32546809002

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El Cotidiano
ISSN: 0186-1840
cotid@correo.azc.uam.mx
Universidad Autónoma Metropolitana
Unidad Azcapotzalco
México
Portal Martínez, Juan Manuel
Control interno e integridad: elementos necesarios para la gobernanza pública
El Cotidiano, núm. 198, julio-agosto, 2016, pp. 7-13
Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Azcapotzalco
Distrito Federal, México
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El Cotidiano 198 7
Juan Manuel Portal Martínez*
Introducción
 
 esde principios de la década 
de 1980, el término gobernanza 
se ha extendido significativamente 
tanto dentro de la literatura de la 
administración pública como en las 
referencias y documentos de carácter 
formal propios de la práctica buro-
crática. Sin embargo, en la actualidad 
aún persisten ambigüedades y lagunas 
considerables respecto al significado 
de dicha palabra, así como sobre su 
utilidad explicativa. Adicionalmente, 
el concepto de gobernanza no ha 
estado exento de polémica sobre su 
valor heurístico. Algunos teóricos de 
la ciencia administrativa descalifican 
el término tanto por su multiplicidad 
semántica como porque no es el 
resultado de la influencia del campo 
de la gestión empresarial a la adminis-
tración pública, entre otras razones 
(Frederickson, 2012; Hewitt, 1998).
A pesar de estos y otros contras-
tes, la gobernanza ya forma parte del 
léxico de uso corriente en las organiza-
ciones del Estado, en la academia y en los 
medios de comunicación. Dicha palabra 
generalmente se utiliza con una con-
notación positiva y, casi intuitivamente, 
se equipara a una virtud o fortaleza de 
las organizaciones públicas. En círculos 
gubernamentales y de especialistas en 
la materia es común que la gobernanza 
sea descrita como una meta de política 
pública o como un distintivo de las 
prácticas propias de organizaciones mo-
dernas y democráticas (la participación 
ciudadana, la transparencia, el control in-
terno, la rendición de cuentas, la gestión 
D
basada en resultados o la integridad), 
entre otros aspectos.
Si bien cabe destacar que no existe 
una definición unívoca de gobernanza, 
sí es posible distinguir al menos dos 
tendencias principales en el desarrollo 
teórico del concepto: gobernanza en 
sentido descriptivo y prescriptivo. 
En los siguientes apartados se describen 
los rasgos principales de ambas líneas de 
análisis. Posteriormente, se explica en 
cuál de estas corrientes se inscribe el 
modelo de gobernanza propuesto por 
la Auditoría Superior de la Federación 
(asf), el cual está centrado en la promo-
ción y fortalecimiento de las políticas de 
integridad y control interno.
Cada una de las secciones dedica-
das a ambos temas está acompañada 
de información que forma parte de 
los estudios realizados por la asf en 
el marco de la Fiscalización Superior 
de la Cuenta Pública 2014.
julio-agosto, 2016
* Auditor Superior de la Federación. Con-
tador Público por la unam, certificado por el 
Instituto Mexicano de Contadores Públicos.
Control interno e integridad: 
elementos necesarios para 
la gobernanza pública
Los estudios sobre la gobernanza se caracterizan por la promoción de una serie 
de prácticas administrativas centradas en la mejora del desempeño de las instituciones 
públicas. La Auditoría Superior de la Federación ha desarrollado su propio modelo 
de gobernanza, el cual está compuesto por diez elementos, entre los que destacan 
los sistemas de control interno y las políticas de integridad. Con base en un análisis de 
riesgos de los resultados de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2014, se en-
contró que dichos aspectos constituyen los factores principales de la recurrencia de 
observaciones de auditoría.
Fiscalización y rendición de cuentas8
Vertientes conceptuales de la gobernanza 
Como se explicó en el apartado previo, no existe consenso 
acerca del sentido y alcance del término gobernanza; éste 
se utiliza con una considerable variedad de significados y 
en múltiples contextos. No obstante, de manera general se 
pueden distinguir dos tendencias principales1 en la carac-
terización del concepto: en sentido descriptivo y con una 
connotación prescriptiva.
Estas corrientes son complementarias y con frecuencia 
aparecen de manera entrelazada en distintas referencias. 
Empero, existen diferencias considerables que es preciso 
puntualizar. En primer lugar, la gobernanza en su acepción 
descriptiva se utiliza para aludir a toda la estructura adminis-
trativa de un Estado. En este sentido, dicho término adquiere 
una función únicamente nominal, es decir, se emplea para 
nombrar al aparato institucional de un país, el cual incluye a 
las autoridades electas y su correlativo cuerpo de funciona-
rios. En esta línea se inscriben, por ejemplo, las menciones 
a los sistemas de gobernanza de los países, expresión que 
equivale a la noción de gobierno.
Esta connotación eminentemente retórica de la go-
bernanza es usualmente enunciada en discursos políticos 
y en algunos textos de organismos internacionales. Fre-
cuentemente, algunos actores públicos y entidades de ese 
tipo –como la Organización de las Naciones Unidas (onu), 
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco-
nómicos (ocde) o el Banco Mundial (bm)– hacen hincapié 
en la necesidad de fortalecer los “sistemas de gobernanza 
nacionales” o, en otras palabras, fortalecer las instituciones 
gubernamentales. Como ya se expuso, esta clase de plantea-
mientos parte de asimilar a la gobernanza como la totalidad 
del sector público, sin hacer distinciones entre órdenes de 
gobierno, procesos o ámbitos de competencia.
De forma complementaria, precisamente para evitar la 
generalidad excesiva del concepto, ha surgido una segunda 
versión del mismo, la cual también hace alusión a los canales 
institucionales pero desde una visión micro, y no a partir de 
una perspectiva totalizadora. Esta segunda formulación de la 
gobernanza tiene un carácter mucho más acotado, ya que se 
relaciona con la organización interna de las dependencias e 
instancias gubernamentales en lo individual y no de forma 
global. Este enfoque también es comúnmente conocido 
como gobernanza corporativa y, en esencia, se refiere a los 
procesos directivos de las instituciones y órganos públicos 
de un Estado. Entonces, hablar de los esquemas de gober-
nanza de algún ente de gobierno atañe al conocimiento 
de sus reglas y directrices de operación, a sus formas de 
organización y control y, en última instancia, a los procesos 
de gobierno interno.
Aguilar Villanueva define estos dos niveles de gobernan-
za de la siguiente forma: gobernanza del sector público o 
de la administración pública es el “proceso mediante el cual 
el gobierno dirige o gobierna el sector público o el sistema 
de la administración pública en su conjunto” (2014: 20), y 
gobernanza corporativa pública “es el concepto y término 
que refiere al proceso mediante el cual el gobierno dirige 
o gobierna sus específicas y particulares corporaciones 
u organizaciones administrativas” (2014: 20).
A partir de este enfoque, el término gobernanza se 
emplea casi como un sinónimo de gobierno o estructura ad-
ministrativa, ya sea de manera genérica o específica. Como 
puede observarse, la función de dicho concepto no va más 
allá de la simple enunciación de determinados procesos de 
gobierno. Es común, porejemplo, encontrar referencias al 
entorno de gobernanza de alguna dependencia, incluso se 
suelen hacer evaluaciones a la gobernanza de las entidades 
u organismos gubernamentales, lo cual equivale a revisar 
su gestión y funcionamiento.
Ahora bien, la segunda tendencia en el uso del término 
gobernanza, es decir, la connotación prescriptiva, tiene una 
orientación mucho más práctica que discursiva. Es decir, 
gobernanza no sólo como indicativo de la capacidad guber-
namental de un Estado, sino como una categoría valorativa 
o punto de referencia para calificar la calidad de la gestión 
y los resultados de los entes gubernamentales.
Desde la academia, los estudios sobre la gobernanza 
se centran en interrogantes de índole pragmática, es decir, 
en cómo mejorar la administración de los asuntos públicos. 
Desde esta perspectiva, gobernanza alude al grado de cumpli-
miento del mandato de las instituciones públicas, lo que incluye 
el logro de sus objetivos y metas. Se considera que existe 
gobernanza cuando el aparato gubernamental, dentro de un 
marco de legalidad, genera resultados, entrega servicios de 
calidad o, de manera general, cumple con las expectativas 
ciudadanas. Por tanto, hablar de gobernanza es hablar de 
instituciones transparentes, eficaces y eficientes.
1 Existe una tercera tendencia conceptual que se ha desarrollado, 
especialmente en el campo del análisis de políticas públicas. Desde esta 
disciplina la gobernanza es definida, de manera general, como la apertura 
de los procesos de toma de decisión. Desde esta óptica, el concepto go-
bernanza supone una nueva opción de gestión de los asuntos que atañen 
a la colectividad, centrada en la articulación de múltiples actores sociales 
como los legisladores, los medios de comunicación, las organizaciones no 
gubernamentales, los investigadores y la academia, o la ciudadanía.
El Cotidiano 198 9
Así, esta segunda versión de la gobernanza puede ser 
caracterizada como un parámetro o juicio de valor sobre 
la fortaleza de las instituciones de gobierno. Es por esta 
razón que a este enfoque también se le conoce como de 
la buena gobernanza, ya que su objetivo es sugerir una serie 
de estrategias prácticas y recomendaciones de aplicación 
global para coadyuvar a crear mejores entornos organi-
zacionales.
La mayor parte de la literatura que se ha generado en 
torno a esta postura de análisis corresponde a los organis-
mos internacionales. El Programa de las Naciones Unidas 
para el Desarrollo (pnud), la onu, la Comisión Europea 
(ec), el Fondo Monetario Internacional (fmi), el Instituto 
de Auditores Internos (iia), la Federación Internacional de 
Contadores (ifac) y la ocde han desarrollado modelos 
de gobernanza que comprenden una serie de instrumentos 
y mecanismos administrativos que han demostrado su uti-
lidad para mejorar las capacidades de las dependencias del 
Estado y, consecuentemente, generan un ambiente propicio 
para el desarrollo y el bienestar económico y social.
Esta clase de agencias y organismos multilaterales 
coinciden en la necesidad de promover diversas prácticas 
de gestión como la planeación estratégica, la evaluación del 
desempeño, la transparencia, las políticas de integridad, la 
rendición de cuentas, la participación ciudadana, el control 
interno, por mencionar algunas. Desde esta perspectiva, este 
grupo de elementos constituyen un marco de referencia 
básico para construir entes gubernamentales eficaces y 
eficientes; asimismo, representan factores críticos que de-
ben ser procurados por la dirección de las instituciones y 
evaluados a través de la auditoría gubernamental (interna 
y externa). El resultado de la aplicación de estos esquemas 
es la detección de las vulnerabilidades y riesgos prioritarios 
que comprometen la efectividad de las organizaciones. La 
Tabla 1 presenta un comparativo de algunos modelos de 
gobernanza propuestos por entes internacionales.
Tabla 1 
Comparativo de las definiciones de buena gobernanza promovidas por la onu, el pnud, 
la Comisión Europea, el fmi, la ocde, el Banco Mundial y la ifac
Definiciones 
de buena 
gobernanza
Concepto Principios de buena gobernanza
1. pnud
“En la comunidad de naciones, la gobernanza se considera ‘buena’ y ‘democrática’ en 
la medida en que las instituciones y los procesos de un país son transparentes. Sus 
instituciones se refieren a organismos como el Parlamento y sus diferentes ministe-
rios. Sus procesos son las actividades clave como las elecciones y los procedimientos 
legales, que deben ser vigilados para estar libres de corrupción y rendir cuentas 
ante el pueblo. El éxito de un país en el logro de esta norma se ha convertido en 
una medida clave de su credibilidad y respeto en el mundo” (onu, s.f.).
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
Equidad
Participación
Pluralismo
Transparencia
Rendición de cuentas
Estado de derecho
Orientación al consenso
Responsividad
Eficiencia
Efectividad
Inclusión (unescap, s.f.).
1. pnud
“Buena Gobernanza se define como los procesos y estructuras que guían las rela-
ciones políticas y socioeconómicas” (Qudrat-I Elahi, 2009: 1170).
“La buena gobernanza se refiere a los sistemas de gobierno que son capaces, 
sensibles, inclusivos y transparentes” (pnud, 2011).
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Participación
Estado de derecho
Transparencia
Responsividad
Orientación al consenso
Equidad
Eficacia y eficiencia
Rendición de cuentas
Visión estratégica (pnud, 1997: 14-15).
2. Comisión Europea 
Sin una definición explícita.
1.
2.
3.
4.
5.
Apertura
Participación
Rendición de cuentas
Eficacia 
Coherencia (Comisión Europea, 2001: 7).
Continúa…
Fiscalización y rendición de cuentas10
Definiciones 
de buena 
gobernanza
Concepto Principios de buena gobernanza
3. fmi
“La Buena Gobernanza se refiere a la gestión de gobierno de una manera que es 
esencialmente libre de abusos y corrupción, y con el debido respeto por el imperio 
de la ley” (fmi, 2007: 111).
Sin una definición explícita.
4. ocde
“Es la optimización de los procesos y los arreglos institucionales a través de los 
cuales el gobierno desarrolla, implementa y entrega políticas, programas y servi-
cios en beneficio de los ciudadanos y la sociedad. Es el aseguramiento de que los 
mecanismos de conducción del ciclo de la política en la formulación, implemen-
tación y monitoreo y evaluación están operando efectivamente, eficientemente y 
económicamente, y son apuntalados por principios generales de gobernanza como 
el Estado de derecho, la transparencia, la integridad y la rendición de cuentas” 
(ocde, 2014: 13).
1.
2.
3.
4.
Procesos presupuestarios racionales
Adecuadas políticas regulatorias
Centros de gobierno ágiles y estraté-
gicos
Procesos de control interno efectivos 
(ocde, 2014: 13).
5. Banco Mundial
“La Buena Gobernanza es esencialmente la combinación de instituciones transparen-
tes y responsables, habilidades fuertes y competencias, y una voluntad fundamental 
para hacer lo correcto. Esas son las cosas que permiten a un gobierno prestar 
servicios de manera eficiente” (Banco Mundial, 2007: 17).
“Buena gobernanza consiste en un servicio público eficiente, un sistema judicial 
que es confiable y una administración que es responsable ante el público” (Banco 
Mundial, 1989: 2).
1.
2.
3.
4.
Gestión del sector público
Rendición de cuentas
Marco legal en favor del desarrollo
Transparencia y acceso a la información 
(Fondo Internacional de Desarrollo Agrí-
cola, 1999: 3).
6. ifac
“La gobernanza se refiere a las estructuras y procesos de toma de decisiones, la 
rendición de cuentas, el control y el comportamiento por parte de la gerencias de 
las organizaciones” (ifac, 2001: 7).
1.
2.
3.
Transparencia,
Integridad 
Rendición de cuentas (ifac, 2001: 7).
Fuente: Elaboración propia.
Ahora bien, si la interrogante de fondo de estos 
planteamientos es promover políticas con el potencial 
de mejorar la gobernanza de los países, claramente los 
factores antes expuestos pueden parecer limitativos o 
incompletos. Sin embargo, no hay que perderde vista que 
se trata de estándares mínimos, es decir, representan una 
serie de condiciones elementales aplicables a una variedad 
de contextos.
Aunado a lo anterior, es relevante considerar que su 
grado de generalidad obedece a que son propuestas de 
aplicación global. En este sentido, dichos sistemas están 
diseñados para ser adaptados a las realidades de los países; 
por tanto, se pueden añadir o eliminar componentes, así 
como modificar su peso relativo, siempre y cuando el pro-
pósito sea abonar al éxito de las organizaciones públicas y, 
por ende, al cumplimiento de las expectativas ciudadanas. Por 
ejemplo, el conocido estudio comparativo sobre los entor-
nos de gobernanza de 175 países, realizado por Kaufman, 
Kraay y Mastruzzi2, está compuesto por casi 200 indicado-
res agrupados en seis dimensiones: libertad de expresión 
y rendición de cuentas, estabilidad política y ausencia de 
violencia, efectividad gubernamental, calidad regulatoria, 
Estado de derecho y control de la corrupción.
Ahora bien, inscrito en esta misma tendencia se en-
cuentra el modelo de gobernanza desarrollado por la asf, el 
cual recoge, en buena medida, las principales aportaciones 
de los organismos internacionales. Esta propuesta se des-
prende del Informe del “Estudio General sobre la Situación 
que Guarda la Gobernanza en el Sector Público Federal”, 
realizado en el marco de la Fiscalización Superior de la 
Cuenta Pública 2014.
El propósito de dicho estudio fue analizar “los ele-
mentos que, desde el punto de vista de la asf, conforman 
2 Véase Worldwide Governance Indicators. Recuperado de <http://info.
worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home>.
El Cotidiano 198 11
en su conjunto los componentes clave de la gobernanza, 
de acuerdo con las mejores prácticas nacionales e inter-
nacionales que se han revisado (organismos multilaterales, 
internacionales, nacionales y del sector público y privado” 
(asf, 2015: 6). De acuerdo con dicho estudio, la gobernanza 
pública es
[el] conjunto de principios, procesos, estructuras, dis-
posiciones formales y valores, que dirigen y controlan 
las actividades y el comportamiento institucional con la 
finalidad de que las instituciones públicas alcancen sus 
objetivos y metas de manera eficaz y eficiente, en apego 
al marco jurídico que regula su actuación y a los principios 
éticos y normas de conducta que deben imperar en la 
actuación del servicio público (asf, 2015: 43). 
Asimismo, la asf desarrolló un modelo de gobernanza 
compuesto por los siguientes diez elementos:
1. Órgano de gobierno, Consejo de Administración o 
Titulares de las Organizaciones.
2. Planeación estratégica.
3. Ética e integridad.
4. Control Interno.
5. Administración de riesgos.
6. Auditoría interna.
7. Auditoría externa.
8. Comité de Auditoría.
9. Evaluación del desempeño.
10. Transparencia y rendición de cuentas.
Como es posible apreciar, los esquemas de gobernanza 
referidos, incluyendo el de la asf, se caracterizan por su 
generalidad y énfasis en el fortalecimiento de las institu-
ciones públicas. Es decir, estas propuestas conceptuales 
engloban diversos planteamientos relativos a la mejora de 
las capacidades del aparato estatal. Consecuentemente, 
no es posible afirmar que un modelo sea superior a otro, 
ni tampoco es posible sugerir cuál de todos constituye, o 
no, una opción viable para determinado contexto organi-
zacional. En realidad se trata de diversas alternativas que 
ponen sobre la mesa una cuestión elemental: la necesidad de 
continuamente implementar medidas tendientes a corregir, 
modernizar y optimizar la estructura y funcionamiento del 
sector público.
Para cerrar este apartado es relevante recalcar que las 
diferentes modalidades conceptuales sobre la gobernanza 
que se han expuesto tienen una utilidad pragmática más que 
teórica o heurística. Es decir, esta agenda de investigación 
forma parte de un movimiento internacional impulsado, en 
buena medida, por las organizaciones multilaterales preocu-
padas por el fortalecimiento de las instituciones públicas 
como una vía para alcanzar mejores niveles de desarrollo 
económico y social. Los modelos de gobernanza resumen 
una colección de políticas que han mostrado ser útiles para 
mejorar las capacidades de las dependencias del Estado; por 
tanto, éstos deben ser considerados como marcos de refe-
rencia generales para el análisis y desarrollo de estrategias 
de mejora del desempeño de las entidades públicas.
Fiscalización y gobernanza 
Como se expuso en el apartado previo, desde la perspectiva 
de la asf la gobernanza pública es el resultado de la conjun-
ción de, al menos, diez elementos, los cuales constituyen re-
quisitos fundamentales para el adecuado funcionamiento de 
las instituciones gubernamentales. Ahora bien, como resul-
tado de la experiencia auditora de la asf, se ha encontrado 
que de estas diez condiciones, las fallas en el control interno 
y la débil implantación de políticas de integridad tienen un 
vínculo estrecho con la recurrencia de observaciones de 
auditoría tanto en los tres Poderes de la Unión como en 
los tres ámbitos de gobierno. En un análisis que forma parte 
del Informe General correspondiente a la Fiscalización Su-
perior de la Cuenta Pública 20143, justamente se encontró 
que dichos elementos constituyen dos de los principales 
factores explicativos de las observaciones derivadas de las 
1 mil 659 auditorías practicadas en 2015.
Cabe señalar que la determinación de la correlación 
entre las problemáticas detectadas a través de la Fiscali-
zación Superior y las deficiencias en el control interno y 
las políticas de integridad fue el resultado de la revisión 
cualitativa de cada uno de los informes de auditoría.
En primer lugar, este ejercicio se basó en la identifica-
ción de las principales áreas de la gestión gubernamental 
que presentan riesgos4, es decir, circunstancias que afectan 
3 Recuperado de <http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2014i/
Documentos/InformeGeneral/ig2014.pdf>.
4 Durante la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2014 se encon-
traron 11 riesgos principales: subejercicios, adquisiciones, contrataciones 
o inversiones que cumplen con la norma pero que no representan las 
mejores condiciones para el Estado; obra pública; participación de inter-
mediarios en la dispersión del gasto público; diseño e implementación de 
la política para atender el problema público; servicios suministrados por 
particulares; programas públicos duplicados y sin coordinación; integra-
ción efectiva de la participación ciudadana en la gestión de los programas 
públicos, y revelación de pasivos y gastos.
Fiscalización y rendición de cuentas12
o podrían afectar el correcto funcionamiento del aparato 
estatal en términos de legalidad, calidad, eficiencia, eficacia 
o transparencia en el ejercicio de los recursos públicos, lo 
cual se manifiesta en la repetición de irregularidades.
Posteriormente, el equipo auditor llevó a cabo un análisis 
cualitativo de los informes de auditoría con el propósito de 
vincular sus hallazgos con las áreas de riesgo. Con esta activi-
dad fue posible encontrar, por ejemplo, que los subejercicios 
y las fallas en los procesos de contratación y desarrollo de 
obra pública representan poco más de la tercera parte de los 
riesgos detectados en la Cuenta Pública 2014.
Por último, se realizó un segundo análisis cualitativo 
para determinar cuáles son los principales factores que 
explican las observaciones de auditoría vinculadas con 
las áreas de riesgo. Como ya se adelantaba previamente, 
el control interno y las políticas de integridad fueron las 
causas-raíz de la mayoría de los riesgos detectados.
El 83% de los riesgos vinculados con las auditorías 
correspondientes al Grupo Funcional Desarrollo Eco-
nómico, Desarrollo Social y Gobierno pueden explicarse, 
primordialmente, por las deficiencias de control interno e 
integridad. Asimismo, se encontró que en el caso del Gasto 
Federalizado, dichos factores aparecen en segundo lugar, 
puestoque en el primer puesto se encuentran las fallas en 
el diseño de la normativa que regula el funcionamiento y 
ámbito de actuación de los sujetos auditados.
Por último, es importante resaltar que, en esencia, 
este ejercicio tuvo como objetivo responder a un cues-
tionamiento que ha sido planteado con frecuencia: ¿por 
qué, a pesar de la labor de la asf, año con año se presenta 
recurrencia de observaciones? Con los datos aportados 
a través del análisis de riesgos fue posible responder que, 
mientras no se generen mejores condiciones de gobernanza 
al interior de las instituciones públicas –especialmente en 
lo referente al control interno y la integridad– se seguirán 
reproduciendo problemáticas que deterioran significativa-
mente su operación.
El control interno y la integridad
A continuación, de manera breve se analiza por qué, dentro 
del marco de gobernanza propuesto por la asf, los sistemas 
de control interno y las políticas de integridad son conce-
bidos como factores cruciales para la mejora de la gestión 
de los entes auditados.
En primer lugar, el control interno y la integridad, 
aunque puedan parecer conceptos separados, desde la 
perspectiva de la auditoría gubernamental, forman parte 
de una misma idea: la importancia de la prevención de ries-
gos que puedan afectar el correcto funcionamiento de las 
instituciones públicas.
Para empezar, hay que señalar que, en esencia, el control 
interno es un proceso de carácter preventivo cuyo propósito 
es brindar una seguridad razonable de que las actividades 
organizacionales están encaminadas al logro de los objetivos y 
metas, así como garantizar el cumplimiento del marco jurídico 
aplicable y salvaguardar los recursos públicos.
Los sistemas de control interno funcionan como la 
estructura que engloba y da sentido a las actividades 
diarias de las organizaciones. Se trata de una serie de 
prácticas apuntaladas por la alta dirección y que deben 
ser adoptadas de manera cotidiana por todo el personal. 
Dicho sistema se compone por actividades agrupadas en 
cinco niveles: ambiente de control, administración de ries-
gos, información y comunicación; actividades de control y 
supervisión. Estos elementos constituyen la estructura de 
gestión que permite reorientar la operación de las institu-
ciones, en caso de que se llegaran a presentar riesgos en 
cuanto al cumplimiento de sus objetivos.
Por su parte, la integridad, vista desde el ámbito or-
ganizacional, se refiere al establecimiento de pautas de 
comportamiento organizacionales basadas, esencialmente, 
en principios emanados de las leyes, así como de la regula-
ción interna de cada dependencia. Si bien es común asociar 
al concepto de integridad con la honestidad o rectitud de 
cada persona, cuando se habla de funcionarios públicos la 
integridad denota el apego a un determinado código de 
valores que incluye tanto principios de aplicación general, 
como legalidad y transparencia, como del orden particular, 
es decir, que son impuestos dada la naturaleza y condiciones 
que enmarcan el quehacer de cada institución.
Destacar la diferencia de la integridad en su dimensión 
individual y organizacional es crucial, ya que con frecuencia 
el término se suele relacionar, erróneamente, con una pos-
tura moral, cuando en realidad se trata de una herramienta 
de gestión de las entidades públicas. Por ejemplo, desde una 
visión general, el aceptar obsequios e intercambiar favores 
es una práctica socialmente aceptada y un aspecto positivo 
de la convivencia colectiva. En contraste, en una institución 
pública, el que los funcionarios reciban obsequios o sean 
objeto y promuevan otra clase de concesiones es una 
situación negativa que pone en riesgo el cumplimiento de 
sus responsabilidades.
Como puede observarse, la integridad es el resultado 
de políticas específicas –códigos de ética y conducta, de-
tección de conflictos de interés, instauración de comités de 
El Cotidiano 198 13
integridad, sistemas de sanción, etc.–, por lo que es necesa-
rio establecer procedimientos claros de implementación y 
monitoreo continuo para mantener vigente su contenido.
En conjunto, los sistemas de control interno y las po-
líticas de integridad son la base para el buen desempeño 
de las instituciones, en la medida en que permiten que los 
funcionarios públicos interioricen que cada una de sus 
decisiones se desarrolla bajo la premisa de que existen 
controles formales para evitar desviaciones.
Si bien es cierto que no existe política pública que 
garantice de manera total que los funcionarios públicos 
se conducirán con apego a las normas y, por tanto, no es 
posible asegurar que no se presentarán fallas que perjudi-
quen la labor de las instituciones, también es cierto que la 
ausencia de controles formales y bien afianzados alienta 
la reproducción de actos irregulares.
La credibilidad y confianza en la acción y resultados 
de las instituciones públicas sólo pueden suceder si su 
actuación se basa en un conjunto de valores éticos –inte-
gridad– y cuando existen los mecanismos que permiten 
asegurar que cumplirán debidamente con sus respectivos 
mandatos –control interno–.
Conclusiones
El concepto de gobernanza ha dado lugar al desarrollo de 
diversos esquemas de gestión los cuales están centrados 
en el éxito de las organizaciones en términos de eficacia, 
eficiencia, transparencia y legalidad.
Para la asf, la gobernanza pública implica un conjunto 
de prácticas de gestión y sistemas de valores que orientan 
el quehacer cotidiano de los miembros de una organización 
hacia el cumplimiento de sus metas y objetivos. Dentro de 
estos elementos destacan los sistemas de control interno 
y las políticas de integridad debido a que coadyuvan a que 
las acciones de los funcionarios públicos sean acordes con las 
expectativas de la sociedad.
Referencias 
Aguilar Villanueva, L. F. (2014). “Las dimensiones y los niveles 
de la gobernanza”, en Cuadernos de Gobierno y Adminis-
tración Pública 1(11): 11-36.
asf (2015). Informe del Estudio General sobre la Situación que 
Guarda la Gobernanza en el Sector Público Federal. Ciudad 
de México: asf.
Banco Mundial (1989). África Subsahariana, de la crisis al de-
sarrollo sustentable. Washington, D.C.: Banco Mundial. 
Banco Mundial (2007). Strengthening the World Bank Group 
Engagement on Governance and Anticorruption? Washing-
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