesariamente los puntos de vista de GRADE ni de las instituciones auspi-
ciadoras.
Directora de Investigación: Lorena Alcázar
Corrección de estilo: Fortunata Barrios
Asistente de edición: Diana Balcázar
Diseño de carátula: Elena González
Diagramación e impresión: Impresiones y Ediciones Arteta E.I.R.L.
Cajamarca 239C, Barranco, Lima, Perú. Teléfono: 247-4305 / 265-5146
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2014-00478
ISBN: 978-9972-615-76-4
CENDOC / GRADE
JARAMILLO BAANANTE, Miguel; SPARROW ALCAZAR, Bárbara
La incidencia del gasto social y los impuestos en el Perú / Miguel Jaramillo 
Baanante y Bárbara Sparrow Alcázar. Lima: GRADE, 2013. (Documento 
de investigación, 70)
GASTOS SOCIALES; DESIGUALDAD ECONOMICA; POBREZA; 
IMPUESTOS; PERU
Índice
Resumen 7
Introducción 9
1. Gasto social e impuestos en el Perú: 
 una visión panorámica 13
2. Aspectos metodológicos: datos y supuestos 23
3. Gasto social, impuestos y redistribución de
 ingresos en el Perú: principales resultados 29
4. Conclusiones e implicancias para políticas 41
5. Referencias bibliográficas 45
Este estudio utiliza un análisis estándar de incidencia de impuestos y 
transferencias para calcular los efectos de la política fiscal sobre la pobreza 
y la desigualdad en el Perú. Los resultados sugieren que el alcance de la 
reducción de la desigualdad y la pobreza inducido por la política fiscal 
del Perú es limitado. Este resultado está asociado a un bajo gasto social 
más que a un gasto social ineficiente. La mayoría de los componentes 
del gasto social son progresivos y el gasto social en general también lo 
es. Encontramos que las transferencias monetarias directas están bien 
focalizadas y son especialmente efectivas en la reducción de la pobreza 
extrema en áreas rurales. Asimismo, encontramos que las transferencias 
en especie de salud y educación son efectivas en la reducción de la 
desigualdad. Finalmente, los impuestos directos reducen ligeramente 
la desigualdad mientras que, contra lo que sugiere la intuición, los 
impuestos indirectos son neutrales una vez que la informalidad es 
incorporada a los cálculos.
RESUMEN
INTRODUCCIÓN
En las últimas décadas, el Perú ha pasado de ser un Estado 
financieramente quebrado a finales de los años ochenta a un ejemplo 
de gestión fiscal responsable en un mundo donde tal atributo resulta 
escaso. Así, la recaudación de impuestos disminuyó en la segunda mitad 
de la década de 1980, alcanzando su nivel más bajo, 4,9% del producto 
bruto interno (PBI), en la primera mitad de 1990, cuando tan sólo 
una década antes había alcanzado un 15% del PBI. A finales de los 
años ochenta, la impresión de dinero se convirtió en la principal fuente 
de financiamiento del Estado con consecuencias hiperinflacionarias. 
En este contexto, los servicios sociales colapsaron. Después de la 
reconstrucción del sistema fiscal a inicios de los años noventa, el Perú 
comenzó a expandir el gasto social, mayormente a través de inversiones 
focalizadas en infraestructura, pero también a través de programas 
de alimentos no muy bien focalizados y de numerosos programas 
de pequeña escala, como los centros preescolares (wawa wasis) y las 
campañas de inmunización. Durante la última década, cuando la 
situación fiscal del país mejoraba, se implementaron programas de 
protección social de mayor escala, como el Seguro Integral de Salud 
(SIS). El gasto por parte de los sectores sociales también aumentó, 
duplicándose en el curso de la década. Recién en 2005 se introdujo un 
programa de transferencias monetarias condicionadas. 
El alto nivel de desigualdad en el Perú es una condición bastante 
conocida y de larga data. Aunque en las últimas décadas se han dado 
10 La incidencia del gasto social y los impuestos en el Perú
considerables avances en la reducción tanto de la pobreza como de la 
desigualdad, la pobreza sigue afectando a un tercio de la población, 
mientras que los niveles de desigualdad son altos según los estándares 
internacionales (López-Calva y Lustig 2010, Jaramillo y Saavedra 
2010). La mejora de la efectividad de la política fiscal respecto a la 
redistribución y la mitigación de la pobreza es de especial importancia 
para el desarrollo del Perú, pues recientes estimados sugieren que las 
transferencias públicas y las donaciones son responsables de solo un 
décimo de la reducción de la pobreza alcanzada en la última década 
(Inchauste et al. 2012).
En este estudio se utiliza un análisis estándar de incidencia de 
impuestos y transferencias para estimar los efectos de la política fiscal 
sobre la pobreza y la desigualdad en el Perú1. Los datos usados en la 
evaluación de la incidencia y la progresividad del gasto social y los 
impuestos provienen de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO 
2009) y de las cuentas públicas. A fin de observar los efectos de los 
diferentes impuestos y componentes del gasto social en la distribución 
de los ingresos, se usan diferentes definiciones de ingreso que representan 
distintos niveles de intervención fiscal. En nuestras estimaciones de 
referencia las pensiones contributivas son consideradas como parte del 
ingreso de mercado de las familias, y en un análisis de sensibilidad, 
son consideradas como una transferencia del gobierno. El análisis no 
incluye efectos conductuales o de equilibrio general. 
Los resultados del análisis indican que el alcance de la reducción de 
la desigualdad inducida mediante la política fiscal del Perú es limitado. 
1 El estudio que sirvió de base para esta publicación fue elaborado como parte de la iniciati-
va Commitment to Equity (CEQ). Liderada por Nora Lustig y Peter Hakim, la iniciativa 
CEQ es un proyecto conjunto del Diálogo Interamericano y el Centro de Políticas Inte-
ramericanas e Investigación y el Departamento de Economía de la Universidad de Tulane. 
CEQ ha sido diseñado para evaluar la progresividad del gasto social y los impuestos, su 
impacto sobre la reducción de la pobreza y sus efectos redistributivos.
11Introducción
Este resultado está asociado a un bajo gasto social más que a un gasto 
social ineficiente. La mayoría de los componentes del gasto social son 
progresivos y el gasto social engeneral también lo es. Sin embargo, los 
beneficios sociales relacionados con el mercado laboral formal (salud 
y pensiones) son sólo relativamente progresivos o absolutamente 
regresivos. Las transferencias en especie (salud y educación) tienen el 
mayor impacto absoluto sobre indicadores de pobreza y desigualdad, 
mientras que las transferencias directas son las más efectivas por cada 
dólar gastado en el corto plazo. Estos dos tipos de transferencias, sin 
embargo, no pueden compararse fácilmente puesto que las primeras 
tienen mayores efectos a largo plazo a través de la formación de capital 
humano. Los impuestos, por otro lado, tienen efectos positivos pero 
limitados sobre la desigualdad. Contra lo que sugiere la intuición, 
los impuestos indirectos son neutrales una vez que incorporamos la 
informalidad en nuestros estimados. Una implicancia de la política que 
deriva de estos resultados es que las transferencias focalizadas son la 
forma más efectiva de reducir la pobreza a corto plazo. En contraste, la 
vinculación de beneficios sociales con el empleo formal tiende a excluir 
a los pobres.
El artículo está organizado de la siguiente manera. La primera 
sección describe la estructura del gasto social y los impuestos en el Perú. 
La segunda sección presenta los principales aspectos metodológicos 
considerados en el análisis. La tercera sección presenta los resultados 
principales. Las conclusiones se encuentran en la cuarta sección. 
1. GASTO SOCIAL E IMPUESTOS EN EL PERÚ: 
UNA VISIÓN PANORÁMICA
Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe 
(CEPAL 2011), el gasto social del Perú en 2009 se ubicó por debajo 
del promedio latinoamericano de 15,2% del PBI. El gasto social total 
del Perú, incluyendo los niveles del gobierno central, regional y local, 
fue de 8,4% del PBI, el cual, en términos per cápita, solo representó 
un 30% del promedio de la región2. Los ingresos por recaudación de 
impuestos también estuvieron por debajo del promedio de la región: 
mientras que el ingreso promedio por recaudación de impuestos en la 
región fue de 19% del PBI, en el Perú fue de 16%3. En contraste, la 
recaudación por el impuesto general a las ventas (IGV) en la región 
alcanzó un promedio de 6,4% del PBI, mientras que en el Perú fue de 
7,7% (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional 
[USAID] 2011). 
Esta sección brinda una descripción de la estructura de los 
beneficios sociales y los impuestos en el Perú. La descripción de los 
beneficios se limita a las categorías incorporadas en una definición 
2 Se debe tener en cuenta que la comparabilidad de estos datos con los de otros países es 
problemática debido a que las distintas definiciones pueden variar en cuanto a cobertura 
institucional u otras prácticas de clasificación. Además, debe notarse que la definición de 
gasto social que se utiliza en este análisis difiere de la definición utilizada por el gobierno 
peruano en dos aspectos: (i) incluye al gasto contributivo en salud, y (ii) no considera gas-
tos previsionales del gobierno. Esta definición se utilizó para mantener la comparabilidad 
con los datos presentados por otros estudios de la iniciativa CEQ.
3 Para hacer que los ingresos del impuesto general a las ventas (IGV) sean comparables a los 
reportados por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL 2011), 
usamos la recaudación del IGV incluyendo las devoluciones.
14 La incidencia del gasto social y los impuestos en el Perú
comparable del gasto social llamada gasto social CEQ4, la cual incluye 
gastos en asistencia social, educación y salud. A pesar de no haber sido 
incluidas en la definición de gasto social CEQ, se describen también 
las pensiones, por cuanto son usadas en el análisis de sensibilidad. 
La descripción de impuestos incluye los ingresos por impuestos 
gubernamentales así como las principales contribuciones sociales 
recaudadas por el gobierno. La Tabla 1 presenta estos datos.
Tabla 1
Perú: Gastos e ingresos del gobierno por categoría
(como porcentaje del PBI), 2009
 Total Análisis de
 incidencia 
 Millones Como (como
 de nuevos porcentaje porcentaje
 soles del PBI del PBI)
 
Ingreso nacional bruto per cápita (PPA US$) 8390 
Gasto total del gobierno 97 492 25,5 
Gasto primario del gobierno 92 521 24,2 
Gasto social 32 115 8,4 
 Gasto social CEQ 28 674 7,5 
 Gasto en asistencia social 6117 1,6 0,4
 Transferencias monetarias 572 0,15 0,15
 Transferencias de alimentos 975 0,25 0,25
 Otros programas de asistencia social 4633 1,2 
 Educación 10 705 2,8 2,3
 Educación básica 7646 2,0 1,7
 Educación terciaria 2359 0,6 0,6
 Otro gasto en educación 786 0,2 
4 Esta es una definición formulada por la iniciativa CEQ (Compromiso por la Equidad - 
Commitment to Equity).

15Gasto social e impuestos en el Perú: una visión panorámica
 Total Análisis de
 incidencia 
 Millones Como (como
 de nuevos porcentaje porcentaje
 soles del PBI del PBI)
 
 Salud 12 039 3,1 2,6
 Contributivo 4775 1,2 1,2
 No contributivo 7264 1,9 1,4
 Otros gastos sociales 3372 0,9 
Gasto no social 60 407 15,8 
 Pensiones contributivas 3582 0,9 0,9
Servicio de la deuda 5011 1,3
 
Ingresos totales del gobierno 91 581 24,0 
Impuestos y contribuciones a la seguridad social 61 059 16,0 
 Impuestos directos 20 346 5,3 
 Impuesto a la renta de personas naturales 5608 1,5 1,5
 Impuesto a la renta empresarial 12 269 3,2 
 Ajustes 2470 0,6 
 Impuestos indirectos 33 665 8,8 
 IGV 29 519 7,7 6,5
 Impuesto selectivo al consumo 4146 1,1 0,3
 Otros impuestos 7169 1,9 
 Devolución de impuestos -7339 -1,9 
 Contribuciones a la seguridad social 7218 1,9 0,4
Ingresos no tributarios  30 522 8,0
 
Fuente: Gasto social del Sistema Integrado de Información Financiera y la Unidad de 
Estadísticas del Ministerio de Educación. Impuestos de la Superintendencia Nacional de 
Aduanas y Administración Tributaria. Gasto gubernamental del Banco Central de Reserva del 
Perú y el Fondo Monetario Internacional (2011). 
Nota: CEQ = Compromiso con la Equidad; PBI = producto bruto interno; PPA = paridad del 
poder adquisitivo; IGV = impuesto general a las ventas. 
a). El gasto total del gobierno incluye los niveles del gobierno central, regional y local. b). La 
definición de gasto social que aquí se presenta difiere de la presentada en las cuentas públicas 
oficiales del Perú en tanto incluye al gasto contributivo en salud y no incluye los gastos 
relacionados con las pensiones.

16 La incidencia del gasto social y los impuestos en el Perú
Beneficios sociales
Gasto en asistencia social
En el año 2009, el gasto en asistencia social fue un 1,6% del PBI, 59% 
del cual se concentró en programas de infraestructura social. El 0,64% 
del PBI restante se distribuyó entre los programas sociales dirigidos a 
hogares pobres. De estos, la mayor parte fue destinada a los programas 
de transferencia de alimentos, que representaron un 0,25% del PBI 
en 2009. Ese año, los programas más importantes de alimentos, que 
representaban el 98% de esta línea del gasto social, fueron: el Programa 
Integral de Nutrición con 3 792 261 beneficiarios y un promedio de 
transferencia anual de 120 nuevos soles (US$71 o 19,5 centavos diarios 
en paridad de poder adquisitivo [PPA]) por beneficiario; el Programa 
de Complementación Alimentaria con 306 762 beneficiarios y un 
promedio de transferencia anual de 375 nuevos soles (una PPA de US$ 
221 o 60 centavos diarios) y el programa Vaso de Leche con 3 215 100 
beneficiarios y una transferencia promedio anual de 100 nuevos soles 
(una PPA de US$60 o 16,4 centavos diarios).
En el año 2005, el programa de transferencias monetarias 
condicionadas a los ingresos (CCT), Juntos, se introdujo en las áreas 
rurales del Perú. El programa tiene como población objetivo a familias 
rurales pobres con niños menores de 14 años o mujeres embarazadas. 
Las familias que califican reciben una transferencia de 100 nuevos soles 
mensuales (una PPA de US$60 o 50 centavos diariospara una familia 
de cuatro miembros) con la condición de que sus niños asistan a la 
escuela y reciban chequeos regulares en un centro médico público. Si 
el beneficiario es una mujer embarazada, la transferencia se condiciona 
a que ella acuda a chequeos prenatales en el centro médico público 
local. En 2009, Juntos representó un 0,15% del PBI y llegó a 409 610 
17Gasto social e impuestos en el Perú: una visión panorámica
beneficiarios. Desde entonces, se ha expandido significativamente: 
entre 2009 y 2012 el presupuesto del programa aumentó en un 45%.
Gasto en educación
El gasto en educación, incluyendo la educación básica y terciaria, fue 
de un 2,8% del PBI en 2009. La educación básica incluye tres niveles: 
la educación preescolar (de 3 a 5 años), la educación primaria (de 6 a 
11 años y del primer al sexto grado) y la educación secundaria (de los 
12 a los 16 años y del sétimo al décimo primer grado). En el Perú, la 
educación básica es obligatoria y gratuita en las escuelas públicas. En 
2009 la educación básica representó cerca de tres cuartos (71,3%) del 
gasto en educación. La educación primaria fue casi la mitad (48,6%) del 
gasto en educación básica. La educación terciaria incluye la educación 
y capacitación universitaria y vocacional. El gasto en esta última fue de 
apenas un 1,6% del gasto total en educación, mientras que el gasto en 
la educación universitaria representó un 19,3%.
Gasto en salud
En el año 2009, el gasto público en salud fue de un 3,1% del PBI. 
Los servicios de salud pública, que cubren al 96% de la población, 
se dividen en un régimen subsidiado (1,9% del PBI) y un régimen 
contributivo (1,2% del PBI). En el caso del régimen subsidiado, el 
gobierno ofrece servicios de salud a la población que no cuenta con un 
seguro a cambio de pagos personales que cubren las tarifas subsidiadas 
establecidas por el centro médico, o ningún tipo de pago si califican 
como beneficiarios de un seguro médico gratuito previa verificación de 
sus ingresos, llamado SIS. Este régimen subsidiado cubre el 75% de la 
población del país, cerca de la mitad de ellos (12 millones) a través del 
18 La incidencia del gasto social y los impuestos en el Perú
SIS. La provisión del servicio de salud en este régimen proviene de los 
hospitales y otros centros médicos del Ministerio de Salud. El gasto en el 
régimen subsidiado incluye gastos públicos en hospitales y otros centros 
de salud (gasto individual en salud), así como en el SIS. Una categoría 
adicional dentro de este régimen es el gasto colectivo en salud, el cual 
incluye gastos en actividades relacionadas con la salud que cuentan con 
comunidades o grupos específicos de la población como beneficiarios. 
El régimen contributivo, por otro lado, es parte del sistema 
tradicional de seguridad social dirigido a trabajadores del sector formal 
y sus familias, que representan un 21% de la población. El seguro 
médico contributivo se llama EsSalud y brinda servicios de salud en 
sus propias instalaciones. 
Pensiones
En el año 2009, todos los sistemas de pensiones en el Perú eran 
contributivos. Desde 1993 coexistieron dos sistemas en el país: el 
sistema nacional de pensiones (Oficina Nacional de Pensiones [ONP]) 
y el sistema privado de compañías de Administración de Fondos 
de Pensiones [AFP]. La inscripción en uno de los dos esquemas es 
de carácter obligatorio en el caso de trabajadores dependientes 
en empresas con más de diez empleados y opcional en el caso de 
trabajadores independientes y trabajadores de empresas con menos 
de diez empleados. En 2009, un 47,5% de los asalariados se afilió a 
uno de los sistemas; un 12% se afilió al sistema nacional de pensiones 
y un 33,5% al sistema privado5. Aunque el número de afiliados en 
el sistema privado es mayor que en el sistema público, el número de 
pensionistas en el sistema público es considerablemente mayor que en 
5 El 2% restante se afilió a otros sistemas de pensiones, tales como el de las fuerzas militares 
y policiales.
19Gasto social e impuestos en el Perú: una visión panorámica
el sector privado. Hay 331 780 pensionistas jubilados en el sistema 
público y solo 41 803 pensionistas jubilados en el sistema privado, lo 
cual representa un 21,2% de la población mayor de 65 años. El sistema 
nacional de pensiones, administrado por el gobierno, funciona bajo un 
esquema financiero de uso común pagado a medida que se hacen uso 
de los beneficios, mientras que el sistema privado funciona con cuentas 
individuales de jubilación.
Desde que el proceso de hiperinflación en la década de 1980 liquidó 
los activos de la ONP, las contribuciones han sido significativamente 
menores al costo del pago de las pensiones. La ONP tiene un déficit 
estructural y, en consecuencia, las transferencias públicas han sido 
necesarias durante las últimas dos décadas a fin de financiar sus 
obligaciones. Tal como se observa en la Tabla 1, el sistema nacional de 
pensiones, medido por el valor de las pensiones pagadas, representó un 
0,9% del PBI en 2009. El subsidio incluido en el costo representó un 
0,4% del PBI. Por el contrario, el valor de las pensiones pagadas en el 
sistema de las AFP fue un 0,1% del PBI. El beneficio promedio de las 
pensiones en la ONP fue de una PPA de US$12 diarios, mientras que 
en la AFP fue de una PPA de US$18.
A finales del 2011, se implementó un programa de pensiones 
no contributivo dirigido a individuos mayores de 65 años en extrema 
pobreza. El nombre del programa es Pensión 65 y hacia finales de 
diciembre de 2012 ya contaba con 247 673 beneficiarios, 75% de 
los individuos en extrema pobreza en ese grupo etario en 2009. Los 
beneficiarios del programa reciben 125 nuevos soles mensuales (una 
PPA de US$75), monto por encima del percentil 99 del indicador de 
la brecha de pobreza extrema, de modo que virtualmente debe rescatar 
a todos sus beneficiarios de la pobreza extrema. Una cobertura perfecta 
por parte de este programa tendría como resultado la reducción de la 
pobreza extrema en un 7,3%. 
20 La incidencia del gasto social y los impuestos en el Perú
Impuestos y contribuciones sociales
Los principales elementos gravables en el Perú son los ingresos, el 
consumo y las importaciones. Los impuestos sobre las propiedades se 
recaudan a nivel local y la autoridad tributaria los reporta dentro de 
la categoría “otros impuestos”. Como muestra la Tabla 1, la mayoría 
de los ingresos fiscales provienen de las recaudaciones del impuesto 
general a las ventas (IGV) y de los impuestos a la renta. Solo un 
tercio de los impuestos a la renta proviene de los ingresos de personas 
naturales. El tercer impuesto en importancia es el impuesto selectivo al 
consumo (ISC), con un impuesto a los combustibles como su principal 
componente. La categoría “otros impuestos” incluye principalmente 
los aranceles y los impuestos sobre las propiedades. 
Impuesto a la renta
El impuesto a la renta en el Perú aplica tasas progresivas a los ingresos 
de personas naturales y una tasa única a las ganancias empresariales. 
Las corporaciones que residen en el Perú están sujetas a una tasa del 
30% sobre sus ganancias reportadas. En el caso de las distribuciones 
de dividendos, se recauda una tasa adicional de 4,1%. El rango de 
impuestos a la renta de personas naturales se calcula en base a una 
unidad impositiva tributaria (UIT) que equivalía a aproximadamente 
US$1241 en el año 2009. El impuesto a la renta de personas naturales 
consta de cuatro rangos: un rango exento del pago de impuestos para 
los ingresos gravables de hasta 7 UIT, 15% para los ingresos gravables 
entre 7 y 27 UIT, 21% de 27 a 57 UIT y 30% para ingresos por 
encima de este monto.
21Gasto social e impuestos en el Perú: una visión panorámica
Impuesto general a las ventas (IGV)
En el Perú, el impuesto al valor agregado se llama impuesto general 
a las ventas (IGV). Este se recauda en cada transacción en diferentes 
etapas de la producción de un bien o servicio gravado, lo cual genera un 
crédito tributarioen la siguiente etapa, de modo que finalmente es el 
consumidor quien paga los impuestos. Siguiendo la práctica comercial 
internacional, el IGV no es aplicable a los bienes exportados. El IGV 
pagado para producir bienes de exportación siempre es devuelto. En 
2009, la tasa de IGV aplicable era 19%. El IGV generalmente se 
aplica a cada transacción, pero existen algunas exenciones para bienes 
específicos o bienes intercambiados en la región amazónica. Las 
mayores y más importantes exenciones son las que están asociadas a 
alimentos no elaborados. 
Impuesto selectivo al consumo (ISC)
Este impuesto se aplica a supuestos bienes de lujo, incluyendo autos, 
licores, joyas, bebidas gaseosas, entre otros, y combustibles. La mayor 
parte de los ingresos provenientes de este impuesto se derivan del 
ISC aplicado a los combustibles. Las tasas del ISC varían de acuerdo 
al producto. En el caso de ciertos productos, como la cerveza y los 
combustibles, el ISC se calcula sobre una base específica dependiendo 
del monto vendido o importado. 
Contribuciones a la seguridad social
Las dos principales contribuciones son aquellas realizadas al seguro 
médico (EsSalud) y al sistema nacional de pensiones (ONP). La tasa 
de contribución de EsSalud es 9% y la tasa de contribución de la ONP, 
22 La incidencia del gasto social y los impuestos en el Perú
así como la del sistema privado de pensiones, es 13%. Los empleadores 
son responsables de las contribuciones a EsSalud, mientras que las 
contribuciones a la ONP/AFP son deducidas del sueldo del empleado. 
 
 
2. ASPECTOS METODOLÓGICOS:
DATOS Y SUPUESTOS
El análisis que se presenta en las siguientes secciones sigue la metodología 
utilizada por la iniciativa CEQ (véase Lustig y Higgins 2013 para 
una descripción más detallada). Estos estudios consideran el uso de 
un análisis estándar de incidencia a partir de micro-data de encuestas 
de hogares. En el caso de este análisis en particular, se aplica dicha 
metodología a la estimación de la incidencia promedio de la política 
fiscal peruana en el año 2009.
Diagrama 1
Definiciones de ingreso utilizadas en el análisis
Ingreso de Mercado
Ingreso de mercado (monetario + no
monetario) antes de impuestos y
transferencias públicas.
Ingreso Neto de Mercado
Ingreso Disponible
Ingreso Post-Fiscal
-
+
-
+
Ingreso Final
Impuestos Directos
Transferencias de Juntos y Programas de Alimentos
Impuestos indirectos (IGV y ISC a los combustibles)
Transferencias en Educación y Salud
Fuente: Adaptado de Lustig y Higgins (2013).
24 La incidencia del gasto social y los impuestos en el Perú
Los resultados presentados se estiman sobre la base de cinco 
definiciones de ingreso, cada una de las cuales involucra niveles 
diferentes de intervención fiscal. Tal como se puede observar en el 
Diagrama 1, el proceso de creación de dichas categorías de ingreso 
se inicia con la identificación del ingreso de las familias previo a la 
intervención estatal (o ingreso de mercado). Luego, se incorporan 
secuencialmente los impuestos y transferencias que se consideran en el 
análisis para así construir nuevas definiciones de ingreso.
Las categorías de ingreso utilizadas se definen como sigue. El 
ingreso del mercado –o ingreso primario– se define como el ingreso 
percibido por los individuos antes de la deducción de impuestos 
directos y de la recepción de transferencias gubernamentales. El ingreso 
neto de mercado es igual al ingreso de mercado menos los impuestos 
directos. El ingreso disponible es igual al ingreso neto del mercado 
más las transferencias monetarias directas y las transferencias en 
alimentos. El ingreso post-fiscal es igual al ingreso disponible menos 
los impuestos indirectos. El ingreso final es igual al ingreso post-fiscal 
más transferencias en especie de educación y salud. Adicionalmente, se 
define una variación del ingreso final denominada ingreso final*. Esta 
se define como el ingreso disponible más las transferencias en especie. 
En el análisis, la incidencia de impuestos y transferencias se analiza 
a partir de la disminución o aumento del ingreso como resultado de las 
intervenciones que generan las distintas definiciones de ingreso. Esto 
implica que, bajo este enfoque, el impacto de la política fiscal sobre las 
decisiones de consumo se manifiesta únicamente a través de cambios 
en la restricción presupuestal. En este contexto, no se incorporan 
implicancias de comportamiento o efectos de equilibrio general.
La principal fuente de datos usada en este análisis es la Encuesta 
Nacional de Hogares (ENAHO), producida anualmente por el 
Instituto Nacional de Estadística e Informática¸ en su versión del año 
25Aspectos metodológicos: datos y supuestos
2009. La encuesta tiene representatividad nacional y recopila datos de 
todos los miembros del hogar. Los individuos reportan en la encuesta 
si pagan impuestos directos, reciben transferencias monetarias o de 
alimentos, asisten a la escuela, están afiliados a programas de seguro 
médico público y si acuden a centros médicos públicos cuando han 
tenido algún problema de salud. Los hogares también reportan datos 
detallados de sus consumos e ingresos. Los estimados de ingresos 
incluyen datos de autoconsumo reportados en áreas urbanas y rurales. 
Los datos disponibles nos permiten estimar la incidencia del impuesto 
a la renta de personas naturales, las transferencias monetarias, las 
transferencias de alimentos, los impuestos indirectos, los servicios 
de educación, los programas de seguro médico y la utilización de 
servicios públicos de salud. Asimismo nos permiten calcular el valor 
de las pensiones financiadas a través del sistema público, así como las 
contribuciones a este sistema6.
Hemos podido producir estimados en la mayoría de gastos 
sociales e impuestos identificados en las páginas anteriores. Casi todos 
los impuestos y beneficios estimados fueron identificados directamente 
a partir de la encuesta. Sin embargo, usamos datos de otras fuentes 
públicas como el Sistema Integrado de Información Financiera del 
Ministerio de Economía y la Unidad de Estadísticas del Ministerio de 
Educación para asignar los montos a los beneficios de salud y educación 
en especie. A fin de calcular los impuestos indirectos, usamos los datos 
del consumo detallado de las encuestas aplicadas a los hogares, así como 
los datos de la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración 
Tributaria (SUNAT 2012) para los escalamientos. 
6 Los montos de ingresos, impuestos y transferencias se encuentran típicamente subrepor-
tados en las encuestas de hogares. Para mitigar los efectos de este problema, se realiza un 
proceso de escalamiento. El escalamiento a cuentas nacionales consiste en multiplicar 
los montos reportados en la encuesta por un factor tal que genere que el total de dicha 
categoría sea igual al obtenido de cuentas nacionales.
26 La incidencia del gasto social y los impuestos en el Perú
Puesto que no existe una manera confiable de vincularlas a los 
ingresos familiares, las principales categorías de gasto excluidas del 
análisis son el gasto social en infraestructura y el gasto en programas de 
salud colectiva. También se han excluido programas de asistencia social 
menores debido a las limitaciones de los datos; es decir, la encuesta 
a los hogares no identifica la participación en estos programas. Los 
impuestos no incluidos son el impuesto a la renta comercial, el ISC 
aplicable a productos aparte de los combustibles y otros impuestos 
como aranceles e impuestos sobre las propiedades. En el caso de las 
contribuciones a EsSalud (seguro médico contributivo), se presume 
que ese costo es asumido por el empleador. 
Los impuestos indirectos identificados son el IGV y el ISC aplicado 
a los combustibles. El monto que cada hogar paga por concepto de 
impuestos fue simulado al aplicar la regla fiscal vigente a los gastos en 
cada elemento gravado que el hogar reportó en la encuesta. Un factor 
importante que se debe considerar es quela evasión tributaria en el Perú 
es muy alta, especialmente cuando se trata del IGV. Las cifras oficiales 
indican que la evasión del pago del IGV se encuentra alrededor de un 
tercio de los ingresos actuales por IGV. Ya que los datos arrojados por 
las encuestas no permiten identificar cuáles de los productos adquiridos 
por cada hogar pagó impuestos, es necesario hacer algunos supuestos.
Considerando la naturaleza de nuestros datos, el pago del IGV solo 
se identifica en la etapa final7. El análisis considera que el IGV afecta 
el valor de una transacción solo si su pago se realiza bajo condiciones 
formales. Para identificar qué transacciones se realizan bajo condiciones 
formales/informales, se hacen dos supuestos: (i) todas las compras 
realizadas a vendedores ambulantes, “mercados de productores” u 
otras condiciones informales no pagan impuestos indirectos, y (ii) las 
7 Esta metodología es similar a la utilizada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público 
de México (2011).
27Aspectos metodológicos: datos y supuestos
compras realizadas por hogares en zonas de empadronamiento rural no 
pagan impuestos indirectos.
Si bien la justificación del primer supuesto es sencilla, el segundo 
recae sobre el hecho de que la presencia fiscal del gobierno en áreas rurales 
es bastante limitada. Por ejemplo, solo un 8% de las contribuciones 
totales a la seguridad social provienen del área rural. A fin de aplicar el 
primer supuesto, explotamos el hecho de que la encuesta recoge datos 
sobre el tipo de establecimiento donde se realizó la compra de una 
extensa lista de bienes y servicios (465 productos solo en la categoría 
de alimentos) para identificar compras en establecimientos formales.
3. GASTO SOCIAL, IMPUESTOS Y 
REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS EN EL PERÚ: 
PRINCIPALES RESULTADOS
Impacto sobre la desigualdad y la pobreza
La Tabla 2 presenta el coeficiente de Gini y la tasa de pobreza (usando 
líneas de pobreza tanto nacionales como internacionales) de las 
distintas definiciones de ingreso para el caso de referencia y el análisis 
de sensibilidad. El índice de Gini es un indicador que aproxima el nivel 
de desigualdad al interior de una distribución de ingresos mientras que 
la tasa de pobreza indica el porcentaje de individuos por debajo de la 
línea de pobreza dentro de una población específica. 
Los resultados estimados muestran que los impuestos directos, 
las transferencias directas, los impuestos indirectos y las transferencias 
en especie tienen efectos positivos sobre la equidad. Esto se observa 
en el hecho de que las definiciones de ingreso que incluyen el efecto 
de estos impuestos y transferencias presentan indicadores de pobreza 
y desigualdad menores que las definiciones de ingreso previas a su 
inclusión. Así, las transferencias en especie de salud y educación tienen 
los mayores efectos sobre la igualdad entre los diferentes impuestos y 
transferencias ya que el Gini disminuye de forma más importante entre 
el ingreso post-fiscal y el ingreso final. Los efectos de los impuestos 
directos, las transferencias directas y los impuestos indirectos son más 
bien pequeños. 
Aunque las transferencias en especie tienen un mayor efecto sobre 
la desigualdad que las transferencias directas, estas son más efectivas 
30 La incidencia del gasto social y los impuestos en el Perú
en la reducción de la desigualdad en el corto plazo. La efectividad 
puede ser medida como el efecto redistributivo de la transferencia 
dividida entre su tamaño relativo como porcentaje del PBI. En el caso 
de referencia, usando esta medida, el indicador de las transferencias 
directas es 2,42, mientras que en las transferencias directas y en especie 
el indicador es 1,21. Nótese, sin embargo, que estos efectos no son 
fácilmente comparables. Las transferencias directas, como el programa 
Juntos, están diseñadas para aumentar los ingresos y fomentar el uso de 
los servicios de salud y educación entre los pobres. Las transferencias 
en especie, por otro lado, son esenciales para la formación de capital 
humano, una inversión que se recupera solamente en el largo plazo. 
Así, la efectividad a largo plazo de cada transferencia en la reducción 
de la desigualdad puede ser algo diferente de sus resultados inmediatos.
Las transferencias directas también tienen un efecto positivo 
sobre la reducción de la pobreza. Este efecto es de gran importancia 
entre los pobres extremos. Nótese que la reducción de la pobreza es 
mayor en el análisis de sensibilidad que en el caso de referencia. Esto 
se debe a dos efectos: los ingresos iniciales son menores (no incluyen 
pensiones) y las transferencias directas son mayores (las pensiones 
se consideran como transferencias directas). En la Tabla 2 también 
podemos observar que el coeficiente Gini de los ingresos de mercado 
en el análisis de sensibilidad es marginalmente menor que en el caso 
de referencia. Dado que el ingreso de mercado en el caso de referencia 
incluye pensiones contributivas, y no así en el análisis de sensibilidad, 
uno puede concluir que las pensiones públicas contributivas tienen 
un efecto reducido sobre la desigualdad. Los impuestos indirectos 
aumentan ligeramente la pobreza extrema y aumentan la pobreza 
total de forma más significativa. Así, la pobreza resulta mayor luego 
de transferencias directas e impuestos que antes de la acción del 
gobierno. 
31Gasto social, impuestos y redistribución de ingresos en el Perú: principales resultados
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32 La incidencia del gasto social y los impuestos en el Perú
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33Gasto social, impuestos y redistribución de ingresos en el Perú: principales resultados
Históricamente, la pobreza en el Perú se ha concentrado en las 
áreas rurales. A pesar de la significativa migración en la última mitad 
del siglo, las diferencias en el acceso a activos clave como educación 
e infraestructura básica (agua, electricidad y caminos) ayudan en 
gran medida a explicar las diferencias en las tasas de pobreza entre las 
áreas rurales y urbanas (Escobal y Torero 2000). La Tabla 3 muestra 
los efectos sobre la pobreza y la desigualdad de los impuestos y las 
transferencias en las áreas urbanas y rurales. Aparecen tres resultados 
importantes. Primero, las transferencias directas logran reducciones 
mucho mayores en la desigualdad (0,014 vs. 0,002 puntos de Gini) y la 
pobreza (2,9 y 1,9 vs. 0,2 puntos porcentuales en la pobreza extrema y 
la pobreza total, respectivamente) en áreas rurales que en áreas urbanas. 
Este resultado refleja el hecho de que las transferencias directas se 
concentran en las áreas rurales y que se destinan en función a los 
ingresos de los beneficiarios, lo cual resulta en una mejor focalización 
de las transferencias. De hecho, según nuestros estimados, el 71% de 
los beneficios otorgados como transferencias directas (95% en el caso 
del programa Juntos) se destina a las áreas rurales. Segundo, como era 
de esperarse, los impuestos directos no tienen efecto sobre la pobreza 
en ninguna de las áreas. No obstante, su efecto de igualdad es mucho 
mayor en áreas urbanas que en áreas rurales. Tercero, los impuestos 
indirectos aumentan la pobreza y la desigualdad en áreas urbanas pero, 
en parte debido a nuestros supuestos sobre la informalidad, no tienen 
efecto sobre la desigualdad y aumentan la pobreza.
Cobertura y efectividad de las transferencias directas
La Tabla 4 presenta indicadores que miden el nivel en que las transferen-
cias directas resultan efectivas y eficientes en la reducción de la pobreza 
34 La incidencia del gasto social y los impuestos en el Perú
(usando líneas nacionales e internacionales de pobreza)8. La primera co-
lumna presenta los estimados del indicador de efectividad con relación 
a la tasa de pobreza, que es el mismo indicador usado en la sección 
anterior, solamente que ahora es aplicado a los efectos de las transferen-
cias directas sobre la pobreza. A partir de estos indicadores, uno puede 
concluir que las transferencias directas son más efectivas en la reducción 
de la pobreza extrema que en la reducción de la pobreza total.
El indicador de eficiencia de gasto vertical (EGV) mide el monto 
de transferencias directas destinado a los pobres. Este indicador 
muestra que un 47% de las transferencias directas llega a los pobres 
extremos, mientras que el 71% llega a la población pobre total (usando 
las líneas de pobreza internacionales). El índice de exceso (E) indica 
cuánto del gasto que llegó a los pobres excedió el monto estrictamente 
requerido para que los beneficiarios alcancen las líneas de pobreza. 
Como se puede observar, los niveles de exceso son generalmente bajos, 
Tabla 4
Indicadores de eficiencia y efectividad de las transferencias
 directas en la reducción de la pobreza, caso de referencia
 
 Efectividad Eficiencia Exceso Eficiencia Eficiencia
 sobre la tasa del gasto de reducción de brecha
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PPA US$4 7,39 0,71 0,05 0,68 0,08
Línea de pobreza extrema nacional 18,35 0,49 0,08 0,45 0,15
Línea de pobreza nacional 5,53 0,72 0,04 0,7 0,06
Fuente: Cálculos de los autores en base a la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2009 y 
cuentas nacionales.
Nota: PPP = paridad del poder adquisitivo. 
8 Los indicadores de efectividad se han adaptado a partir de Immervoll et al. (2006).
35Gasto social, impuestos y redistribución de ingresos en el Perú: principales resultados
lo cual sugiere que el nivel de la transferencia ha sido bien diseñado. 
El indicador de eficiencia de reducción de la pobreza es el producto de 
multiplicar el EGV por 1-E. Este indicador parece razonable cuando 
se compara con los obtenidos por los programas focalizados de Brasil 
(Immervoll et al. 2006). Finalmente, la eficiencia de la brecha de la 
pobreza (EBP) mide la efectividad de las transferencias en la reducción 
de la brecha de la pobreza.
Los estimados de la EBP son similares a los obtenidos para el caso 
de Brasil e indican que en el año 2009 las transferencias directas en 
el Perú no fueron suficientes para cerrar la brecha de la pobreza. Esto 
refleja dos problemas. El primero es la poca cobertura: el programa 
Juntos y los programas de alimentos solo llegaron a un 27 y 36% de los 
pobres, respectivamente. El segundo es que el valor de la transferencia 
per cápita es bajo. Mientras que la transferencia de Juntos cubre un 
20% de la línea de pobreza extrema diaria (US$0,50 de los US$2,5), 
los programas de alimentos más significativos a lo mucho cubren un 
escaso 7,5% de la línea de pobreza extrema diaria.
Gráfico 1
Beneficiarios de las transferencias directas por grupo de ingresos
Fuente: Cálculos de los autores en base a la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2009 
y cuentas nacionales. 
36 La incidencia del gasto social y los impuestos en el Perú
Los Gráficos 1 y 2 muestran, respectivamente, los niveles de fuga 
y cobertura de los programas de transferencia directa, por separado y 
en conjunto. El Gráfico 1 muestra claramente que el programa Juntos 
es un programa mejor focalizado. Solo un 16% de los beneficiarios 
de Juntos son no pobres en comparación con casi la mitad de los 
beneficiarios de los programas de alimentos. La mejor focalización 
de Juntos es un reflejo tanto de una mayor rigurosidad al momento 
de cumplir con las reglas de asignación como de su enfoque en áreasrurales, donde, considerando los altos índices de pobreza, es menos 
probable que ocurran errores de focalización. 
Gráfico 2
Cobertura de las transferencias directas por grupo de ingreso
Los resultados de ambos programas en conjunto reflejan el 
hecho de que los programas de alimentos tienen un mayor número de 
beneficiarios. El Gráfico 2 muestra que la cobertura de los programas 
de alimentos es mayor que la de Juntos entre los pobres moderados 
y los pobres extremos. Esta diferencia no parece tan considerable 
cuando uno considera que el presupuesto de Juntos es la mitad del 
Fuente: Cálculos de los autores en base a la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2009 
y cuentas nacionales. 
37Gasto social, impuestos y redistribución de ingresos en el Perú: principales resultados
presupuesto de los programas de alimentos y que, como se ha mostrado 
antes, la transferencia per cápita de Juntos es considerablemente mayor 
que el promedio de las transferencias de los programas de alimentos. 
Las transferencias directas en conjunto cubren al 58% de los pobres 
extremos y al 50% de los pobres moderados. 
Análisis de incidencia
La Tabla 5 presenta los resultados del análisis de incidencia correspon-
diente al caso de referencia. El análisis de incidencia indica cómo varía 
el ingreso de los pobladores de un decil ante la inclusión de las transfe-
rencias e impuestos analizados. Como era de esperarse, los impuestos 
directos solo impactan al ingreso de los deciles más ricos, lo cual se 
refleja en la estructura del índice de progresividad de los impuestos. 
Los efectos de las transferencias directas son consistentes con nues-
tros resultados previos: las transferencias de los programas de alimentos 
y las transferencias del programa Juntos, en particular, se concentran 
de sobremanera en los pobres. Las transferencias directas cambian el 
ingreso del primer decil en 11,4%, mientras que sus efectos sobre el 
segundo y tercer decil son considerablemente menores. Los efectos de 
Juntos sobre los deciles por encima del cuarto decil son casi inexisten-
tes, mientras que los programas de alimentos impactan a los hogares a 
niveles tan altos como el octavo decil. 
Los impuestos indirectos tienen un efecto significativo sobre los 
ingresos en toda la distribución. Contra lo que sugiere la intuición, sus 
efectos relativos al ingreso de mercado son más altos entre los hogares 
no pobres, un efecto que puede ser el resultado de los altos niveles de 
informalidad. Esto se explica en el hecho de que los hogares con más 
recursos tienen una mayor probabilidad de comprar en establecimientos 
38 La incidencia del gasto social y los impuestos en el Perú
formales, mientras que los hogares más pobres cuentan con una mayor 
probabilidad de comprar productos bajo condiciones informales, 
tales como vendedores ambulantes o mercados informales. Según 
los supuestos de informalidad que usamos, los impuestos indirectos 
son neutrales (índice de Kakwani: 0,015). La neutralidad de estos 
impuestos se mantiene aun cuando se elimina el supuesto de no pago 
de impuestos en las áreas rurales (índice de Kakwani: -0,036).
Finalmente, después de los impuestos directos, las transferencias 
directas y los impuestos indirectos, los hogares en el primer decil 
son receptores netos de transferencias, mientras que los hogares a 
partir del segundo decil son contribuyentes netos. El análisis cambia 
significativamente cuando se incluyen transferencias de salud y 
educación, ya que estas se concentran entre los deciles más pobres. 
El sistema médico público contributivo es la única transferencia con 
un mayor impacto sobre los ingresos de los deciles más ricos. Así, si 
observamos el ingreso final, la mitad inferior de la distribución son 
receptores netos de transferencias.
Análisis de la progresividad
El Gráfico 3 muestra los coeficientes de concentración de las categorías 
de gasto social identificadas en el presente estudio. El grado de 
progresividad de las transferencias se determina de la siguiente manera. 
Las transferencias que cuentan con un coeficiente de concentración 
menor a cero se consideran como absolutamente progresivas. Si este 
coeficiente es mayor a cero pero menor al Gini de ingreso de mercado, 
estas transferencias se consideran como relativamente progresivas 
(progresivas pero en función a la distribución actual de los ingresos). 
Finalmente, si el coeficiente de concentración es mayor al Gini de 
39Gasto social, impuestos y redistribución de ingresos en el Perú: principales resultados
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40 La incidencia del gasto social y los impuestos en el Perú
Gráfico 3
Coeficientes de concentración del gasto social total CEQ
y por categorías
Fuente: Cálculos de los autores en base a la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2009 
y cuentas nacionales. Nota: El gasto social incluye todas las transferencias monetarias (a ex-
cepción de las pensiones contributivas) y otras transferencias directas más el gasto público en 
educación y salud. 
ingreso de mercado se considera que las transferencias son regresivas 
(su distribución es menos equitativa que la actual distribución de los 
ingresos). 
El programa Juntos es el programa más progresivo del Perú, seguido 
por los programas de alimentos. El sistema de seguro médico público 
(SIS) también es progresivo, así como lo son todas las transferencias 
de educación básica. La educación terciaria es solo relativamente 
progresiva, mientras que la transferencia de EsSalud (seguro médico 
contributivo) es casi regresiva. En términos generales,el gasto CEQ 
identificado también es medianamente progresivo. Las pensiones 
públicas, no incluidas en el gasto social CEQ, son la única transferencia 
regresiva identificada, siendo su coeficiente de concentración 0,58.
4. CONCLUSIONES E IMPLICANCIAS
PARA POLÍTICAS
Nuestros hallazgos indican que el alcance de la reducción de la 
desigualdad y pobreza inducida por la política fiscal del Perú es 
limitado. El coeficiente de Gini bajó de 0,504 a 0,463 después de 
haber considerado todos los beneficios e impuestos, mientras que las 
transferencias directas y los impuestos apenas reducen el coeficiente 
a 0,489. Las transferencias en especies de salud y educación tienen 
el mayor efecto sobre la igualdad. Las transferencias directas reducen 
la pobreza extrema y total en 1,2 y 0,8 puntos porcentuales, 
respectivamente. El gasto social en general es progresivo, aunque algunos 
de sus componentes son solo relativamente progresivos. Los programas 
menos progresivos son las pensiones contributivas y el seguro médico 
contributivo, los cuales corresponden a derechos vinculados a relaciones 
laborales formales y, así, estrictamente hablando, no son transferencias 
excepto por el hecho de que el sistema de pensiones recibe un subsidio 
sustancial financiado por los impuestos. En contraste, los programas 
más progresivos son aquéllos que previamente verifican los ingresos 
de los beneficiarios. El programa Juntos se encuentra especialmente 
bien focalizado y es efectivo para la reducción de la pobreza extrema 
y moderada. Sin embargo, puesto que el gasto en el programa es 
relativamente pequeño, la reducción de la pobreza es limitada. En 
cuanto a los impuestos, encontramos que los impuestos directos son 
progresivos, pero tienen poco efecto sobre la desigualdad. También 
hemos encontrado que una vez que la informalidad se introduce en 
42 La incidencia del gasto social y los impuestos en el Perú
el análisis, los impuestos indirectos son neutrales. Este resultado se 
asocia a los altos niveles de informalidad en la economía del Perú y a 
su distribución. 
Una implicancia para las política que surge de estos resultados 
es que las transferencias focalizadas son la forma de gasto social más 
efectiva en reducir la pobreza en el corto plazo. Por otro lado, los 
beneficios vinculados a las relaciones laborales formales tienden a 
excluir a los pobres. Los responsables de las políticas harían bien en 
considerar esta información al diseñar intervenciones que ayuden a los 
pobres. El hecho de que en 2009 las transferencias directas lograron 
una mayor reducción de la pobreza (14 y 10 veces más en la pobreza 
extrema y total, respectivamente) y la desigualdad (7 veces mayor) en 
las áreas rurales, en comparación con las urbanas se asocia al hecho de 
que el 95% de los beneficios del programa Juntos se hayan concentrado 
en las áreas rurales. Estos resultados validan la expansión del programa 
que ocurrió en los siguientes años. Los estimados preliminares sugieren 
que esta expansión puede haber reducido la pobreza extrema rural en 
5,4 puntos porcentuales.
¿Cómo puede este esfuerzo suplementarse alrededor de un 
objetivo de eliminación de la pobreza extrema? Un reto importante 
para la política social del Perú es cómo reformar sus programas de 
alimentos, históricamente mal focalizados o propensos a la corrupción. 
Una posibilidad que se debe evaluar es el uso de sus recursos para 
suplementar los beneficios del programa Juntos o expandirlo más 
rápidamente mejorando así la EBP. Asimismo, en el año 2009 el Perú 
no contaba con un programa no contributivo de pensiones. Pensión 65, 
un programa focalizado y orientado a mayores de 65 años en extrema 
pobreza que comenzó a funcionar en 2012 está llamado a llenar ese vacío. 
La cobertura total de la población objetivo, tres cuartos de los cuales 
han sido cubiertos en el primer año de trabajo, reduciría la pobreza en 
43Conclusiones e implicancias para políticas
un 7,3%. Estos programas pueden hacer una importante contribución 
a la reducción de la pobreza extrema en el corto plazo, particularmente 
en el área rural, la que, claramente, debe ser la prioridad. No obstante, 
la reducción sostenible de la pobreza y de la desigualdad requiere un 
esfuerzo para acortar la brecha de infraestructura entre las áreas urbanas 
y rurales, así como mejoras significativas en la calidad de los servicios 
públicos básicos, tales como educación, la que actualmente tiende a 
reproducir en lugar de eliminar las desigualdades sociales.
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2013 Las organizaciones de la población afrodescendiente en el Perú: 
discursos de identidad y demandas de reconocimiento
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2013 The Economic Impact of Anaemia in Peru
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 GRADE; Action against Hunger
2012 Impacto económico de la anemia en el Perú
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 GRADE; Acción contra el Hambre
2012 Estudio comparativo de intervenciones para el desarrollo rural en 
la Sierra sur del Perú
 Javier Escobal, Carmen Ponce, Ramón Pajuelo y Mauricio 
Espinoza
 Fundación Ford; GRADE
2012 Desarrollo rural y recursos naturales
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Glave
2012 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Medición y com-
pren- sión de la evolución de las oportunidades
 Javier Escobal, Jaime Saavedra y Renos Vakis
 Banco Mundial; GRADE
48 La incidencia del gasto social y los impuestos en el Perú
2011 Salud, interculturalidad y comportamientos de riesgo
 Lorena Alcázar, Alessandra Marini, Ian Walker, Martín Val-
divia, Santiago Cueto, Víctor Saldarriaga e Ismael G. Muñoz
2011 Construyendo territorios: narrativas territoriales aymaras con-
temporáneas
 Gerardo Damonte 
 GRADE; CLACSO
2010 Cambio y continuidad en la escuela peruana: una mirada insti-
tucional a la implementación de programas, procesosy proyectos 
educativos
 Martín Benavides, Paul Neira, eds., Natalia Arteta, Martín 
Benavides, Manuel Etesse, Gabriela Guerrero, Paul Neira y 
Rodrigo A. Zevallos Huaytán
2010 Informe de progreso educativo, Perú 2010
 Martín Benavides y Magrith Mena
2008 Análisis de programas, procesos y resultados educativos en el Perú. 
Contribuciones empíricas para el debate
 Martín Benavides, Ed., Liliana Miranda, Lorena Alcázar, 
Juan José Díaz, Patricia Ames, Francesca Uccelli, Alizon 
Rodríguez Navia, Eduardo Ruiz Urpeque, Néstor Valdivia, 
Hugo Díaz, Gisele Cuglievan, Vanessa Rojas y Jaris Mujica
2007 Investigación, políticas y desarrollo en el Perú
 Patricia Arregui, Eduardo Zegarra, Verónica Minaya, Javier 
Escobal, Carmen Ponce, Juana Kuramoto, Manuel Glave, 
Lorena Alcázar, Miguel Jaramillo, Hugo ñopo, Juan José 
Díaz, Nancy Birdsall, Rachel Menezes, Máximo Torero, José 
Deustua, Manuel Hernández, Santiago Cueto, Martín Be-
navides, Ernesto Pollitt, Juan León, Martín Valdivia y Néstor 
Valdivia
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los servicios públicos? El caso del sector del agua y saneamiento en 
el Perú
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croempresas en el Cercado de Lima
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2011 Menos desiguales: la distribución del ingreso luego de las reformas 
estructurales
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2010 Formando microempresarias: Impacto de la capacitación empre-
sa- rial en las instituciones de microfinanzas y sus socias
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llos y Claudia Sugimaru 
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 Javier Escobal y Carmen Ponce
 Análisis & Propuestas, 19
2012 Efectos de las horas de trabajo infantil en el desarrollo de habili-
dades verbales y matemáticas
 Carmen Ponce
 Análisis & Propuestas, 18
Estas y otras publicaciones
Véase: http://www.grade.org.pe/publicaciones
El Documento de Investigación 70 
se terminó de imprimir en el 
mes de diciembre del 2013 en los Talleres de
 Impresiones y Ediciones Arteta E.I.R.L.
56 La incidencia del gasto social y los impuestos en el Perú