Derecho urbanístico

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TRATADOS Y MANUALES EDICIÓN 25ª 
MANUAL 
DE DERECHO 
1 
URBANISTICO 
TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ 
.. ... 
IV ITAS 
. ·.·.::.:.:::. 
:¡;;r·-y,·::: THOMSON REUTERS 
~·:•:•·::":·· ·.·: .•.:: ..• .. ... 
SUMARIO 
PRÓLOGO A LA 25" EDICIÓN 15 
PRESEN]ACI Ó N . .. .. . . .. . .. . . . . .. . .. . . . .. . . . .. .. .. .. .. .. . .. . . . . .. . . . . . . .. .. . .. . . . . 1 7 
ABREVIATURAS 19 
LECCIÓN 1" 
INTRODUCCIÓN AL DERECHO URBANÍSTICO 21 
l. El urbanismo como problema ...... .... .. .. .. .... .. .. .. .. .. .. .. .. .. 21 
2. El Derecho Urbanístico en espaúa: evolución his-
tórica ................................................................... 23 
3. En particular, la ley del suelo de 1956 a lo largo de su 
vigencia............................................................................. 25 
4. La refonna de 1975 ...... ...... .... .... .. .... .... .. ........ .... .. .. .. .. .. . 29 
5. El nuevo marco constitucional: la perspectiva mate-
rial ................................................................................... 30 
6. La distribución constitucional de las competencias en 
materia de ordenación del territorio, urbanismo y vi-
vienda y el papel de las distintas administraciones pú-
blicas ............................................................................... 35 
7. Crisis de la cultura urbanística y reconstrucción del sis-
terna ................................................................................ 41 
8. Lo general y lo particular: una visión de cm~junto ...... 42 
10 MANUAL DE DERECHO URBANÍSTICO 
LECCIÓN 2" 
EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO 45 
l. El plan como concepto central del derecho urba-
nístico .................................................................... 46 
2. Criterios legales de planeamiento y normas de directa 
aplicación . . . . . . . . . . . . . .. .. .. . . . . . .. ... . . . . ..... . . . . .. . . .. . . .. . . .. . . .. . . . . .. . . .. . 48 
2.1. Criterios legales de planeamiento: los estándares urba-
nísticos . . . . . . .. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. . 48 
2.2. Nonnas legales de directa aplicación ........................ 51 
3. Clases de planes y normas urbanísticas .......... .............. 53 
3.1. El planeamiento supmmunir:ipal .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 53 
3.2. Los Planes Generales Municipales de Ordenación .... 57 
3.3. Las Normas de Ordenación Complementarias y S'ubsi-
diarias del Planeamiento ...... ..... ................ ............. 61 
3. 4. Los Programas de Actuación Urbanística .. .. .. .. .. .. .. .. 62 
3.5. Los Planes de Sectorización ............ .............. ........... 64 
3. 6. Los Planes Parciales .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 64 
3. 7. Los Estudios de Detalle .. .. .. .. .. .. . .. . .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 65 
3. 8. Los Planes EsjJeciales .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 66 
3. 9. Las Ordenanzas de Edificación y Uso del Suelo . . . . . . . . 69 
3.1 O. Instrumentos auxiliares de carácter no normati<Jo .... 70 
4. Otras figuras de planeamiento ..................................... 73 
5. Formación y aprobación de los planes. en particular, la 
participación ciudadana en la elaboración del planea-
rniento ............................................................................ 73 
5.1. Líneas generales de los diferentes procedimientos .. .. .. . 7::') 
5. 2. La participación ciudadana en la elaboración del pla-
neantiento . . . . . . .. . .. . . . . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . .. . . . . . . . .. .. 77 
5.3. La evaluación ambiental estratégica de planes y pro-
gra?nas .................................................................. 82 
5. 4. La suspensión de licencias como medida preparatoria .. .. 84 
5.5. La aprobación definitiva por las autoridades urbanís-
ticas superiores .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . .. . . 86 
5. 6. La publicación . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. . . . .. . . . . . . . .. .. 89 
SUI\1ARIO 11 
6. Efectos de la aprobación de los planes ........................ 91 
7. Vigencia, revisión y modificación de los planes ........... 96 
8. Algunas observaciones sobre la discrecionalidad ele la 
potestad de planeamiento y su control ........................ 99 
9. Breve referencia a los planes de ordenación de los re-
cursos naturales . . . .. . ... .... ... ... . . . .. . . .. . . . ... ... . . . .. .. . ... . ..... ... . . . . 102 
LECCIÓN 3" 
LA PROPIEDAD DEL SUELO . . . . . ..... ... . ... . . . ...... . ..... .. .. . ... . . . . . 105 
l. El estatuto legal de la propiedad del suelo .. .... .... .. .. .. .. 105 
2. Las clases de suelo y su régimen jurídico ..................... 111 
2.1. ObsenJaciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 
2. 2. El suelo urbano .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 112 
2.3. El suelo no urbanizable .......................................... 116 
2. 4. El suelo urbanizable .. .. .. .. .. .. .. .. ...... .. .. .. .. .. .... .. .. .. .. ... 119 
3. Las técnicas de redistribución de los bendicios y car-
gas derivados del planeamiento .................................... 122 
3.1. Consideraciones generales . . .. . . . .. .. . . . . . . . .. .. . .. . .. . . . . . . . .. . . 122 
3. 2. EljJmblema de la redistribución de beneficios y cargas 
en el suelo urbanizable y en el urbano no consolidado. 
La figura del aprovechamiento medio o tipo .... ......... 124 
4. El régimen de valoraciones .... .. ...... .. .............. .... .. .. .. .. .. . 127 
5. Los patrimonios públicos del suelo. en especial, los pa-
trimonios municipales ........ .......... .... .... .... .. .... ........ ...... . 132 
6. Los derechos de tanteo y retracto a favor de la adminis-
tración . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. .. . .. .. .. . .. . . .. . . . .. .. .. . . . .. .. . .. . . . . . .. .. . .. . . . . 135 
LECCIÓN 4" 
LA EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO 137 
l. Consideraciones generales ............................................ 137 
2. Presupuestos jurídicos de la ejecución del planea-
Iniento ........................................................................ 139 
2.1. Tipos de planes que legitiman la actividad de ejecución . . . . 139 
2. 2. La delimitación de unidades de ejecución .. .. .. .. .. .. .. .. 141 
12 I\1ANUAL DE DERECHO URBANÍSTICO 
3. Los diferentes sistemas de ejecución de los planes: ob-
servaciones generales . . . .. .. . . . . ... . . . . . .... ... . .... . ... . . . . .... . . .... . . . 142 
4. El sistema de compensación .... .. ........ ...... .... ................. 144: 
4.1. La puesta en marcha del sistema . .. . .. . . . . .. .. . . . . . . . . . ... . . . 14!5 
4. 2. Naturaleza y régimen jurídico de las juntas de Com-
jJensación . .. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . .. . .. 146 
4.2.1. Observaciones generales sobre las rela-
ciones ad extra .. .. .. .. .. .. .. .. .... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 146 
4.2.2. Las relaciones internas entre la Junta y 
sus miembros .... .......... .. ... .... ................... 14 7 
4.3. La mecánica operativa del sistema .................. ...... ... 149 
4. 4. Responsabilidad de la junta de Cmnpensación y de sus 
rniembros .. . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . ... . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 !50 
4.5. La sociedad mercantil como alternativa a la junta de 
Cornpensación . ....... .... ..... ..... ........ ............... ... . ...... . 151 
5. El sistema de cooperación ............................................. 1!51 
6. La expropiación como sistema de ejecución del pla-
neamiento.otras funciones del instituto expropia torio 
en el ámbito urbanístico .... .. .. ...... .. .. .. .. .. .. .. .... .. .. .. .. .. .. .. . 152 
7. El sistema de <:iecución forzosa .................................... 15:") 
8. La <:iecución mediante agente urbanizador ................ 156 
9. La práctica de los convenios urbanísticos .................... 158 
1 O. Consideraciones finales ................................................. 162 
LECCIÓN 5" 
LA EDIFICACIÓN 16!5 
l. Consideraciones generales . .. .... ... . . ... . . . . .. . . ... . . . .. .. . . . ... . .. . . 165 
2. El deber de conservación y sus límites. La declaración 
de ruina . .. .. . .. . . . .. .. .. . . .. .. .. . . . . . .. . . . . . .. .. .. .. . . .. .. . . . . .. .. .. .. . .. . .. .. . . . 1 66 
3. El deber especial de conservación de la propiedad mo-
nurnental ........................................................................ 170 
4. De la protección monumental a la rehabilitación, rege-
neración y la renovación urbanas ................................. 174 
SUivL\Rl O 1 '.\ 
4.1. La extensión del concepto de jJrotección monumental 17 4 
4. 2. La estrateg'ia de la rehabilitación, la regeneración y la 
renovación urbanas. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .... .. .. .... .. .. .. 176 
S. La edificación forzosa .................................................... 177 
G. Medidas de fomento de la edificación. En particular, el 
derecho de superficie .... .. .... .. .. .... .. .. .. ............ .... .. .... .. .... 178 
7. El control de la edificación y uso del suelo. Las licen-
cias urbanísticas y otros títulos habilitantes ................. 179 
7.1. Consideraciones generales .. .. .. .. .. .. .. ........ .... .. .. .. .. .. .. . 179 
7. 2. Naturaleza juridica de la licencia .. ...... .. ...... .... .. .. .. . 181 
7.3. Alcance objetivo del deber de obtener la previa licencia 
o el título habilitante que corresponda .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 186 
7. 4. Alcance subjetivo del deber de obtener la licencia o el 
título habilitante que corresponda .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 192 
7.5. Competencia y procedimiento. La regla del silencio po-
sitivo ..................................................................... 194 
7. 6. Eficacia de la licencia .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 196 
8. El visado urbanístico colegial como técnica adicional 
de control ....................................................................... 199 
LECCIÓN 6a 
LA DISCIPLINA URBANÍSTICA: SU PROTECCIÓN Y 
RESTABLECIMIENTO . ... . ..... . . .. .. . . . . .. . ... . . . ......... .... . ..... . ... . .... 203 
l. Consideraciones generales .... ...... .... .. .. .... .. .. .. .. .. ........ .... 203 
2. La protección de la legalidad urbanística .................... 205 
2.1. Obras sin o contra licencia o título habilitante ......... 205 
2.2. Obras realizadas al amparo de licencias ilegales ....... 207 
2.3. Obras y licencias en zonas verdes y esjJacios libres ..... 209 
2. 4. Suspensión y revisión de los demás actos y acuerdos en 
materia urbanística . . .. . . .. . . .. . . . . . .. . . .. . . . . .. .. . . .. .. .. . . . .. . . . . 21 O 
2.5. El problema de la vigencia actual de las facultades de 
suspensión y revisión otorgadas por la LS a las autori-
dades sujJramunicipales . . . .. . . . . . .. . . .. . . . . .. . . . . . . .. .. . . . . . . . . . 21 O 
14 !VL<\NUAL DE DERECHO URBANÍSTICO 
3. Las infracciones urbanísticas ........................................ 212 
3.1. Observación general .. . . . .. . . . .. . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 
3. 2. Clases y tipos de infracciones .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 214 
3. 3. Personas responsables .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 217 
3. 4. Prescripción de las infracciones .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 218 
3.5. Las sanciones administrativas ................................ 219 
3.5.1. Principios generales y reglas de aplica-
ción .......................................................... 219 
3.5.2. El régimen especial de las parcelaciones 
ilegales . ..... .......... ........... ... .... ............ ..... .. 221 
3.5.3. Órganos competentes y procedimiento 
para la imposición de las sanciones .. .. .. . 221 
3. 6. Responsabilidad administrativa y responsabilidad pe-
nal: relaciones entre ambas .. .............. ..................... 222 
3. 7. La responsabilidad civil ........ ............................ ..... 223 
4. La acción pública en materia urbanística .................... 223 
5. La tutelajudicial a través de los tribunales ordinarios .... 225 
6. La garantía penal ........................................................... 227 
APÉNDICE. RESEÑA DE lAS LEYES AUTONÓMICAS EN 
MATERIA DE URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRI-
I'ORIO .................................................................................... 231 
BIBLIOGRAFÍA ..................................................................... 245