Reflexiones sobre el paradigma desarrollo humano

Vista previa del material en texto

Reflexiones sobre el 
paradigma del 
desarrollo 
humano 
Reflexiones 
sobre el paradigma 
desarrollo 
humano 
Alex Ricardo Caldera Ortega 
José Luis Coronado Ramírez 
Coordinadores 
Esta investigación, arbitrada por pares académicos, 
se privilegia con el aval de la institución coeditora. 
La presente obra fue posible gracias al financiamiento 
otorgado por el Fondo Institucional de Fomento Regional 
para el Desarrollo (FORDECYT) del Consejo Nacional de Ciencia 
y Tecnología (CONACYT) a través del proyecto "Crecimiento 
Económico y Desarrollo Local en la Región Centro-Bajío de 
México" [Proyecto 143534). 
Primera edición, diciembre del año 2012 
©2012 
UNIVERSIDAD DE GUANAJUATO 
CAMPUS LEÓN 
©2012 
Por características tipográficas y de diseño editorial 
MIGUEL ÁNGEL PORHÚA, librero-editor 
Derechos reservados conforme a la ley 
ISBN 978-607-401-657-4 
Queda prohibida la reproducción parcial o total, directa 
o indirecta del contenido de la presente obra, sin contar 
previamente con la autorización expresa y por escrito 
de los editores, en términos de lo así previsto por la 
Ley Federal del Derecho de Autor y, en su caso, por los 
tratados internacionales aplicables. 
PRINTED IN MEXICO IMPRESO EN MÉXICO 
Probablemente una reflexión se impone de inicio: Las ideas y conceptos 
vertidos acerca del desarrollo llenan libros y anaqueles de bibliotecas en el 
mundo entero. ¿Por qué un libro más? Esa es tal vez la pregunta que el lector 
se haga al ver el título del presente escrito. Una respuesta impone, primero, 
resaltar que la idea de desarrollo ha cambiado y sigue cambiando en el 
discurso que surge de la modernidad y va perfilándose y asociándose con 
nuestra vida diaria. 
Además, la idea de desarrollo implica, hoy en día, los conceptos estre-
chamente asociados a las condiciones institucionales y las capacidades de 
los distintos gobiernos, vinculados a las tareas en que se realiza su planea-
ción y las implicaciones de los respectivos territorios donde es deseable su 
impulso. También, el desarrollo implica la tremenda relación que tiene con 
todos los ámbitos sociales y sus actores, así como los aspectos íntimos de 
la forma en que ellos desean la impartición de justicia o superar las condi-
ciones que delinean su calidad de vida como: la educación, la salud, su 
trabajo y bienestar. Todos esos aspectos, y muchos más que desafortuna-
damente esta obra no podría abordar, hacen importante comprender por 
qué el desarrollo sigue siendo ese anhelado ideal modernista que se ha 
filtrado en casi todos los ámbitos sociales. 
En resumen, el desarrollo es un relato en el que tienen que ver la gene-
ración de riqueza, su distribución, su re-distribución, en esferas locales, 
regionales y nacionales; tiene un creciente vínculo con la naturaleza: de ella 
y hacia ella; así como complejas interacciones entre los actores sociales y 
sus diferentes papeles en las diversas organizaciones sociales. Y si, hay que 
reconocerlo, es también la palabra preferida de políticos y administradores 
que intentan (genuinamente o no] mejorar el mundo en que vivimos. 
Presentación 
José Luis Coronado Ramírez 
5 
Desde estos puntos de vista, este libro es un vistazo por temas in-
tervinculados y a la vez parcialmente tratados del desarrollo en una 
región de México y tienen un solo propósito: comprenderlos. En pocas 
palabras, nos atrevemos a seguir hablando de desarrollo en particular 
porque éste es deseable todavía en aquellos ámbitos en que volteamos 
a ver todos los días, donde problemas acuciantes nos impactan y de-
mandan comprensión y decisiones. Por ello consideramos de interés 
discutir la idea de superación así como oportuno, seguir buscando ex-
plicaciones en el escenario de las ciencias sociales ante la necesidad de 
tomar decisiones acertadas y razonables cuando los problemas de la 
sociedad nos agobian. 
Para los que escribimos en este trabajo, sigue siendo un paradigma 
válido la idea de desarrollo (desarrollo económico, desarrollo social, 
desarrollo ambiental, desarrollo local, etcétera]. Esa superación que 
pretendemos encontrar en acciones dirigidas a atenuar consecuencias 
de malas decisiones, a corregir errores y omisiones en el ejercicio del 
poder y a estimular ventajas comparativas y competitivas de sociedades 
y sus territorios. 
Estas reflexiones no se identifican ingenuamente con una sola visión 
del desarrollo, sino que existe la consciencia de que el desarrollo es una 
idea que comprende a sus opuestos, es decir, que así como se puede me-
jorar las condiciones de grupos sociales y territorios marginados, también 
puede beneficiar a minorías y provocar pobreza y exclusión con enfoques 
antidemocráticos y supuestos erróneos en el diseño de políticas públicas. 
Existen experiencias gubernamentales exitosas, pero abundan las que han 
fracasado. La realidad la tenemos a la vista. En ella se pretenden basar 
nuestras reflexiones. 
Sabemos que la idea de desarrollo tiene su historia, surge como el 
opuesto al "subdesarrollo", a la "desigualdad", a la "dependencia", a la "mar-
ginación", todo ello observado en naciones enteras desde mediados del 
siglo pasado, vinculado a conceptos económicos de crecimiento y acumu-
lación de capital. Surge como resultado de debates en torno a las desigual-
dades evidentes entre campo y ciudad; entre amplias y pobres zonas rura-
les; concentradas y dinámicas urbes manufactureras y por supuesto, a 
amplios territorios devastados en aras de la democracia y de la paz. 
La idea de desarrollo parecía concentrar en ella una varita mágica que 
incluía y significaba un "proceso que libera potencialidades y permite al-
6 José Luis Coronado Ramírez 
canzar un nivel superior..." [Gutiérrez y González, 2040], a todos aquellos 
que aplicaran sus recetas. Nada más falso. Fue utilizado, en el mejor de 
los casos, como un discurso político prometedor que involucró, eso sí, al 
Estado como interventor en amplias esferas de la vida humana. Como si la 
obligación de realizar y conservar determinadas obras e instituciones pú-
blicas (una de las funciones y tareas del Estado mencionadas por Adam 
Smith en La riqueza de las naciones de 1776), de súbito permitiera y avalara 
(170 años después), decisiones que impactarían al mundo destruido por las 
dos guerras mundiales del siglo xx y permitiera involucrar a naciones y 
regiones del mundo enteras, en experiencias exitosas de desarrollo. La 
experiencia de los esfuerzos humanos por corregir errores en materia de 
bienestar económico y social demuestra que también han existido yerros 
recurrentes y de origen estructural. Pero, sea como fuere, se reconoció la 
oportunidad de actuar y la intensión de mejorar la vida de millones de se-
res humanos. 
Desde la perspectiva económica inicial, se han construido teorías que 
involucran al desarrollo con postulados y propuestas de alcances diferen-
tes. Desde el surgimiento de las pr imeras ideas de desarrollo has ta la 
actualidad han existido avances y retrocesos en su delimitación concep-
tual y en los hechos que de éste se han derivado. La idea de desarrollo 
ha transitado no solamente por planteamientos puramente económicos 
sino que se ha dirigido y aceptado, para su plena discusión, hacia es-
pacios académicos en ciencias sociales pe rmeando en campos de la 
historia, sociología, geografía, antropología, adminis t rac ión pública, 
urbanismo, disciplinas de la salud e incluso algunas disciplinas como la 
biología y la ecología, que evalúan y dimensionan los recursos naturales y 
el equilibrio ambiental, y por supuesto la misma política. Todas estas 
disciplinas, se han visto en algún momento involucradas con la idea de 
desarrollo. Y todas han intentado aportar algunos elementos para su me-
jor comprensión y materialización en medidas concretas ante problemas 
avasallantes. 
En este texto encontramos ocho trabajos que recorren el interés por 
las condiciones institucionales y la capacidad de gobiernos para el desarro-
llo humano como una primera reflexiónque penetra en las formas en que 
actúan las capacidades institucionales de los gobiernos para transitar pro-
cesos que incentivan, favorecen o restringen la consecución de objetivos 
sociales valorados como deseables en ámbitos locales. 
Presentación 7 
Le sigue la discusión acerca de la planeación del desarrollo y la pros-
pectiva territorial desde ángulos de la planeación estratégica creativa y 
participativa, a través de su bosquejo histórico con la finalidad de explorar 
los fundamentos teórico-conceptuales que dan sustento a los planes estra-
tégicos para el desarrollo regional integral. 
En un tercer momento, se penetra críticamente en una idea general-
mente ignorada: los empresarios olvidados del desarrollo, no como tradi-
cionalmente nos imaginaríamos a partir de una sola visión disciplinaria, 
sino desde una amplia expectativa donde se considera a los empresarios 
como indispensables en el proceso de generar riqueza. Su papel funda-
mental en la creación de empresas en ámbitos locales resulta básico y por 
lo tanto, es indispensable la discusión en torno a su papel. 
El libro entra en temas particulares, a partir del cuarto capítulo, con la 
discusión de los aspectos del trabajo, el tiempo libre y el bienestar como 
indicadores significativos del desarrollo. En particular de la idea de desarro-
llo humano y la reflexión de dimensiones que incluyen la equidad de géne-
ro y la pobreza entre otros. La idea de bienestar es revisada y asociada al 
tiempo libre en forma sugerente y propositiva a través de una minuciosa 
revisión documental. 
A continuación, se perfila un elemento imprescindible en cualquier dis-
cusión actual del desarrollo: el ambiente. En el quinto trabajo aporta una 
discusión acerca del este enfoque multidisciplinario en un nuevo ámbito 
académico: la ecología económica, vinculada estrechamente al desarrollo 
humano. Este es un trabajo crítico cuyos elementos y argumentos eviden-
cian una realidad contradictoria entre el discurso y los problemas socio-
ambientales reales. 
Un tema indispensable y poco abordado hasta hace una década, ha 
sido la vinculación de la idea de desarrollo con el acceso a la justicia. En el 
sexto trabajo lo aborda como un componente ligado al quehacer democrá-
tico de la ciudadanía. Seguridad pública y acceso a la justicia son las dos 
columnas que soportan la discusión, intentando ser menos punitivos y 
más incluyentes en esa mirada analítica que busca equilibrar los desbalan-
ces sociales en la materia. 
Parte de la vida cotidiana en la que valoramos si contamos con los servi-
cios necesarios a toda sociedad contemporánea la identificamos con aqué-
llos vinculados a la salud y a la educación. Los últimos trabajos dan cuen-
ta de ello. En séptimo lugar están los planteamientos acerca de una vida 
8 José Luis Coronado Ramírez 
saludable como parte del desarrollo y una ambiente justo o equitativo para 
los habitantes de un mundo completo y lleno de complejidades acoplándose 
a un vertiginoso avance científico con aplicaciones éticamente cuestiona-
bles. En octavo y último lugar, podremos leer las implicaciones de la edu-
cación con el desarrollo humano, involucrando una perspectiva sociológica 
de la autonomía y el imaginario social que se halla íntimamente asociada a 
cualquier enfoque de superación social. 
La idea de desarrollo, finalmente, está de nuevo en discusión, a partir 
de enfoques y perspectivas que temáticamente buscan complementarse y 
darle al lector la oportunidad de criticar las reflexiones propuestas, con la 
única ambición de construir explicaciones más claras y viables en la bús-
queda de soluciones a los persistentes problemas sociales, es decir, en la 
búsqueda de un mundo mejor. 
Capítulo 1 
Condiciones institucionales y capacidad de gobierno 
para el desarrollo humano: reflexiones desde lo local 
Alex Ricardo Caldera Ortega* 
Los individuos vivimos y operamos en un mundo 
de instituciones, de ias que no siempre somos 
conscientes [...]. Nuestras oportunidades y 
perspectivas dependen crucialmente de las 
instituciones que existen y de cómo funcionan. 
Las instituciones no sólo contribuyen a nuestras 
libertades, sino que deben ser evaluadas en función 
de su contribución a nuestras libertades. Así lo exige 
el contemplar el desarrollo humano como libertad. 
AMARTYA S E N 1 
INTRODUCCIÓN 
En este capítulo se aborda el tema de las condiciones institucionales para 
el desarrollo humano, pero particularmente se concentra en las institucio-
nes políticas a partir de las cuales actúan los gobiernos, generan incenti-
vos, rutinas o establecen restricciones para una acción pública en la con-
secución de objetivos sociales valorados. Se ha resaltado la relevancia del 
ámbito local, pues en este espacio de interacción social se encuentran las 
condiciones idóneas para conseguir un esquema de gobernanza democrá-
tica, y así obtener objetivos sociales de impacto en el desarrollo humano 
en poco tiempo y de forma sostenible. 
Al gobierno local se le considera el principal actor estratégico aún en 
medio de un proceso de gobernanza democrática, ya que es quien tiene las 
* Profesor-investigador del Departamento de Gestión Pública y Desarrollo del Campus 
León de la Universidad de Guanajuato. Integrante del Cuerpo Académico Transformaciones 
Sociales y Dinámicas Territoriales. 
1 Cita en Martínez (2000]. 
posibilidades de acercamiento, articulación, y coordinación de los demás 
actores del desarrollo, ya sea provenientes del ámbito económico o social. 
El gobierno puede ser capaz de facilitar el diseño de reglas y condiciones 
institucionales para la participación, el diálogo, la deliberación y el consen-
so entre ellos. 
En lo particular se resalta y describe el concepto de capacidad institu-
cional del gobierno, entendido como la posibilidad de emprender y promo-
ver en forma eficiente acciones de interés colectivo mediante esquemas de 
cooperación, corresponsabilidad y legalidad. 
Al llevar al ámbito de México estas reflexiones, se analiza el caso de los 
gobiernos municipales. Desde una perspectiva que repasa sus fortalezas y 
debilidades institucionales para hacer frente a los retos del desarrollo den-
tro de un marco democrático [Cabrero, 2004; Cejudo y Zabaleta, 2009; 
Merino, 2007), se da cuenta de una agenda de reformas políticas en este 
orden de gobierno, con la idea de incrementar la capacidad del gobierno 
local mexicano para incidir, junto con otros actores estratégicos, en el dise-
ño e implementación de políticas que impacten directamente en el desarro-
llo humano. 
INSTITUCIONES, AGENCIA Y LOCALIDAD 
Una discusión en torno al desarrollo humano conlleva necesariamente a 
identificar las condiciones para que éste exista. Recientemente en la litera-
tura en ciencias sociales se resalta el conjunto de condiciones llamadas 
"institucionales". Tanto el paradigma del desarrollo humano introducido 
por Amartya Sen, como el neoinstitucionalismo de autores como Douglass 
North, han coincidido en la premisa que plantea que las instituciones im-
portan no sólo para el crecimiento económico, sino para generar una mejor 
calidad de vida a los individuos y a las sociedades en su conjunto. 
Las instituciones entendidas como las reglas del juego existentes en 
una sociedad, son dispositivos —formales e informales— creados social-
mente para servir de referentes principales del comportamiento al reducir 
la incertidumbre e incentivar o desincentivar ciertas acciones de las perso-
nas, y son además la clave del entendimiento de los resultados económi-
cos, políticos y sociales producto de la interacción entre agentes (North, 
12 Alex Ricardo Caldera Ortega 
1993: 14]. Junto a las instituciones son importantes los valores, las creen-
cias o las tradiciones propios de todo conglomerado social ubicado 
en tiempo y espacio específicos. En este sentido tenemos por un lado a las 
instituciones que requieren del Estado para operar (mediante la coacción 
y el monopolio de la violencia legítima], y aquellasque autónomamente se 
reproducen a partir de la manera de hacer las cosas de una comunidad con-
creta, sobre todo a partir de todo aquello que llamamos cultura (Romero, 
2010: 7].2 
El neoinstitucionalismo ha significado una revolución de paradigma 
—en términos de Thomas Kuhn— al enfoque tradicional de políticas públi-
cas, sobre todo aquel que describía el proceso político de elaboración de 
políticas en un mundo libre de instituciones, es decir, libre de la influencia 
del régimen político y del influjo normativo y cultural inherente al proceso 
histórico particular del lugar donde se implementa la acción pública.3 En el 
ámbito de la cooperación al desarrollo, el fracaso de las recetas del llamado 
Consenso de Washington dejó claro que los programas de ajuste económico 
y la lógica tecnocrática para llevar los asuntos del gobierno no lograron 
obtener los resultados esperados (Costafreda, 2004: 3]. La estrategia había 
sido el fomento a la inversión y a la gestión racional del capital físico, finan-
ciero y humano, así como en la innovación tecnología y la transferencia de 
la misma. Se creía que esto era una operación meramente técnica adopta-
ble en todo entorno o país. Esta idea empezó a entrar en crisis a principios 
de la década de los noventa (Martínez, 2000]. Desde entonces, la evidencia 
en torno a que tanto instituciones como el propio Estado eran importantes 
para dar orientación al crecimiento y generar climas de confianza en el 
intercambio económico, hicieron que académicos y las propias organiza-
ciones internacionales de cooperación fueran los primeros en reconocer 
que la promoción de buenos entornos institucionales son básicos para un 
desarrollo social y económico equitativo y sostenible (Payne, 2005]. 
El entramado institucional para conseguir un mayor impacto en el de-
sarrollo a través de la acción pública requiere también un nuevo funda-
do formal o lo informal de las instituciones no es una diferenciación entre reglas escri-
tas o no escritas, ya que por ejemplo, las reglas formales pueden estar presentes de una 
forma u otra. 
3 Aquí se retoma la idea de acción pública de Enrique Cabrero, para quien ésta es "la 
institucionalización de la acción colectiva con el fin de integrar, ordenar y dar coherencia al 
conjunto" [Cabrero, 2005a: 43). 
Condiciones institucionales y capacidad de gobierno 13 
mento que plantee una reconfiguración de los arreglos de autoridad. Como 
una manera de generar un "contra flujo a los procesos de concentración 
del poder" que suceden de manera global y metanacional —los cuales es-
tán produciendo que las decisiones que afectan la vida de los individuos se 
toman cada vez más alejada de sus centros de convivencia cotidiana— es 
imperante la promoción de la idea en torno a que el auténtico bienestar 
colectivo tiene que darse en el ámbito local (Ramírez, 1999). Es ahí donde 
mejor se da la promoción del desarrollo humano, ya que los individuos 
pueden construir conjuntamente las condiciones institucionales para in-
crementar sus propias oportunidades y capacidades. En lo local se ubican 
los diferentes agentes locales, públicos y privados que pueden generar si-
nergias positivas para el desarrollo. En el espacio local "la vinculación entre 
desarrollo económico, desarrollo comunitario, y desarrollo humano, se 
puede buscar más naturalmente dado que las contradicciones del desarro-
llo serían detectadas y corregidas de forma más inmediata y evidente" 
(Cabrero, 2005b: 2). 
El propio Alexis de Tocqueville, desde la primera mitad del siglo XXI, 
había considerado que la localidad cumplía con las condiciones adecuadas 
para la consecución conjunta de la felicidad. Tocquevüle en su libro La de-
mocracia en América [1835-1840] identificaba que el sistema de relaciones 
que se verifica entre los miembros de la comunidad local es la base primaria 
del orden social y político. El autogobierno, sólo posible en lo local, "no sólo 
contribuye a garantizar la libertad, sino que también promueve el bienestar, 
la prosperidad y estimula la energía social creativa" (Gil Villegas, 2000: 344]. 
El propio Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha in-
sistido en una estrategia basada en una "intervención territorial" que atienda 
las condiciones institucionales que afectan el proceso de desarrollo humano.4 
Además de medir las capacidades de la gente para vivir la vida que ellos 
juzguen digna de ser vividas, también hemos de ser capaces de analizar 
las estructuras e instituciones sociales que determinan el nivel y la diná-
mica del desarrollo humano en cada sociedad. En otras palabras, no pode-
mos hacer desarrollo humano sin hacer también desarrollo institucional. 
(Martínez, 2000). 
4 El PNUD en varios países latinoamericanos ha optado por establecer el ámbito local como 
orientación prioritaria para sus acciones de cooperación técnica. Su estrategia apuesta por el 
nivel territorial, convencidos de que ahí se ubican los factores decisivos para promover pro-
cesos de desarrollo o más sostenibles en los ámbitos nacionales y regionales (PNUD, 2006). 
14 Alex Ricardo Caldera Ortega 
Tanto el PNUD, como otras agencias para el desarrollo, ha adoptado la 
idea de que la "gobernanza democrática" resulta ser la configuración de 
los arreglos de autoridad idónea para que la acción pública alcance resul-
tados positivos en el desarrollo social, económico y político. 
El triángulo del desarrollo local lo complementan el fortalecimiento de 
la organización social y la animación por parte del gobierno local de un 
diseño institucional que impacte positivamente el crecimiento económico 
(PNUD, 2006]. 
Se tiene claro que no basta promover actividades productivas sin con-
diciones para que las personas puedan participar activamente en la defini-
ción de los objetivos del desarrollo; lo mismo que sin un gobierno local 
eficiente y efectivo que preste servicios públicos de calidad o procure or-
denamientos jurídicos eficaces y respetados, difícilmente se impactará en 
mejorar la calidad de vida de la población. Analíticamente lo que se propo-
ne está basado en un paradigma que pone en el centro al proceso de ex-
pansiones de libertades de los individuos (en términos de aumentar las 
capacidades que les permitan a ellos vivir de la forma en que quieran vivir), 
y donde el crecimiento económico, el régimen político democrático y la 
solidaridad son los principales instrumentos para lograrlo.5 
La exaltación de arreglos de autoridad democráticos en lo local se basa 
en una respuesta a la crisis de legitimidad ocasionada por los procesos de 
democratización limitada o inconclusa en los sistemas políticos nacionales 
que han mantenido alejados los centros de decisión (dominados por clase 
política y económica] de los propios ciudadanos. Es así que un gobierno 
local cercano a la población, transparente y que rinda cuentas, se justifica 
a partir de razones de legitimidad procedimental y por razones eminente-
mente democráticas. 
La apuesta por el desarrollo local se puede entender también como una 
reacción de las propias comunidades que han quedado total o parcialmen-
te marginadas del crecimiento económico, generados de acuerdo con la 
lógica de los flujos de inversión de la economía de mercado. Este modelo 
de desarrollo evidentemente ha producido varias desigualdades territoria-
les, dejando marginadas a varias localidades, y dejando a los actores locales 
con poca capacidad de acción para escapar de esos procesos. 
5 Amartya Sen a esto lo llama el papel constitutivo de la libertad en el desarrollo. No se 
pretende entonces aumentar la libertad para lograr "algo más", sino que es necesario aumen-
tar la libertad por la libertad en sí misma [Sen, 2000]. 
Condiciones institucionales y capacidad de gobierno 15 
La reivindicación de lo local en términos de organización social se 
basa en la valoración positiva de la actitud proactiva y emprendedora de 
los actores locales en contra partida a una posición pasiva o dependien-
te a la acción gubernamentalque incluso puede llegar a ser paternalista 
y clientelar. 
El capital social no debe ser entendido como algo preexistente en el 
territorio, sino como un activo que es necesario fomentar localmente 
por todos los actores públicos y privados, mediante la creación de espa-
cios y mecanismos de concertación y colaboración (Alburquerque, 
2004: 163]. 
Para dimensionar las posibilidades de un entramado institucional "mí-
nimo" que se considera condición necesaria —aunque evidentemente no 
suficiente— para el logro de desarrollo humano en lo local se vuelve útil 
reflexionar en torno a las transformaciones que los actores, individuales y 
colectivos, pueden impulsar para obtener resultados positivos de su con-
vivencia e interacción.6 
La idea de "agencia" logra sentido en la medida en que son los actores 
sociales, políticos y económicos ubicados en el territorio los capaces de 
transformar las instituciones de manera estratégica.7 Dos conceptos están 
ligados en este punto, los cuales son necesario aclarar: Por un lado la agen-
cia política puede ser entendida como cualquier acción individual o colec-
tiva que se concreta en una opción política y que puede redundar en una 
oportunidad de cambio [Costafreda, 2004: 9], mientras que el concepto de 
actor estratégico se refiere a aquel que dispone de los recursos y tiene la 
capacidad de movilizarlos de modo tal que puede influir en el proceso de 
toma de decisiones o simplemente bloquearlo [ibidem: 13]. Estos conceptos 
permiten tener conciencia de que en Latinoamérica el principal actor estra-
tégico seguirá siendo el gobierno, y se apuesta porque sea la autoridad 
municipal —y no el gobierno central (para el caso mexicano el Gobierno 
6 Se hace la distinción entre actores individuales y colectivos, pues es importante la dife-
rencia entre instituciones y organizaciones, ya que estas últimas, aunque son parte del marco 
institucional, no dejan de ser grupos de individuos que se crean para perseguir ciertos obje-
tivos comunes en medio de un mundo de reglas, y que por lo tanto actúan estratégicamente 
incluso tratando de modificarlas o mantenerlas según sus intereses. 
7 El debate agencia-estructura es central en las ciencias sociales. Se tiene un abanico de 
posturas que van desde el estructural-funcionalismo o el marxismo que le dan un peso total 
a la explicación del comportamiento social a través de las instituciones o estructuras, hasta 
posiciones que consideran que la acción individual está libre de restricciones de este upo 
como la posición de la escuela económica de la elección racional (Costafreda, 2004: 9). 
16 Alex Ricardo Caldera Ortega 
Federal]— quien coordine en lo local los esfuerzos conjuntos de actores 
económicos y sociales con liderazgo. 
La búsqueda de reformas institucionales que impacten en el desarrollo 
humano están lejos de conseguirse de manera automática como producto 
de un cálculo totalmente racional, pues además del liderazgo de ciertos 
actores estratégicos, será necesario identificar las ventanas de oportunidad 
creadas por un buen entendimiento de los problemas particulares que 
originan el déficit social en la localidad de que se trate, la disponibilidad de 
soluciones pertinentes, y las posibilidades de acuerdo político entre fuer-
zas relevantes (Kingdon, 1984]. 
El cambio institucional también necesita la aceptación social, la concien-
cia y la demanda de condiciones más equitativas para obtener beneficios del 
intercambio político, social y económico por parte del mayor número de 
actores posible. Sin embargo, la transformación institucional puede presen-
tar ciertos obstáculos [Romero, 2010: 9): 
1. Los actores beneficiarios de ciertos arreglos institucionales injustos, 
quienes utilizarán todos los recursos políticos a su alcance para blo-
quear las iniciativas de reforma. 
2. Las rutinas en la sociedad que generan resultados subóptimos en el 
intercambio y que son difíciles de modificar por su arraigo heredado por 
la historia particular. Tal es el caso de ciertos elementos patrimoniales y 
clientelares inhibidores de una cultura genuina de la legalidad [Martí-
nez, 2000]. 
Como lo subrayan los especialistas en cambio institucional, éste no es 
sólo una cuestión de diseño, sino que implica "la construcción de coalicio-
nes sociales a favor de las transformaciones, capaces de enfrentar las re-
sistencias y de legitimar la futura acción estatal a la hora de hacer cumplir 
las nuevas reglas" [Romero, 2010: 10]. 
El PNUD [2006] ha concentrado su estrategia en ciertas acciones que 
considera clave para el fortalecimiento de estas condiciones institucionales 
para el desarrollo: 
Consolidación de procesos de participación ciudadana. 
Formación de liderazgos conscientes. 
Capacidades para el control social. 
Fomento al respeto frente a la diversidad étnica, de género, de condi-
ción económica y religiosa. 
Condiciones institucionales y capacidad de gobierno 17 
Mejora en la eficiencia de la gestión pública. 
Animación de iniciativas para el "emprendimiento" e innovación em-
presarial y generación de ambientes económicos competitivos. 
Mejora de las condiciones de ingreso a partir de vocaciones endógenas. 
Estímulo a la cooperación y la capacidad de conciliación por la paz. 
Compromiso de responsabilidad social de las empresas. 
Consolidación de redes de apoyo a procesos solidarios, económicos, 
por la paz, etcétera. 
El gobierno local jugará el rol de articulador de las dinámicas e inicia-
tivas provenientes principalmente de la sociedad civil, donde el mercado 
es efectivamente sólo un instrumento para la búsqueda de asignaciones 
eficientes, pero donde la intervención de los primeros se justifica median-
te la primacía de los criterios de justicia y equidad en aras del desarrollo 
humano.8 
El cambio requerido no es sólo un "mejoramiento preponderantemente 
administrativo y técnico", sino un proceso de innovación social e institucional 
complejo. Al individuo se le reconoce como el eje fundamental y razón de ser 
del desarrollo, aunque el camino para fortalecer sus capacidades se concen-
tre en instituciones y organizaciones. La labor principal del desarrollo de ca-
pacidades es asegurar que no existan constreñimientos que limiten la deci-
sión de los individuos, a fin de garantizar oportunidades para todos. Las 
iniciativas en lo local para el desarrollo de capacidades institucionales tienen 
el potencial de atención más puntual y efectiva en este sentido (De Alba Gon-
zález y Álvarez, 2010: 56).9 
8 La economía del bienestar propuesta por Amartya Sen justifica la posibilidad de la in-
tervención del Estado a partir de una crítica a la posición básica del utilitarismo, la cual plantea 
que las asignaciones eficientes se logran automáticamente a partir de que los agentes bus-
can en todo momento su propio bienestar (postulado base del funcionamiento del mercado]. 
Sin embargo, los resultados eficientes no son los únicos resultados esperados en una socie-
dad que pretenda ser justa. El bienestar en un estado social depende más bien de la libertad 
que disponen los individuos para alcanzar funcionamientos que valoran, es decir, necesarios 
para llevar el plan de vida que deseen. Aquí es donde justicia y libertad van juntas. La sociedad, 
a través de si misma o del propio Estado, debe procurar que todos los individuos obtengan la 
libertad efectiva para obtener funcionamientos básicos como estar suficientemente alimentado, 
tener buena salud, evitar posibles enfermedades y mortalidad prematura, tener dignidad, 
participar en la vida de la comunidad, etcétera [Sen, 2010]. 
9 Por capacidad institucionales habrá que entender "el conjunto de habilidades que facul-
tan potencialmente a los distintos agentes, ya sea instituciones [sic], organizaciones o indivi-
duos para lograr sus objetivos" (De Alba González y Álvarez, 2010: 57-58). 
18 Alex Ricardo Caldera Ortega 
DA LA IDEA DE GOBERNANZA DEMOCRÁTICA 
A LA DE CAPACIDAD INSTITUCIONAL DEL GOBIERNO 
A la gobernanza democrática hay que entenderlacomo "el conjunto de 
mecanismos, procesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos 
y los grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos legales, cumplen 
sus obligaciones y resuelven sus diferencias" (PNUD, 1997: 9).10 La gober-
nanza es un concepto descriptivo que se refiere al proceso directivo de la 
sociedad, pero que en esencia trata de dar cuenta de la transformación 
reciente de la esfera pública donde el Estado ha perdido centralidad y he-
gemonía, dando paso a otros actores provenientes de la economía y la 
sociedad civil. 
La propia literatura politológica ha generado dos enfoques, el primero 
que se concentra en la capacidad del gobierno (posición estadocéntrica), en 
donde el interés ha estado ubicado en los arreglos institucionales para que 
las estructuras político-administrativas respondan a las demandas sociales 
y económicas, y la segunda, la cual puede ser etiquetada como sociocén-
trica donde el foco de la investigación ha sido la coordinación y el autogo-
bierno expresado como red de políticas o ciertos asociacionismos entre 
actores extraestatales alrededor de ciertos temas públicos. Lo cierto es que 
Estado, y por el ende el gobierno, ya no monopolizan la orquestación de la 
gobernanza. Sin embargo, el interés sigue siendo el cómo las instituciones 
políticas pueden mantener el rol directivo de la sociedad a pasar de los de-
safíos internos y externos al Estado (Pierre, 2000).11 
10 El documento llamado El marco conceptual de desarrollo ¡ocal del PNUD [2006) planteó la 
idea que en el vértice superior del triángulo del desarrollo local estuviera ocupado por la idea 
de gobernabilidad local (además de los vértices de organización social y desarrollo económico 
como se mencionó antes). Sin embargo, esta es la definición que hace el mismo PNUD de la 
palabra inglesa governance en un documento anterior (PNUD, 1997). Considero sin duda de 
que se trata de un traslape de conceptos entre gobernabilidad y gobernanza, el cual ha sido 
superado a lo largo de estos años de discusión académica en Iberoamérica. Para evitar con-
fusiones dejemos la idea de proceso para la gobernanza, el cual hace referencia a diferentes 
arreglos de autoridad que pueden existir para ejercer la dirección de la sociedad (Kooimah, 
2004). Mientras que para el concepto de gobernabilidad prefiero dejar la idea clásica que la 
define como "un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas sociales y la ca-
pacidad de respuesta del sistema político para responderlas de manera legitima y eficaz" 
(Camou, 1999: 285). 
11 Esto es así porque a fin de cuentas las instituciones políticas tienen la función de regular 
el conflicto propio de toda sociedad en el proceso de toma de decisiones colectivas e inducir la 
cooperación entre los actores. 
Condiciones institucionales y capacidad de gobierno 19 
En la estrategia metodológica de análisis e intervención en el ámbito 
local para impactar en el desarrollo humano que aquí se propone, convie-
ne concentrase en la primera perspectiva cuando se trata de generar las 
condiciones institucionales para el desarrollo humano, ya que poner la 
atención en la capacidad institucional del gobierno en un primer término 
ayuda a ubicar las fortalezas y debilidades del principal actor estratégico 
del territorio. Poner atención en un primer momento en la capacidad insti-
tucional del actor gobierno no es dejar de lado la perspectiva de la gober-
nanza, que se refiere a las capacidades institucionales de una sociedad 
para generar dirección, coordinarse y movilizar recursos para conseguir 
fines sociales en medio de una disputa (en grados diferentes de conflicto], 
entre poderes en acción, los cuales a su vez también tienen desiguales 
capacidades de incidencia y diversas ideas acerca de la forma y sustancia 
de dichos objetivos. 
Al sustantivo gobernanza se le incluye el adjetivo "democrático" porque 
normativamente se espera que las formas sean más horizontales y colabo-
rativas entre el gobierno y los actores extragubernamentales, los procesos 
sean más transparentes y accesibles a los ciudadanos y sus efectos sean 
de impacto para el desarrollo humano.13 
Efectivamente el concepto de capacidad institucional del gobierno es 
más restringido que el de gobernanza, ya que el primero hace referencia al 
patrón del ejercicio gubernamental configurado a partir de ciertos diseños 
institucionales, prácticas y recursos que le posibilitan o impiden obtener 
ciertos resultados. Es la atención en los recursos de autoridad, coactivos, 
administrativos, económicos e informativos [o deliberativos] que el gobier-
no —en su calidad de actor estratégico— utiliza para realizar los objetivos 
que se han considerado de valor social. Si bien el concepto de gobernanza 
se concentra más ampliamente en el sentido y capacidad de dirección gene-
ral de la sociedad, en donde el gobierno es un actor más entre otros en este 
proceso, es pertinente ubicar el análisis en esta instancia analizando su 
arquitectura institucional y prácticas de gestión que generan políticas pú-
blicas que seguramente tendrán efectos sobre el desarrollo humano. 
12 Incluso se habla de "nueva gobernanza" cuando el patrón de gobierno adquiere formas 
eslabonadas más horizontales, interactivas y asociativas; y se identifica a la "vieja gobernanza" 
con una forma mes jerárquica y centralizada de ejercer el gobierno de la sociedad (Aguilar, 
2006). La gobernanza sin adjetivo no denota por sí misma la idea de un gobierno más hori-
zontal, colaboratívo o cooperativo, sino que para que sea así deberá configurarse precisamente 
como una gobernanza democrática. 
20 Alex Ricardo Caldera Ortega 
Si bien el enfoque de capacidades institucionales adoptado recientemen-
te por el PNUD rebaza la aproximación gubernamental por que se es cons-
ciente de que "el desarrollo local traspasa las barreras políticas administra-
tivas tradicionales", se ha considerando prioritario fortalecer las capacidades 
de los gobiernos nacionales y locales para cumplir con sus objetivos, gene-
rando gobernabilidad y avanzando en el proceso de descentralización (De 
Alba González y Álvarez, 2010: 62-63]. 
Más allá de los atributos, las facultades o dotación de poderes, la capa-
cidad institucional del gobierno se muestra en la acción y los resultados de 
gobernar, en el cómo se usan las capacidades directivas y se transforman 
las situaciones deseadas en reales. Se trata de visualizar al gobierno como 
fuerza centrífuga de acciones públicas, que basadas en el impulso de un pro-
yecto democrático-participativo, construyan espacios de confluencia entre 
Estado y sociedad que permitan a través de la información, la argumenta-
ción, el debate y la decisión conjunta materializar objetivos de desarrollo 
humano (Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006]. 
Al tomar en cuenta lo anterior, la gobernanza democrática estará deter-
minada por la arquitectura institucional del gobierno en dos sentidos. Por un 
lado, la existencia de un mecanismo que permita a los actores extraguberna-
mentales hacerse llegar información que genera la administración pública, 
para actuar y participar en la formulación de políticas públicas y evaluar sus 
resultados; y por otro, la posibilidad de la rendición de cuentas, ya que un 
poder en democracia para que sea legítimo requiere ser controlado para no 
Incidencia en el 
desarrollo humano 
Gobernanza democrática 
Figura 1 
dar lugar a la discrecionalidad.13 El control es importante, pero a la vez debe 
haber la suficiente flexibilidad burocrática para asegurar niveles mínimos de 
gestión que posibiliten la elaboración de políticas acordes con el mandato 
ciudadano y constitucional [Cejudo y Zabaleta, 2009: 7). 
Las prácticas de gestión también son relevantes para la capacidad institu-
cional del gobierno, ya que éstas son definidas como la "habilidad intrínseca 
de los gobiernos para [...] desarrollar, dirigir y controlar su capital humano, 
físico e informático con el fin de apoyar la aplicación delas políticas públicas".14 
Si bien la dimensión de la arquitectura institucional permite tender los puen-
tes entre la ciudadanía o demás interesados extragubermentales y el propio 
gobierno en un esquema democrático, la dimensión propiamente administra-
tiva y de gestión es la que asegura que los objetivos de gobierno y las dife-
rentes aspiraciones de la sociedad que se recogen en la agenda pública se 
conviertan políticas, bienes o servicios. Los procesos de gestión esenciales 
son el financiero, el de recursos humanos, el tecnológico-informático y el de 
la orientación estratégica del gobierno (Cejudo y Zabaleta, 2009: 15-16]. 
Comparto la idea de Luis F. Aguilar (2006: 68) cuando dice que la efica-
cia directiva de la sociedad no se sigue (en automático] del hecho de haber 
dotado a "un gobierno de las capacidades institucionales, fiscales, analíti-
cas y administrativas necesarias", sino que más bien depende de los esque-
mas específicos de la acción que practica en la relación con los diversos 
sectores de la sociedad —y que pueden tener la forma de mando, supervi-
sión, persuasión, disuasión, negociación, asociación, aplicación de la ley, 
etcétera— con el fin de hacer suyos y materializar ciertos objetivos. En este 
sentido, en una democracia consolidada, la capacidad de gobierno sería 
más bien la posibilidad de emprender y promover en forma eficiente accio-
nes de interés colectivo, mediante esquemas de cooperación, corresponsa-
bilidad y legalidad... "la eficacia es resultado de esa capacidad".15 En el 
13 Siguiendo a un grupo de investigadores mexicanos que se mueven más bien dentro del 
concepto de "calidad del gobierno", el control de la discrecionalidad es un principio normativo 
central de la caracterización de un gobierno democrático, pues el comportamiento de toda bu-
rocracia no puede alejarse o desasociarse (es decir, ser discrecional) de los objetivos que en un 
momento previo se definieron en la esfera política, donde a través de cierto proceso político se 
formuló la decisión, incluso reflejando las preferencias de los ciudadanos ya sea a través de 
ciertos representantes o la manifestación de una mayoría efectiva (Cejudo y Zabaleta, 2009: 6). 
14Definición de Patricia Ingraham en Cejudo y Zabaleta (2009: 15). 
15Esta definición de capacidad es la del Banco Mundial, citada en Aguilar (2006: 68), pero 
adecuada tratando de subrayar la necesidad de esquemas de gobierno más horizontal y aso-
ciativo acorde a un arreglo institucional de gobernanza democrática. 
22 Alex Ricardo Caldera Ortega 
apartado siguiente se analiza estas posibilidades para el caso de los gobier-
nos municipales mexicanos. 
LAS POTENCIALIDADES DEL FOMENTO DEL DESARROLLO 
HUMANO DESDE LOS MUNICIPIOS MEXICANOS 
La perspectiva presentada hasta aquí no sólo reconoce que los gobiernos 
locales han ganado un margen de acción cada vez mayor para promover el 
desarrollo humano, sino que considera que en la localidad se obtendrán 
resultados en este sentido más rápidamente y de manera sostenible en el 
tiempo. La diferente capacidad de respuesta gubernamental a demandas 
sociales específicas, o mejor dicho la desigualdad institucional, puede ser 
una variable clave para entender los desequilibrios del desarrollo humano 
entre regiones o localidades (PNUD, 2009: 49]. 
En México por ejemplo, existen 2,440 municipios que por su tamaño 
poblacional, formas organizativas y realidades históricas, sociales y cultura-
les son muy diferentes entre sí.16 A pesar de esta diversidad, los desafíos 
son comunes, tales como fallas en el funcionamiento efectivo de los ayunta-
mientos, como espacios representativos y de contrapeso a los presidentes 
municipales, financiamiento insuficiente, sistemas de reclutamiento y desem-
peño de recursos humanos ineficaces, participación ciudadana acotada y 
técnicas deficientes en la gestión pública, entre otros, de los cuales se 
abunda enseguida (Merino, 2004). 
Los gobiernos municipales han adquirido mayor importancia en la 
promoción del desarrollo humano debido a los procesos de descentraliza-
ción y globalización de los últimos 30 años (Sánchez Bernal, 2010:181). Por 
otro lado, el proceso de democratización en México, el cual inició precisa-
mente en el orden local a principios de la década de los ochenta del siglo 
pasado, generó en el espacio municipal un lugar desde donde varios actores 
políticos, económicos y sociales empezaron a hacer latente y manifiesto la 
demanda de quiebre con el sistema político mexicano jerárquico, corpora-
tivo y clientelar. La competitividad electoral que efectivamente configuró 
16Existen casi 300 municipios considerados urbanos donde vive la mayoría de la pobla-
ción del país, poco más de 2 mil casi o totalmente rurales, de los cuales también se despren-
de una diversidad en términos económicos (Merino, 2007: 7). 
Condiciones institucionales y capacidad de gobierno 23 
gobiernos municipales provenientes de varias fuerzas político-partidistas, 
aunado a una demanda ciudadana de mayor participación en el proceso de 
formulación y evaluación de políticas locales, ha llevado a generar un pro-
ceso de cambio institucional incremental con el propósito de fortalecer la 
capacidad de los gobiernos locales para enfrentar los retos del desarrollo. 
La reforma municipal en México, que en términos más importantes se 
llevó a cabo a través dé los cambios constitucionales en el artículo 115 en 
1983 y en 1999, ha otorgado capacidades y responsabilidades crecientes a 
este orden de gobierno (Merino, 2007: 35-38): 
1. Los gobiernos municipales tienen atribuciones constitucionales exclusivas 
por cumplir: Los servicios públicos [agua potable; alumbrado público; 
limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; 
mercados y centrales de abasto; panteones; calles, parques y jardines y 
su equipamiento; seguridad pública, en términos del artículo 21 constitu-
cional —policía preventiva y tránsito— y otros que la legislatura locales 
determinen), así como la planeación del desarrollo urbano a largo plazo 
es función única e intransferible de los gobiernos locales. 
2. Los gobiernos municipales deben acrecentar sus recursos fiscales y 
gestionar libremente su hacienda. Se han creado nuevos esquemas de par-
ticipaciones y transferencias federales (como el Fondo General de 
Participaciones, el Fondo de Fomento Municipal o el propio ramo 33), y 
los propios gobiernos municipales han incrementado la entrada de re-
cursos propios a través de las atribuciones otorgadas para regular sus 
propios impuestos a la propiedad inmobiliaria y los ingresos por la presta-
ción de los servicios públicos, así como para decidir en qué se gastarán. 
3. Los gobiernos municipales tienen la capacidad de organizar y reglamen-
tar su propia administración pública. A partir de 1999 los municipios 
dejaron de depender totalmente para su reglamentación del Poder Le-
gislativo de los estados y adquirieron la responsabilidad de reglamentar 
su organización interna, y se les reconoció la posibilidad de "ensanchar el 
otorgamiento de garantías sobre derechos fundamentales y mejores 
posibilidades de convivencia civil, relacionados con su propio ámbito de 
competencias" (Merino, 2007: 37).17 
4. Al gobierno municipal se le ha insertado en el andamiaje institucional de 
la política social nacional, como pieza clave y activa. Los más importantes 
programas federales de impacto social se implementan a través de los 
17 La propia Suprema Corte de Justicia de la Nación en 3005 ratificó esta atribución, re-
conociendo que efectivamente existe un ámbito jurídico de autonomía municipal para emitir 
reglamentación referida a la organización interna (Merino, 2007: 281. 
24 Alex Ricardo Caldera Ortega 
gobiernos municipales, institucionalizado en la reglamentación específica, 
así como en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Los municipios 
en esta materia no son sólo instrumentadores de la política federal de 
desarrollo social, sino que juegan un papelimportante en su orientación. 
5. En este mismo sentido los gobiernos municipales colaboran en un es-
quema de relaciones intergubernamentales dinámico y colaborativo. 
Esta coordinación se da tanto de manera vertical con el Gobierno Fede-
ral y gobiernos estatales, como de manera horizontal entre varios mu-
nicipios que colaboran a partir de figuras jurídicas nuevas, como es el 
caso de la zonas metropolitanas, o simplemente formas estratégicas, 
como es el caso de varias asociaciones de gobiernos municipales para 
abordar asuntos comunes o generar acciones de alcance regional. 
Sin duda todas estas nuevas capacidades jurídicas e institucionales son 
importantes para enfrentar los retos del desarrollo local en México, pero aún 
los gobiernos municipales tienen varios problemas para hacerlo de manera 
efectiva, con participación de más actores —sobre todo extragubernamenta-
les—, con resultados de impacto no sólo en términos de calidad de vida, sino 
de bienestar social través de esquemas de cooperación, corresponsabilidad 
y legalidad propios de un esquema de gobernanza democrática. 
La diversidad municipal en el país nos dice que en este orden de go-
bierno existen tanto los sistemas de rendición de cuentas más avanzados 
y confiables del país, pero al mismo tiempo se encuentran los casos de 
menor transparencia e incapacidad administrativa [Cabrero, 2004: 763). 
Los límites institucionales son varios. Enrique Cabrero sintetiza una parte 
de ellos de manera acertada en su análisis de varios municipios urbanos: 
[...] la persistencia de administrativas tradicionales [inadecuadas a la amplia 
agenda de asuntos urbanos locales, lo cual genera lentitud y asignación inefi-
ciente de los escasos recursos disponibles); sistemas de gestión de servicios 
públicos municipales técnicamente obsoletos [falta de actualización técnica e in-
suficiencia en cobertura y calidad); escasa profesionalización de los funcionarios 
locales (falta de experiencia y rotación excesiva); ausencia de sistemas de pla-
neación municipal [falta de una visión de mediano y largo plazo del desarrollo 
urbano; planeación normativa y de corto plazo); ausencia de instrumentos 
para una gestión integral del desarrollo local [visión limitada al gobierno local, 
que se ve como agencia administradora encerrada en sí misma, sin capacidad 
de articulación de la acción pública local) [...] [Cabrero, 2005a: 141). 
Condiciones institucionales y capacidad de gobierno 25 
Falta de reglamentación interna, ausencia de organización mínima de 
funciones y procedimientos, así como inexistencia de mecanismos de eva-
luación de la gestión pública son situaciones comunes en los gobiernos 
municipales de México. La mejora de las estructuras y sistemas administra-
tivos de la organización interna que incluye la formalización de sus procesos, 
la racionalización de los métodos de trabajo y el monitoreo constante del 
trabajo de los funcionarios es un piso mínimo para incrementar la capaci-
dad institucional para el desarrollo local desde la perspectiva de lo que le 
toca al gobierno. 
En términos de reglamentación municipal no sólo es importante lo ante-
rior, sino los mecanismos de rendición de cuentas, tanto internos como ex-
ternos [Cejudo y Ríos, 2009]. De los mecanismos externos el principal es 
el que se da a partir de la relación entre el cuerpo colegiado del ayunta-
miento frente a la sociedad. 
Las reglas que determinan el funcionamiento e integración de los ayun-
tamientos locales corresponden a una época cuando se tenía un régimen 
político de partido hegemónico, y el esquema de representación proporcio-
nal trataba de abrir espacio a la pluralidad. Pero hoy al ser una realidad la 
competitividad y la cohabitación política se hace necesario fortalecer el con-
trapeso de los regidores hacia el presidente municipal y su gabinete de forma 
responsable, así como fortalecer la relación de representación de este cuer-
po de gobierno colegiado hacia con los ciudadanos. Lamentablemente hoy 
"el predominio administrativo de los presidentes municipales y el control 
político que intentan ejercer los ayuntamientos divididos por los intereses 
partidarios —que no siempre corresponden con los problemas locales, sino 
que rebasan la esfera de los municipios— se han convertido en un proble-
ma tangible" [Merino, 2004: 9). 
Al respecto se requiere adecuar las reglas electorales que permitan 
una representación más clara entre ciudadanos y representantes, lo mismo 
obliga a aclarar y afinar las reglas del funcionamiento de los ayuntamien-
tos para repartir responsabilidades entre los representantes, y aumente los 
costos a la actuación oportunista o autoritaria.18 Con reglas nítidas se 
18 Hay quien propone separar la elección de presidente municipal de la de síndicos y 
regidores, dejando por mayoría la elección del primero, y en la de los segundos, mantener la 
asignación a partir de una representación proporcional que procure que dicho reparto de 
espacios sea lo más exactamente posible al número de votos emitidos a cada partido. En el 
funcionamiento del ayuntamiento se propone establecer ciertos criterios de mayorías simples 
26 Alex Ricardo Caldera Ortega 
fortalece la rendición de cuentas hacia los ciudadanos, se puede evitar que 
se tome como rehén al propio gobierno municipal para beneficiar intereses 
partidistas o particulares. 
La relación del gobierno municipal, y aquí habría que incluir a todas 
sus dependencias, frente a la sociedad se fortalece con un entramado ins-
titucional que posibilite un eficaz acceso a la información producida por el 
gobierno, y a una política de transparencia no sólo reactiva, sino activa de 
forma permanente. La rendición de cuentas entendida como "la capacidad 
de asegurar que los funcionarios respondan a sus acciones", conlleva la 
idea precisamente que estos actores tienen la "responsabilidad" de contes-
tar en todo momento a quien se lo solicite, de informar y explicar las razo-
nes en torno a sus decisiones y justificar el ejercicio mismo del poder 
(Schedler, 2005: 15). 
La sociedad en su conjunto, convertida en actor colectivo y reconocien-
do su heterogeneidad,19 debe asegurársele el acceso no sólo a exigir cuentas 
a los funcionarios y burocracias municipales, sino a influir abierta y direc-
tamente sobre el proceso de formulación y evaluación de políticas públicas. 
Aunque los municipios en México en los últimos años han constituido 
espacios de participación ciudadana diversos en sus estructuras,30 en la 
mayoría de las ocasiones y en el mejor de los casos han resultado ser es-
fuerzos muy limitados por el alcance que tienen estas figuras organizativas 
en términos de representatividad social e incidencia efectiva en la toma de 
decisiones, y en el peor de los casos han resultado ser sólo espacios legi-
timadores con una representación ad hoc o cómoda a los intereses particu-
lares de los funcionarios en turno.21 
o calificadas según la importancia y trascendencia de los temas sobre los que hay que tomas 
decisiones. Y por último una reforma electoral integral en el ámbito local tiene en la agenda 
la posibilidad de la reelección de alcaldes, situación que pudiera ayudar a fortalecer los incen-
tivos para un buen desempeño de los gobiernos locales (Merino, 2004: 9). 
19Aquí es donde se encuentra sentido a la idea de sociedad civil, no reducida a Organi-
zaciones No Gubernamentales, sino abierta incluso a los movimientos sociales, ampliando 
una visión heterogénea de la sociedad donde es inherente el conflicto social y donde más bien 
se requiere tender puentes innovadores entre sociedad y Estado, que permitan la participa-
ción, la deliberación y la canalización del conflicto (Caldera, 2008: 11]. 
20 Hay casos excepcionales de mecanismos innovadores de participación ciudadana a 
partir de concejos, comités, audiencias públicas o asambleas ciudadanas. Muchas de estas 
están recogidas en las experiencias del Premio de Gobierno y Gestión Loca] del Centro de Inves-
tigación y Docencia Económicasy la Fundación Ford (Cabrero, 2005b]. 
21 Utilizando la propuesta analítica de Ernesto Insunza, los espacios de participación 
ciudadana hay que entenderlos como interfaces entre Estado y sociedad, las cuales pueden 
Condiciones institucionales y capacidad de gobierno 27 
En torno a los mecanismos de rendición de cuentas interna en los go-
biernos municipales se tienen instrumentos concentrados sólo en el ejer-
cicio del gasto público (Cejudo y Ríos, 2009: 5]. Lo anterior está delimitado 
por el propio marco legal —y que en este sentido efectivamente hay pocos 
casos excepcionales— ya que este establece sólo controles contables y 
actividades de auditoría financiera hacia las oficinas administrativas por 
parte de entes institucionales dependientes de los presidentes municipales, 
llamados contralorías, sin mucha autonomía o con capacidad limitada para 
establecer sanciones.22 El propio marco legal establece una obligación de 
información a las instancias de los gobierno municipal hacia con los pode-
res estatales (i.e. secretarías de finanzas y/o entidades de fiscalización su-
perior) que sólo se limita a la información financiera, dejando de lado la 
evaluación de impacto de otro tipo, como por ejemplo, los beneficios socia-
les de las políticas, programas o proyectos.23 
Por el lado de la gestión de los gobiernos municipales, el primer asunto 
que resalta es el tema fiscal y financiero. Los gobiernos locales se afrentan 
tener varias formas y estar constituidas para diferentes fines. Así tenemos desde a) interfaces 
de contribución (i.e. sistema de quejas), b) interfaces de transparencia (i.e. unidades de acceso 
a la información], c) interfaces comunicativas [i.e. consejos consultivos), d) interfaces manda-
tarias (i.e. juntas de gobierno o contralorías ciudadanas), ej interfaces de transferencia (i.e. 
programas sociales de apoyos directos), y í) interfaces cogestivas (i.e. consejos directivos o 
generales). La mayoría de las interfaces en México son del tipo a, b, c, y e, y las menos son 
del tipo d y f (Insunza, 2006). 
22 Un caso excepcional es el del municipio de León, Guanajuato, donde la contraloria se 
le entrega a la oposición o primera minoría de partidos representados en el ayuntamiento. 
Incluso en este municipio la propia contraloria municipal ha sido el principal promotor de la 
iniciativa de contraloria social. 
23 Además de los problemas de insuficiencia de recursos humanos y financieros de órga-
nos como las entidades superiores de hacienda, dependientes de los congresos estatales, se 
suma el problema de la indefinición jurídica del informe final de la cuenta pública. En el es-
tudio de Guillermo Cejudo y Alejandra Ríos (2009: 15) se da cuenta que en algunos estados 
no es claro para los legisladores qué significa la aprobación y rechazo de una cuenta pública, 
pues por ejemplo, "la indefinición de un informe de cuenta pública como dictamen de comi-
sión (en este caso de la comisión de vigilancia) distorsiona el objetivo de imparcialidad en las 
labores de auditoria y fiscalización al incorporar un criterio eminentemente político". Incluso 
se dice que no hay conocimiento de que alguna legislatura tenga criterios específicos para la 
aprobación de cuentas públicas municipales. Dos problemas adicionales. Uno tiene que ver 
con la definición del sujeto de sanción, sobre todo cuando se trata de decisiones tomadas por 
el cabildo, ¿quién se hace acreedor de la sanción en caso de ser necesario aplicar una? ¿El 
Presidente Municipal? ¿El Síndico de Hacienda? ¿Todo el Cuerpo Colegiado? El último se re-
fiere a que las entidades superiores de fiscalización no cuentan actualmente con las herra-
mientas jurídicas para sancionar o fincar responsabilidades por sí solas, dejando a criterios 
políticos de los diputados la aplicación (Cejudo y Ríos, 2009: 16). 
28 Alex Ricardo Caldera Ortega 
a esto en medio de una situación paradójica lo cual generalmente contribu-
ye a no asumir responsabilidades políticas, pues por un lado al cobrar im-
puestos se genera antipatías públicas, y por otro, el gastar genera disputa 
de intereses entre posibles beneficiarios tanto del lado de la población como 
los propios actores políticos (Merino, 2007: 51]. Las reformas instituciona-
les en esta materia deben contribuir a la mejora de varios desempeños, 
entre ellos: 
Imprimir mayor transparencia a la actuación y mayor responsabilidad 
individual a los miembros tanto del ayuntamiento, como de los funcio-
narios a cargo del ejercicio de los recursos. 
Generar incentivos para que los gobiernos municipales incrementen 
su recaudación (ingresos propios], aún y con el aumento de las trans-
ferencias federales y estatales. 
Lo mismo se deben crear las reglas para que el buen desempeño guber-
namental (por ejemplo, el impacto en el desarrollo humano y un mane-
jo de finanzas sanas] se convierta en factor de mayor financiamiento 
externo. 
El problema actualmente como lo explica Mauricio Merino (2007: 52-
53], es que tanto el Fondo General Participable —tal y como lo establece 
actualmente la Ley de Coordinación Fiscal— como las reglas de operación 
del ramo 33, premian situaciones contrarias al buen desempeño guberna-
mental o son calculados a partir de situaciones fuera del alcance actual de 
los gobiernos municipales.24 
Un ejemplo es el que resalta Mauricio Merino (2007: 53-54] el Fondo 
de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM], el cual 
forma parte del mismo ramo 33 del presupuesto proveniente del Gobierno 
Federal. Los recursos son utilizados por los gobiernos municipales para el 
financiamiento de obras y acciones sociales básicas que impactan directa-
24 Como por ejemplo, las reglas aplicables al primer fondo establecen que los municipios 
sólo reciben por lo menos el 20 por ciento de esa bolsa, conforme a la siguiente fórmula que 
se distribuye primero a cada entidad federativa: 45.17 por ciento en proporción directa a la 
población, otro 45.17 por ciento sobre la base de una fórmula que premia la facturación y el 
monto de los salarios pagados en cada entidad, y 9.66 por ciento en proporción inversa a las 
participaciones recibidas por habitante en cada entidad. Mientras que el ramo 33 depende del 
número de escuelas, maestros, hospitales, médicos, enfermeras o policías que tenga cada 
municipio (Merino, 2007: 53). 
Condiciones institucionales y capacidad de gobierno 29 
mente a la población con mayores rezagos sociales. Los resultados han 
sido muy benéficos para la lucha contra la pobreza extrema en el orden 
municipal y han contribuido a la constricción de infraestructura urbana, 
pero presentan por lo menos dos problemas: primero, también tienen el 
efecto de no incentivar la generación de recursos propios por parte de los 
municipios, a través de mayor recaudación e incluso búsqueda de fórmu-
las alternativas de cofinanciamiento o asociaciones público-privadas; se-
gundo, se premia a los municipios con mayor índices de pobreza, lo que 
contrariamente incentiva a los municipios a presentar mayores índices de 
rezago social entre su habitantes, y por otro lado, puede llevar a los muni-
cipios con éxito en sus programas o políticas de combate a la pobreza a 
dejar de recibir este tipo de recursos para su población. 
En términos de reclutamiento de la élite gubernamental municipal y la 
profesionalización de los funcionarios públicos existen evidentes debilida-
des institucionales. No hay un servicio civil en el orden municipal que 
permita seleccionar al mejor personal posible en términos del perfil o del 
expertise necesario para el puesto, ni muchos menos un programa de ca-
pacitación permanente o un sistema de evaluación del desempeño cons-
tante que permita promover la movilidad organizacional ascendentemente 
a través del mérito. Igualmente, la gestión trianual de los gobiernos muni-
cipales, sobre todo cuando la mayoría de sus integrantes es removido 
después del término, va en detraimiento de la eficiencia y la eficacia a largo 
plazo (Merino, 2007:56). Cada tres años los gobiernos municipales se 
reinventan y parten prácticamente de cero.25 
La precariedad de los sistemas de planeación es otra de las debilidades 
institucionales de los gobiernos municipales en México [Cabrero, 2005a: 
147]. A pasar de que desde la primera mitad de la década de los años ochen-
ta se instauró el Sistema Nacional de Planeación Democrática (institucionali-
zado en los artículos 25 y 26 constitucionales). Este sistema creó todo un 
andamiaje institucional que incluía los llamados Comités de Planeación para 
el Desarrollo en los estados (Coplades) y en el orden municipal los Comités 
de Planeación para el Desarrollo Municipal (Coplademun). Se supone que los 
sistemas municipales de planeación tienen en el Coplademun el espacio de 
25 En los municipios de Coahuila el periodo municipal se ha incrementado a cuatro años 
desde 2006. El estado de Veracruz a partir de 2012 ha aprobado una reforma constitucional 
en el mismo sentido. 
30 Alex Ricardo Caldera Ortega 
concurrencia y participación de los tres órdenes de gobierno y de los secto-
res social y privado; desde donde se lleva a cabo un proceso integral de 
planeación que va desde la formulación e instrumentación, pasando por el 
control y hasta la evaluación. Los municipios urbanos más destacados en 
esta área han creado la figura de los llamados institutos de planeación muni-
cipal, dentro de los cuales se procura una planeación basada en estudios 
sistemáticos e incluso en la mayoría de los casos se les ha otorgado la sufi-
ciente autonomía para actuar al margen de los intereses coyunturales de la 
administración en turno, pero en algunas ocasiones la tentación por parte de 
los presidentes municipales para incidir en el proceso no ha estado exenta. 
A pesar de este andamiaje, es claro que los municipios tienen una di-
námica de actuación casi improvisada, alejada de toda previsión o visión a 
largo alcance. Los planes de desarrollo municipal se elaboran por pedido 
a consultores (la mayoría no profesionales y sin verdadera experiencia), si-
mulado las tareas de diagnóstico y consulta ciudadana, esta última sólo con 
el objetivo de la validación, lo que hace que estos instrumentos sólo sirvan 
para cumplir el mandato legal. El seguimiento de las metas es casi nulo, y 
cuando hay cierta coherencia en su integración, es sólo el presidente mu-
nicipal quien centraliza las fases de ejecución y seguimiento del plan. 
El papel de los gobiernos municipales en términos de la implantación 
de una estrategia integral de desarrollo local y regional es apenas incipien-
te (Cabrero, 2005: 148). Los gobiernos locales tienen limitaciones institu-
cionales en la promoción del desarrollo local, tanto por acaparamiento de 
estas estrategias en manos del Gobierno Federal y los gobiernos de los esta-
dos en los últimos años, como por una limitación de alcance formulada en 
la legislación.26 Son pocos los municipios que actualmente han asumido 
una actitud emprendedora y promueven "un motor endógeno para el de-
sarrollo" (íbidem: 149). También hay una tradición poco fomentada para 
que los diversos municipales se asocien en aras de promover el desarrollo 
regional, principalmente incentivada por una percepción errónea alrededor 
de que dicha asociación sería con la administración en turno solamente 
86 Mauricio Merino ha planteado en uno de sus trabajos recientes la hipótesis de que las 
decisiones políticas que se han implementado en México bajo los rubros de federalismo y 
municipalismo han sido diferentes y, en ocasiones contradictorias (Merino, 2010]. Después 
de la caída del PRI en el 2000 que desarticuló el arreglo de autoridad de concentración del 
poder en la Presidencia de la República, los beneficiados han sido los gobernadores de los 
estados, convirtiéndose en verdaderos virreyes, a costa del fortalecimiento municipal. 
Condiciones institucionales y capacidad de gobierno 31 
—personalizando el ejercicio del poder en el presidente municipal o en su 
equipo de trabajo— y no en la institución municipal. 
Efectivamente la capacidad de los gobiernos municipales se limita a 
reglamentar y actuar en términos de las atribuciones que el 115 constitu-
cional ha designado, pero puede generar un campo de acción legal que 
ensanche derechos no prohibidos por la Constitución u otras leyes secun-
darias (Merino, 2007: 60]. También puede incentivar estrategias para que, 
conjuntamente con otros actores económicos y sociales, contribuyan al 
crecimiento económico local. Se trata también de utilizar su capacidad re-
glamentaria, y su liderazgo político, que está a su alcance para garantizar 
el desarrollo humano de los habitantes. 
A MANERA DE CONCLUSIÓN 
El concepto de gobernanza, tan en boga en los círculos académicos de hoy 
en día, resulta útil en la medida que registra el cambio que recientemente 
se ha verificado en todo el mundo, donde el Estado y sus instituciones 
(entre ellas el propio gobierno) ha perdido centralidad en espacio público. 
Sin embargo, al revisar las condiciones institucionales necesarias para 
conseguir resultados favorables al desarrollo humano, se identifica al go-
bierno como el principal actor estratégico. Pero para que esto así sea, el 
gobierno local debe fortalecer su propia capacidad para liderar y coordinar 
horizontalmente todos los esfuerzos de los demás actores, es decir, se re-
quiere la construcción de condiciones institucionales para una gobernanza 
democrática. El liderazgo del gobierno en un escenario como el actual, 
sólo se logra a partir de una nueva legitimidad fundada en la inclusión, la 
legalidad y la búsqueda de objetivos sociales valorados. 
Generar acción pública se logra con el establecimiento de reglas, me-
canismos y espacios para la negociación y el acuerdo, donde el gobierno 
local debe mostrar su capacidad de "nodalidad" en la producción de bienes 
y servicios (Cabrero, 2005a: 44). Esto va de la mano con que el gobierno 
diseñe en su interior una arquitectura institucional que permita participa-
ción, transparencia y rendición de cuentas efectivas que construyan con-
fianza e inviten al acercamiento abierto por parte de todos los actores so-
ciales. Asimismo, el gobierno debe procurar prácticas de gestión que den 
32 Alex Ricardo Caldera Ortega 
coherencia y asertividad a la acción gubernamental al permitir articular 
procesos mediante los cuales los insumos, los objetivos y el propio marco 
institucional contribuya a generar políticas públicas que impacten en el 
desarrollo [Cejudo y Zabaleta, 2009: 15). 
La intervención territorial se privilegia en las estrategias que buscan 
incidir en el desarrollo humano, porque es esta esfera de interacción social 
donde se puede aprovechar el autoconocimiento y los buenos diagnósticos 
por parte de los propios actores locales sobre los problemas estructurales 
y los retos del desarrollo, principalmente aquellos que impiden la justicia, 
la equidad y el bienestar social (PNUD, 2006: 6). 
En México y toda Latinoamérica se reconocen grandes oportunidades 
para una reforma institucional en este sentido, pero también se identifican 
algunos obstáculos: los intereses de actores que se benefician con los ac-
tuales arreglos institucionales, la falta de una cultura de la legalidad y una 
incipiente participación social. 
México debe buscar su consolidación democrática a través del fortaleci-
miento de las capacidades institucionales de los municipios. La visión ha sido 
aún muy normativa ya que las reformas al artículo 115 de la Constitución 
Política de este país [en 1983 y 1999] han otorgado importantes atribuciones 
sobre materias y servicios públicos que impactan directamente en el desarro-
llo de las personas, pero que en términos reales todavía hace falta materiali-
zar a través de una distribución y fortalecimiento de capacidades financieras 
e institucionales suficiente para hacer frente a estos retos. 
El gobierno local desde su posición de actor estratégico, tiene el poten-
cial de generar sinergias positivasy coordinar los esfuerzos de otros actores 
políticos, sociales y económicos, pero no debe desconocer el conflicto, la 
heterogeneidad de los propios actores y la diversidad de los valores y creen-
cias en torno a cómo conseguir el desarrollo. La nueva institucionalidad 
democrática debe permitir dirimir esas diferencias y catalizar los esfuerzos. 
FUENTES CONSULTADAS 
AGUILAR, L. E (2006), Gobernanza y Gestión Pública, México, Fondo de Cultura 
Económica. 
ALBURQUERQUE, E (2004), "Desarrollo económico local y descentralización en 
América Latina", Revista de la CEPAL, núm. 82 , pp. 157-171. 
Condiciones institucionales y capacidad de gobierno 33 
CABRERO, E. [2004], "Capacidades institucionales en gobiernos subnacionales 
de México. ¿Un obstáculo para la decentralización fiscal?", Gestión y Política 
Pública, vol. XIII, num. 3, segundo semestre, pp. 753-784. 
[2005a], .Acción pública y desarrollo local, México, Fondo de Cultura 
Económica. 
[2005b], .Acción municipal y desarrollo local. ¿Cuáles son las claves del 
éxito?, México, PNUD México. 
CALDERA, A. [2008], "Gobernanza y proyectos políticos: una revisión crítica des-
de la teoría normativa de la democracia", Cuadernillos de Trabajo, nueva 
época, núm. 2. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede México. 
CAMOU, A. [1999], "La gobernabüidad", en L.B. y Olamendi Baca, Léxico de la 
política, México, Fondo de Cultura Económica y Facultad Latinoamericana 
de Ciencias Sociales. 
CEJUDO, G. y A. Ríos [2009], La rendición de cuentas del gobierno municipal en 
México, México, Centro de Investigación y Docencia Económicas. 
y D. Zabaleta [2009], La calidad del gobierno: una definición basada en 
atributos del ejercicio del poder, México, Centro de Investigación y Docen-
cias Económicas. 
COSTAFREDA, A. [2004], "Del determinismo institucional a la agencia política. 
Escenarios para el cambio en América Latina", Documentos de Trabajo del 
Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, num. 2. 
DAGNINO, E., A. J. Olvera y A. Panfichi [2006], La disputa por la construcción 
democrática en América Latina, México, Fondo de Cultura Económica. 
D E ALBA GONZÁLEZ, A. C. y D. G. Alvarez [2010], "Capacidades: las piezas del 
rompecabezas del desarrollo", en D. G. Alvarez [coord.], Capacidades insti-
tucionales para el desarrollo humano. Goneptos, índices y políticas públicas, 
México, Miguel Ángel Porrúa y Cámara de Diputados, pp. 51-81. 
GIL VILLEGAS, F. [2000], "Decentralización y democracia: una perspectiva teó-
rica", en J. L. Méndez, Lecturas básicas de administración y políticas públicas, 
México, El Colegio de México, pp. 337-373. 
INAP-SFP [2008], Primera Encuesta Nacional a Presidentes Municipales, México, 
INAP-SFP. 
INSUNZA, E. [2006], "El reto de la confluencia. Las interfaces societales en el 
contexto de la transición política mexicana (dos casos para la reflexión]", 
en E. Dagnino, A. J. Olvera y A. Panfichi, La disputa por la construcción de-
mocrática en América Latina, México, Fondo de Cultura Económica. 
KINGDON, J. [1984], agendas, Alternatives and Public Policies, Glenview, IL, Scott, 
Foresman and Company. 
KOOIMAN, J. [2004], "Gobernar en gobernanza", en Instituciones y Desarrollo, núm. 
16, Desarrollo Institucional para la Gobernabüidad Democrática, 16a ed., Ca-
taluña, Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña. 
34 Alex Ricardo Caldera Ortega 
MARTÍNEZ, E. [2000], "Gobernabilidad. La dimensión institucional del desarrollo 
humano. El rol del PNUD", Magazine DHIAL. Boletín de la Red de Gobernabili-
dad y Desarrollo Institucional en América Latina. 
MERINO, M. [2004], Los gobiernos municipales de México, el problema del diseño 
institucional, México, Centro de Investigación y Docencia Económicas. 
[2007], El régimen municipal en los Estados Unidos Mexicanos, México, 
Nostra Ediciones. 
[2010], "Visiones encontradas sobre el gobierno local mexicano: fede-
ralismo y municipalismo", en D. G. Alvarez [coord.], Capacidades institucio-
nales para el desarrollo humano. Conceptos, índices y políticas púbäcas, México, 
Miguel Ángel Porrúa, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 
y Universidad de Guadalajara. 
NORTH, D. [1993], Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, 
México, Fondo de Cultura Económica. 
PAYNE, J. M. [2005], La política importa. Democracia y desarrollo en América Latina, 
México, UNESCO y Banco Interamericano de Desarrollo. 
PIERRE, J. E. [2000], Debating Governance, Oxford, Oxford University Press. 
PNUD [1997], Reconceptualizing Governance, Nueva York, PNUD. 
[2006], "El marco conceptual de desarrollo local del PNUD", en PNUD, 
Caja de herramientas de Desarrollo Local, Bogotá, PNUD, pp. 1-13. 
[2009], "Las instituciones como determinantes del desarrollo humano", 
en PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano en Jalisco, México, PNUD, pp. 47-55. 
RAMÍREZ, V A. [1999], "Poder Local", en L. B. Olamendi e£ al., Léxico de política. 
México, Fondo de Cultura Económica. 
ROMERO, J. J. [2010], Para enteder: las instituciones políticas, México, Nostra 
Ediciones. 
SÁNCHEZ BERNAL, A. [2010], "Las aportaciones de los gobiernos municipales al 
desarrollo humano local en Jalisco", en D. G. Alvarez [coord.], Capacidades 
institucionales para el desarrollo humano. Conceptos, índices y poñticas públi-
cas, México, Miguel Ángel Porrúa, Cámara de Diputados, pp. 179-207. 
SCHEDLER, A. [2005], "¿Qué es la rendición de cuentas?", Cuadernillo de transpa-
rencia, núm. 3, México, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública. 
SEN, A. [2000], Desarrollo y libertad, Barcelona, Planeta. 
[2010], La idea de ¡ajusticia, España, Taurus. 
Introducción 
Desde hace ya varias décadas, la planeación ha sido considerada como un 
instrumento para adecuar y racionalizar la toma de decisiones, ya que im-
plica un proceso de reflexión a partir del cual se define qué hacer para 
pasar de un presente conocido, a un futuro deseado. La planeación, que en 
los años treinta se fundamentaba en la gestión empresarial y el control 
presupuestario, ha evolucionado hacia un enfoque de planeación estraté-
gica creativa y participativa, en la que se presta mayor atención a la inno-
vación y a los actores sociales. Como parte de este desarrollo, a partir de 
la segunda mitad del siglo xx la planeación estratégica comenzó a utilizar-
se como instrumento analítico y decisorio en el mundo empresarial, exten-
diendo su uso a la gestión pública y desde de los años ochenta al campo 
de la planificación y la gestión urbana. 
De manera paralela a la planeación, en los años cincuenta surge el 
pensamiento prospectivo como una disciplina que busca atraer y concen-
trar la atención sobre el porvenir, imaginándolo a partir del futuro y no 
del presente. En los años cincuenta y sesenta, los estudios de futuro se 
enfocaban a predecir y pronosticar el cambio social; hoy en día, están 
orientados hacia la construcción colectiva del cambio. La prospectiva es-
tratégica, caracterizada por su pensamiento holístico, sistémico y por su 
Capítulo 2 
Planeación del desarrollo y prospectiva territorial: 
la importancia de la visión estratégica 
para alcanzar el desarrollo humano 
Lorena Anaya González* 
* Economista, maestra en Prospectiva Estratégica y doctora en Política Pública, por el 
ITESM, Campus Monterrey, profesora-investigadora dentro del Departamento de Gestión 
Pública y Desarrollo, de la División de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad 
de Guanajuato, Campus León. Actualmente se desempeña como directora de la División de 
Investigación y Posgrado de la Universidad Virtual del Estado de Guanajuato. 
37 
actitud proactiva, ha sido aplicada en diferentes ámbitos; no obstante, los 
estudios pudieran clasificarse en cuatro grandes áreas: prospectiva empre-
sarial, prospectiva tecnológica, prospectiva política y prospectiva regional 
o territorial. Esta última, vinculada con la generación de planes estratégicos 
en los que se establezca un proyecto regional integral,