Logo Studenta

finanzas_cepal

¡Este material tiene más páginas!

Vista previa del material en texto

1
M. Victoria Espada
Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública
ILPES / CEPAL
mariavictoria.espada@cepal.org
Curso Internacional sobre “Estimaciones Tributarias”
Buenos Aires, 20 al 24 de septiembre de 2010
Panorama de las Finanzas Públicas
en América Latina
2
Índice
1. La crisis económica global
2. La situación económica de América Latina
3. Panorama tributario de la región
4. “La hora de la igualdad”
3
Índice
1. La crisis económica global
2.2.2. La La La situacisituacisituacióóónnn econeconeconóóómicamicamicade de de AmAmAméééricaricarica LatinaLatinaLatina
3.3.3. Panorama Panorama Panorama tributariotributariotributariode la de la de la regiregiregióóónnn
4.4.4. “““ La La La horahorahorade la de la de la igualdadigualdadigualdad”””
4
Fuente: Datos publicados en Fiscal Monitor, 14 Mayo 2010 (FMI).
Variación de los Ingresosy Gastos Públicos, 2007-1010
Durante el periodo 2007-2010, los países más desarrollados experimentaron reducciones de 
sus ingresos públicos. Para contrarrestar los efectos de la crisis, se aplicaron políticas
contracíclicas de gasto. Los ajustes fiscales estuvieron dominados por la necesidad de 
impulsar la demanda agregada.
(en puntos del PIB)
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
Alemania Australia Canada Estados
Unidos
Francia Italia Japón Corea Reino
Unido
España G-20 A
Gasto Público Ingresos Públicos
5
Fuente: Datos publicados en Fiscal Monitor, 14 Mayo 2010 (FMI).
Ante la merma de ingresos públicos, siguió un incremento de la deuda. Se estima que el déficit
primario de las economías avanzadas experimente una mejoría en el periodo 2012-2015, a la 
espera de identificar medidas concretas de ajuste.
Variación de la Deuda Bruta Total, 2007-1010
(en puntos del PIB)
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Alemania Australia Canada Estados
Unidos
Francia Italia Japón Korea Reino
Unido
G-20 A
6
El coste es diseñar estrategias fiscales de salida…
Deuda Bruta Total 
Gobierno General
(en porcentaje del PIB)
0
20
40
60
80
100
120
140
2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2014 2015
%
Alemania Francia Reino Unido Estados Unidos G-20 A
Fuente: datos publicados en Fiscal Monitor14 May 2010, IMF
7
La mayor parte del incremento de la deuda pública en las economías avanzadas viene
explicada por la caída en la recaudación, producto de la menor actividad económica. Por otro
lado, los estímulos fiscales y las operaciones de préstamo (estudiantes, compra de vehículos, 
ayudas a las pequeñas y medianas empresas) son superiores a las ayudas dirigidas al sector 
financiero.
Fuente: Datos publicados en Fiscal Monitor, 14 Mayo 2010 (FMI).
G-20 Economías avanzadas: Incremento en Deuda Pública, 
2008-2015
(Incremento total 39.1 puntos del PIB, PPP 2009)
2008-2009 
dinámica tasa de interés-
crecimiento (r-g)
7.5
2010-2015 
dinámica tasa de interés-
crecimiento (r-g)
 0.7
Operaciones de 
préstamos 
4.0
Ayuda Sector 
Financiero
3.2
Estímulo Fiscal
4.5
Pérdida de Ingresos 
19.2
8
Fuente: Datos publicados en Fiscal Monitor, 14 Mayo 2010 (FMI).
Variación de los Ingresosy Gastos Públicos, 2007-1010
La crisis interrumpió la fase más larga de crecimiento en ALC desde los años 70. Algunos
países vieron reducidos sus ingresos públicos, aunque los efectos fueron desiguales. También
se incrementaron los gastos públicos para implementar medidas contracíclicas. Una
disminución próxima del deficit fiscal estaría indicando una rápida recuperación. 
(en puntos del PIB))
-6
-4
-2
0
2
4
6
Argentina Brasil Chile Colombia México Perú
Gasto Público Ingresos Públicos
9
En ALC el impacto de la crisis fue más comercial que financiero, por lo que las necesidades
de financiamiento fueron más moderadas que en otras regiones del mundo. Sin embargo, los 
efectos de la crisis no han sido como en otras ocasiones, lo que permitió a la región reducir su
endeudamiento, repactar el pago de la deuda e incrementar sus reservas internacionales.
Deuda Bruta Total del Gobierno General
(en % del PIB))
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2014 2015
%
Argentina Brasil Chile Colombia México Perú
Fuente: datos publicados en Fiscal Monitor14 May 2010, IMF
10
Fuente: Fiscal Monitor, 14 Mayo 2010 (FMI).
Las diferencias en las necesidades de financiamiento explican la diferente evolución de la 
deuda bruta entre las economías del mundo. Para las economías avanzadas, se espera que para
2015 el ratio deuda/PIB ascienda a un 110%. Sin embargo, para los países emergentes y de 
bajo ingreso se estima que dicho ratio se reduzca a lo largo de 2011.
Deuda Bruta del Gobierno General
(% del PIB en PPP 2009, promedio ponderado)
11
Fuente: Balance Preliminar de las economías de América Latina y el Caribe 2009 (CEPAL).
Los países de ALC exhibieron capacidad financiera e institucional para poner en práctica
políticas públicas contracíclicas tendientes a combatir la crisis, gracias a la ampliación del 
espacio macreoeconómico. La política fiscal fue la principal herramienta de estabilización. Sin 
embargo, continúa siendo un desafío aumentar la capacidad de intervención del sector público.
12
Índice
1.1.1. La crisis La crisis La crisis econeconeconóóómicamicamicaglobalglobalglobal
2. La situación económica de América Latina
3.3.3. Panorama Panorama Panorama tributariotributariotributariode la de la de la regiregiregióóónnn
4.4.4. “““ La La La horahorahorade la de la de la igualdadigualdadigualdad”””
13
La región consolida en 2010 la tendencia iniciada en la segunda mitad del 2009 y crecerá a 
tasas similares a las del periodo previo a la crisis. Se proyecta un crecimiento del PIB regional 
del 5,2%, que significa un aumento del 3,7% en el PIB por habitante.
Fuente: Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2009-2010 (CEPAL).
14
El PIB de la región disminuyó un 1,9% en el 2009. La recuperación comenzó en la segunda
mitad del año, consolidándose en el 2010. Los programas de estímulo fiscal y monetario
permitieron una gradual recuperación de la actividad económica, gracias al impulso del 
consumo privado, de la inversión y, menormente, de las exportaciones.
Fuente: : Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2009-2010 (CEPAL).
15
La recuperación del nivel de actividad tuvo una repercusión positiva sobre la capacidad de 
generar empleo y sobre la tasa de ocupación. Además, los salarios crecieron en términos reales
alrededor de un 1,9%, lo que estabilizó los ingresos de los hogares y contrarrestó, en parte, la 
evolución negativa del empleo durante la crisis.
Fuente: : Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2009-2010 (CEPAL).
16
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: : Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2009-2010 (CEPAL).
En promedio simple, la inflación regional descendió del 10,2% en diciembre 2008 al 4% en 
diciembre 2009, disminuyendo la tasa en todoslos países, salvo en Argentina y Rep. 
Dominicana. Venezuela, al igual que en 2008, registró la mayor tasa de inflación en la región
(29,9%). La tasa de inflación promedio regional a mayo de 2010 se sitúa en un 6,1%.
17
El déficit de la cuenta corriente ascendió al 0,4% del PIB en el 2009, inferior al del 2008 
(0,6%). La mejora se debe al superávit de la balanza de bienes y servicios por una mayor 
contracción de las importaciones frente a las exportaciones. Los pagos por utilidades fueron 
menores, así como los ingresos por remesas del exterior.
Fuente: : Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2009-2010 (CEPAL).
18
El impacto de la crisis internacional afectó el desempeño de las cuentas públicas en la región. 
El saldo primario pasó de un superávit del 1,2% en 2008 a un déficit promedio en torno al 
0,9% del PIB. Si se considera el resultado global, el déficit creció de un 0,5% a un 2,7% del 
PIB. 
Fuente: : Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2009-2010 (CEPAL).
a La cobertura corresponde al gobierno central, salvo para el Estado Plurinacional de Bolivia, que esgobierno general. Los datos de 2010 son proyecciones.
19
Fuente: : Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2009-2010 (CEPAL).
Por todo lo anterior, después de varios años de reducciones sucesivas, la relación entre la 
deuda pública y el PIB aumentó y alcanzó los niveles de 2007. La deuda de los gobiernos 
centrales se incrementó de un 28,0% en 2008 a un 30,1% en 2009 en promedio.
20
Fuente: : Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2009-2010 (CEPAL).
Para la segunda parte del 2010 se prevé una desaceleración de la actividad, que se prolongaría 
en el 2011. Los efectos negativos de la zona euro y un eventual menor crecimiento de Estados 
Unidos podrían dejarse sentir en la región. De esta manera, la tasa de crecimiento se situaría 
alrededor de un 3,8% en 2011.
21
Índice
1.1.1. La crisis econLa crisis econLa crisis econóóómica globalmica globalmica global
2.2.2. La situaciLa situaciLa situacióóón econn econn econóóómica de Ammica de Ammica de Amééérica Latinarica Latinarica Latina
3. Panorama tributario de la región
4.4.4. “““ La hora de la igualdadLa hora de la igualdadLa hora de la igualdad”””
22
Fuente: OXLAD para la serie 1950-1989, ILPES/CEPAL para la serie 1990-2009.
El objetivo de un sistema tributario es proporcionar recursos suficientes para financiar el gasto 
público. Sin embargo, en América Latina y el Caribe los ingresos no consiguen acompañar la 
dinámica del gasto y el deficit fiscal persiste. Las amplias demandas sociales pondrán 
nuevamente en tensión a las finanzas públicas durante los próximos años.
América Latina, Ingresos y Gastos Públicos del Gobierno Central 1950-2009,
(promedio simple, como % del PIB)
5
10
15
20
25
1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007
Ingresos Gastos
23
Fuente: : Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2009-2010 (CEPAL).
Comparando con otras regiones del mundo, la carga tributaria promedio de los países de ALC 
es casi la mitad de la registrada por los países de la OECD. Diversos estudios muestran que en 
numerosos países de la región existe espacio para aumentar la presión tributaria, aunque el 
promedio esconde diferencias significativas entre los países.
24
No sólo el nivel, también el crecimiento de la carga fiscal en el período 1990-2009 ha sido dispar 
en la región. Aquellos países que, inicialmente, tenían una carga más elevada, profundizaron su 
tendencia, aunque el esfuerzo es notable en todos los países. Pero no solo importa el nivel, 
también es importante la composición de la estructura tributaria.
Ingresos Tributarios sin Contribuciones Sociales, 1990 y 2009,
(en % del PIB)
Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.
0.0
4.0
8.0
12.0
16.0
20.0
24.0
28.0
Ar
ge
nt
in
a
Bo
liv
ia
Br
as
il
C
hi
le
C
ol
om
bi
a
C
os
ta
 R
ic
a
Ec
ua
do
r
El
 S
al
va
do
r
G
ua
te
m
al
a
H
ai
tí
H
on
du
ra
s
M
éx
ic
o
N
ic
ar
ag
ua
Pa
na
m
á
Pa
ra
gu
ay
Pe
rú
R
ep
. D
om
in
ic
an
a
U
ru
gu
ay
Ve
ne
zu
el
a
1990 2009 (p)
25
Fuente: : Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2009-2010 (CEPAL).
La estructura tributaria en ALC está orientada hacia la imposición indirecta, lo que pone de 
manifiesto la escasa importancia relativa del impuesto a la renta. Los impuestos provenientes 
del comercio exterior han reducido su participación, mientras que la región mantiene como 
desafío el fortalecimiento de los impuestos patrimoniales.
Comparando con países más desarrollados, menos de un tercio de la recaudación corresponde a 
impuestos directos, recayendo el peso sobre la imposición indirecta. Así como el nivel de 
impuestos al consumo es bastante similar entre la OECD y ALC, la diferencia se explica por la 
baja carga tributaria sobre rentas y patrimonio.
-5
5
15
25
35
45
Directos (Renta y
Patrimonio)
Consumo General
EspecíficosOtros indirectos
Seguridad Social
1990 2007
44.5
42.5
12.9
10.7
17.4
19.0
2.9
2.3
22.3
25.6
-5
5
15
25
35
45
Directos (Renta y
Patrimonio)
IVA
Selectivos y otros 
Comercio y transacciones
internacionales
Seguridad Social
1990 2007
26.2
30.7
19.5
10.8
19.3
31.4
14.6
 7.6
16.8
14.8
OCDE
AL
Comparación de la carga tributaria
OECD y América Latina, 1990 y 2007
(en % sobre el total)
Fuente: Países de la OCDE, “Revenue Statistics of OECD Member Countries”, OECD, 2007. CEPAL para países de América Latina, sobre la base de 
cifras oficiales.
27
Fuente: Gómez Sabaini (2007).
Mientras que en términos de rentas a sociedades la región se encuentra cerca de los países 
desarrollados, en el impuesto a la renta personal ALC está muy lejos de los países de la OECD. 
Si el impuesto a la renta personal es considerado el más progresivo de los impuestos, se puede 
decir que la estructura tributaria de los países de AL es más regresiva que la de economías 
desarrolladas. 
OCDE (2002)
Sociedades
26%
Personas 
Físicas 
74%
9,8% del PIB
3,4% del PIB
Sociedades / Personas físicas = 0,3%
Imp. Renta / Imp. Consumo = 1,1%
América Latina (2002)
Sociedades
69%
Personas 
Físicas 
31%
0,9% del PIB
2,0% del PIB
Sociedades / Personas físicas = 2,2%
Imp. Renta / Imp. Consumo = 0,5%
28
Fuente: Espada, González y Tromben (2006).
La tendencia decreciente de los derechos de importación efectivos se debe, en su mayor parte, a 
los efectos de los procesos de regionalización y acuerdos de libre comercio. Surge la necesidad 
de identificar fuentes de ingresos alternativas para recuperar esta pérdida de recursos.
Efecto Fiscal tras implementación de TLC con Estados Unidos
(en % del PIB) Bolivia Colombia Ecuador Perú
Pérdidas
Ingresos Arancelarios -0,17 -0,27 -0,26 -0,24
Ingresos Impuestos indirectos -0,03 -0,03 -0,03 -0,05
Total Pérdida Fiscal -0,20 -0,30 -0,28 -0,29
Ganancias
Incremento de Ingresos por Impuestos Indirectos 0,02 0,04 0,03 0,02
Efecto comercio (creación-desviación) 0,07 0,06 0,04 0,07
Total Ganancia Fiscal 0,09 0,09 0,07 0,09
Efecto Fiscal Neto -0,11 -0,21 -0,22 -0,21
29
El nivel de la carga tributaria es insuficiente en algunos países.
El impuesto a la renta no se ha desarrollado en función de pautas 
modernas. Su participación es reducida a lo largo del tiempo.
El nivel de la imposición patrimonial sigue siendo muy bajo.
La estructura tributaria está desbalanceada hacia los impuestos al 
consumo.
Los impuestos al comercio exterior se han visto reducidos notablemente.
Los impuestos selectivos al consumo muestran menor amplitud.
Las Contribuciones Sociales tienen peso e importancia dispares entre 
países.
Cualquier intento por dotar al sistema tributario de un mayor impacto 
resdistributivo requerirá de un diseño del impuesto a la renta.
Así, podríamos decir que…
30
El IVA es el impuesto “ estrella” de la región y tiene futuro…
La base imponible se ha ampliado, haciéndose extensiva a los servicios.
Las tasas aplicadas han aumentado en general.
La recaudación se ha incrementado a lo largo del tiempo. Especialmente 
importante es el peso de los ingresos por IVA en aduanas.
Las administraciones tributarias han apostado por este tributo en la 
mayoría de los países.
El uso de la “tasa cero” y la combinación de alícuotas diferenciales son 
temas debatidos en la región. 
Posibilidad de combinar el IVA con los impuestos selectivos.
31
Fuente: : Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2009-2010 (CEPAL).
Los recursos tributarios en ALC están concentrados en su mayor parte en los niveles centrales 
de gobierno. No solo recaudar un nivel adecuado de impuestos conlleva dificultades, también 
lo es superar la alta y desigual distribución territorial de las bases tributarias. La 
descentralización para hacer frente a la provisión de servicios sociales puede generar tensiones 
en el campo fiscal.
32Fuente: Jorrat (2006).
Por otro lado, la recaudación efectiva se ve reducida por la evasión y los gastos tributarios, que 
la alejan del nivel potencial. No solo afectan el nivelde recursos disponibles, también 
introducen desequilibrios en el sistema impositivo, restando equidad y neutralidad.
33
Evasión es cualquier forma de evitar el pago de impuestos, fruto de unaacción 
fraudulenta. En los países desarrollados oscila entre el 5% y el 15% de la recaudación 
potencial. En los países en desarrollo supera el 30% y es inversamente proporcional al 
ingreso por habitante. Algunas causas recogidas en la literatura:
Complejidad del sistema tributario.
Número y cuantía de las alícuotas.
Existencia de numerosos tratamientos especiales.
Nivel y eficacia de las sanciones.
Baja fiscalización de la Administración Tributaria.
“Términos de intercambio” con el Gobierno. Percepción del 
contribuyente sobre la eficiencia del gasto público.
Internalización y aceptación de la evasión.
34Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales.
Aunque resulta indispensable contar con cifras de evasión para poder controlarla, son pocos los 
países que realizan estimaciones de manera regular. La estimación del IVA es la más frecuente 
en América Latina.
23.3
20.3
12.0
39.0
35.636.0
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
Argentina Bolivia Chile México R. Dominicana Uruguay
Tasa de Evasión en el IVA
35
Fuente: : Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2009-2010 (CEPAL).
Aunque evasión no es sinónimo de informalidad, en algunas ocasiones, se utilizan estimaciones 
de la economía informal como aproximación a las estimaciones de evasión tributaria. AL es la 
región que registra mayor participación de la economía informal, superior a otras regiones de 
países en desarrollo.
36Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.
Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual.
El índice de Productividad del IVA también puede utilizarse como un indicador de la evasión. 
Valores altos implican un alto rendimiento del impuesto.
Promedio AL
Ve
Uy
Rd
PePy
Pa
Ni
Mx
Hn
Ht
Gt
Sv
Ec
Cr
Co
Cl
Br
Bo
Ar
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0%
Tasa IVA
R
ec
au
da
ci
ón
 2
00
6 
(e
n 
%
 d
e 
P
IB
)
Productividad del IVA en América Latina
37
Gasto Tributario es el monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un 
tratamiento impositivo diferenciado, que se aparta del establecido con carácter 
general en la legislación, con el objetivo de favorecer o estimular determinados 
sectores, actividades, regiones o agentes de la economía. También se le conoce 
como “renuncia tributaria”.
El concepto de Gasto Tributario fue desarrollado en Estados Unidos y 
Alemania durante la década de los 60 y se extendió a los países de la 
OCDE durante los dos decenios siguientes. En América Latina, Brasil 
fue el pionero.
En los últimos años, las estimaciones de Gastos Tributarioshan 
cobrado especial relevancia. Estudios recientes sugieren incorporarlos 
como un elemento más del proceso presupuestario.
Dichas concesiones tributarias especiales deben servir al Estado para 
financiar de forma indirecta determinadas políticas públicas. 
38
Los gastos tributarios pueden cumplir diversos objetivos de política:
• atraer inversión o nueva tecnología,
• fomentar el desarrollo de industrias estratégicas,
• promover “áreas deprimidas”,
• diversificar las estructura económica (países dependientes de 
commodities),
• generar empleo
y pueden clasificarse de diferentes maneras:
• por el efecto que causan en el ST: exoneraciones, devoluciones,
deducciones, diferimientos…
• por el impuesto afectado: IVA, renta, específicos…
• por el sector de actividad: educación, automotriz…
• por la funcionalidad: sanidad, inversión…
• por el ámbito de aplicación: GC, GL, GG…
39
3.6
5.9 5.2
6.7
2.6
5.2 4.5 4.5
3.8
0.8
3.7
5.0
2.3
7.0
3.2
0.5
0.3
0.2
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
14.0
Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala México Nicaragua Perú
Recaudación Impuesto a la Renta Gasto Tributario
10.0
1.2
7.3
5.4 5.4
3.7
6.4
5.2
1.6
4.8
2.0
5.7
2.6
0.6
0.3
1.1
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
Argentina Brasil Chile Ecuador Guatemala México Nicaragua Perú
Recaudación Impuesto al Valor Agregado (IVA) Gasto Tributario
Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.
Algunas cifras de gasto tributario en la región:
40
2.4
3.5
1.5
12.6
0.3
1.2
1.5
2.1
11.9
61.3
5.8
7.4
5.4
70.0
6.4
6.6
0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0
Otros
Transporte 
Regional
Fomento a la MYPE
Educación
Salud
Inmobiliario
Ahorro-inversión
2001 2007 (p)
Fuente: ILPES/CEPAL, sobre datos de la Subdirección del Servicio de Impuestos Internos (SII) de Chile.
Un ejemplo de clasificación del gasto tributario por sector u objetivo que se busque beneficiar. 
En Chile, los estudios revelan que la mayor parte del gasto tributario está relacionado con 
incentivos al ahorro y a la inversión.
Gasto Tributario en Chile por sector beneficiado, 2001/2007
(en porcentaje sobre el total)
41
Fuente: Subdirección de Estudios del Servicio de Impuestos Internos (SII) de Chile.
Un ejemplo de estimación de cómo se distribuye el gasto tributario entre los diferentes 
segmentos de ingreso beneficiados. En Chile, según los estudios realizados, casi el 100% de los 
gastos tributarios benefician al quintil de mayor ingreso.
Monto 
Millones 
US$
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total
Regímenes Especiales 132 -2,9% -0,8% 0,0% 3,4% 100,3% 100,0%
Exenciones 38 4,5% 0,4% 1,2% 2,3% 91,6% 100,0%
Deducciones 198 2,4% 0,7% 0,8% 1,1% 95,1% 100,0%
Créditos al Impuesto 172 8,3% 3,2% 5,2% 4,3% 79,0% 100,0%
Diferim. del Impuesto 1.662 0,6% -1,0% 0,1% -0,1% 100,3% 100,0%
Tasas reducidas 0 - - - - - 0,0%
Total 2.202 1,3% -0,5% 0,6% 0,6% 98,0% 100,0%
Distribución del monto total de gasto tributario de IVA
por quintil de ingreso beneficiado
Ejercicios de simulación ponen de manifiesto que la combinación de instrumentos de 
ingreso y de gasto podrían ser herramientas complementarias para lograr a largo plazo 
mayor eficiencia con equidad.
Fuente: Cantallops, Jorrat y Scherman (2007).
Antes de 
Impuestos
Después de 
Impuestos
Después del 
Gasto
Gini 0,5302 0,4879 0,4304
0,0423
42,4%
0,0575
57,6%
Reducción atribuible a 
impuestos
Reducción atribuible a 
gasto público
43
Índice
1.1.1. La crisis econLa crisis econLa crisis econóóómica globalmica globalmica global
2.2.2. La situaciLa situaciLa situacióóón econn econn econóóómica de Ammica de Ammica de Amééérica Latinarica Latinarica Latina
3.3.3. Panorama tributario de la regiPanorama tributario de la regiPanorama tributario de la regióóónnn
4. “La hora de la igualdad”
“El análisis que se presenta en este documento se adhiere plenamente a la idea de que la igualdad 
social y un dinamismo económico que transformen la estructura productiva no están reñidos 
entre sí. Cuando hablamos de igualdad, lo hacemos sabiendo que hay que crecer para igualar e 
igualar para crecer. El Estado es el principal actor en la conciliación de estas políticas”.
1. Contribuir a la estabilización macroeconómica
2. Proveer bienes públicos (impulsar el proceso político por el cual 
estos bienes se encuentran disponibles: providing for the 
satisfaction of public wants)
3. Realizar ajustes en la distribución del ingreso
Las tres funciones tradicionales de la política fiscal(Musgrave, 1959 y 1989) son: 
Aunque la región tiene asignaturas pendientes en todas estas áreas, no cabe 
duda que las funciones de provisión de bienes públicos y redistribución del 
ingreso merecen especial atención.
47
Fuente: : Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2009-2010 (CEPAL).
El nivel de desigualdad en la distribución del ingreso en ALC es más alto que en otras regiones 
del mundo, con un coeficiente de Gini medio de 0,53. La desigualdadhunde sus raíces en la 
historia, pero se ha visto acentuada por el patrón de desarrollo y la modernización, la estructura 
productiva y las oportunidades educativas.
48
Fuente: La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir (CEPAL, 2010).
Una dimensión adicional en ALC es el grado de desigualdad territorial. Mientras que en Europa 
el PIB de la jurisdicción más rica casi duplica a la de menor ingreso de ese mismo país, en AL 
esta relación se sitúa en el orden de 6 veces. Por lo tanto, “el lugar importa”. Esto pone de 
manifiesto la dificultad de implementar políticas descentralizadas.
49
Fuente: : Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2009-2010 (CEPAL).
Las transferencias intergubernamentales pueden desempeñar un papel estratégico en la 
corrección de disparidades, sobre todo, mediante políticas de desarrollo regional dirigidas 
desde los niveles nacionales. Sin embargo, es necesario fortalecer la recaudación tributaria en 
los niveles subnacionales a través de un incremento en el esfuerzo fiscal propio.
50
Fuente: : Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2009-2010 (CEPAL).
Los ingresos tributarios de la región son altamente volátiles. Esta volatilidad tiene un impacto 
mayor sobre los segmentos más vulnerables de la población, a través de las fluctuaciones que 
genera en el gasto público social, incidiendo en su carácter procíclico. 
51
Fuente: La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir (CEPAL, 2010).
El aumento del gasto social en ALC pone de relieve la centralidad del factor social, sobre todo, 
desde fines de la década pasada. Los mayores incrementos se han dado en seguridad, asistencia 
social y educación, aquellas funciones que generan progresividad en la distribución. Sin 
embargo, una característica del gasto social en la región es que ha sido altamente procíclico.
52
Fuente: Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2009-2010 (CEPAL).
Por tanto, la capacidad asistencial del Estado en ALC se reduce en los períodos de recesión, 
agregando un elemento adicional de volatilidad al consumo de los más vulnerables, cuyo 
ingreso es complementado de forma significativa por el gasto social. Solo en la última década 
algunos países han comenzado a impulsar criterios anticíclicos para consolidar el bienestar.
53
Fuente: Cepal, en base a información propia y Goñi, López y Servén (2008) y Gómez Sabaini (2007).
En América Latina, el coeficiente de Gini apenas se ve alterado por la acción del Estado a través 
de impuestos y transferencias. En algunos casos, incluso, la distribución del ingreso empeora. 
Por tanto, la función redistributiva del Estado es una tarea pendiente en nuestra región.
Acción fiscal y equidad
25 30 35 40 45 50 55 60 65
México
Chile
Brasil
Argentina
Italia
Dinamarca
OECD
Gini después de impuestos y transferencias
Gini después de transferencias
Gini antes de impuestos y transferencias
54
Fuente: González y Martner (2010).
Aunque los niveles de pobreza han registrado mejoras en las últimas décadas y el gasto público 
ha aumentado notablemente, la distribución del ingreso no ha mejorado de forma significativa 
en ALC. Esto parecería reflejar la inexistencia de políticas específicas que apunten a disminuir 
esta brecha. El impacto redistributivo de las politicas sigue siendo una tarea pendiente.
Evolución Coeficiente de GINI
0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0
GINI
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
R. Dominicana
Uruguay
Venezuela 
ALC
GINI
1990
GINI
2007
52 54
55
Fuente: González y Martner (2010).
A su vez, la volatilidad del crecimiento ha sido considerable, mostrando una gran incidencia en 
la variación de la distribución del ingreso. Igualmente, los estudios realizados demuestran que, 
si las crisis (como la actual), tienen mayores impactos en los grupos de menores ingresos, lo 
avanzado puede revertirse rápidamente. 
- 3.0
- 2.0
- 1.0
 0.0
 1.0
 2.0
 3.0
 4.0
 5.0
 6.0
 7.0
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
%
Fase I Fase IVFase II Fase III
América Latina y el Caribe, Crecimiento del PIB (a precios constantes, tasas anuales de variación)
CRECIMIENTO EXCLUYENTE CRECIMIENTO INCLUSIVO
56
¿Por qué la distribución del ingreso es más equitativa en unos países que en otros? 
• Fajnzylber: transformación productiva
• Distribución del ingreso “primaria” (Afonso, Schuknecht y Tanzi, 2008):
• La herencia de riqueza tangible y material (distribución previa del ingreso)
• La herencia de capital humano
• Normas y costumbres sociales
• Políticas públicas pasadas
• Mercado de trabajo: capacidad para agregar movilidad social. El nivel de 
desempleo y el nivel de actividad (PIB) son factores explicativos en la 
distribución del ingreso.
• Estado: puede incidir a través de diversas vías, como el control de (ciertos) 
precios y la fijación del salario mínimo. Sin duda, su intervención a través del 
nivel y la estructura impositiva, las políticas de gasto y las regulaciones tiene una 
incidencia significativa en el coeficiente de Gini por la acción redistributiva.
57Fuente: González y Martner (2010).
Analizando las variables que afectan de manera significativa el coeficiente de Gini, se observa 
que las transferencias y subsidios corrientes tienen una incidencia positiva en la pobreza y 
distribución del ingreso. Existe, por tanto, una marcada sincronía entre los países más 
igualitarios y donde el componente de trasferencias en términos de PIB es más alto.
Coeficiente de Gini y transferencias y subsidios corrientes
y = -1.76x + 60.52
R2 = 0.64
0
10
20
30
40
50
60
70
0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0
Transferencias corrientes y subsidios, 2006
(en porcentaje del PIB)
C
oe
fic
ie
nt
e 
de
 G
IN
I,
 2
00
6
MéxicoEcuador
Costa Rica
Nicaragua
Chile
Paraguay
Argentina
Rep. DominicanaPerú
Uruguay
Brasil
Honduras
Venezuela
El Salvador Bolivia
Holanda
Luxemburgo
I talia
Irlanda Grecia
Alemania
Francia
Finlandia
Dinamarca
Austria
Estados Unidos
Reino Unido
Suecia
España
Portugal
Guatemala
ColombiaPanamá
HungríaKorea
Nueva Zelanda
Canada
Suiza
Rep Checa
Noruega
Polonia
Belgica
Australia
58
Factores como la “acumulación histórica” de capacidad y conocimiento, la cultura, la provisión 
de bienes públicos, la convergencia productiva y territorial, entre otros, afectan a la igualdad. 
Aunque no sea una relación “unicausal”, también es evidente la clara vinculación entre igualdad 
y progresividad del sistema tributario.
Fuente: González y Martner (2009).
Coeficiente de Gini y transferencias y subsidios corrientes
y = -8.56x + 48.77
R2 = 0.29
0
10
20
30
40
50
60
0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0
Indice de Progresividad Tributaria, 2006 
(Impuestos directos sobre indirectos, porcentaje) 
C
oe
fic
ie
nt
e 
de
 G
IN
I,
 2
00
6
México
Ecuador
Costa Rica
Nicaragua
Chile
Paragua
y
ArgentinaRep. Dominicana
Perú
Uruguay
Brasil
Honduras
Venezuela
El Salvador
Bolivia
Holanda
Luxemburgo
Japón
Italia
Irlanda
Grecia
Alemania
Francia
Finlandia
Dinamarca
Austria
Estados UnidosReino Unido
Suecia
España
Portugal
Guatemala Colombia
Panamá
Polonia
Hungría
Rep. Checa
Korea
Belgica
Noruega
Australia
Canada
Nueva Zelanda
Coeficiente de Gini e Índice de Progresividad Tributaria
59
Fuente: González y Martner (2009).
Regresiones de corte temporal confirmarían la incidencia positiva de la progresividad de los 
sistemas tributarios sobre la desigualdad en el ingreso. La capacidad del sistema tributario para 
corregir distribuciones desiguales dependerá del volumen recaudado y de la estructura de tasas 
según niveles de ingresos, pero, también, de la evasión y del número de exenciones.
Coeficiente de Gini e Índice de Progresividad Tributaria,
América Latinay el Caribe
50.0
50.5
51.0
51.5
52.0
52.5
53.0
53.5
54.0
54.5
55.0
55.5
1990-1995 1996-1999 2000-2002 2003-2004 2005-2006 2007
in
di
ce
0.0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
0.8
in
di
ce
GINI Indice de Progresividad (TD/TI)
60
Fuente: La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir (CEPAL, 2010).
Si la financiación de las políticas públicas se fundamenta en un incremento de la carga 
tributaria, será vital aumentar la confianza de los ciudadanos en el buen uso de los recursos 
públicos. Sin embargo, la combinación de confianza en el gasto y disposición a pagar más 
tributos cuenta con bajo apoyo de la sociedad en ALC. Así, una mayor transparencia reduciría la 
“hostilidad ante la tributación”.
Las evidencias presentadas destacan la necesidad de generar un Pacto Fiscal que permita dotar 
al Estado de mayor capacidad para recaudar y redistribuir los recursos, desempeñando un papel 
más activo en la promoción de la igualdad. Es reconocido que una buena fiscalidad, respaldada 
por instituciones sólidas y una capacidad adecuada de gestión pública, contribuye a la equidad 
y cohesión social, y al desarrollo productivo. 
• De recaudar poco y mal a:
Buscar una estructura tributaria progresiva
En algunos casos, expandir la carga tributaria 
Reducir evasión y exenciones 
• Definir prioridades de gasto:
En lo social, énfasis en lo no contributivo
En lo productivo: más para innovación
Banca de desarrollo: financiamiento inclusivo
Destinar inversión pública a infraestructura, economía baja en carbono y 
pro-empleo
Así, la ecuación sociedad – Estado debería: 
62
M. Victoria Espada
Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública
ILPES / CEPAL
mariavictoria.espada@cepal.org
Muchas gracias…
	Durante el periodo 2007-2010, los países más desarrollados experimentaron reducciones de sus ingresos públicos. Para contrarre
	Ante la merma de ingresos públicos, siguió un incremento de la deuda. Se estima que el déficit primario de las economías avanz
	El coste es diseñar estrategias fiscales de salida…
	La mayor parte del incremento de la deuda pública en las economías avanzadas viene explicada por la caída en la recaudación, p
	La crisis interrumpió la fase más larga de crecimiento en ALC desde los años 70. Algunos países vieron reducidos sus ingresos 
	En ALC el impacto de la crisis fue más comercial que financiero, por lo que las necesidades de financiamiento fueron más moder
	Las diferencias en las necesidades de financiamiento explican la diferente evolución de la deuda bruta entre las economías del
	Los países de ALC exhibieron capacidad financiera e institucional para poner en práctica políticas públicas contracíclicas ten
	La región consolida en 2010 la tendencia iniciada en la segunda mitad del 2009 y crecerá a tasas similares a las del periodo p
	El PIB de la región disminuyó un 1,9% en el 2009. La recuperación comenzó en la segunda mitad del año, consolidándose en el 20
	La recuperación del nivel de actividad tuvo una repercusión positiva sobre la capacidad de generar empleo y sobre la tasa de o
	El déficit de la cuenta corriente ascendió al 0,4% del PIB en el 2009, inferior al del 2008 (0,6%). La mejora se debe al super
	El impacto de la crisis internacional afectó el desempeño de las cuentas públicas en la región. El saldo primario pasó de un s
	Por todo lo anterior, después de varios años de reducciones sucesivas, la relación entre la deuda pública y el PIB aumentó y a
	Para la segunda parte del 2010 se prevé una desaceleración de la actividad, que se prolongaría en el 2011. Los efectos negativ
	El objetivo de un sistema tributario es proporcionar recursos suficientes para financiar el gasto público. Sin embargo, en Amé
	Comparando con otras regiones del mundo, la carga tributaria promedio de los países de ALC es casi la mitad de la registrada p
	La estructura tributaria en ALC está orientada hacia la imposición indirecta, lo que pone de manifiesto la escasa importancia 
	Comparando con países más desarrollados, menos de un tercio de la recaudación corresponde a impuestos directos, recayendo el p
	Mientras que en términos de rentas a sociedades la región se encuentra cerca de los países desarrollados, en el impuesto a la 
	Los recursos tributarios en ALC están concentrados en su mayor parte en los niveles centrales de gobierno. No solo recaudar un
	Por otro lado, la recaudación efectiva se ve reducida por la evasión y los gastos tributarios, que la alejan del nivel potenci
	Aunque resulta indispensable contar con cifras de evasión para poder controlarla, son pocos los países que realizan estimacion
	Aunque evasión no es sinónimo de informalidad, en algunas ocasiones, se utilizan estimaciones de la economía informal como apr
	El índice de Productividad del IVA también puede utilizarse como un indicador de la evasión. Valores altos implican un alto re
	Algunas cifras de gasto tributario en la región:
	Ejercicios de simulación ponen de manifiesto que la combinación de instrumentos de ingreso y de gasto podrían ser herramientas
	El nivel de desigualdad en la distribución del ingreso en ALC es más alto que en otras regiones del mundo, con un coeficiente 
	Una dimensión adicional en ALC es el grado de desigualdad territorial. Mientras que en Europa el PIB de la jurisdicción más ri
	Las transferencias intergubernamentales pueden desempeñar un papel estratégico en la corrección de disparidades, sobre todo, m
	Los ingresos tributarios de la región son altamente volátiles. Esta volatilidad tiene un impacto mayor sobre los segmentos más
	El aumento del gasto social en ALC pone de relieve la centralidad del factor social, sobre todo, desde fines de la década pasa
	Por tanto, la capacidad asistencial del Estado en ALC se reduce en los períodos de recesión, agregando un elemento adicional d
	En América Latina, el coeficiente de Gini apenas se ve alterado por la acción del Estado a través de impuestos y transferencia
	Aunque los niveles de pobreza han registrado mejoras en las últimas décadas y el gasto público ha aumentado notablemente, la d
	A su vez, la volatilidad del crecimiento ha sido considerable, mostrando una gran incidencia en la variación de la distribució
	¿Por qué la distribución del ingreso es más equitativa en unos países que en otros? 
	Analizando las variables que afectan de manera significativa el coeficiente de Gini, se observa que las transferencias y subsi
	Factores como la “acumulación histórica” de capacidad y conocimiento, la cultura, la provisión de bienes públicos, la converg
	Regresiones de corte temporal confirmarían la incidencia positiva de la progresividad de los sistemas tributarios sobre la des
	Si la financiación de las políticas públicas se fundamenta en un incremento de la carga tributaria, será vital aumentar la con

Otros materiales