POLITICA_TURISTICA_EVOLUCION_Y_ESTANCAMI

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POLÍTICA TURÍSTICA:
EVOLUCIÓN Y ESTANCAMIENTO 
MARÍA VELASCO GONZÁLEZ
Universidad Complutense de Madrid 
Hablar de las dos últimas décadas de la política turística en España es describir el periodo
más interesante de la acción pública diseñada para intervenir en el turismo1. La política
turística comienza su andadura de forma paralela a la aparición del fenómeno en España,
mediada la década de los años 50 del siglo XX. Sucesivos gobiernos aprueban un amplio
conjunto de normas, diseñan planes y programas diversos, destinan recursos humanos y
organizativos de la administración pública al turismo, realizan campañas de promoción,
organización foros y encuentros para la el intercambio de información, etc. Aquellos años
iniciales fueron un intenso periodo de aprendizaje, condicionado por el rapidísimo creci-
miento de la actividad, lo que impuso un ritmo a los acontecimientos que no permitían
mucha reflexión. A partir de los años setenta España es uno de los destinos turísticos más
importantes del planeta, consolidándose un modelo que consigue dar respuesta a una cre-
ciente demanda con una oferta que, al menos en términos de mercado, satisface al con-
sumidor y que ayuda claramente al desarrollo económico y social del país, pero que
también supone problemas graves que se arrastran hasta hoy. Aquellos años determinan
también el modelo de política turística y constituyen una herencia en términos de diseño
de acciones y gestión pública del turismo de gran interés. A partir de los años 90, periodo
que analizaremos, la política turística entra en una etapa de mayor madurez, sin que po-
damos afirmar que hoy haya alcanzado, al menos en nuestra opinión, el grado de madurez
e importancia que sería deseable. 
Consideremos la política turística como el conjunto de actuaciones que los gobiernos
llevan a cabo, por sí solos o en colaboración con otros agentes, para alcanzar objetivos di-
versos relacionados con la variedad de fenómenos y relaciones que supone el proceso de
atracción y residencia ocasional de ciudadanos en un territorio determinado (Velasco, 2011). 
Esta definición descriptiva de la política turística ha de trasladarse a la realidad polí-
tico-administrativa y lo hace a través de la aprobación y puesta en marcha de distintos
instrumentos que permiten que las políticas diseñadas tengan un impacto real en la so-
ciedad. En política turística hemos propuesto con anterioridad una taxonomía de instru-
mentos que contiene los siguientes tipos (Velasco, 2011): instrumentos programáticos
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(planes o programas); organizativos (instituciones cuyo objetivo es trabajar para el tu-
rismo); normativos (regulaciones de carácter vinculante); instrumentos de fomento (bá-
sicamente financieros, pero también honoríficos); de información y, finalmente, de
análisis y formación. Los instrumentos programáticos contienen los referentes básicos
de los distintos gobiernos y articulan programas y líneas de acción que nos permiten ver
quiénes son los destinatarios de las políticas turísticas y que elementos han recibido aten-
ción continuada en el periodo.
El capítulo comentará la evolución de los planes, la consideración en aquellos de los
principales destinarios de las políticas turísticas (organizaciones públicas, sector turístico
y destinos) y dos elementos que han recibido una especial atención durante todo el pe-
riodo: los productos turísticos y la promoción. 
1. LOS PLANES COMO MARCO DE REFERENCIA
Cinco grandes planes jalonan el periodo analizado: Futures I, Futures II, PICTE, Hori-
zonte 2020 y PNIT2.
El Plan Futures I (1992-1995) revolucionó la forma de mirar el sector turístico pro-
poniendo que se considerara al turismo como un sector industrial más y diseñando un
plan de competitividad para el mismo basado en la misma lógica que estaba utilizando el
ministerio de industria para otros sectores3 . Esta nueva mirada supone el comienzo de
una nueva política turística para España, y el inicio de la etapa 1994-2014, analizada en
el presente capítulo.
El Futures I establece cinco objetivos que debía perseguir la política turística del go-
bierno central y, mirados con perspectiva, siguen estando completamente vigentes en los
planes actuales. Dichos objetivos tratan de enfrentar los problemas que dificultan la me-
jora del modelo turístico español: (1) mejorar la coordinación entre los actores públicos
dedicados al turismo; (2) apoyar la modernización de las empresas turísticas; (3) impulsar
la creación y comercialización de nuevos productos; (4) invertir en promoción y (5) me-
jorar el hábitat turístico.
En cualquier política pública, no sólo política turística, la complejidad no es deter-
minar cuáles son los problemas y, en consecuencia, cuáles son los objetivos a lograr, sino
en diseñar los instrumentos y las acciones que permitan modificar la situación que pre-
senta dificultades.
El plan Futures I proponía diversas líneas de acción apoyadas por subvenciones. Su
evaluación aconseja aumentar las líneas de trabajo en innovación-fortalecimiento del te-
jido empresarial y de nuevos productos y calidad; aplicar mayor rigor en la concesión de
ayudas a la línea de recursos humanos; reducir ayudas de diagnóstico; apoyar prioritaria-
mente a iniciativas empresariales, priorizar a los proyectos que contaban con apoyo eco-
nómico de la Comunidad Autónoma; elevar el nivel medio de las subvenciones y preferir
los proyectos supracomunitarios (Turespaña, 1996:23). Ideas que se reflejan en el si-
guiente plan.
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El Futures II (1996-1999), además de avanzar en dichos objetivos, incorpora cuatro
principios o valores también de actualidad mantienen hoy: buscar un desarrollo más sos-
tenible de la actividad, potenciar la corresponsabilidad de todos los agentes, buscar una
mayor concentración de las acciones por productos o destinos, e integrar las iniciativas
empresariales en proyectos comunes con las distintas administraciones.
Por su parte, el Plan PICTE (2000), incorpora la idea de calidad, como comple-
mento indispensable al principio de competitividad, base de los planes anteriores. Y la
calidad es una idea que incorpora la percepción del cliente y que precisa de la involu-
cración de los actores privados para su implantación. En esta etapa se amplía la per-
cepción de cuáles son los actores que han de ser involucrase para conseguir avances en
la política turística.
El Plan Horizonte 2020 recoge toda la evolución anterior y la articula en cinco pro-
gramas o ámbitos de trabajo que combinan objetivos y principios proponiendo una visión
de lo que debería de ser el turismo en el país en el año 2020: liderazgo compartido, nueva
economía turística, el entorno competitivo, un valor al cliente y sostenibilidad del modelo.
El Plan Horizonte 2020 refleja un nivel de conocimiento y experiencia acumulada en po-
lítica turística muy alto, el documento que lo explica contiene un análisis pormenorizado
y, sobre todo, un nivel propositivo muy atractivo, aunque demasiado ambicioso y ambiguo
en alguno de los programas.
El plan fue suspendido y sustituido por uno más modesto, reflejo de la situación de
crisis que condiciona aun la vida del país. El Plan Nacional e Integral de Turismo (PNIT),
aprobado para el periodo 2012-2015 tiene como objetivos (PNIT, 2012:38): (1) incre-
mentar la actividad turística y su rentabilidad; (2) generar empleo de calidad; (3) impulsar
la unidad del mercado; (4) mejorar el posicionamiento internacional (5) mejorar la cohe-
sión y notoriedad de la marca España (6) favorecer la corresponsabilidad público privada;
y (7) fomentar la desestacionalización del turismo. 
Todos estos planes contenían un referente básico sobre cuáles eran los problemas del
sector y cuáles los que el sector genera y un conjunto de medidas a implantar para tratar
de modificar dicha realidad. Y en todos aparecen destinatarios de las acciones (actores
públicos, empresas y destinos) y dos elementos básicos: productos y promoción.
2. LOS ACTORES PUBLICOSEN LA POLÍTICA TURÍSTICA
Se escucha recurrentemente, especialmente en época electoral, que la prueba de que el
turismo tiene poca importancia política es la baja posición institucional que ocupa, no te-
niendo un ministerio propio. Pero la alta o baja importancia política de un asunto no se
refleja necesariamente en la importancia jerárquica del órgano que se ocupa del mismo.
El turismo siempre ha tenido un espacio institucional de rango medio y la perspectiva
temporal permite afirmar que la mayor o menor capacidad de acción de los responsables
turísticos ha dependido más de la voluntad política de apoyo real al sector y de, reflejo
de lo anterior, los presupuestos destinados y su buen uso.
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Desde el comienzo del periodo analizado el turismo cuenta con una organización gu-
bernamental tradicional y con diferentes estructuras cuasi-gubernamentales o ejecutivas
encargada de aquellas actividades para las que se necesitan organizaciones más adaptadas
al mercado.
2.1. Organizaciones gubernamentales tradicionales
El órgano básico ha sido una Secretaría de Estado de Turismo4, de la que dependía una
Secretaría General de Turismo. 
A partir de 1994 se admite, después de dos décadas de desencuentros, que existían
nuevos actores político institucionales con vocación clara de intervención en la materia.
La estrategia nacional en materia de turismo se realizará a través de la Conferencia Sec-
torial del Turismo (que, a pesar de que existía, sólo se había reunido en dos ocasiones).
La Conferencia Sectorial de Turismo reúne a los responsables del ministerio y de todas
las Comunidades Autónomas. Se convertirá, a partir de este momento, en el órgano en-
cargado de aprobar los planes sucesivos y, por tanto, en el órgano en el cual se construyen
los consensos alrededor de qué acciones van a ser lideradas por el Estado en materia de
turismo y como pueden ser, o no, articuladas por las Comunidades Autónomas en sus
respectivos territorios.
Un objetivo que se mantiene en todos los planes de política turística es lograr la co-
ordinación de los actores públicos que trabajan sobre turismo. También se crea en 1994
la Comisión Interministerial de Turismo5 con el objetivo de “promover y coordinar la
acción de los servicios de la Administración General del Estado y Entidades Pública de
ella dependientes o vinculadas que desarrollen planes y proyectos con repercusión directa
en el turismo, cuando su complejidad exija la concurrencia de acciones para definir me-
didas de ordenación básica del sector y fomentar el turismo en España”. La comisión
existe desde entonces se ha tenido épocas de más actividad y de menos. Posiblemente
uno de los momentos más relevantes fue en 2005, cuando se aprueba un Acuerdo para
fomentar medidas de cooperación interministerial de apoyo a la actividad turística para
tratar de revitalizar la Comisión Interministerial de Turismo (Velasco. 2006).
2.2. Estructuras ejecutivas o quasi-gubernamentales
El Instituto de Turismo de España (TURESPAÑA) es la organización encargada de la
promoción del país. Es, sin duda, la estructura ejecutiva más importante del país y un
elemento clave de la política turística.
En 1995 se crea en su seno el Consejo Promotor del Turismo, órgano que permitía parti-
cipar en las decisiones de Turespaña a representantes de las administraciones públicas (vein-
tisiete representantes) y a representantes de determinados agentes del sector privado (siete
representantes), pero sólo con carácter consultivo. El Consejo está en relación con la idea del
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liderazgo compartido y de la importancia de que en la política turística se dé espacio a la par-
ticipación de actores privados, empresas y otros actores sociales. En 1997 se reestructura el
Consejo Promotor de Turismo, sus informes pasan a ser preceptivos y se amplían de siete a
diez el número de representantes de los empresarios del sector turístico, para aumentar la par-
ticipación del sector. En 2005 pasa a denominarse Consejo Español de Turismo y amplía sus
funciones al “seguimiento de las políticas turísticas en España, así como en las actividades
propias de la Administración turística del Estado.” (Art.1, Real Decreto 719/2005). En su
composición hay vocales natos (representantes del sector público) y vocales electivos, entre
los que se encuentran los representantes de la Administración local, del sector turístico em-
presarial y de las asociaciones sindicales. Concretamente, serán 31 vocales electivos: cuatro
representantes de la Administración local, ocho del sector turístico, seis de las Cámaras de
Comercio, Industria y Navegación de España, cuatro de las Organizaciones Sindicales, y
nueve nombrados por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio entre empresarios, téc-
nicos y profesionales con especial preparación técnica y reconocida experiencia y prestigio.
Otra organización ejecutiva central de la política turística se recupera en 1994: el Ins-
tituto de Estudios Turísticos, órgano encargado del análisis, de las estadísticas y de la difu-
sión de la información turística. Y se ponen en marcha en 1993, con carácter experimental,
las dos estadísticas básicas del sector: sobre Movimientos Turísticos de los Españoles (FA-
MILITUR), que recoge las características de los desplazamientos de los residentes en nuestro
país utilizando la familia como unidad de información y Movimientos Turísticos en Fron-
teras (FRONTUR), que trata de obtener información que permita suplir los datos que se ob-
tenían de los puestos fronterizos y que dejaron de existir tras la supresión de fronteras entre
los estados europeos tras el Tratado de Shengen. Tras dos décadas, en 2013 se decidió que
las estadísticas turísticas fueran realizadas por el Instituto Nacional de Estadística.
Y, por último, en 2002 se crea la Sociedad Estatal de Gestión de la Información Tu-
rística (SEGITUR) constituida con el objetivo de gestionar y desarrollar un proyecto de
promoción turística y económica a través de las nuevas tecnologías de la información.
Asumió, desde el primer momento el desarrollo de un portal de Internet de promoción
de España como destino turístico; la gestión de información con relevancia para la pro-
moción y difusión del turismo; así como la realización de actividades análogas comple-
mentarias a las anteriores que colaboran a la promoción de España como destino turístico. 
3. LOS DESTINOS TURÍSTICOS COMO DESTINARIOS DE PLANES
Y PROGRAMAS
Los destinos turísticos no habían sido considerados como un destinatario de la acción pú-
blica hasta el año 1996. Con anterioridad se habían aprobado normas que afectaban a los
municipios turísticos, pero no será hasta el segundo Plan Futures cuando el destino, como
espacio territorial específico en donde se desarrolla una realidad socioeconómica y cul-
tural compleja, ocupen un espacio determinado entre los destinatarios de los programas
de la Administración turística: “El programa de destinos turísticos se contempla como
un instrumento para afrontar los problemas de un destino determinado desde una pers-
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pectiva global integradora de todos los elementos que en él confluyen (...) El programa
de destinos se desarrollará mediante proyectos específicos para destinos concretos (...)”.
(Secretaría General de Turismo, 1996:63,64).
Esta línea continua en el Plan PICTE donde se afirma “El turista elige sus vacaciones
en función del destino (…) El destino es más que la suma de sus empresas turísticas, en
él participan los servicios prestados por los agentes públicos, la actitud de los residentes,
los comercios, los equipamientos e infraestructuras, el medio ambiente etc. La conside-
ración del destino debe hacerse de forma integral, aunque siempre desde un enfoque tu-
rístico y por tanto considerando a los turistas como los destinatarios protagonistas del
programa” (Secretaría de Estado de Comercio, Turismo y Pymes, 1999:23,23).
En 2005 se aprueba la Iniciativa de modernización de destinosturísticos maduros
que lleva aparejada la creación del Fondo de Modernización de Infraestructuras Turísticas
(FOMIT). Se trata de un fondo destinado a la recuperación de destinos turísticos maduros
que presenten claros síntomas de deterioro, canalizándose la financiación por una triple
vía: préstamos a entidades locales, entidades de derecho público o empresas públicas de-
pendientes de aquellas, administrados por el Instituto de Crédito Oficial; línea de finan-
ciación del ICO para inversiones privadas, para apoyar las actividades de modernización
y renovación de infraestructuras turísticas del sector privado y financiación de actividades
complementarias para mejora de la calidad del producto turístico. En el año 2008 se de-
cide que estos préstamos para la rehabilitación de espacios turísticos o equipamientos pú-
blicos presentados por entidades locales se darán si se demuestra que, en el ámbito
territorial de la entidad local, hay inversiones del sector turístico privado cuya cuantía
neta represente como mínimo el 30% del importe que se pretende financiar.
También en esta evolución, y como una de las acciones más significativas que se des-
arrollan en el contexto del Plan Horizonte 2020, encontramos la apuesta decidida por la
renovación de destinos maduros que tienen que afrontar cambios estructurales. En el año
2008 se aprueban los denominados “proyectos extraordinarios de recualificación de des-
tinos maduros” que son de hecho planes especiales para tres destinos: Playa de Palma,
Costa del Sol Occidental y San Bartolomé de Tirajana. En todos ellos se trabaja con un
consorcio con representación de los tres niveles de gobierno6. 
En la misma línea, en 2011 se presenta el Plan Turismo Litoral s. XXI, que recupera,
de nuevo, la idea de la renovación de los destinos turísticos más maduros del mediterrá-
neo, así como de los archipiélagos balear y canario. El turismo de litoral sigue siendo el
producto más significativo del turismo español, relacionado con el mismo encontramos
un porcentaje altísimo de la llegada del turismo internacional y del gasto turístico. El Plan
no parece haber avanzado hacía ningún objetivo concreto.
Por último, en 2012, y dentro del contexto del PNIT, se comienza a trabajar en el
programa “Destinos inteligentes”. Se trata de elaborar un documento de bases que definirá
qué significa ser un Destino Inteligente y cuáles son los requisitos mínimos que se deben
cumplir para serlo (aunque del contexto se identifican con el uso de nuevas tecnologías
para la gestión turística) y de financiar, a través del FOMIT, proyectos piloto, como un
nuevo modelo de oficina de información turística en destinos. 
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4. EL APOYO A LA EMPRESA TURÍSTICA A TRAVÉS DE LA POLÍTICA
TURÍSTICA
El apoyo a la empresa turística es un objetivo claro e indubitado de la política turística
de este país en las últimas dos décadas. Es posible y necesario evaluar el grado de eficacia
del esfuerzo realizado, pero en términos de puesta a disposición del empresariado de re-
cursos humanos del sector público, en porcentaje de financiación del presupuesto de tu-
rismo dedicado a estos y en diseño de acciones públicas, las empresas turísticas han sido
destinatarios siempre considerados en la política turística del país.
El Plan Futures I incorporó como objetivo central la modernización de la empresa
turística, que a principios de los años 90 sufría de serios problemas estructurales. Para
ello se puso a disposición del sector una línea de subvenciones aplicables a la realización
de diagnósticos de competitividad y a la elaboración de planes estratégicos para empresas
turísticas; la financiación de planes de formación de recursos humanos; acciones para
mejora de la calidad del producto turístico que las empresas ofertaban; recursos finan-
cieros para innovar los sistemas de información y comercialización que, en aquel enton-
ces, estaba muy alejados de las innovaciones informáticas y, por último, para tratar de
mejorar el tejido empresarial consiguiendo un mayor tamaño medio de las empresas.
En el Plan Futures II la Conferencia Sectorial decide que de los Presupuestos Gene-
rales del Estado se transferirán las cantidades directamente a las Comunidades Autónomas,
según el criterio de distribución aprobado por la Conferencia Sectorial del turismo. Fueron
las Comunidades Autónomas las que gestionaron ayudas a las empresas para la tecnifica-
ción de las empresas turísticas, potenciación de nuevos productos turísticos o la interna-
cionalización de las empresas turísticas. Dentro de la primera se concederían subvenciones
a Pymes o agrupaciones de éstas, para proyectos de ámbito supraautonómico que tuvieran
por objeto aumentar la capacidad tecnológica del sector turístico, como proyectos de I+D
turístico, incorporación de nuevas tecnologías para mejorar diferentes aspectos (como se-
guridad, logística, sistemas de comercialización conjunta, sistemas de adaptación a grupos
sociales con disfuncionalidades...), proyectos de innovación tecnológica que mejoren as-
pectos medioambientales o los dirigidos a mejorar la calidad de la docencia y el perfec-
cionamiento de la cualificación de los profesionales del sector. Los proyectos que serían
objeto de subvención de la línea de nuevos productos eran: definición de productos turís-
ticos homogéneos en más de una Comunidad Autónoma, cooperación interempresarial en
el ámbito supracomunitario, herramientas técnicas que pudieran utilizarse por los órganos
encargados de gestionar la iniciativa, elaboración de estrategias de comercialización es-
pecialmente en mercados exteriores o la participación en proyectos internacionales que
persigan objetivos similares. Para la promoción de la internacionalización se subvencionan
estudios de viabilidad, elaboración de anteproyectos, gastos de constitución o inversiones
para instalación de la empresa y gastos de funcionamiento durante el primer año.
En 1998 se amplía este apoyo a la internacionalización, mediante órdenes de 25 abril
de 1996 y 3 de junio de 1998, se establecen subvenciones para ofrecer un apoyo a la in-
ternacionalización, a través de una plataforma que facilite a nuestras empresas el esta-
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blecimiento de enlaces y espacios de conocimiento y de negocio con países que ofrecen
un fuerte potencial de desarrollo turístico.
En 2003 se presenta el Plan de Innovación Tecnológica de Alojamientos, cuya ges-
tión corresponderá a Segitur. El objetivo era aumentar la presencia en Internet de pági-
nas web de establecimientos hoteleros y alojamientos rurales españoles, para lo que se
prevé un presupuesto de 1,3 millones de euros para generar 4.500 “microsites” en las
que alojar las páginas web normalizadas. 
En 2008 se pone en marcha el Plan de Renovación de Instalaciones Turísticas (Plan
Renove Turismo) que persigue modernizar la oferta turística de alojamiento, restauración
o complementaria. Se articula a través de una línea del ICO que financiará las inversiones
que contribuyan a incrementar el valor añadido del producto, teniendo en cuenta, además,
inversiones para mejorar la sostenibilidad de los establecimientos en especial para el aho-
rro energético y la conservación y mejora del medio ambiente, inversiones encaminadas
a la implantación de sistemas de calidad, la mejora de la accesibilidad y la implantación
de nuevas tecnologías. En 2010 se amplía el objetivo a orientar la actividad turística actual
hacia la sostenibilidad y la ecoeficiencia con el objetivo de consolidar la posición de li-
derazgo del turismo español y situarlo la vanguardia del uso racional de la energía, la uti-
lización de energías renovables, la reducción de la huella hídrica y la gestión de residuos. 
En 2013 se pone en marcha Emprendetur, con un presupuesto de 75 millones de
euros, destinado a financiar proyectos de jóvenes emprendedores y de empresas que in-
troduzcan la innovación en el sector turístico. Emprendetur cuenta con dos líneas de fi-
nanciación (Seggitur, 2014): EmprendeturJóvenes Emprendedores, destinada a proyectos
de jóvenes emprendedores en turismo y Emprendetur I+D+i, para financiar a empresas
con proyectos y actuaciones de carácter innovador en turismo.
5. ESFUERZOS PARA MEJORAR EL PRODUCTO TURÍSTICO
Muchas de las acciones anteriormente descritas tienen como intención final la mejora del
producto turístico del país. España es un país que sufre desde sus comienzos turísticos lo
que ya entonces se denominaba cuádruple concentración: concentración geográfica (costa
mediterráneo, costa del Sol y archipiélagos); temporal (turismo de verano); de oferta (con
un dominico del producto de sol y playa) y de demanda (por la concentración de los mer-
cados emisores) (Velasco, 2004). Para contrarrestar esta tendencia la política turística ha
impulsado planes diversos relacionados con diferentes tipologías y productos turísticos.
5.1. Turismo cultural
Varios han sido los apoyos al turismo cultural. En 1994 se firma un Acuerdo Marco, entre
el Ministerio de Cultura y el de Comercio y Turismo, del que surge el “Paseo del Arte”
de Madrid, itinerario de turismo cultural que engloba, bajo un mismo producto, las tres
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principales pinacotecas del centro de la ciudad: Museo de Prado, Museo Reina Sofía y
Fundación Thyssen-Bortzmisa. Además comienza la informatización de las colecciones
de Museos estatales y el diseño conjunto de planes de comercialización. Por otro lado, se
apoya a las Ciudades Patrimonio de la Humanidad mediante el establecimiento de rutas
entre estas que sirviera mejorar su labor promocional.
En 2001 se aprueba el Plan de impulso al turismo cultural e idiomático (2002-2004),
impulsado por la administración turística y en el Instituto Cervantes, que contiene diversas
medidas agrupadas en los siguientes ejes de actuación (1) Creación de oferta turística
cultural; (2) sensibilización respecto del turismo cultural y estructuración del sector; (3)
gestión de la información cultural y aprovechamiento de las nuevas tecnologías; (4) plan
marketing de turismo cultural; (5) enseñanza de español como recurso turístico y (6) co-
ordinación a través de un Consejo Promotor de la Enseñanza del Español en España)
(Instituto de Turismo de España, 2002).
El Plan se presentó en noviembre de 2002 en el I Congreso Internacional del Turismo
Cultural organizado por la Secretaría de Estado de Comercio y Turismo que tuvo un gran
impacto mediático (Secretaría General de Turismo, 2002).
En 2009 se presenta el Plan de Promoción internacional del Turismo Cultural
2010-2012, un plan para la promoción y difusión de los productos culturales en el ex-
terior dirigidos a fomentar el destino “España Cultural” y coordinado entre los Minis-
tros de Cultura, de Industria, Turismo y Comercio y de Asuntos Exteriores y de
Cooperación. Se establecen cuatro áreas de acción: (1) Museos (Paseo del Arte de Ma-
drid; Futura Red de Museos de España); (2) festivales de Teatro, Música y Danza (cre-
ación de las redes de festivales de teatro, música y danza; red internacional de
festivales de teatro, música y danza); (3) promoción de itinerarios culturales temáticos
y (4) promoción del turismo idiomático: Red de Centros Asociados; promoción de la
oferta de cursos no reglados de español en nuestro país; promoción internacional del
turismo idiomático; difusión del turismo idiomático y de materiales didácticos en fe-
rias internacionales.
5.2. Turismo gastronómico
En relación con el turismo gastronómico, en diciembre de 2002 se firma un Convenio de
Colaboración entre la Secretaría de Estado de Comercio y Turismo (que supone la parti-
cipación de Turespaña y del Instituto Español de Comercio Exterior), la Federación Es-
pañola de Hostelería, la Fundación Española de Nutrición y la Academia Española de
Gastronomía con dos grandes objetivos: apoyar la mejora de la calidad de la gastronomía
dentro del país y contribuir a su difusión en el extranjero de la cocina española, en sus
tres principales modalidades (regional, tradicional y de innovación). 
Se pretende crear la marca “excelencia gastronómica” (siguiendo el ejemplo de la Q
de Calidad), que se otorgaría a los establecimientos de comida española sitos en el ex-
tranjero que mostraran la calidad y variedad de nuestra gastronomía. 
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En 2009 vuelve a aprobarse un Plan para el Turismo de Gastronomía, esta vez con
tres acciones: un plan de Marketing para el Turismo Enogastronómico; la organización
del I Congreso Europeo sobre Turismo y Gastronomía (que se celebró de hecho en
IFEMA) y la creación del Club de producto turístico “Saborear España”.”
5.3. Turismo idiomático
En relación con el turismo relacionado con la enseñanza de español a extranjeros, en 2004
se firma un Convenio con el Instituto Cervantes y la Federación Española de Escuelas
para Extranjeros (FEDELE) cuyo fin es apoyar la promoción de esta tipología de idio-
mático. Las principales acciones que se contemplan son la difusión de la actual oferta de
formación; el impulso de los programas de formación y actualización de conocimientos
del profesorado, la comercialización del turismo idiomático y la asistencia a ferias inter-
nacionales de lengua. Además se prevé la realización de estudios que permitan conocer
la evolución de la demanda, los nuevos mercados, las actividades y productos que de-
mandan los estudiantes de español y el grado de satisfacción de los mismos.
6. LA PROMOCIÓN COMO ESTRATEGIA SOSTENIDA
La promoción sigue siendo la actividad central de las políticas turísticas de todos los go-
biernos del planeta. Es la acción que más demanda la empresa turística y cuya utilidad
menos dudas genera en el sector, por el alto coste que suponen las campañas internacio-
nales. Desde el primer momento, el gobierno de España dedicó recursos a promocionar
los destinos y productos turísticos españoles tanto en el exterior, como en el interior del
país. Los primeros pasos, más inexpertos, fueron dando paso a una creciente profesiona-
lización que se consolida desde 1987, año en que se crea TURESPAÑA. Desde entonces
la promoción del país ha alcanzado niveles muy competitivos y cualificados.
El programa de promoción se estructura en dos grupos de acciones: las campañas y
el plan de marketing, por un lado, y las acciones de apoyo a la comercialización, por otro.
En relación con las campañas, estas se han ido renovando y apostando por diversos
eslóganes (desde 1997 hasta el año 2001 se harán bajo el eslogan “Bravo España”; que
será sustituido por “Spain Marks” entre 2002 y 2003; más tarde entre 2004 y 2009 será
“Smile, you are in Spain” y, desde entonces por “I need Spain”).
En Plan de Marketing lo aprueba el Consejo Promotor de Turismo, con objetivos a
medio plazo y acciones concretas a corto plazo relacionadas con aquellos (por ejemplo,
a medio plazo se establece el objetivo de que España sea un destino de turismo cultural
y una acción concreta podría ser el potenciar productos culturales interregionales como
la Ruta de la Plata, Camino de Santiago o Camino de la Lengua Castellana). Para ello se
utilizan los medios habituales: campaña de publicidad, acciones en los medios de comu-
nicación internacionales, acciones formativas para profesionales, programa editorial y
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marketing “on line”. En este sentido y durante el verano de 2002 se presentó el Portal de
Turespaña www.spain.info, creado por la Secretaría General de Turismo con el apoyo
del Ministerio de Economía, que se ha convertido en una herramienta tanto de marketing,
como de apoyo a la comercialización
En cuanto a acciones específicas de apoyo a la comercialización se intensifican las
labores de análisis, a través de diversos estudios que realizan consultoras externas para
la administración turística: la serie de “Estudios de Mercados Turísticos Emisores” (ree-
ditados cada dos años); los informes de coyuntura anuales (verano e invierno) y los “Es-
tudios de Productos Turísticos” (los análisis son realizados porconsultoras externas).
También se pone en marcha a partir de 1999, junto con la Federación Española de Muni-
cipios y provincias, un sistema de medición estadística del mercado de turismo de reu-
niones en España, el sistema METURE (Instituto de Estudios Turísticos, 2002; Spain
Convention Bureau, 2003).
Con todos los datos el Consejo Promotor del Turismo elabora el Plan de Apoyo a
la Comercialización Turística, en el que incorpora las sugerencias que cualquier miem-
bro del sector trasmita sobre qué productos y en qué mercados harían más efectiva y
eficaz la acción de promoción. Desde la participación del sector privado, se pretende
intensificar las peticiones de colaboración al sector ya que Turespaña pretende que la
cofinanciación de las acciones de promoción se amplié (cosa que no se ha conseguido
hasta la fecha).
La promoción y comercialización se apoyan en el análisis de mercados, la alianza
con Comunidades Autónomas y sector privado en las campañas internacionales, plata-
formas para el apoyo a la comercialización para el sector privado (a través del impulso
de los clubs de producto).
7. CONCLUSIONES
Observar dos décadas de política turística permite la construcción de una evolución que
se caracteriza por las siguientes ideas:
1. Los planes han evolucionado, demostrando la capacidad de los actores (públicos
y privados) para elaborar documentos de gran calidad que contienen análisis cer-
teros y propuestas innovadoras y sugerentes. Sin embargo, los planes no cambian
la realidad turística. Son las acciones y herramientas que se ponen en marcha las
que tiene un mayor o menos impacto. 
2. La mayor o menor capacidad de acción de la política turística ha dependido más
de la potencia de las ideas, la calidad de los planes y los presupuestos asociados,
que de la posición administrativa que el turismo ocupa en la administración.
3. El sector privado ha recibido ayudas de manera sostenida para revertir algunos de
los problemas que se detectan en las últimas dos décadas: poca innovación, necesidad
de mejorar la tecnología utilizada o dificultad para atraer y retener recursos humanos. 
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4. La evolución permite observar cómo, poco a poco, se han ido consolidando la im-
portancia de las acciones cuyo destinatario son los destinos y los principios básicos
de este tipo de acciones públicas: considerar el destino desde una perspectiva glo-
bal e integral, viéndolo como como un sistema que sobrepasa la suma de sus em-
presas turísticas; trabajar mediante proyectos específicos para destinos concretos;
tener en cuenta las diferencias entre destinos consolidados de sol y playa y los nue-
vos destinos turísticos e incorporar en la gestión y financiación de los planes para
destinos concretos a las administraciones autonómicas y locales y, de manera cre-
ciente, al sector privado.
5. Se han elaborado diversos planes para mejorar otros productos turísticos, en espe-
cial el turismo cultural, el turismo gastronómico y el turismo idiomático. Sin em-
bargo, se repiten las mismas ideas cada cierto tiempo, lo que indica que no hay
grandes avances percibidos.
6. La promoción sigue siendo, además de la única competencia que le queda al go-
bierno central, la función menos controvertida y en la que más recursos se invierte,
independientemente del gobierno de turno o de la coyuntura.
Veinte años permiten ver que hay avances, ajustes, y, claramente, estancamiento en
la política turística.
8. BIBLIOGRAFÍA
Velasco González, M. (2004a). La política turística. Gobierno y Administración Turís-
tica en España (1952-2003). Valencia: Tirant Lo Blanch.
Velasco González, M. (2008). Evolución de los problemas del turismo español. La Ad-
ministración General del Estado como analista y los Planes públicos como indica-
dores (1952-2006). Papers de Turisme, 43.
Velasco González, M. (2011). La política turística: una arena de acción autónoma. Cua-
dernos de Turismo, 27.
Todos los capítulos correspondientes a la política turística del Anuario de la Actividad
Turística, editado por AECIT-Ed. Ramón Areces y elaborados por la autora (corres-
pondientes a los años que integran el periodo 2004-2013).
Fuentes primarias
Secretaría General de Turismo (1992). Plan Marco de competitividad del turismo espa-
ñol: 1992-1996. Madrid. Ministerio de Industria, Comercio y Turismo. 
Secretaría General de Turismo (1995a). Plan Marco de Competitividad del Turismo Es-
pañol: 1996-1999. Madrid. Ministerio de Comercio y Turismo. 
Secretaría General de Turismo (2000a). Plan Integral de Calidad del Turismo (PICTE).
Madrid. Ministerio de Economía y Hacienda. 
12 POLÍTICA TURÍSTICA: EVOLUCIÓN Y ESTANCAMIENTO 
Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (2008). Turismo Horizonte 2020. Madrid.
[consultado en: http://www.tourspain.es/es-es/VDE/Paginas/HistoricoPTE.aspx]
Secretaría de Estado de Turismo (2012). Plan Nacional e Integral de Turismo. Madrid.
[consultado en: http://www.tourspain.es/es-es/VDE/Paginas/HistoricoPTE.aspx]
Notas
1 En el presente trabajo solo se aborda la política turística del Gobierno Central. En estas dos dé-
cadas, sería imprescindible observar que han hecho las Comunidades Autónomas, nivel compe-
tente en materia de turismo. Pero el espacio del capítulo no lo permite.
2 Estos no son los únicos planes generales que los diferentes gobiernos aprueban durante estos
20 años pero son los de mayor importancia y los que mejor reflejan la evolución de la política
turística. Para una mayor información sobre otros documentos del periodo consultar Velasco,
2004.
3“El sector turístico, como SS.SS. saben, constituye en realidad un paquete integrado de oferta de
servicios diversos (…). Por consiguiente y dado que el turismo constituye un paquete de oferta di-
versificada en toda una serie de ámbitos del sector servicios, el diagnóstico de la posición com-
petitiva del sector en nuestra oferta turística y la elaboración de estrategias de mejora de la
posición competitiva del sector de nuestra oferta turística puede abordarse desde una perspectiva
conceptual análoga a la de un sector industrial...En este contexto es necesario abordar una es-
trategia orientada a promover los factores de competitividad de nuestra oferta turística, de forma
análoga a la manera de abordar los factores de competitividad de cualquier otro sector industrial
o de servicios… (Comparecencia del Ministro de Transportes, Turismo y Telecomunicaciones, Sr.
Aranzadi Martínez, ante la Comisión de Industria, Obras Públicas y Servicios, el 24 de abril de
1991).
4 Los Ministerios a las que ha estado adscrita han sido: Ministerio de Comercio y Turismo
(1993-1996); de Economía y Hacienda (1996-2000); de Economía (2000-2004); de Industria,
Turismo y Comercio (2004-2011) y de Industria, Turismo y Comercio (2004-2011).
5 Es más correcto decir que se recupera, pues la Comisión Interministerial de Turismo existe
desde el año 1954, aunque su falta de actividad había llevado a suprimirla formalmente en el año
1985.
6 Para comprender la importancia de esta acción, solo en el Consorcio de Playa de Palma, desde
su creación en 2004 hasta 2010 se invirtieron 26,65 millones de euros, de los que 18,5 millones
han corrido a cargo de la Secretaría de Estado de Turismo.
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