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Coordinación de 
políticas, programas 
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Coordinación de 
políticas, programas 
y proyectos sociales
Dirección editorial
Fabian Repetto, director del Programa de Protección Social de CIPPEC
Sebastián Waisgrais, especialista en Monitoreo y Evaluación de UNICEF
Repetto, Fabián
 Coordinación de políticas, programas y proyectos sociales / Fabián Repetto y Juan Pablo 
 Fernández. - 1a ed. - Buenos Aires : Fundación CIPPEC, 2012.
 125 p. ; 23x23 cm. 
 ISBN 978-987-1479-37-5 
 1. Politicas Públicas. I. Fernández, Juan Pablo II. Título.
 CDD 320.6
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)
Junín 1940, PB (C1113AAX). Ciudad de Buenos Aires, Argentina.
Tel: (54-11) 5093-7100/ Fax: (54-11) 5093-7111
www.unicef.org/argentina - buenosaires@unicef.org 
CIPPEC
Av. Callao 25, 1º piso (C1022AAA). Ciudad de Buenos Aires, Argentina.
Tel: (54-11) 4384-9009 / Fax: (54-11) 4384-9009 Interno 1213
www.cippec.org - infocippec@cippec.org 
Autores
Fabián Repetto
Juan Pablo Fernández
Supervisión de contenidos
Roberto Martínez Nogueira
Colaboradores
Javier Curcio
María Mercedes Di Virgilio
Virginia Tedeschi
Manuela Thourte
Edición y corrección
Liora Gomel
Diseño gráfico 
Patricia Peralta
Impreso en
VERLAP S.A.
Noviembre de 2012
Los autores agradecen la ayuda brindada por Carolina Aulicino y Javier 
Cicciaro.
Si desea citar este manual: Repetto, F. y Fernández, J.P. (2012). 
Coordinación de políticas, programas y proyectos sociales. 
Buenos Aires: CIPPEC y UNICEF.
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Índice
Presentación .....................................................................................................................................................5
Sobre el proyecto: 3 manuales para fortalecer la gestión local de políticas sociales .............................5 
Una herramienta para funcionarios y legisladores locales ......................................................................6 
Acerca de este manual: monitoreo y evaluación de políticas, programas y proyectos sociales ...........7 
¿Cómo recorrer este manual? .....................................................................................................................8 
Capítulo 1 
Introducción .................................................................................................................................................... 11 
1.1 Políticas, Programas y Proyectos (las 3 P) ........................................................................................ 13 
1.2 El ciclo de vida de las políticas, programas y proyectos .................................................................. 16 
1.3 Breve reseña sobre el proceso de descentralización ....................................................................... 17 
 El sistema municipal argentino ............................................................................................................... 17 
 El proceso descentralizador ................................................................................................................... 18 
 El impacto de la descentralización en el gasto público social ................................................................. 21 
1.4 Nuevo paradigma en políticas sociales destinadas a infancia y adolescencia ............................... 27 
Capítulo 2 
Las múltiples expresiones de la coordinación: sus principales desafíos ...................................................35
2.1 Una introducción a la temática de la coordinación ........................................................................... 37
2.2 Problemas de la falta de coordinación .............................................................................................. 41
 Aspectos que dificultan la coordinación ................................................................................................. 41
2.3 El por qué y el para qué de la coordinación ......................................................................................43
 La coordinación de políticas sociales en tanto proceso técnico y político ..............................................45
 Niveles y gradientes de la coordinación .................................................................................................49
2.4 Coordinación intersectorial entre distintos sectores estatales ........................................................55
 Algunas caracterizaciones de la intersectorialidad .................................................................................59
2.5 Coordinación intergubernamental entre distintos niveles de gobierno ........................................... 61
2.6 Coordinación entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil .........................................68
Capítulo 3
Instancias, mecanismos y herramientas para la coordinación .................................................................... 73
3.1 Instancias de coordinación gubernamental ...................................................................................... 75
 3.1.1 Gabinetes sociales ......................................................................................................................... 76
3.2 Instancias de coordinación con organizaciones de la sociedad civil: 
 la importancia de la participación ciudadana ...................................................................................80
 ¿En qué momento es pertinente abrir la participación a la ciudadanía? ............................................80
 Posibles modalidades de participación ciudadana ........................................................................... 81
 Pasos a seguir para aprovechar estos ámbitos ................................................................................83
3.3 Gerencia de redes ...............................................................................................................................84
3.4 Mecanismos de coordinación ............................................................................................................90
 3.4.1 Adaptación mutua ......................................................................................................................... 91
 3.4.2 Supervisión directa .......................................................................................................................92
 3.4.3 Estandarización ............................................................................................................................92
3.5 Habilidades personales y grupales para la coordinación .................................................................94
 3.5.1 Liderazgo ......................................................................................................................................95
 3.5.2 Negociación ..................................................................................................................................96
 3.5.3 Trabajo en equipo .........................................................................................................................98
3.6 Sistemas de Información .................................................................................................................. 100
 Fuentes de información ........................................................................................................................ 103
 3.6.1 Registro único de beneficiarios (RUB) .......................................................................................... 105
 3.6.2 Sistemas Integrados de Información Social (SIIS) ........................................................................ 107
3.7 Herramientas de gestión operativa .................................................................................................. 109
 3.7.1 Ventanilla única ............................................................................................................................109
 Ventanilla única de recepción de demandas ...................................................................................111
 Ventanilla con funciones de detección de necesidades, recepción de demandas 
 y medios para satisfacerlas .............................................................................................................112
 3.7.2 Otras herramientas de gestión operativa útiles para la coordinación: 
 el mapa de actores y el árbol de problemas..........................................................................................113
3.8 Consideraciones finales .....................................................................................................................114
Bibliografía .....................................................................................................................................................117
Acerca de los autores ................................................................................................................................... 121
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Presentación
Sobre el proyecto: 3 manuales para fortalecer la 
gestión local de políticas sociales
Con el objetivo de visibilizar y dar prioridad a los problemas que afectan a 
niños, niñas y adolescentes, desde 2004, UNICEF y CIPPEC trabajan juntos 
en diversas iniciativas.
Los proyectos realizados y las lecciones aprendidas nos permitieron di-
mensionar el nuevo rol que ocupan los municipios en el campo de las 
políticas sociales a partir del proceso de descentralización.
Además, a partir de ellos pudimos identificar los desafíos estratégicos 
que el nuevo panorama institucional plantea a los funcionarios locales 
en términos de capacidades de gestión.
Para complementar y profundizar los esfuerzos realizados hasta el mo-
mento, y sumarse a otros emprendimientos que trabajan en esta línea, 
UNICEF y CIPPEC desarrollaron 3 manuales para la gestión local de polí-
ticas sociales. Cada manual se enfoca en uno de estos temas:
 X Planificación de políticas, programas y proyectos sociales.
 X Monitoreo y evaluación de políticas, programas y proyectos 
sociales.
 X Coordinación de políticas, programas y proyectos sociales.
Los 3 manuales, en conjunto y por separa-
do, constituyen un instrumento de apoyo para 
quienes trabajan en el territorio. El modo en 
que se abordan los conceptos y se sistematizan 
las herramientas fue específicamente diseñado 
para ayudar a los actores locales a enfrentar los 
problemas diarios de la gestión social.
Los manuales combinan literatura especializada 
con herramientas útiles para colaborar con el 
fortalecimiento de las capacidades locales de 
gestión de políticas sociales, especialmente en 
aquellas destinadas a niñez y adolescencia.
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Una herramienta para funcionarios y legisladores 
locales
La complejidad inherente a las políticas sociales, en especial a las destinadas 
a niños, niñas y adolescentes, supone un desafío que involucra a los tres 
niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal.
Durante las últimas décadas, los gobiernos locales asumieron un rol pro-
tagónico en el diseño, implementación y evaluación de políticas sociales 
destinadas a infancia y adolescencia. Esto se debe, principalmente, a dos 
procesos que se desarrollaron a partir de la década de los ochenta y que 
pueden condensarse en: 
 X La descentralización de funciones hacia jurisdicciones subna-
cionales (provincias y municipios).
 X Un cambio en el abordaje de las políticas de niñez y 
adolescencia. 
Ambos factores de contexto, que serán descriptos con mayor profun-
didad en la introducción, contribuyeron a la conformación de una nueva 
estructura institucional: los gobiernos locales asumieron crecientes respon-
sabilidades y un rol cada vez más fundamental.
Por eso, y aunque estos manuales cuentan con múltiples usuarios poten-
ciales, están especialmente orientados a los funcionarios y legisladores 
locales cada vez más involucrados en el proceso de decisión, diseño e im-
plementación de políticas públicas destinadas a niñez y adolescencia. 
Las distintas secciones de cada manual permitirán a los funcionarios 
locales:
 X Comprender mejor el proceso de identificación de prioridades, la adminis-
tración de los recursos y la toma de decisiones, en el marco de un nuevo 
andamiaje institucional para la gestión local de la política social destinada 
a los niños, niñas y adolescentes. 
 X Establecer criterios de acción para desarrollar con éxito tanto las nuevas 
funciones como las responsabilidades ya asumidas en torno a la gestión 
social.
Más información 
sobre estos procesos en las 
secciones 1.3 y 1.4 de este 
manual, respectivamente.
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 X Utilizar instrumentos de gestión de políticas sociales, especialmente en 
aquellas destinadas a niños, niñas y adolescentes.
 X Generar capacidades para planificar a través de metodologías participa-
tivas y con criterios de equidad. 
 X Generar capacidades para el monitoreo y evaluación de políticas so-
ciales, con énfasis en la importancia del proceso de aprendizaje en la 
gestión.
 X Generar capacidades para coordinar los diversos sectores y niveles de 
gobierno involucrados en la gestión de políticas sociales, para construir 
un abordaje integrador.
Acerca de este manual: coordinación de políticas 
y programas sociales
Este manual incluye instancias, mecanismos y herramientas de coordi-
nación de políticas, programas y proyectos sociales (las 3 P) que fueron 
diseñadas especialmente para su aplicación en el ámbito municipal. Ofrece 
información, metodologías, instrumentos y experiencias concretas. 
En este manual se utilizará la frase las 3 P para referirnos a políticas, pro­
gramas y proyectos sociales. Nos permitimos esta licencia porque conside­
ramos que las herramientas aquí propuestas pueden aplicarse a cada una 
de estas instancias. Pero, además, porque creemos que para construir un 
sistema integral de protección que permita enfrentar la vulneración de 
los derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes (como señala la Ley 26061 
de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes 
[2005]), resulta ineludible lograr una articulación armoniosa entre los ob­
jetos mencionados. Para lograr ese objetivo, la construcción del sistema 
debe alcanzar no solo a las políticas públicas destinadas a esta población, 
sino también a los programas y los proyectos que las operativizan. 
Las 3 P
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Sus objetivos son:
1. Brindar metodologías y recursos útiles que faciliten la elaboración y 
ejecución de instancias, mecanismos y herramientas de coordinación.
2. Jerarquizar la función de coordinación de políticas, programas y pro-
yectos sociales desde la gestión local.
3. Difundir los beneficios y las oportunidades que se abren al incorporar 
instancias, mecanismos y herramientas de coordinación para la ges-
tión local.
4. Compartir experiencias locales de implementación de instancias, me-
canismos y herramientas de coordinación.
En el capítulo 1 se explican la transformación del paradigma de las polí-
ticas sociales destinadas a infancia y adolescencia y el proceso de descen-
tralización en la Argentina.
 
El capítulo 2 es el único con perfil teórico. Su objetivo es desarrollar los 
principales abordajes y conceptos sobre la coordinación de políticas, pro-
gramas y proyectos sociales. Con este fin definirá y señalará sus objetivos, 
describirá diferentes aspectos, y relatará las ventajas que genera aplicar es-
trategias de coordinación desde el nivel municipal. 
En el capítulo 3 se desarrollan instancias, mecanismos y herramientas, 
de coordinación. 
¿Cómo recorrer este manual?
Al igual que los de Planificación y Monitoreo y Evaluación, este manual fue 
pensado como una herramientade consulta que admite recorridos diversos.
No fue diseñado para ser leído solo en forma lineal (de principio a fin), sino 
como material de consulta permanente, para ayudar a responder a necesi-
dades y preguntas cotidianas sobre conceptos, herramientas y modalidades 
de gestión social.
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Si bien invitamos a cada lector a delinear su propio recorrido, sugerimos 
algunos: 
 X El primer recorrido es lineal y está pensado para aquellos que se acer-
can por primera vez al tema: les recomendamos leer el manual de prin-
cipio a fin para interiorizarse primero sobre las cuestiones conceptuales 
de la coordinación de las 3 P y luego sobre las distintas instancias, meca-
nismos y herramientas para implementarla. 
 X El segundo recorrido está pensado para aquellos que necesitan di-
señar o implementar las diversas instancias, mecanismos o herra-
mientas de coordinación, que encontrarán en el capítulo 3. 
 X Finalmente, a aquellos que tengan consultas específicas, los invitamos 
a revisar el índice y abrir el manual en donde les resulte útil.
Los recorridos propuestos constituyen pistas para acercarse al contenido 
del manual. Esperamos que les resulten útiles y que puedan incluirlos como 
herramientas en su trabajo cotidiano.
Recuerden que este manual forma parte de una serie compuesta 
por los manuales de Planificación de políticas, programas y pro-
yectos sociales y Monitoreo y evaluación de políticas, progra-
mas y proyectos sociales. Les sugerimos que los utilicen en for­
ma complementaria, que los transiten y los combinen de acuerdo 
con la temática específica que necesiten o deseen abordar.
Capítulo 1
Introducción
Políticas, Programas y Proyectos (las 3 P) 
El ciclo de vida de las políticas, programas y proyectos 
Breve reseña sobre el proceso de descentralización
El sistema municipal argentino
El proceso descentralizador
El impacto de la descentralización en el gasto público social
Nuevo paradigma en políticas sociales destinadas a infancia y adolescencia
1.1
1.2
1.3
1.4
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Cap. 11.1 Políticas, Programas y Proyectos (las 3 P) 
Desde 1980, la Argentina atraviesa un proceso de descentralización que tor-
na ineludible la reflexión sobre las capacidades del Estado en todos sus nive-
les para asumir viejos y nuevos desafíos. 
En este contexto, UNICEF y CIPPEC se 
propusieron acercar a los/as funcionarios/as 
locales una perspectiva multidimensional e 
integradora que, sin negar las restricciones 
del contexto, busca fortalecer las capacida-
des de gestión local para gobernar proce-
sos complejos.
Las herramientas de Planificación, 
Monitoreo y Evaluación y Coordinación 
que se presentan en estos manuales recuperan experiencias e incluyen pro-
puestas concretas. Estos instrumentos se combinan con conceptos críticos 
de la gestión social, ejemplos útiles, sugerencias y reflexiones que permiten 
mejorar las capacidades locales. 
La forma de utilizar estas herramientas variará de acuerdo con el objeto 
al que se apliquen. Por eso es necesario conocer sus características y tener-
las presentes a la hora de diseñar un proceso de planificación, monitoreo y 
evaluación o coordinación. 
Aquí entenderemos a las capa­
cidades estatales como la apti-
tud de las instancias de gobier-
no para plasmar los máximos 
niveles posibles de valor social 
a través de políticas públicas 
(Repetto, 2004).
Identificar qué es lo que se va a planificar, monitorear, evaluar 
o coordinar, es decir, cuál será el objeto, no es una cuestión 
menor. De hecho, si no tenemos claridad acerca de las caracte­
rísticas de ese propósito, será difícil realizar un diseño adecuado.
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Las políticas, los programas y los proyectos (las 3 P) son algunos de 
estos posibles objetos; y aunque difieren entre sí, son conceptos relaciona-
dos que deben formularse e implementarse en forma artículada.
 X ¿Qué es una política pública? 
Aquí entenderemos a las políticas públicas como el conjunto de objetivos, 
decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los pro-
blemas que, en un momento determinado, tanto los ciudadanos como el 
propio gobierno consideran prioritarios (Tamayo Sáez, 1997).
Estas acciones y decisiones involucran a una multiplicidad de actores, 
sectores o niveles de gobierno. La política pública no es resultado de 
un proceso lineal, coherente y necesariamente deliberado de diseño 
o formulación, sino que es objeto de un proceso social y político que 
configura un campo en disputa. 
 X ¿Qué son los programas y los proyectos?
Las políticas públicas se cristalizan en programas y proyectos a los 
que se les asignan recursos para su puesta en práctica. Por ejemplo, el Plan 
Nacional de Acción por los Derechos de las Niños, Niñas y Adolescentes se 
operativiza a través de programas y proyectos provinciales y municipales. 
Mientras que política pública se refiere a procesos políticos y sociales que 
se desarrollan en el tiempo, programa remite a una construcción técnica 
(que no niega el componente político), con mayor o menor capacidad de 
expresar la complejidad del problema.
Los programas se conforman de un conjunto de proyectos que persiguen 
los mismos objetivos (Cohen y Franco, 2005); son los responsables de es-
tablecer las prioridades de la intervención, ya que permiten identificar y 
organizar los proyectos, definir el marco institucional y asignar los recursos. 
Los proyectos pueden ser definidos como la unidad mínima de asignación 
de recursos para el logro de uno o más objetivos específicos. De forma agrega-
da, constituyen el punto de partida más adecuado para formular apreciaciones 
sobre los programas. Los proyectos deben tener una población objetivo defi-
nida en función de la necesidad que se pretende satisfacer, una localización 
espacial y tiempos de inicio y finalización predefinidos (Cohen y Franco, 2005).
Las 3 P se diferencian en la naturaleza de los propósitos que persiguen, 
en los supuestos acerca de la acción sobre los que se sostienen y en el 
espectro de actores que involucran. En la tabla 1 se presentan estas diferen-
cias a través de un ejemplo para el sector de niñez y adolescencia.
Política
Pública
Proyectos
Programas
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Cap. 1
Tabla 1.1 Política, programa y proyecto: algunas diferencias 
Política de protección de 
derechos de niños, niñas y 
adolescentes
Programa de protección de derechos de 
niños, niñas y adolescentes
Proyecto de defensorías zonales 
y/o municipales
Los objetivos Una “cuestión”: necesidad de 
garantizar los derechos de 
niños, niñas y adolescentes.
Un “objetivo”: contribuir a que los derechos 
de los niños, niñas y adolescentes estén 
protegidos; en especial, contra la violencia, el 
abuso, la explotación y el trabajo infantil. 
Un “objetivo”: garantizar la defensa 
de los derechos de los niños, niñas 
y adolescentes ante las instituciones 
públicas y privadas locales.
Supuestos 
acerca de la 
acción
La cuestión se redefine a lo 
largo del tiempo. 
La definición de sus objetivos es el resultado 
de un proceso de negociación entre actores 
de diferentes niveles de gobierno (nacional y 
provincial) y del nivel provincial. 
La definición de sus objetivos no 
se modifica en forma arbitraria. Su 
vigencia está atada a la existencia 
del programa y a sus orientaciones. 
Los actores Organismos gubernamentales.
Medios de comunicación 
locales.
Organizaciones sociales.
Organismos como UNICEF y 
OIT.
Partidos políticos. 
Organismos nacionales y provinciales 
comprometidos en la gestión del programa. 
Organismos a cargo de implementar políticas 
de erradicación del trabajo infantil, de salud, 
educación, de desarrollo social, etc.
Organizaciones sociales.
Población infantil y adolescente. 
Organismos comprometidos en la 
gestión del proyecto.
Organismos gubernamentales del 
nivellocal.
Efectores de salud y educación.
Organizaciones sociales de base 
territorial.
Población infantil y adolescente.
 
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Chiara y Di Virgilio (2009).
Al igual que las políticas, los programas y proyectos no se mantie-
nen en el tiempo tal como fueron diseñados. Cuando se ponen en mar-
cha, entran en relación con otros programas y proyectos, o con otras formas 
de organización, y sufren modificaciones. 
La relación de los programas o proyectos sociales con la política social 
en los distintos niveles (nacional, provincial o municipal) será virtuosa (o no) 
según cuáles sean las características que asuman los procesos de gestión, 
las condiciones del contexto y las capacidades estatales.
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1.2 El ciclo de vida de las políticas, programas y 
proyectos 
Además de ser aplicables a objetos con distintos niveles de alcance, los 
conceptos y herramientas presentados a lo largo de estos manuales son 
también susceptibles de uso en diferentes etapas de las 3 P.
Estas etapas suelen ser presentadas a través de un ciclo secuencial de 
la política (válido también para la instancia de programa o proyecto) que, si 
bien no es más que una construcción analítica, otorga el beneficio de consti-
tuir un marco de referencia y permite ordenar sus distintas fases.
El modelo secuencial sugiere una serie de instancias que conforman un 
ciclo, en el que la última etapa retroalimenta a la primera y reinicia el proceso 
completo. Si bien en la literatura especializada existen otras calificaciones, 
con más o menos etapas, en términos generales, las etapas del ciclo pueden 
nominarse del siguiente modo:
 X La identificación del problema (necesidades no satisfechas, 
derechos vulnerados).
 X La decisión1.
 X El diseño y la configuración (formulación) de la política pública, 
con el correspondiente planteo de objetivos y metas.
 X La implementación.
 X La evaluación.
Considerar los distintos alcances de las 
intervenciones públicas (políticas, programas 
y proyectos) y las diferentes etapas de su de-
sarrollo (que esquematiza el ciclo de políticas) 
constituye un insumo importante para superar 
la frecuente desarticulación que se evidencia 
entre las políticas nacionales y provinciales 
(donde suelen decidirse y formularse) y el 
contexto local en el que se implementan. 
1 Como se describe en este capítulo, en la Argentina, la decisión fundamental en materia de políticas sociales orien-
tadas a niñez y adolescencia ya fue tomada, es por eso que en estos manuales no se profundizará sobre esta etapa.
El hecho de que la evaluación figure como etapa final 
del ciclo responde a un ordenamiento conceptual, a 
fines aclaratorios y de referencia. Por el contrario, en 
estos manuales se considera que la evaluación pue­
de entrar en escena en los distintos momentos del 
ciclo de vida de una política, programa o proyecto 
social. Más información: sección 2.6 de este manual.
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Cap. 1
1.3 Breve reseña sobre el proceso de 
descentralización
El sistema municipal argentino
El sistema municipal argentino se caracteriza por su heterogeneidad. 
Este rasgo se debe a que la determinación del régimen municipal constituye 
una facultad reservada a las provincias, y no delegada al gobierno federal. 
Bajo su denominación coexisten veinticuatro regímenes distintos (uno 
para cada provincia y uno para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), esta-
blecidos a su vez por cada una de las constituciones y normativas locales.
La institución municipal no tiene, entonces, una forma única. En al-
gunos casos, los regímenes provinciales otorgan a los municipios facultades 
limitadas (regímenes autárquicos); en otros, les conceden una autonomía 
plena que los faculta para el dictado de su carta orgánica, la elección de 
autoridades ejecutivas y legislativas o la autoadministración. 
Además, cada municipio se define por aspectos como la cantidad de 
habitantes, el marco institucional, el régimen provincial al que pertenece, las 
características geográficas y económicas, e incluso la tradición política par-
tidaria de los dirigentes. 
Actualmente, en la Argentina existen 2259 gobiernos locales (INDEC, 
2010) y solo poco más de la mitad posee un ejecutivo y un legislativo (por 
lo general, un Concejo Deliberante). El resto son gobiernos locales definidos 
como comunas, juntas de gobierno o comisiones municipales. Pero, a pe-
sar de sus diferencias, es posible encontrar entre ellos muchos puntos en 
común.
Al margen del rol fundamental y de las responsabilidades que 
aún poseen tanto los gobiernos provinciales como el gobierno 
nacional, la descentralización generó un enorme reto para los 
gobiernos locales, ya que debieron asumirse como los princi-
pales responsables del desarrollo local en un contexto de recur­
sos económicos y técnicos limitados.
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El proceso descentralizador
Al consolidarse la democracia, y como consecuencia de la reforma cons-
titucional de 1994 que otorgó autonomía a los municipios a través del ar-
tículo 123, los gobiernos locales argentinos comenzaron un proceso 
de transformación, en términos de competencias y funciones, al aña-
dir nuevas y complejas responsabilidades a su clásica prestación de 
servicios básicos como la recolección de residuos, el suministro de agua 
potable y energía eléctrica, la limpieza y mantenimiento de calles y cami-
nos vecinales, el alumbrado público y el mantenimiento de los cementerios, 
entre otros.
Los procesos descentralizadores implicaron un fuerte llamado de 
atención sobre la dimensión territorial de las políticas públicas. Sin em-
bargo, hasta que esta reforma institucional cobró fuerza, el territorio local 
siguió siendo visto como un simple ámbito administrativo desde el cual los 
habitantes recibían, de modo pasivo, los servicios y programas públicos de-
sarrollados y gestionados por el nivel central del Estado. 
La expansión de esta visión centralista del Estado fue particularmente 
crítica en el caso de las políticas sociales porque los problemas sobre los 
que estas intervienen tienen múltiples matices y particularidades propios del 
entorno local. 
Los municipios asumieron cada vez más responsabilidades en 
el entramado institucional argentino hasta convertirse en los 
principales receptores gubernamentales de las múltiples de-
mandas sociales.
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Cap. 1
La jerarquización del nivel municipal es tributaria de múltiples factores 
que pueden resumirse en cuatro grandes hitos, íntimamente relacionados 
(Camou y Di Virgilio, 2008):
 X En la década del ochenta, durante los inicios de la transición democrá-
tica, se impulsaron iniciativas descentralizadoras con la expectativa de 
sentar bases democráticas también en el nivel local. 
 X La reforma constitucional de 1994 formalizó los cambios en las relacio-
nes intergubernamentales. En el artículo 123, por ejemplo, se estableció 
que las provincias debían asegurar la autonomía municipal en sus cons-
tituciones. Esto implicó reformas jurídicas, administrativas y económicas 
que, en algunos casos, aún no se efectivizaron.
 X Durante la década del noventa, el modelo de gestión que acompañó a 
los programas de alivio a la pobreza y de asistencia al empleo (financia-
dos por organismos multilaterales de crédito) repercutió también sobre 
los impulsos descentralizadores. En un contexto guiado por las urgencias 
fiscales de gobiernos nacionales preocupados, casi exclusivamente, por 
el ajuste estructural y la apertura de mercados, los municipios se convir-
tieron en los receptores naturales de las responsabilidades y demandas.
 X Con un impacto geográfico y social heterogéneo, este proceso de des-
centralización tuvo un nuevo impulso a partir de 2003, luego de una pro-
funda crisis que derivó en unarevitalización del rol de Estado. El marco 
institucional y normativo en el que hasta entonces operaban muchas políti-
cas sociales tuvo importantes modificaciones: la Ley 26061 de Protección 
Integral de los Derechos de las Niños, Niñas y Adolescentes (2005), la Ley 
26390 de Erradicación del Trabajo Infantil (2008) y la Ley 26233 sobre los 
Centros de Desarrollo Infantil (2007), entre otras.
Es importante reconocer que descentralizar implica siempre nuevas y 
mayores complejidades para la gestión estatal, en términos de relacio-
nes intergubernamentales. 
La transferencia de responsabilidades a los niveles provincial y 
municipal de gobierno hizo aflorar, en las últimas tres décadas, 
un nuevo tejido de relaciones económicas, políticas y adminis-
trativas entre ellos.
Complejidades 
y ventajas de la 
descentralización
Grandes 
hitos de la 
descentralización 
en la Argentina
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Por ejemplo, cuando se decide, diseña y gestiona una política social en el 
marco de este nuevo contexto institucional, es importante determinar tanto 
en términos fomales como informales: 
 X Si la capacidad de decisión está distribuida entre las autoridades de dis-
tinta escala territorial. 
 X Qué atribuciones le caben a cada autoridad.
 X Qué mecanismos existen para coordinar la actividad entre autoridades de 
distinta jurisdicción.
 X En qué medida las diferencias entre jurisdicciones coinciden con diferen-
cias reales en el entorno social, y si existen mecanismos para compensar 
esas diferencias (Acuña y Repetto, 2009).
 X Las heterogéneas capacidades de gestión de cada una de las unidades a 
cargo de la implementación de políticas sociales.
La descentralización ofrece ciertas ventajas que vale la pena 
destacar:
 X Representa una oportunidad para redistribuir poder político desde los 
gobiernos centrales a los subnacionales (provincias y municipios) y au-
mentar, así, su participación en la identificación de prioridades, la 
gestión de los recursos y la toma de decisiones. 
 X Cuando la descentralización llega efectivamente al nivel municipal (un 
proceso aún incipiente en nuestro país), la formulación de las políticas 
públicas se acerca a la comunidad, se facilita la identificación de ne-
cesidades de grupos sociales y se fortalecen los lazos entre vecinos 
y funcionarios. 
Al afectar la distribución de funciones 
y recursos, el proceso impacta en forma 
directa sobre la economía de los gobier-
nos locales. Los programas y responsa-
bilidades descentralizados requirieron (y 
aún requieren) un volumen de recursos 
que no siempre fueron transferidos de 
manera proporcional a las tareas dele-
gadas, o en tiempo y forma. 
La descentralización no es un proceso ni 
lineal, ni automático, ni homogéneo. Por 
el contrario, depende de ciertas condi­
ciones institucionales, políticas, sociales y 
económicas. Además, varía según las ca­
racterísticas y las diferentes capacidades 
de gestión de los gobiernos locales.
Si las políticas públicas se 
ajustan más a las necesi­
dades de una localidad, 
aumenta la eficiencia y 
eficacia de los progra­
mas implementados.
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Cap. 1
La descentralización de funciones redundó, en muchos casos, en una 
enorme carga presupuestaria que los municipios rara vez fueron capaces 
de afrontar por sí solos. La capacidad tributaria de los gobiernos locales es 
acotada en términos de recaudación. Esto condiciona fuertemente el gasto y 
limita la fijación de prioridades en el nivel local. 
En paralelo, el nivel de demanda hacia los gobiernos locales aumentó en 
forma significativa tras la delegación de funciones: se convirtieron en los 
primeros receptores de las expectativas sociales que antes se dirigían 
a otros niveles de gobierno. Para los municipios, esto generó un cuello de 
botella en términos de las políticas que eran capaces de implementar. 
Como resultado, la situación 
de los municipios parece un 
embudo
Pero los recursos no fueron 
transferidos de forma proporcional
Aumentan las demandas ciudadanas 
hacia los municipios
Aumentan las responsabilidades 
y funciones de los municipios
El impacto de la descentralización en el gasto público 
social
Para conocer cómo afectó el proceso de descentralización en políticas so-
ciales a los municipios, vale la pena analizar la evolución y composición del 
gasto público consolidado en esta área.
En la Argentina, las responsabilidades de financiamiento del gasto público 
corresponden a los tres niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal). 
Los distintos niveles comparten funciones y responsabilidades en la formu-
lación, implementación y M&E de políticas sociales, incluidos los programas 
destinados a niños, niñas y adolescentes.
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Durante las décadas del ochenta y noventa, la participación de las 
provincias y, en menor proporción, de los gobiernos locales en la inver-
sión pública social aumentó en forma significativa. 
Como puede observarse en el gráfico 1.1, el impacto de la descentrali-
zación se observa en la variación de la composición del gasto público 
social2. Mientras que el componente nacional disminuye, el provincial y el 
municipal aumentan. A comienzos de los ochenta la participación del gobier-
no nacional alcanzaba más del 50 % del total, veinte años más tarde había 
disminuido 15 puntos. Hacia 2009, los gobiernos provinciales y municipales 
eran responsables de casi el 65 % del gasto. 
Gráfico 1.1 Gasto público social por nivel de gobierno (Nación, provincias 
y municipios). 1980-2009 (calculado sobre la base de porcentajes del PBI) 
Sin seguridad social
Fuente: CIPPEC, sobre la base de los datos disponibles en la Secretaría de Política Económica y Planificación 
del Desarrollo, Ministerio de Economía de la Nación. 
2 Para un análisis más detallado, se sugiere revisar El papel de los municipios en la inversión pública social en infancia y 
adolescencia. Resultados de una encuesta nacional a municipios argentinos (Maceira y otros, 2010). Este documento, 
publicado en 2010 por CIPPEC y UNICEF, constituye un antecedente de estos tres manuales.
Variación de la 
composición 
de gasto 
público social
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
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09
Nación Provincias Municipios
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Cap. 1
El proceso de descentralización hacia los gobiernos subnacionales (pro-
vincias y municipios) se concentró, principalmente, en las áreas sociales: sa-
lud, educación y promoción social. El gráfico 1.2 muestra cómo creció la 
participación de los gobiernos subnacionales en el gasto social, en particular, 
entre las décadas del ochenta y noventa. 
Gráfico 1.2 Participación de los gobiernos subnacionales (provincias y 
municipios) en el gasto social (total, educación, salud y promoción social). 
Promedios 1981-2009 (en porcentajes)
Fuente: CIPPEC, sobre la base de los datos disponibles en la Secretaría de Política Económica y Planificación 
del Desarrollo, Ministerio de Economía de la Nación.
En el caso de la educación, el proceso descentralizador iniciado en los 
años setenta continuó durante la década de 2000, sobre todo, con el traspaso 
de la educación media y terciaria no universitaria. En el caso de la salud, el 
esquema descentralizador que se inició en los años sesenta tuvo una continui-
dad significativa en la década pasada, pero menos profunda que en los otros 
dos sectores (Maceira y otros, 2010).
Como se observa en el gráfico 1.3, los municipios duplicaron el gasto 
en políticas sociales durante la década del noventa, y luego de una merma 
(probablemente producida por la crisis de 2001-2002)el nivel de gasto se 
recuperó, e incluso siguió aumentando hasta alcanzar poco menos del 3,5 
% del PBI en 2009 (último dato disponible).
Participación 
de los gobiernos 
subnacionales 
en el gasto 
público social
1,00
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
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Promedio 1981-1900
Gasto social total Educación Salud Promoción social
Promedio 1991-2000 Promedio 2001-2009
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Gráfico 1.3 Gasto público consolidado de gobiernos municipales en políti-
cas sociales como % de PBI. 1980-2009
Fuente: CIPPEC, sobre la base de los datos disponibles en la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales 
del Ministerio de Economía de la Nación, año 2012 (último dato disponible, año 2009).
Por su parte, el gráfico 1.4 muestra el aumento de la participación de los 
gobiernos locales en el finan ciamiento de las áreas de salud, educación y 
promoción social. 
El área de promoción social es la que registra un mayor crecimiento y 
en la que existe una mayor participación local. Esto se explica, en parte, por-
que el municipio es la instancia de gobierno más cercana al ciudadano y, en 
consecuencia, la primera ventana de los reclamos de la sociedad (Maceira y 
otros, 2010).
(*) Cifras provisionales 
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
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0
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Cap. 1
Grafico 1.4 Participación de los gobiernos locales en el gasto social (edu-
cación, salud y promoción social). Promedios 1981-2008 (en porcentajes)
Fuente: CIPPEC, sobre la base de los datos disponibles en la Secretaría de Política Económica y Planificación 
del Desarrollo, Ministerio de Economía de la Nación.
Sin embargo, al mismo tiempo que ascendió el gasto público municipal 
destinado a políticas sociales, también aumentó el nivel de dependencia 
municipal a las transferencias económicas de los gobiernos provincia-
les o del gobierno nacional. Esto se observa al analizar la composición del 
gasto público municipal desde la perspectiva de su fuente de financiamiento. 
El gráfico 1.5 muestra la disminución constante del componente municipal a 
favor del provincial, desde 2000 hasta 2003, cuando comienzan a aumentar 
las transferencias del gobierno nacional. 
Promedio 1981-1900
Educación
2% 3% 3%
4%
6% 7%
10%
28%
33%
Salud Promoción social
Promedio 1991-2000 Promedio 2001-2009
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Gráfico 1.5 Nivel de dependencia municipal a las transferencias económicas 
de gobiernos provinciales o del gobierno nacional
Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales, Ministerio de Economía 
y Finanzas Públicas de la Nación (2010).
En parte debido a este origen diverso de las fuentes de financiamiento, 
pero también porque los diseños se realizan en el nivel central y se aplican 
sin una adaptación a las particularidades locales, las políticas nacionales 
y provinciales suelen estar desarticuladas del contexto local en el que 
se implementan. 
Muchas políticas y programas abordan cuestiones y desafíos a escala lo-
cal, pero pocas veces incorporan en su diseño e implementación al contexto 
más próximo como factor condicionante. Estos problemas de coordinación 
impiden, por ejemplo, la implementación de un sistema integral de protección 
a la niñez y la adolescencia.
En síntesis, las funciones y responsabilidades de los gobiernos locales 
crecieron en las últimas décadas, en particular, aquellas relacionadas con las 
áreas sociales. Además, aumentaron los reclamos de la sociedad hacia los 
municipios. Sin embargo, los recursos no crecieron en forma proporcional.
En este contexto complejo, 
los gobiernos locales, deve­
nidos actores estratégicos 
en la gestión de políticas 
sociales, enfrentan a dia­
rio desafíos para los cuales 
no siempre poseen los re­
cursos y las herramientas 
necesarias.
Transferencias
del Gobierno
nacional
Transferencias
de los 
gobiernos
provinciales
Recursos
propios
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
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Cap. 1
1.4 Nuevo paradigma en políticas sociales 
destinadas a infancia y adolescencia3
Como mencionamos, en los últimos años surgió un nuevo paradigma para 
abordar las políticas sociales destinadas a infancia y adolescencia. Por su re-
levancia y peso creciente, afectó rápidamente tanto a la agenda estatal como 
a la de los organismos internacionales, los ámbitos académicos y las orga-
nizaciones de la sociedad civil. Esta corriente interpela al viejo paradigma en 
general y, sobre todo, a las políticas que deberían diseñarse para responder 
a los problemas que afectan a los menores de 18 años. 
La Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, que 
entró en vigor en 1989, inauguró esta nueva forma de abordar la infancia y 
adolescencia al reconocer la posición de los niños, niñas y adolescentes 
como sujetos de derecho. En este tratado, la familia es reconocida como el 
ambiente natural de bienestar para los niños, niñas y adolescentes, y como 
espacio predilecto para potenciar su pleno desarrollo. En consecuencia, la 
principal tarea del Estado es velar por sus derechos en el marco de la 
vida familiar.
3 Este apartado se elaboró sobre la base de Inversión pública social en infancia y adolescencia: Un análisis 
institucional y presupuestario para el municipio de Morón (Olaviaga y Marazzi, 2010).
El gasto público social consolidado dirigido a niñez y adolescencia 
implicó, en 2008 (últimas estimaciones disponibles), una inversión 
de $72751,5 millones, lo que representa una inversión de $5945 
por niño, niña o adolescente (UNICEF, 2010).
Entre 2001 y 2008, la inversión social en personas menores 
de 18 años reflejó un crecimiento nominal acumulado de 
338,8 %, sin considerar el impacto del aumento de los 
precios. En términos reales, si se contempla el impacto en la 
evolución de los precios y se equiparan los valores de cada 
año a pesos de 2001, es posible identificar que el incremento 
en este período fue del 62,8 %. 
Los mayores aumentos nominales se presentaron en 2005 y 
2008, ambos superiores al 30 %, como consecuencia de las 
mayores erogaciones realizadas por los gobiernos provinciales 
(cerca del 80 % del crecimiento total). 
En 2005, se destacan el impacto de la Ley de Financiamiento 
Educativo y la implementación de los Programas Federales de 
Vivienda. En 2008, el incremento responde principalmente a 
aumentos relacionados con la provisión de educación y salud 
(UNICEF, 2010).
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La Convención establece también que el Estado debe comprometerse 
a difundir información y materiales de interés para que los niños, niñas 
y adolescentes adquieran el derecho a expresarse, a construir libremente 
su opinión y a gozar de la oportunidad de ser escuchado. 
Las modificaciones en el plano internacional fueron adaptadas a la 
realidad argentina, con diversos matices en el ámbito nacional y pro-
vincial. La Convención fue ratificada en 1990 a través de la Ley 23849 y en 
1994 se le otorgó jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22). La puesta en mar-
cha de los lineamientos que establece exige transformaciones profundas en 
la legislación, reformas en las prácticas de las instituciones y modificaciones 
en la relación entre el Estado, la familia y la comunidad, y los niños, niñas y 
adolescentes.
En 2005 se aprobó la Ley 26061 
de Protección Integral de los 
Derechos de las Niñas, Niños y 
Adolescentes, que dispone la apli-
cación obligatoria de la Convención 
sobre los derechos de esta pobla-ción y establece las características 
básicas que deberían adquirir las 
políticas públicas ligadas a infancia 
y adolescencia. A partir de allí, y en 
línea con lo determinado por la nor-
mativa nacional, se avanzó con las 
normativas provinciales.
Tras firmar la Convención, los Estados se comprometen a asegu­
rar a los menores de edad su protección, es decir, la promoción 
y restitución de sus derechos y el cuidado necesarios para su 
bienestar. Para eso, se formulan una serie de obligaciones asocia­
das con la salud, la educación y el esparcimiento. En particular, 
se establece como límite el derecho a no sufrir discriminación, 
maltrato o explotación económica.
1989 Entra en vigor la 
 Convención
1994 La Convención 
 adquiere rango 
 constitucional
2005 Se aprueba la 
 Ley 26061
La sanción, en 2005, de la Ley 26061 de 
Protección Integral de los Derechos de 
las Niños, Niñas y Adolescentes inauguró 
en la Argentina un nuevo paradigma para 
abordar el diseño y ejecución de políticas 
y programas orientados a infancia y ado­
lescencia. Esta normativa supone la con­
formación de un nuevo andamiaje insti-
tucional en el que los gobiernos locales 
adquieren un protagonismo estratégico. 
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Cap. 1
La primera consecuencia de esta ley fue la derogación del antiguo régi-
men del patronato de menores (establecido por la Ley 10903, conocida como 
Ley Agote), vigente desde 1919. Esto significó un corte estructural respecto 
del paradigma anterior (y de sus implicancias organizacionales, sociales y 
culturales) que había consolidado la intervención del Estado en la vida de los 
niños, niñas y adolescentes en situación de pobreza y les daba facultad de 
tutela a los jueces. 
La Ley 26061 estableció también una nueva manera de entender y aten-
der las necesidades de la niñez y la adolescencia; a partir de ella se instala 
el principio de corresponsabilidad y se establece una serie de obligaciones y 
facultades hacia el Poder Ejecutivo en todos sus niveles.
Además, se habilitó la creación del Sistema de Protección Integral de 
los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, que busca garantizar el 
disfrute pleno y el ejercicio efectivo y permanente de los derechos recono-
cidos en el nivel nacional y en los tratados internacionales que la Nación 
ratifica. El Sistema está conformado por todos los organismos, entidades y 
servicios que diseñan, planifican, coordinan, orientan, ejecutan y supervi-
san las políticas públicas (de gestión estatal o privada) en el ámbito nacio-
nal, provincial y municipal. Políticas que buscan promover, prevenir, asistir, 
resguardar y restablecer los derechos de las niños, niñas y adolescentes 
(Art. 32). 
Derogación del 
antiguo régimen 
de patronato 
de menores
Creación del 
Sistema de 
Protección 
Integral de los 
Derechos de 
Niños, Niñas y 
Adolescentes
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A partir de la creación del Sistema de Protección Integral de 
los Derechos de niños, niñas y adolescentes, las provincias 
son las encargadas de planificar y ejecutar políticas. Esta 
aplicación es desigual entre los distintos municipios, cuyas 
funciones, grados de autonomía y recursos para abordar la 
problemática de la niñez y la adolescencia difiere según la 
provincia en la que se encuentren. 
De acuerdo con un informe del defensor del pueblo de la 
Nación (2011), la aplicación desigual de este sistema se 
evidencia en las grandes diferencias que existen en el nivel de 
adhesión a la Ley 26061 y en los avances en el desarrollo del 
marco legislativo de las provincias.
En el mapa se pueden observar los distintos grados de 
avance. 
En la tabla 1.2 se presenta la cantidad de órganos 
provinciales y municipales con competencia en niñez y 
adolescencia en relación con las localidades urbanas (con 
más de 2000 habitantes según INDEC).
Tabla 1.2 Cobertura de órganos locales con 
competencia en materia de niñez y adolescencia 
en localidades urbanas (provincias que cuentan 
con ley de protección integral, con o sin 
reglamentación y que brindaron la información)
Jurisdicciones
Cantidad 
de órganos 
locales de 
distintas 
competencias
Cantidad de 
localidades 
urbanas
Cobertura %
Misiones 62 41 151,2
Entre Ríos 60 44 136,4
Chubut 18 14 128,6
CABA 15 15 100,0
Tierra del 
Fuego 2 2 100,0
Santa Cruz 13 14 92,9
Buenos Aires 112 158 70,9
Jujuy 14 22 63,6
Mendoza 14 33 42,4
Santa Fe 5 121 4,1
La Rioja 0 16 0,0
Río Negro 0 29 0,0
Salta 0 35 0,0
Tucumán 0 32 0,0
Fuente: CIPPEC, sobre la base del informe del defensor del pueblo (2011).
Así, tomando como unidad de análisis a las jurisdicciones 
provinciales, el informe del defensor del pueblo de la Nación 
vuelve a mostrar diferencias sustanciales.Fuente: CIPPEC, sobre la base del informe del defensor del pueblo (2011).
Nivel de 
adecuación Categorías situacionales
Bajo
No legisló conforme a la 
Ley 26061 o Convención 
Internacional de los Derechos del 
Niño (CIDN).
Intermedio
Cuenta con Ley de adhesión (a la 
Ley 26061 o a la CIDN), pero no 
tiene aún desarrollo legislativo.
Cuenta con Ley de protección 
integral, pero aún no fue 
reglamentada.
Alto Cuenta con Ley de protección integral y está reglamentada.
Jujuy
Formosa
Chaco
Corrientes
Entre
Rios
Santa
Fe
Santiago
de Estero
Tucuman
Salta
Catamarca
La Rioja
San
Juan
Mendoza
San
Luis
La Pampa
Cordoba
Buenos Aires
Neuquen
Rio
Negro
Chubut
Santa
Cruz
Tierra del Fuego
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Cap. 1
La Ley dispuso, además, la creación de la Secretaría Nacional de Niñez, 
Adolescencia y Familia (que depende del Ministerio de Desarrollo Social y 
del Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia) cuyo objetivo es invo-
lucrar institucionalmente a las provincias en el diseño de políticas de niñez y 
adolescencia (Art. 45). De este modo, se reconoce la necesidad de que la 
Política de Protección Integral de Derechos sea implementada a través 
de una concertación articulada de acción de la Nación, las provincias y 
los municipios (Art. 32). 
La Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia es el princi-
pal organismo encargado de promover y cuidar el ejercicio de los dere-
chos destinados a niñez y adolescencia. Entre sus responsabilidades se 
encuentra garantizar el funcionamiento del Consejo Federal de Niñez, 
Adolescencia y Familia, creado en el año 2006 mediante Decreto 416/06, 
y coordinar entre ambas instancias el diseño y articulación de las políticas 
públicas integrales. 
La Secretaría debe ocuparse también de asegurar la ejecución de los 
instrumentos de carácter internacional a los que la Nación suscriba y de 
conseguir financiamiento nacional e internacional para el desarrollo de las 
políticas, además de traspasarlo a las provincias cuando sea necesario. 
El Consejo Federal debe, además de las funciones mencionadas en 
articulación con la Secretaría, concertar y efectivizar las políticas de pro-
tección integral, proponer e impulsar reformas legislativas e institucionales 
destinadas a la concreción de los principios establecidos en la Convención, 
Creación de 
la Secretaría 
Nacional de Niñez, 
Adolescencia 
y Familia
Consejo Federal 
de Niñez, 
Adolescencia 
y Familia
Todos los gobiernos locales comparten, en mayor o menor me­
dida, un grado de responsabilidad en garantizar los derechos 
de los niños, niñas y adolescentes en su jurisdicción, en coordi­
nación con los distintos niveles de gobierno y organismos com­
petentes a efectos de llevar a la práctica un enfoque integral. 
Es por eso que mejorar las capacidades de los municipios 
para que puedan responder a este desafío en forma adecuada 
constituye una meta prioritaria.
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fomentar espacios de participación activa de la sociedad civil y promover la 
supervisión y control de las institucionesprivadas de asistencia y protección 
de derechos (Art. 46).
En la Ley 26061 de Protección Integral de los Derechos de las Niños, 
Niñas y Adolescentes (2005) se estableció, también, la figura del Defensor 
de los derechos de niños, niñas y adolescentes para velar por la protec-
ción y promoción de los derechos consagrados en la Constitución nacional 
y en la Convención sobre Derechos del Niño y las Leyes nacionales (Art. 47). 
Sin embargo, esta figura jurídica aún no fue implementada.
En el año 2009 se creó el Registro de Protección Integral de la Niñez 
y la Adolescencia (Decreto 2044/2009) para integrar y sistematizar la infor-
mación relacionada con las acciones gubernamentales de protección de los 
derechos de las personas menores de dieciocho (18) años de edad, y para 
ampliar y calificar al conjunto de políticas públicas en la materia. 
En línea con este cambio de paradigma, desde 2003 se evidencia una re-
vitalización del rol del Estado que, acompañada por la recuperación de la 
crisis económica de 2001/2002, contribuyó a que los principales indicadores 
sociales experimentaran una sostenida mejoría (en particular, los índices de 
pobreza, indigencia y desigualdad), con un indudable correlato en la mejora 
de la situación de los niños, niñas y adolescentes y de sus familias.
Esta mejora se explica parcialmente (además de ser una consecuencia 
del crecimiento económico) por la implementación de una reciente oferta 
programática cuyo público objetivo (en ocasiones, público exclusivo) son 
los niños, niñas y adolescentes. Si bien en este período, y para este grupo 
etario en particular, la política por antonomasia es la Asignación Universal 
por Hijo para Protección Social, no deben dejar de resaltarse medidas ta-
les como el Plan Nacer, el Plan Primeros Años, la Ley 26206 de Educación 
Nacional, la Ley 26390 de Erradicación del Trabajo Infantil y la Ley 26233 
sobre los Centros de Desarrollo Infantil, entre otras. 
En esta etapa se evidencia también el fortalecimiento de las distintas ofer-
tas programáticas provinciales y, en algunos casos, de las municipales. Esta 
oferta, pese a “aterrizar en cada territorio” en forma fragmentada y desarticu-
lada, contribuyó a mejorar la situación relativa de niños, niñas y adolescentes.
Defensor de los 
derechos de los 
niños, niñas y 
adolescentes
Registro de 
Protección Integral 
de la Niñez y la 
Adolescencia 
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Cap. 1
A pesar de la mejora en muchos indicadores sociales, la situación 
social que experimentan los hogares en la Argentina según su ubicación 
geográfica y su composición sigue siendo heterogénea y plantea retos 
ineludibles, como enfatizar la dimensión social y política que el cambio de 
paradigma supone y colocar en primer plano la inversión de recursos eco-
nómicos y materiales para la infancia y adolescencia. 
Para garantizar que las expectativas que se generaron en nuestro país 
tras la sanción de la Convención Internacional de los Derechos del Niño en 
1989 y el consecuente marco normativo se vuelvan efectivas, los municipios 
deben trabajar en forma articulada con el gobierno provincial y nacional. 
 
Para lograr construir un sistema integral de protección de los derechos de los 
niños, niñas y adolescentes, la Argentina tiene aún campo por recorrer. Hasta 
el momento se avanzó a través de una proliferación de intervenciones (muchas 
veces, bajo la modalidad de programas) que no responden a lógicas integrales y 
que, desde el ámbito nacional, suelen desplegarse sin la sinergia necesaria entre 
los diversos territorios provinciales y municipales. Por eso, el principal desafío 
es avanzar sostenidamente hacia la constitución de ese sistema.
Dado que los principales problemas sociales que afectan a la niñez y 
adolescencia son de carácter multidimensional (combinan carencias y ne-
cesidades tangibles e intangibles, expresan obstáculos y restricciones 
de muy diversa índole, y en ellos se involucran a su vez distintos actores 
–sectoriales y jurisdiccionales–), aún se requiere afrontar el tránsito desde pro-
yectos y programas a políticas, y desde políticas hacia un sistema integral.
Esa transición, sumamente compleja en su implementación y gestión co-
tidiana, debe ser moldeada tanto de acuerdo con los problemas específicos 
que afectan a la niñez y adolescencia (y, por supuesto, a sus familias) como 
en línea con lo que establece la Ley Nacional de Protección Integral. 
Tampoco debe olvidarse que, pese a los importantes avances normativos 
e institucionales realizados, los cambios planteados desde la Convención 
primero y desde el nuevo paradigma después, no son fáciles de plasmar. 
En otras palabras, el marco normativo es necesario, pero no suficiente, 
porque la transformación que promueve el nuevo paradigma involucra 
un proceso social y cultural mucho más complejo y no lineal, con marchas 
y contramarchas, avances y retrocesos. 
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En conjunto, la descentralización y el cambio en el paradigma 
trajeron aparejados grandes desafíos a la hora de planificar, mo-
nitorear, evaluar y coordinar políticas, programas y proyectos 
sociales desde la gestión local. 
Para ejercer satisfactoriamente las nuevas funciones y respon-
sabilidades asumidas por los gobiernos locales, es imprescin-
dible desarrollar nuevas capacidades que permitan identificar 
prioridades, administrar recursos y establecer criterios de acción 
estratégicos. Estos manuales pretenden ser un instrumento útil 
en este sentido.
Capítulo 2
Las múltiples expresiones 
de la coordinación: 
sus principales desafíos
Una introducción a la temática de la coordinación
Problemas de la falta de coordinación
Aspectos que dificultan la coordinación
El por qué y para qué de la coordinación
La coordinación de políticas sociales en tanto proceso técnico y político
Niveles y gradientes de la coordinación
Coordinación intersectorial entre distintos sectores estatales
Algunas caracterizaciones de la intersectorialidad
Coordinación intergubernamental entre distintos niveles de gobierno
Coordinación entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil
2.1
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Cap. 22.1 Una introducción a la temática de la 
coordinación
El objetivo de este capítulo es plantear algunas nociones básicas para 
abordar la coordinación de políticas, programas y proyectos sociales de 
cara a su integración. Esperamos que el lector adquiera durante estas 
páginas los lineamientos generales que le permitan responder a pregun-
tas como ¿por qué es necesario coordinar?, ¿qué implica coordinar?, ¿a 
qué tipo de proceso refiere?, ¿qué recursos están implicados?, ¿quiénes 
deben coordinar y con quiénes deben hacerlo?
Los problemas públicos requieren, por lo general, respuestas estatales. 
En algunos casos alcanza con que las intervenciones para enfrentarlos se 
generen, gestionen o implementen desde algún nivel territorial (nacional, pro-
vincial o local) o desde algún sector específico de gobierno (ministerios o 
equivalentes, unidades funcionales de menor rango, etc.).
En los últimos años se afianzó la certeza de que muchos problemas 
sociales tienen un carácter multidimensional y multicausal. Esto implica 
que el bienestar de los individuos, familias, comunidades y territorios no 
se ve afectado solo cuando hay una única carencia o necesidad básica 
insatisfecha (por ejemplo, de ingresos), sino que hay otras dimensiones 
(salud, educación, hábitat, etc.) cuya insatisfacción incide profundamente 
en la calidad de vida. El caso de niñez y adolescencia es paradigmático 
de este marco. 
Las políticas, programas y proyectos (las 3 P) que buscan atender 
los problemas de la niñez y adolescencia son más efectivas y de mayor 
calidad cuando se formulan desde una perspectiva integral, por eso es 
En esta sección se incluyen 
algunas nociones básicaspara abordar la coordina­
ción de políticas, progra­
mas y proyectos sociales.
Las intervenciones 
son más efectivas 
y de mayor calidad 
cuando se formulan 
desde una perspec­
tiva integral.
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necesario que todos los actores y sectores que intervienen en su diseño, 
gestión e implementación articulen su trabajo. 
En América Latina, las políticas sociales suelen caracterizarse por su 
desarticulación y fragmentación institucional, lo que conduce a la descoor-
dinación de sus acciones, a la duplicación de funciones y servicios y al inefi-
ciente uso de recursos. En definitiva, faltan prioridades claras y una política 
social articulada y coherente. 
La integralidad responde a la aspiración de que prestaciones y ser-
vicios estén centrados en el conjunto de necesidades de las personas, 
familias y comunidades. La integración no supone cambios en los objeti-
vos, componentes o delimitaciones del universo de titulares de los progra-
mas convencionales, pero sí procura darles una mayor coherencia e impacto, 
a través de la convergencia de las diversas intervenciones y al privilegiar la 
perspectiva del receptor (Martínez Nogueira, 2007). 
Así, si se desea garantizar una ciudadanía plena para la niñez y la ado-
lescencia, no basta con responder únicamente desde una perspectiva eco-
nómica, de ingresos en los hogares, sino que se debe enfrentar desde un 
enfoque multidimensional. Para el caso de infancia y adolescencia se deben 
Cada vez es más evidente que ciertos problemas públicos, en 
particular los sociales, precisan de intervenciones interguberna­
mentales e intersectoriales (Repetto, 2010).
Intersectorialidad se defi­
ne como la “articulación de 
saberes y experiencias en el 
planeamiento, realización y 
evaluación de acciones, con 
el objetivo de alcanzar resul­
tados integrados en situa­
ciones complejas, buscando 
un efecto sinérgico en el de­
sarrollo social” (Junqueira, 
Inojosa y Komatsu, 1998).
Por ejemplo, entendemos la pobreza infantil como la interrela­
ción de múltiples privaciones que impiden el ejercicio pleno de 
los derechos y el despliegue de potencialidades, y no un proble­
ma aislado que remite exclusivamente a ingresos escasos. Por 
eso, debe ser abordado de manera integral con el fin de lograr el 
impacto deseado que es la superación de la pobreza por parte 
de las personas, las familias y los individuos.
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Cap. 2
reconocer e intervenir integralmente dimensiones como educación, salud, 
cuidado, nutrición, hábitat, agua y saneamiento, vivienda, etc. 
Pero para que éste abordaje se haga realidad, se requiere tanto del 
involucra miento de los distintos organismos que tienen a su cargo el diseño, 
gestión e implementación de las políticas como de la participación de actores 
de los diversos niveles de gobierno. En síntesis: la coordinación es un camino 
ineludible para lograr la integralidad.
Crece cada vez más el número de problemas que los Estados solo pueden 
resolver si articulan intereses y recursos propios. En este contexto, la coor-
dinación emerge como un mecanismo de enorme importancia para lograr la 
integralidad. Dado que los problemas que son definidos como sociales, en 
particular los que atañen a sectores como niñez, juventud y género, tienen 
múltiples causas, se torna necesario que las respuestas para enfrentarlos no 
se acoten ni a un único ámbito (el Estado nacional) ni a un único organismo. 
La coordinación puede ser entendida como el proceso mediante 
el cual se genera sinergia (entendida como aquello que resulta 
de la acción conjunta de dos o más actores, y cuyo valor supera 
su simple suma) entre las acciones y los recursos de los diversos 
involucrados en un campo concreto de gestión pública, al mismo 
tiempo que se construye (o redefine, en caso de su preexistencia) 
un sistema de reglas de juego, formales e informales, a través de 
las cuales los actores involucrados encuentran fuertes incentivos 
para cooperar, más allá de sus intereses e ideologías particulares, 
por lo general, en conflicto (Repetto, 2005).
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Cuando se abordan las problemáticas asociadas a 
niñez y adolescencia, surgen problemas típicos de 
carácter transversal y se evidencia tanto una extensa 
relación intersectorial como una enorme variación de 
especificidades regionales y locales. En estos casos, 
no existe otra vía para afrontar los problemas que la 
coordinación (entre áreas, sectores, niveles de gobierno y 
sociedad civil) de acciones y recursos. 
Es cierto que parece más factible lograr la integralidad en 
el plano local, (en la esfera territorial comunitaria/municipal) 
que, por ejemplo, a escala nacional, porque en el primero la 
población tiene acceso concreto a los servicios y es donde 
manifiesta sus problemas (Junqueira, 1998). 
Esto no quiere decir que no haya soluciones eficaces para 
el nivel nacional o que en el nivel local todo sea más fácil. 
Un caso claro que demanda intervenciones de este tipo 
es el cuidado infantil, que por su multidimensionalidad 
exige un abordaje que avance hacia la coordinación 
prointegralidad. Esto implica la intervención horizontal de 
múltiples sectores del Estado que llevan adelante políticas 
de salud, educación, alimentación, trabajo y vivienda, entre 
los más destacados. 
Ejemplo: si el sistema de salud detecta un niño o niña 
en situación de vulnerabilidad social, puede ofrecerle 
los servicios correspondientes a su área (controles de 
salud, programas nutricionales), pero ellos no cubren 
todo el espectro de problemas que viola sus derechos. Es 
preciso crear o habilitar mecanismos para que sea posible 
coordinar con otras áreas su acceso a servicios como 
educación y estimulación temprana, vivienda, trabajo para 
sus padres (su inserción a un empleo formal, en especial 
para las madres –que tienen más problemas para ingresar 
en el mercado laboral por las dificultades de conciliar el 
trabajo con las tareas de cuidado–, es un factor clave para 
asegurar el acceso de toda la familia a una mejor calidad 
de vida). Sin embargo, aun cuando se haya alcanzado 
este nivel de coordinación intersectorial, resta enfrentar un 
segundo desafío: la coordinación entre niveles de gobierno, 
necesaria para evitar superposiciones y réplicas en la 
oferta de servicios que generan un abordaje ineficiente e 
inadecuado de la problemática del cuidado infantil. 
En la Argentina, los servicios de cuidado infantil son 
prestados por el nivel local, pero pueden depender de 
los municipios, de las provincias o de la Nación. En 
este sentido, y si se considera el trabajo que realiza el 
gobierno nacional, es necesario definir parámetros claros 
para mantener una perspectiva integrada, sin perder las 
diferencias y particularidades locales. En nuestro país, 
ese parámetro está dado por la Ley Nacional 26061 de 
Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y 
Adolescentes (que crea el sistema homónimo) y por la Ley 
26233 de Centros de Desarrollo Infantil que, enmarcada 
en los principios de la primera, designa a estos centros 
como espacios de atención integral. 
El análisis de lo que se realiza desde los niveles 
subnacionales permite señalar que la implementación de 
esta Ley en el nivel provincial requiere una articulación 
con las normativas y particularidades provinciales (por 
ejemplo: la provincia de Santa Fe dictó la Ley 12967, 
que adhiere a la normativa nacional y crea el Sistema 
de Promoción y Protección de Derechos que establece 
la obligación de crear servicios de cuidado infantil en la 
provincia). A su vez, sobresale el hecho de que los propios 
gobiernos locales establecen prestaciones propias, es 
decir que en un territorio pueden convivir servicios de los 
tres niveles.
Recuadro 2.1 El cuidado infantil: un ejemplo de política deniñez y adolescencia que 
requiere coordinación prointegralidad
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Cap. 2
2.2 Problemas de la falta de coordinación
La ausencia de procesos de coordinación de política pública (cuando son 
requeridos) genera al menos dos escenarios negativos en lo que respecta a 
provisión de bienes y servicios por parte del Estado (Licha, 2006): 
 X Desarticulación-fragmentación: cuando se formulan e implementan 
políticas de forma aislada, sin referencia mutua entre agencias, actores y 
medidas de intervención, el resultado es un mosaico en el que es prác-
ticamente imposible determinar la relación entre las diferentes partes. Lo 
preocupante es que las políticas se convierten en compartimientos es-
tancos y se pierden la sinergia, los recursos públicos y las oportunidades 
para un mejor desarrollo de los servicios. 
 X Tecnocratización-despolitización: la coordinación es únicamente ope-
rativa y no tiene ningún horizonte temporal o de actuación que permita 
inscribir las intervenciones del Estado en metas o planes de desarrollo 
a largo plazo. Si se reduce a un asunto técnico, la coordinación pier-
de su función principal, es decir, su habilidad para concertar visiones y 
perspectivas entre actores, para que se traduzcan en un accionar público 
integrado. 
Además, la falta de coordinación: 
 X Reduce la eficiencia y eficacia de las organizaciones involucradas.
 X Incrementa los costos operativos.
 X No facilita un uso eficiente de los fondos públicos.
 X Debilita el sentido de pertenencia al ámbito público.
Aspectos que dificultan la coordinación
¿Por qué es tan difícil avanzar hacia la coordinación de políticas públicas? 
Los esfuerzos por lograr una mayor imbricación enfrentan enormes obstá-
culos y fracasos, no solo frecuentes sino también previsibles y con causas y 
consecuencias recurrentes. Pueden citarse al menos dos factores que inci-
den en la (im)posibilidad para coordinar. 
En primer lugar, los actores involucrados responden a lógicas e iner-
cias institucionales diferentes, se inclinan a la autosuficiencia y al trabajo 
¿Qué pasa cuando 
no se coordina?
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en compartimentos estancos, sus prácticas y rutinas se asocian a concep-
ciones puramente sectoriales y sus orientaciones cognitivas y profesionales 
se acotan a un campo particular de gestión pública. 
En segundo lugar, la coordinación se suele gestionar en escenarios 
llenos de ambigüedad, incertidumbre, tensiones y disputas de poder. 
En el recuadro 2.2 se mencionan estas y otras cuestiones que deben ser 
superadas para avanzar hacia la coordinación prointegralidad.
En el ámbito público, la coordinación es planteada como necesidad, por-
que se asignan competencias específicas a diferentes ámbitos y niveles de go-
bierno, y como resultado de la intervención de otros actores (organizaciones no 
gubernamentales, sector privado o agencias de la cooperación internacional, 
entre otros). Además, la coordinación es invocada como gestión innovadora 
cuando deben abordarse cuestiones complejas con aportes diversos. 
Recuadro 2.2 Dificultades para avanzar en coordinación prointegralidad
•	 Fragmentación institucional: los problemas sociales son comprendidos de manera fragmentada y se 
presta poca atención a su integralidad (medio ambiente, procesos familiares, persona). Esto genera 
una dinámica de trabajo compartimentado. 
•	 Celos profesionales e intereses políticos que dificultan la participación de algunos actores involucrados 
en la toma de decisiones. 
•	 La escasa práctica y cultura de diálogo, participación y deliberación, componentes básicos para la 
coordinación. 
•	 Intervenciones provinciales o nacionales muy rígidas, difíciles de adaptar a contextos heterogéneos. 
•	 Preponderancia de una visión de corto plazo en la formación de las políticas y programas que deben 
ser coordinados.
•	 Desigual capacidad institucional entre las distintas organizaciones.
•	 Alta y persistente complejidad de las políticas que aportan a la integralidad (dificultades para 
establecer prioridades y para concatenar y articular una masa importante de actividades).
•	 Déficit de expertos en gestión de políticas coordinadas, con escaso diálogo interdisciplinario.
•	 Atención de la urgencia por parte de cada área y falta de previsibilidad en el mediano plazo.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Licha (2006).
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Cap. 2
2.3 El por qué y el para qué de la coordinación
Martínez Nogueira (2010) señala que es necesario coordinar porque los ac-
tores, dada su inserción en esquemas de división del trabajo, son diferentes, 
tanto al interior de las organizaciones como entre ellas y las otras institucio-
nes o actores involucrados.
Desde el punto de vista del diseño de organizaciones, la creación de valor 
interpela a dos mecanismos fundamentales y complementarios:
 X Especialización. La división del trabajo permite aprovechar las ven-
tajas comparativas de grupos e individuos.
 X Integración. Los aportes especializados deben articularse para ge-
nerar un producto o servicio final, valioso para el usuario.
La especialización genera la necesidad de integrar porque, aunque 
cada actor, grupo u organización mantenga su propio espacio de acción, 
existen interdependencias que surgen de trabajar sobre la misma realidad. 
Estas interdependencias generan incertidumbres, y de ellas aflora la necesi-
dad de la coordinación.
Es importante resaltar que no es adecuado introducir más mecanismos 
de coordinación que los que la interdependencia entre organismos requiere, 
porque no es necesario agregar una complejidad extra a la que la rea-
lidad impone.
La coordinación es, entonces, un mecanismo para integrar los 
aportes especializados, porque las respuestas sectoriales a una 
realidad multidimensional no son capaces de abordar todos sus 
aspectos y causas interrelacionadas.
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Señaladas las causas que explican por qué es necesario fomentar la 
coordinación en políticas sociales, a continuación se presentan algunos de 
sus principales objetivos:
 X Evitar o minimizar la duplicación y superposición de políticas. 
 X Reducir sus inconsistencias. 
 X Asegurar las prioridades y apuntar a su cohesión y coherencia. 
 X Atenuar el conflicto político y burocrático.
 X Promover una perspectiva holística, que supere la mirada sectorial y es-
trecha de las políticas (Peters, 1998).
Se trata de coordinar políticas para integrar las distintas decisiones y ac-
ciones de gobierno en una visión de conjunto, con una clara perspectiva de 
largo plazo; en otras palabras, “coordinar con un sentido estratégico, para 
avanzar en determinada dirección, para promover determinados resultados 
de la acción pública en su conjunto, y no solo de cada una de sus parcelas 
sectoriales o institucionales” (Garnier, 2000).
En consecuencia, se puede afirmar que la coordinación (cuando realmen-
te se precisa, y no como “moda a seguir”) es un medio privilegiado para 
sumar esfuerzos y lograr objetivos estratégicos. Ante problemas públicos 
complejos, con múltiples aristas y una diversidad de aspectos involucrados 
tanto en sus orígenes como en su desarrollo, una intervención coordinada 
puede ser útil para afrontar las diversas dimensiones que requieren atención 
Recuadro 2.3 Algunas buenas razones para fomentar mayores grados de 
coordinación entre actores en las políticas públicas
•	 La división del trabajo y la diferenciación de la sociedad aumentan la necesidad de coordinación entre 
grupos de actores, instituciones y sectores de la sociedad civil y el Estado.
•	 La complejidad de la realidad sobre la que se quiere intervenir presupone tomar en cuenta un mayor 
número de visiones y posturas. 
•	 La incertidumbre de los entornos y los cambios aumentan la necesidad de coordinar para garantizar la