te 582

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Lacunza, Bernardo
Director: Dalto, Santiago
Tesis presentada para la obtención del grado de 
Licenciado en Sociología
Cita sugerida 
Lacunza, B. (2007) Planificación de recursos humanos en salud: 
Algunos aportes a la cuestión [en línea]. Trabajo final de grado. 
Universidad Nacional de La Plata. Facultad de Humanidades y 
Ciencias de la Educación. Disponible en: 
http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/tesis/te.582/te.582.pdf
Planificación de recursos 
humanos en salud: Algunos 
aportes a la cuestión
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www.memoria.fahce.unlp.edu.ar
www.bibhuma.fahce.unlp.edu.ar
http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.5/ar/
http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.5/ar/legalcode
 
 
 
 
 
UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA
FACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN
DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGÍA
LICENCIATURA EN SOCIOLOGÍA
TRABAJO FINAL
Planificación de recursos humanos en salud:
algunos aportes a la cuestión.
Alumno: Bernardo Lacunza 
Legajo: 71068/7 
Correo electrónico: 
lacunzabernardo@hotmail.com 
Director: Lic. Santiago R. Dalto 
Fecha: 30/05/07 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
INDICE.
I. Introducción. 
 Presentación / 3 
 Aclaraciones conceptuales / 5 
 Cuestión metodológica / 8 
II. Escenario latinoamericano. 
 Las reformas sectoriales / 10 
 Impacto de las reformas en el sector salud / 13 
 Nuevo papel del Estado / 16 
III. Planificación de agentes de salud. 
 Algunos antecedentes / 19 
 Intervención estratégica en el campo de los RRHH / 22 
 Problemas latentes / 25 
IV. Educación y salud. 
 Dinámica de la oferta en formación: un panorama / 29 
 El proceso de formación en nuestro país / 31 
 Lógicas contradictorias / 33 
V. Sistema de información en salud. 
 Acerca de la importancia de la información / 37 
 Una aproximación al problema actual / 39 
 Fuentes, canales y contenidos / 40 
 Desiertos informativos / 45 
 Un ejemplo del modelo observado / 48 
VI. Reflexiones finales / 51 
VII. Bibliografía / 55 
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Resumen.
El presente trabajo, de corte exploratorio, presenta un panorama sucinto referido a la 
situación en materia de planificación de recursos humanos en salud en nuestro país, 
problematizando sólo dos de sus aspectos. El primero se vincula al grado de articulación o 
desarticulación existente entre el perfil de agentes que se forman y capacitan y, por otro 
lado, las nuevas competencias que requieren actualmente las demandas sanitarias del 
sector. 
El segundo aspecto que se indaga, es el referido al sistema de información en salud 
que da sustento a todo proceso de planificación y toma de decisiones. Para este caso, se 
confronta el modelo teórico y el contexto socio-histórico en el cual fue pensado el sistema de 
información en salud, con el modelo observado en la actualidad. 
A tal efecto, se contextualizan dichas problemáticas describiendo brevemente el 
desarrollo y situación de las mismas en muchos países de Latinoamérica, enfatizando el 
impacto que tuvieron sobre las mismas las políticas implementadas en la década del 
noventa en nuestro país, con foco especial en los procesos de reforma sectorial propiciados 
por los organismos internacionales e instrumentados por los gobiernos locales. 
Finalmente, el autor expone algunas sugerencias orientadas a modificar las 
principales problemáticas consideradas en el trabajo, vinculadas éstas tanto a la formación 
de agentes de salud como al sistema de información vigentes en el campo de la salud. 
Términos clave: 
-
-
-
-
-
Estado 
Planificación 
Recursos humanos en salud 
Formación 
Sistemas de información en salud 
3 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
INTRODUCCIÓN. 
Presentación. 
El presente trabajo final tiene el propósito de explorar la situación actual de un tema 
escasamente abordado, y mucho menos analizado, cual es la planificación y formación de 
agentes de salud en nuestro país. En tal sentido, se problematizarán algunos aspectos 
considerados claves en perspectiva a futuro, y propondrán, al mismo tiempo, posibles líneas 
de intervención en relación a las cuestiones aquí realzadas. 
La reforma del sector salud propiciada por los organismos financieros internacionales 
a mediados de los noventa produjo importantes cambios en la organización de los servicios, 
con fuertes repercusiones en las prácticas y condiciones laborales de los trabajadores de la 
salud (BRITO, 2000). En verdad, como se verá a continuación, este fenómeno incorporará 
nuevos problemas a los ya existentes. 
Durante muchas generaciones, en la Argentina prevaleció la visión liberal de “dejar 
hacer, dejar pasar”, sosteniendo una “política de omisión” que confiaba en alguna mano 
invisible que modelara la relación existente entre la oferta y demanda de fuerza de trabajo 
en salud. Esta situación, daría cuenta en gran medida de las serias distorsiones en su 
estructura laboral, la ausencia de sistemas de información sistemáticos, de instancias 
permanentes de diálogo entre los actores sociales relevantes y de marcos mínimos de 
políticas y planificación global en el campo (ABRAMZÓN, 2005). 
A dicha situación, se sumarán, por un lado, las políticas de ajuste de la década del 
´90 produciendo una profunda reestructuración económica que tuvo su impacto en 
instituciones y organizaciones sociales. Por el otro, y desde la misma matriz de pensamiento 
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neoliberal, comenzarían a fines de 1995 a implementarse las reformas propuestas por el
Banco Mundial para el sector salud1, las cuales terminaron por multiplicar los efectos lesivos 
de la mencionada “política de omisión” (FINDLING, ARRUÑADA y KLIMOVSKY, 2002). 
De esta forma, y retomando a Abramzón, la fuerza laboral en salud en la Argentina 
arrastra desde hace mucho tiempo serios desajustes estructurales como son la desigual 
distribución geográfica delpersonal, el fuerte déficit en algunas especialidades pero 
fundamentalmente en enfermería, la persistencia de modelos de formación tradicionales y 
desvinculados -principalmente en cuanto a su perfil- de las necesidades del sector, la 
creciente especialización, la falta de estímulo a la formación en carreras estratégicas y al 
trabajo en áreas críticas, la flexibilización creciente de las formas de contratación y 
precariedad laboral en las distintas categorías, entre otros.2 Como podrá apreciarse, muchos 
son los problemas del sector salud en materia de recursos humanos. 
Con todo, y luego de tener un primer acercamiento a la cuestión, este estudio se 
centrará básicamente en dos aspectos. El primero de ellos, se refiere al sistema de 
información en salud que sustenta o debiera sustentar cualquier proceso de planificación y 
elaboración de políticas públicas orientadas a resolver los problemas detectados 
previamente a través de un diagnóstico situacional. En tal sentido, se abordarán algunas 
estrategias implementadas en los últimos años para dar respuesta a dichas falencias. 
El segundo nudo problemático, y que depende de las bondades del primero, trata 
sobre la articulación entre las entidades formadoras y empleadoras de recursos humanos en 
1 Los objetivos declarados en dicha propuesta habían sido mejorar la eficiencia y la equidad en el sistema de seguro de salud y 
la contención de un elevado nivel del gasto sectorial en el país. Para ampliar sobre este tema, ver Tafani 1997. 
2 Es importante señalar, éstos son más ejemplos de la dificultad que ha padecido nuestro país en las últimas décadas para 
encarar problemas estructurales, especialmente aquellos que requieren soluciones cuya implementación supere los períodos 
de gobierno. 
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salud, o dicho en otras palabras, sobre la relación existente entre el perfil de los agentes de
salud que están siendo formados y aquél que el sector salud por necesidad requiere. 
De igual manera como ocurre en otros ámbitos, los desajustes en materia de 
recursos humanos del sector salud demandan adecuada planificación. Por ello, quien 
escribe, considera indispensable una fuerte intervención reguladora en el mercado por parte 
del Estado, incrementando su capacidad de rectoría en la formulación de políticas sanitarias 
y haciendo de esta forma extensiva una de sus funciones esenciales, en este caso la 
referida a la atención de la salud de la población3. 
Desde el punto de vista de una agenda política y social, la relevancia de este tema 
es crucial, y ni siquiera privativo del campo sanitario. Planificar los agentes que la función 
pública demanda en virtud de necesidades sociales, es condición sine qua non para 
cualquier Estado que aspira a intervenir previendo potenciales problemas, optimizando los 
recursos disponibles, pero sobre todas las cosas, mejorando la calidad de vida de las 
personas. 
Aclaraciones conceptuales. 
Según palabras de Carlos Matus, “los gobiernos democráticos poseen teorías 
potentes, pero técnicas de gobierno débiles, mientras que las dictaduras poseen teorías 
débiles, pero técnicas de gobierno potentes” (ROVERE, 1993). Con estas palabras, y con el 
propósito de aumentar la capacidad de gobierno de los países democráticos, el experto en 
Planificación de la C.E.P.A.L. y ex funcionario de Salvador Allende, elabora una propuesta 
de “planificación situacional”. 
3 La reforma constitucional argentina de 1994 incorporó el derecho a la salud de manera expresa en los artículos 41, 42, 43 y 
75 inc. 19, 22 y 23. 
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En tal sentido, y siguiendo el razonamiento de este autor, se entenderá la
planificación como una dinámica de cálculo que precede y preside la acción, 
constituyéndose en un proceso continuo que acompaña la realidad cambiante. Asimismo, 
considerar la planificación como proceso, implica plantearse varias cuestiones: primero, 
concebir la planificación como algo que se realiza permanentemente y, segundo, supone un 
“sistema de planificación” en el que se hacen y elaboran planes y programas, no como un 
plan-libro, sino como un plan situacional. Para ello, es necesario crear un conjunto de 
organismos, mecanismos y relaciones funcionales, a partir de los cuales la Administración 
Pública y la Sociedad Civil, a través de sus actores sociales y diferentes organizaciones, 
estén directa o indirectamente integrados en este proceso. Y esto supone mucho más que la 
total articulación entre los responsables políticos, los cuadros de la Administración Pública y 
los planificadores: implica la concertación de todos los actores sociales involucrados en la 
sociedad global y no sólo con aquellos con los que se quiere “hacer” a través de los planes y 
programas. En tal sentido, lo que uno quiere hacer (lo programado), puede encontrarse con 
oposiciones, coincidencias (totales o parciales) de otros actores sociales, lo cual obliga a 
incluir en la propia planificación lo que los otros pretenden realizar. 
Con todo, de aquí en adelante se utilizará el concepto de planificación como aquella 
acción que mediante un conjunto de procedimientos introduce mayor racionalidad y 
organización en determinadas actividades y acciones articuladas entre sí, las cuales son 
previstas anticipadamente influyendo en el curso de los acontecimientos, y con el propósito 
de alcanzar una situación elegida como deseable mediante el uso eficiente de recursos 
limitados. 
En relación a la información, ésta tiene su finalidad en el suministro de elementos 
para el conocimiento, la toma de decisiones y la acción. De esta forma, un sistema de 
información cumple la función esencial de la comunicación, su principal objetivo. Es la 
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estructura que soporta las informaciones, poniendo en contacto productores y usuarios de la
información, aún cuando estos dos papeles correspondan a una misma persona. 
Por sistema de salud, debe entenderse aquella organización creada para proveer 
servicios destinados a promover, prevenir, recuperar o rehabilitar el daño en salud, con la 
meta de asegurar el acceso a una atención de calidad adecuada y a un costo razonable. 
Este “sistema” se compone, entre otros, por establecimientos organizados en niveles de 
complejidad, de acuerdo a un modelo de atención definido. Cabe señalar, en el presente 
trabajo sólo se hará referencia a uno de los tres sub sectores, el público, dejándose a un 
lado tanto el sub sector privado como el de las obras sociales (LEMUS, 2005). 
Otro concepto del que se hará mención es el de “sistemas locales de salud” (SILOS). 
Éstos pretenden descentralizar las decisiones, transfiriendo capacidad regulatoria de los 
niveles centrales a los locales para lograr una intervención activa por parte de la población 
en los procesos de atención a la salud. De esta manera, presuponen cesión de poder 
resolutivo a la población, revalorándola como sujeto de dirección y no simplemente como 
objeto de intervención. Pero también, presuponen lacapacidad para asumir 
responsabilidades y cumplir con los compromisos que se adquieren con el ejercicio de la 
capacidad de disposición (OPS, 1987). 
Por otro lado, y considerando las diversas categorías de actores sociales que están 
involucrados en el proceso de salud (movimientos sociales, el Estado, las Organizaciones 
de Salud, etc.) cabe destacar los recursos humanos del sector: los trabajadores o agentes 
de salud. Esta categoría comprende a toda persona vinculada directamente en la 
organización del sistema de salud, independientemente de la ocupación, y su papel es clave 
si se tiene en cuenta el impacto de su desempeño en los servicios de salud que se brindan a 
la población. 
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Cuestión metodológica.
Los principales supuestos de los que parte el presente autor y hacen a su 
perspectiva teórica, son: i) una sociedad sana es aquella que requiere menos servicios de 
salud en virtud de su condición saludable4; ii) esta visión o ideal programático redunda 
consecuentemente en una orientación dirigida, principalmente, hacia la promoción de la 
salud y prevención de la enfermedad; iii) contrariamente a esta mirada, el sistema de 
formación tradicional en salud tiende a abordar al ser humano en tanto “cuerpo enfermo”5, y 
no tanto como unidad psicológica, biológica y social en capacidad de enfrentar los conflictos 
del diario vivir6; iv) esta inclinación es adecuada al actual sistema económico que hace de la 
salud una mercancía, razón por la cual es la enfermedad la situación por excelencia que 
moviliza la producción, distribución y consumo de ingentes recursos para su reparación; v) la 
tendencia dominante en el campo sanitario local ha prescindido de la planificación de 
agentes de salud que el sector requiere a partir de la definición de necesidades sociales; vi) 
esta última situación se ve profundizada por no disponerse de un adecuado sistema de 
información en salud que establezca mediante registros sistemáticos de qué se enferma la 
población, con el propósito de generar, por un lado, una intervención dirigida a la promoción 
de la salud y prevención de la enfermedad, y por el otro, de pautar la inversión pública que 
en materia de formación se despliega, a priori, sin criterios de necesidad social. 
Este trabajo, de corte exploratorio, se elabora a partir de la recopilación, selección y 
análisis de bibliografía tanto nacional como internacional referida a la temática aquí 
problematizada. En tal sentido, es importante señalar, que el proceso de búsqueda y 
4 Para profundizar sobre este concepto, ver Illich, 1986. 
5 Esta mirada “biologicista” del proceso salud/enfermedad es uno de los rasgos más importantes del Modelo Médico 
Hegemónico que desarrolla Menéndez, 1990. 
6 Esta definición de salud se retoma de Ferrara, 1987. La misma confronta con aquella que diera la OMS sobre salud en tanto 
“completo estado de bienestar físico, mental y social…” (OMS, 1948). Por el contario, Ferrara enfatiza con su definición la 
capacidad individual y colectiva para modificar las condiciones que limitan la vida, es decir, destaca el conflicto, la situación de 
lucha frente a la idea de equilibrio y adaptación que contrariamente sugiere la definición de OMS. 
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recopilación bibliográfica fue lo más exhaustivo posible, teniendo en cuenta las limitaciones
tanto materiales vinculadas al acceso de la información, así como aquellas propias de un 
tema de escasa producción en general, aún menos en el ámbito local. 
En cuanto a la bibliografía internacional referida a la planificación de recursos 
humanos en salud se presentan, principalmente, algunos desarrollos provenientes de la 
OMS-OPS7 considerados hegemónicos en el campo de la salud, sin perjuicio de otros 
trabajos de similar relevancia y diferente perspectiva teórica que podrían haber contribuido a 
la cuestión de haberse tenido acceso. 
En el ámbito nacional, cabe destacar los estudios realizados por la Lic. Mónica 
Abramzón orientados a la cuali-cuantificación de los agentes de salud y las entidades 
formadoras, analizando al mismo tiempo su distribución geográfica. Por otro lado, y en 
relación al sistema de información en salud, se retoma como estudio local el realizado por el 
Lic. Santiago R. Dalto. 
De esta manera, y habiendo definido el “recorte” teórico-metodológico aquí 
efectuado, queda este tema abierto a la discusión, esperando constituir un aporte y “punta 
pie” inicial para futuras líneas de investigación enmarcadas en esta problemática, las cuales 
permitan enriquecerla con nuevos abordajes teóricos, pero sobre todas las cosas, a partir de 
nuevas propuestas de intervención dirigidas a la resolución de problemas concretos. 
Por último, cabe también destacar, el autor del presente trabajo final forma parte en 
la actualidad del Observatorio de Recursos Humanos en Salud8 que el Ministerio de Salud 
de la Provincia de Buenos Aires puso en funcionamiento en marzo de 2006. 
7 Organización Mundial de la Salud (OMS) – Organización Panamericana de la Salud (OPS) 
8 Promovido por la OMS-OPS, este organismo constituye una estrategia dirigida a conformar un banco de datos que, a partir 
de la información disponible y sin la intención de crear un sistema de información paralelo, facilite la toma de decisiones en el 
sector por parte de las autoridades públicas, partiendo del actual contexto de fragmentación y desarticulación institucional. 
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ESCENARIO LATINOAMERICANO. 
Planificación y reformas sectoriales. 
El proceso de reformas sectoriales en Latinoamérica, fundamentalmente en nuestro 
país, fue disipando paulatinamente la noción de planificación sanitaria. Contrariamente a lo 
estipulado por la teoría económica hegemónica, en mercados imperfectos como los 
nuestros, debiera haberse hecho efectiva la intervención mediante regulaciones y 
planificación. 
En tal sentido, la prioridad de la función planificadora en las organizaciones de salud 
se fue diluyendo hasta casi desaparecer del lenguaje cotidiano de dirigentes y gerentes 
sectoriales. Sin embargo, y a pesar de su ausencia en el discurso dominante, persistieron en 
los países, cabe señalar, algunas prácticas derivadas de la planificación. 
Un dato relevante del campo de los recursos humanos en América Latina es la 
persistencia, o agravamiento, de problemas de disponibilidad, distribución y estructura de la 
fuerza de trabajo en salud en casi todos los países. A estos "viejos problemas", se agregan 
en la actual coyuntura otros nuevos derivados, principalmente, de los cambios sectoriales 
provenientes de una matriz de pensamiento neoliberal (BRITO, PADILLA y RIGOLI, 2002). 
Así, cobran relevancia las reformas del estado y de la administración pública, tanto 
por la reducción del personal que produjeron en muchos países además de la Argentina, 
como por los cambios normativos que abren paso, entre otras posibilidades, a modos 
flexibles deempleo (público y privado). También es importante tener en cuenta los cambios 
en la situación y en las normas generales de empleo de las economías nacionales, 
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configuradas por las llamadas reformas laborales; así como las reformas de los sistemas 
educacionales, de manera especial las que afectan los niveles secundario y terciario. 
Durante los años noventa, según estudios de la Organización Panamericana de la 
Salud (OPS)9, los mercados laborales en Latinoamérica manifestaron al menos cinco 
tendencias. La primera de ellas se refiere al proceso de informalización. De esta forma, 
durante los últimos años el trabajo informal aumentó en casi todos los países 
latinoamericanos, llegando en algunos de ellos a constituir 85 % del empleo global. De cada 
10 nuevos puestos de trabajo creados en los últimos 20 años, ocho han pertenecido al 
sector no estructurado de la economía. 
El proceso de terciarización de las economías constituye la segunda tendencia. El 
ochenta por ciento de los nuevos empleos se han creado en el sector de los servicios, que 
es el menos afectado por la competencia externa. Aunque la expansión del empleo público 
en el campo de la salud se ha detenido en la mayoría de los países, el Estado sigue siendo 
una fuente de empleo importante en América Latina. 
La tercera tendencia es la búsqueda de mayores calificaciones laborales. A 
diferencia de lo observado en las últimas décadas, actualmente se aprecia una mayor 
demanda de mano de obra calificada. Ello obedece a la orientación de los procesos 
productivos hacia el ajuste de costos y hacia una mayor eficiencia mediante el incremento 
de la productividad. 
En cuarto lugar, se observa una mayor flexibilidad en las relaciones individuales de 
trabajo. Se aprecia un fuerte incremento de formas atípicas de contratación, que va de la 
mano con la tendencia a la inestabilidad de dichas modalidades contractuales. 
9 Para ampliar, ver OPS-OMS 2000. 
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La quinta tendencia se refiere a la autorregulación de las relaciones colectivas. En tal 
sentido, el Estado retira la regulación de los mercados de trabajo, generando aun más 
distorsiones e inestabilidad, al no hacerse efectiva dicha “autorregulación” esperada. 
Con todo, deben tenerse también en cuenta las reformas educacionales promovidas 
en muchos países. Los cambios de regulación en torno a la apertura de escuelas y 
programas de educación en materia de salud, las reformas en la educación superior (en 
algunos casos mediante nuevas leyes universitarias), y las nuevas relaciones entre el 
Estado y la universidad pública (que apuntan a redefinir el financiamiento y la función de la 
institución en la sociedad y en la economía), han generado cambios importantes en la 
política educacional y en la gestión institucional que afectan a la formación profesional y 
técnica. 
Impacto de las reformas en el sector salud. 
Dentro del propio sector de la salud, se hacen ostensibles profundos cambios en los 
sistemas de atención, mirándose ahora con ojos críticos los estilos de gestión del personal y 
educación vigentes en los sistemas de servicios de salud. 
Surge, en contrapartida, un nuevo enfoque de la gestión con una visión estratégica 
que revalora la planificación y la construcción de intervenciones de manera participativa 
según la realidad local. Asimismo, aparece un nuevo estilo de gestión de personal que 
subordina lo administrativo y subraya la organización, las relaciones sociales e 
institucionales y las cuestiones de poder. Por último, en lo referente a la educación del 
personal, tiende a negarse la mera capacitación reproductora, vertical y centralista, 
promoviéndose una práctica educacional basada en la premisa del trabajo como factor y 
espacio educativo, en el constructivismo cognoscitivo y en la búsqueda activa de 
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aprendizajes significativos a partir del rescate del saber y la experiencia del trabajador o 
aprendiz. 
No obstante, pese a estas señales de cambio, en muchos servicios siguió -y sigue-
habiendo condiciones y prácticas obsoletas, rígidas y poco eficaces. Persiste la escasez de 
información oportuna y de calidad para la toma de decisiones en materia de personal, 
además de poco profesionalismo entre los responsables de la gestión de los recursos 
humanos, terreno restringido a las jefaturas de personal en vez de ser función de la 
dirección del servicio. En otras palabras, sigue habiendo una gestión basada en una práctica 
exclusivamente administrativa.10 
En cuanto a la educación superior y técnica de los profesionales de salud también ha 
sido y sigue siendo objeto de cambios muy importantes en el período de reformas 
sectoriales. El viejo problema de la inadecuación de la formación frente a las necesidades 
poblacionales y de los servicios, derivado de la vigencia de un modelo educacional 
biomédico, recuperativo, centrado en la enfermedad y orientado a una práctica 
especializada, sigue siendo todavía el más importante. 
Este “modelo tradicional” es refractario tanto a cambios curriculares como a 
iniciativas de integración docente-asistencial, y se traduce, entre otras situaciones, en un 
divorcio -y no siempre buenas relaciones- entre escuelas y servicios. 
A esta condición "cuasi estructural" se han agregado otras cuestiones o novedosas 
manifestaciones de las viejas cuestiones, derivadas de nuevas visiones educacionales, de 
nuevas necesidades del sistema de salud y de nuevas posiciones de los actores, sobre todo 
del Estado. 
10 Como podrá apreciarse más adelante, es esta misma lógica centrada en los procesos es la que se verá plasmada -a nivel 
estructural- en el sistema de información en salud. 
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Los cambios en los modelos de atención no encontraron una respuesta adecuada y 
oportuna a la formación de los recursos humanos. Las razones tienen que ver con lo que se 
menciona en el párrafo anterior, pero también con las resistencias de las corporaciones 
profesionales, la escasez de incentivos y la debilidad o ausencia de políticas de salud que 
de manera clara y efectiva definan y desarrollen un determinado modelo de atención.11 
Por ello, la necesidad de mejorar la calidad de la formación y capacitación del 
personal, que en muchos casos se asocia a procesos de regulación, específicamente de 
acreditación de escuelas y programas educacionales. Y esto se debe a varias razones de 
peso. 
Por un lado, ha existido un progresivo deterioro en muchas instituciones 
educacionales referido a las condiciones en las que se desarrolla la práctica educativa, 
debido a la limitación de recursos, crisis institucionales, fluctuaciones de los mercados de 
trabajo, etc.Por otro lado, se han promovido en algunos países procesos de desregulación 
de la educación superior y técnica que no han sido acompañados de los imprescindibles 
controles de las autoridades sanitarias y/o educativas. 
La cuestión de la calidad, así como su correlato regulatorio, no se restringe a la 
educación de pregrado o de calificación técnica, es también un problema en el posgrado y 
remite a la compleja cuestión de las residencias, la especialización y la educación 
permanente y continuada, así como a la educación en Salud Pública. 
Por todo, este panorama basta para ilustrar la complejidad y el dinamismo del 
campo de recursos humanos, complejidad y dinamismo que determinan las posibilidades y 
11 Hay excepciones, y tal vez la más reciente, amplia y notoria en América Latina sea la de Brasil y su política de 
fortalecimiento del nivel básico de atención y la expansión de la estrategia del programa de salud de la familia. En este caso el 
impacto sobre la formación de recursos humanos ha sido muy significativa. Para ampliar, ver Brito, Padilla y Rígoli 2002. 
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límites de la planificación de agentes de salud en la actual coyuntura. A continuación, se
verá con mayor precisión de qué forma repercutieron las reformas en el aparato estatal. 
Nuevo rol del Estado. 
En los primeros diez años de vigencia, las reformas sectoriales concentraron los 
cambios en la estructura del sistema (descentralización), del financiamiento, en la 
redefinición de las responsabilidades y funciones del Estado en salud, la separación de 
funciones, la apertura de mercados en salud, cambios en los modelos de gestión y la 
privatización de servicios de salud (BRITO, PADILLA y RIGOLI, 2002). 
Los cambios del modelo de atención, la salud pública y el desarrollo de recursos 
humanos quedaron como asignaturas pendientes, excluidas de las agendas estratégicas de 
quienes tomaron las decisiones en estos procesos, muchos de ellos ajenos a los valores y 
fines del sector sanitario. 
La redefinición de las funciones de los ministerios y secretarias nacionales de salud 
se dio en un marco de tensiones entre la perspectiva subsidiaria neoliberal y una 
reivindicación de rol rector de las instancias de gobierno que se responsabiliza por la 
garantía de la salud ciudadana y el desempeño de funciones esenciales de la salud pública. 
En esa conflictiva dinámica institucional los ministerios y secretarías se transformaron 
buscando ser más efectivos, así como ágiles (despidos mediante) y flexibles, objetivo no 
siempre alcanzado. 
En este marco, y perfilándonos al tema de los agentes de salud, las reformas 
sectoriales fueron, en gran medida, reformas de facto de las estructuras y procesos de 
recursos humanos, sobre todo en el orden laboral en el que se dio un radical cambio del 
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modo de regulación del trabajo. Además, desaparecieron o quedaron reducidas a una
expresión técnica y política simbólica, las instancias del gobierno que se dedicaban, de 
manera limitada, a las políticas, planificación y regulación de los recursos humanos de 
salud. 
Con todo, el campo de los recursos humanos quedó fragmentado en dos 
dimensiones: de un lado, la de los tradicionales agentes institucionales, y de otro, la de los 
proyectos de apoyo a las reformas12, que no siempre coincidieron. Ello explica los frecuentes 
conflictos entre las corporaciones profesionales y los sindicatos sectoriales (en general 
excluidos de las decisiones sobre los proyectos) y las dirigencias sectoriales identificadas 
con las reformas. Este movimiento de reestructuración del poder al interior de ministerios y 
secretarías afectó, significativamente, su legitimidad y capacidad de intervención efectiva (la 
rectoría) en este campo sectorial. 
Así, se alteró la estructura y dinámica sectorial de máximo protagonismo y 
dependencia estatal para ser sustituida por un orden mercantil, competitivo, descentralizado, 
interrelacionado y poco regulado, las posibilidades y capacidades de orientar el campo de 
recursos humanos fueron muy débiles o inexistentes. Por ello, y por otras razones de índole 
histórica, el Estado estuvo verdaderamente ausente de intervenir estratégicamente en dicho 
campo, y en muchos países, aún sigue estándolo. 
Predominó entonces, una vez más en nuestro país, la concepción donde se confía al 
mercado las decisiones sobre disponibilidad de personal, la orientación y dinámica de la 
formación de pre y postgrado y del empleo, haciéndose innecesaria la planificación. Y más 
aún, tratándose de una función que poco mostró históricamente en efectividad y eficacia, lo 
cual se desarrollará en el próximo capítulo. 
12 Dichos “proyectos de apoyo a las reformas” se consumaron a instancias de los organismos internacionales de 
financiamiento, generando unidades ad-hoc a las estructuras tradicionales. 
17 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PLANIFICACIÓN DE AGENTES DE SALUD. 
Algunos antecedentes. 
Históricamente, la planificación de recursos humanos fue entendida como la 
búsqueda de un balance de la ecuación entre oferta y demanda de personal en los sistemas 
de salud. De este modo, la más usada fue la acuñada por Hall13 que enfatizaba la estimación 
del número de personas y los tipos de conocimiento, habilidades y actitudes que requieren 
para alcanzar objetivos sanitarios predeterminados y una determinada situación de salud. El 
convencional proceso planificador implica un momento analítico, seguido por un momento 
de formulación e implementación de un plan de acción que continúa con la evaluación y el 
monitoreo de cambios en los entornos educacional y laboral para realizar los ajustes que 
fueran necesarios. 
La planificación, vista como un proceso aislado, fue en el pasado reactiva a las 
variaciones del sistema de salud, no considerando los condicionantes políticos ni logrando 
establecerse como procesos permanentes con proyección al futuro. Se realizaba en tiempos 
reales y con acciones concretas en el presente.14 
Por otro lado, la mayor parte de los esfuerzos de planificación de recursos humanos 
en Latinoamérica y en el resto del mundo, se centraron básicamente en el médico. Muy 
pocos procesos incluyeron a otros agentes de salud, y en estos casos fueron principalmente 
de enfermería. Mucho menos fueron los casos que dirigieron a la fuerza laboral como un 
todo. 
13 Para ampliar, ver Hall 1979. 
14 Estas características son propias de un tipo de planificación normativa, distinta de una planificación estratégica. Ver 
“Aclaraciones conceptuales”, Pág. 5. 
18 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
La necesidad de contar con el número "correcto" de una mezcla de profesiones, con
las competencias adecuadas en el lugar y tiempo adecuados, fue siempre el interés de 
quienes intentaron planificar. Sin embargo, no ha sido esa la experiencia en Latinoamérica 
en general,mucho menos en Argentina. 
La práctica real de planificación de recursos humanos se basó en el cálculo de la 
disponibilidad o de la oferta usando alguno de los métodos conocidos -por lo común 
dependiente de la información disponible- y a partir de allí se proyectaban las necesidades 
futuras, en un determinado horizonte temporal, en función de una meta o parámetro 
internacionalmente aceptada. 
Generalmente, tanto los procesos de planificación como los estudios nacionales de 
recursos humanos, fueron originados por la presión corporativa o la preocupación de los 
dirigentes sectoriales en coyunturas marcadas por ciclos de sobreoferta y escasez, intentos 
de disminución de cupos de formación debido a sobreoferta percibida, disminución de los 
presupuestos destinados a financiar puestos de trabajo, entre otras. 
En síntesis, los procesos de planeación fueron por lo común esporádicos, y en 
general inefectivos, ya que los planes fueron ejecutados sólo en casos excepcionales. En 
muchos otros fueron improvisados e influenciados, y limitados en su alcance, por intereses 
de actores diversos. 
Según señalan estudios sobre este tema realizados por la OPS15, es reconocido en el 
campo de recursos humanos que: 
15 Por ejemplo, puede consultarse Brito, Padilla y Rígoli 2002. 
19 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Los políticos no quieren perderse el rédito que da abrir las escuelas médicas, sin
pensar en necesidades, calidad ni situación de los mercados de trabajo; 
 La sociedad no quiere perder oportunidades de educarse en carreras privilegiadas; 
 Las corporaciones defienden sus intereses utilizando la oportunidad de formación 
como un recurso estratégico de acuerdo con la situación de los médicos en el 
trabajo; 
 Las autoridades de las universidades se resisten a la disminución de la matrícula por 
riesgo a su supervivencia, a pesar de no tener condiciones adecuadas para la 
formación masiva; 
 No existen políticas sanitarias ni claridad en los modelos de atención que sirvan de 
orientación a la formación ni a la gestión del personal. 
Además, cabe destacar, la utilización de métodos a partir de estándares de cálculo 
no tomaron en cuenta, en la práctica, las condiciones del entorno político ni sanitario y los 
cambios en las condiciones de trabajo, como son el número de horas de las jornada, la 
modalidad full o part time, el número de hombres y mujeres, las necesidades de tiempo libre, 
el envejecimiento de los trabajadores, el dinamismo tecnológico, la competencia en los 
mercados de trabajo, la influencia de las modalidades de pago, etcétera. 
Ya promediando los años ochenta surgió, como consecuencia de los problemas de 
inefectividad de la planificación de recursos humanos, e influenciado por el pensamiento 
20 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
estratégico aplicado a la salud16, los planteos teóricos de la llamada planificación estratégica 
y/o situacional.17 
No obstante, y sin perjuicio de ello, los logros finales de este esfuerzo fueron 
cristalizados más en el terreno conceptual (en el pensamiento estratégico aplicado al campo 
de recursos humanos) que en la ejecución de planes y operación de procesos, 
organizaciones, métodos y técnicas de planificación. 
Recién a mediados de la década del noventa, con el impacto de los procesos de 
reforma sectorial, hubo que redefinir, qué es y cómo debe ser una planificación de recursos 
humanos que permita orientar las dinámicas de formación, trabajo y gestión de los mismos, 
considerando las nuevas condiciones del entorno y con la finalidad de contribuir a los 
objetivos de los sistemas de salud. 
En este marco, podría afirmarse que en los últimos diez años muy pocos países de 
América Latina (tal vez ninguno) lograron emprender un proceso organizado e 
institucionalizado de planificación de agentes de salud, a pesar de que los determinantes del 
campo del personal, generados en los procesos de reforma, animaban o exigían un esfuerzo 
de este tipo. 
La planificación como intervención estratégica en el campo de los RRHH. 
Algunos de los principales problemas en esta materia, según revisión internacional 
llevada a cabo por investigadores canadienses son, por un lado, la separación de la 
planificación de los recursos humanos de la planificación de los servicios y de programas de 
16 Carlos Matus y Mario Testa fueron dos referentes insoslayables en tanto precursores de dicho replanteo teórico. 
17 Para ampliar, ver Rovere 1993. 
21 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
salud, y por el otro, su focalización en la proyección cuantitativa de las necesidades de la 
fuerza de trabajo médica. 
Dos serían las condiciones básicas subyacentes que explican los problemas 
indicados. Una es la vigencia entre los años 60 y 80 de paradigmas del desarrollo de 
recursos humanos y de la atención sanitaria que reducían la producción de servicios a la 
contribución de la categoría profesional más poderosa en lo político y en lo técnico (la 
médica), y las posibilidades de su desarrollo a una mayor disponibilidad de dichos 
profesionales, lo que implicaba la necesidad de conocer su disponibilidad actual, las 
necesidades futuras para alcanzar una meta estandarizada internacionalmente y el ritmo de 
la formación por la escuelas de medicina. 
La segunda condición, es la confianza exagerada en las posibilidades de un plan 
técnicamente fundamentado, a despecho de una realidad política que negaba con 
demasiada frecuencia muchos de los supuestos del plan. La planificación era, en la 
ideología desarrollista del momento, una premisa esencial para la intervención estatal. 
Ambas condiciones eran expresiones de una ideología superada no sólo por otra ideología 
con status de "pensamiento único", sino por los propios cuestionamientos de una realidad 
mucho más compleja y dinámica de lo que se pensaba.18 
De esta forma, dicha confrontación con la complejidad y el dinamismo de los 
procesos de desarrollo de recursos humanos trajo como consecuencia el desarrollo de una 
visión integrada del campo, que resaltaba no solamente la dimensión de la educación 
(definitoria de la oferta) sino también la del trabajo (que establece la demanda) y que se 
realiza en los servicios de salud (con lo que se hace evidente el vínculo orgánico entre 
18 Para ampliar sobre este estudio de revisión internacional, puede consultarse Health Canada 2002. 
22 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ambas dimensiones del sistema), estableciendo entre educación y trabajo una relación tan 
compleja y conflictiva como las que se establecen al interior del sistema mismo. 
Como espacio complejo de lucha, la visión de campo19 involucra en tal sentido a toda 
la fuerza de trabajo -no sólo la médica- completándose con la participación protagónica de 
otros agentes y la interferencia de otras dimensiones de la realidad. Los actores 
significativos como sindicatos, corporaciones profesionales,universidades y las propias 
organizaciones de atención, se hacen visibles. Del mismo modo, los mercados laborales, los 
mercados educacionales y otros subsidiarios en la economía política de la atención de la 
salud y los procesos políticos y sociales de profesionalización, se hacen mediadores de la 
interacción entre lo educativo y lo laboral. 
Asimismo, cabe señalar, la atención de la salud es un producto igualmente complejo 
al que confluyen múltiples saberes e infinidad de tecnologías, y el cual está sujeto a 
determinaciones tanto políticas y culturales que se originan precisamente en la acción 
colectiva de las diversas agrupaciones y ocupaciones que se realizan en ese servicio social 
tan importante como inasible que es la atención de salud. Ese campo de recursos humanos, 
en sus múltiples dimensiones y mediaciones, requiere de intervenciones integrales e 
integradas para orientar su desarrollo según criterios de necesidad social. 
Una perspectiva de planificación debe integrarse en un conjunto de intervenciones de 
finalidades y posibilidades estratégicas conformadas por la definición de políticas, la acción 
regulatoria y la gestión de recursos humanos en las organizaciones de salud. Cada una de 
ellas tiene su propósito específico, su teoría de base y sus propios correlatos metodológicos 
y prácticos. 
19 Aquí se asume el concepto de “campo” de Bourdieu 1997. 
23 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Es importante destacar, no hay posibilidades de que las políticas se ejecuten y 
generen los resultados buscados sin planes adecuados, que a su vez solo serán "papel 
impreso" si no existe la viabilidad que da la masa crítica de poder (político, económico y 
simbólico) para que se llegue a implementar. En el flexible y desregulado mundo actual, y no 
sólo en los sistemas de salud, la regulación ejercida por instituciones de la sociedad y el 
estado es necesaria para que los mercados imperfectos de la salud y la educación no 
agraven más los ya graves problemas del campo, y una buena parte de las posibilidades del 
plan se juegan en el campo de la regulación. 
Y aunque el estado nacional no es el "único planificador", sí es el más importante en 
tanto posee un mandato y una legitimidad democráticas, siendo promotor y garante de las 
políticas públicas que hacen viable e instrumentan un proyecto político con fuerte impacto en 
la población. 
Por ello, es el estado el principal encargado de establecer el escenario y las reglas 
de juego con el propósito de modular la dinámica de intereses y las acciones colectivas de 
los diversos actores, tratando de orientarlas hacia el logro de objetivos de bien común y no 
solamente de beneficio de sectores sociales (o económicos) representados por los partidos 
y por los grupos de poder o corporativos con influencia en el gobierno de turno. 
Problemas latentes. 
Uno de los principales problemas es la desproporción entre las diferentes categorías 
de profesionales y técnicos. En tal sentido, no hay suficientes técnicos para apoyar el trabajo 
de los profesionales, son insuficientes los profesionales no médicos y existe un exceso de 
médicos especialistas (HOMEDES y UGALDE, 2005). 
24 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
El desequilibrio entre el número de profesionales y de técnicos afecta directamente a
la eficiencia y a la calidad de los servicios, ya que los primeros tienen que dedicar parte de 
su tiempo a llevar a cabo tareas que los técnicos pueden realizar mejor y a menor costo20 . 
Por otro lado, el desequilibrio entre el número de profesionales que son médicos y 
que no lo son, tiene un impacto directo en la calidad de los servicios y en la orientación 
curativa de la atención sanitaria, que puede resultar más costosa que las intervenciones 
preventivas, las acciones de promoción de salud y los tratamientos curativos no 
farmacológicos. 
Además, el desequilibrio entre el número de médicos generales y de especialistas 
conduce, frecuentemente, a prestaciones médicas más costosas y al uso innecesario de 
altas tecnologías, con posibles consecuencias yatrógenas para el paciente, por lo que 
además de ser ineficiente puede afectar a la calidad de la atención. Si bien es cierto que los 
administradores, los economistas, los nutricionistas, los educadores y otros profesionales se 
incorporan paulatinamente a los equipos de salud, el proceso de toma de decisiones sigue 
bajo el control de los médicos, por lo que no ha habido cambios en el énfasis curativo de la 
actividad sanitaria, en detrimento de las acciones de salud pública. Según Bach21 , la 
carencia de personal en disciplinas tales como la atención primaria, la economía de la salud, 
la comunicación, la educación, la nutrición y la ingeniería sanitaria aún dificulta en gran 
medida que mejore la calidad y aumente la eficiencia en el sector de la salud. 
En relación a la desproporción territorial entre el número de profesionales de centros 
urbanos y rurales puede observarse una concentración de personal en hospitales y centros 
de salud urbanos, al tiempo que insuficientes agentes de salud en áreas rurales y urbanas 
20 Este es el concepto de “costo de oportunidad” en economía. 
21 Para ampliar, ver Bach 2000. 
25 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
marginales. Es importante señalar el limitado acceso de la población rural a todo tipo de
servicios, tanto de salud pública como de atención curativa, lo que contribuye a una mayor 
inequidad. Por otra parte, la concentración desproporcionada de recursos humanos en los 
hospitales también produce inequidad, porque la gran mayoría de los pobres tienen un 
acceso muy limitado a los mismos. Aunque esta realidad siempre ha existido y está 
ampliamente documentada, las reformas no han mejorado el acceso oportuno de las clases 
económicamente necesitadas a los servicios de salud (HOMEDES y UGALDE, 2005). 
Otra realidad también conocida desde hace muchos años es el pluriempleo médico, 
el cual constituye una de las causas del ausentismo laboral en las instituciones públicas y de 
la baja productividad de los médicos en ese sector. Además, es una fuente de conflictos de 
intereses para los médicos que remiten a sus pacientes desde el sector público a los 
servicios privados. Según Brito22, el pluriempleo provocado por la reforma ha aumentado el 
estrés y el descontento entre los médicos. 
Es frecuente, además, encontrarse por parte de las autoridades públicas del sector 
en la difícil tarea de administrar reglamentos que habían sido elaborados por otras 
instituciones y actores. Elementos gerenciales básicos, tales como la definición del salario, 
la promoción, el despido, la carga laboral, los horarios de trabajo, la ubicación y la 
transferencia del personal, quedaban fuera del control de los administradores de salud. 
Unas veces las decisiones eran el resultado de negociaciones políticas entre el gobierno y 
los sindicatos, y otras veces provenían de otros ministerios, como los de finanzas, 
educación, trabajo o servicio civil. En aquellos casosen los que el sector de la salud o sus 
instituciones podía contratar personal, tanto la selección de la persona como los criterios de 
promoción con frecuencia no respondían a necesidades técnicas, a la capacidad o a la 
experiencia profesional de los candidatos, sino a favoritismos, nepotismos y dictados 
22 Para ampliar, ver Brito 2000. 
26 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
políticos. Los ministerios de salud y las entidades encargadas de la seguridad social no
controlaban la formación del personal profesional y técnico ni podían decidir el número de 
profesionales y técnicos de cada categoría que necesitaban. 
Finalmente, e introduciéndonos en la problemática central de este trabajo que a 
continuación se desarrollará, cabe señalar que entre los diversos desequilibrios 
estructurales referidos a la fuerza de trabajo en salud y presentados brevemente hasta aquí, 
se destaca la falta de orientación en cuanto a la formación de agentes de salud en sintonía a 
los nuevos y cambiantes problemas sanitarios. Y cuando se habla de “orientación”, se habla 
de dos cuestiones esenciales. La primera tiene que ver a la necesidad de modificar los 
planes curriculares hacia un enfoque dirigido más a la salud que a la enfermedad, así como 
a la comunidad que al individuo aislado, es decir, romper con un abordaje tradicional del 
proceso salud-enfermedad. 
La segunda cuestión, se refiere a una “orientación” vinculada al tipo de carreras en 
salud y sus especialidades, prioritarias en relación a un diagnóstico situacional previo que 
defina las necesidades del sector y sirva, al mismo tiempo, de pauta a la formación. Este 
último aspecto, sólo será posible en la medida que el sistema de información de salud, 
mediante sus registros sistemáticos, permita identificar y mensurar los mismos en toda su 
complejidad. 
27 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
EDUCACIÓN Y SALUD.
Dinámica de la oferta en formación: un panorama. 
La formación de agentes de salud en Argentina se realiza en un número importante 
de instituciones universitarias, ya sean de gestión pública o privada. Entre 1960 y 1990, 
existían en el país tan sólo nueve escuelas de medicina, siete públicas y dos privadas. A 
partir de ese momento, y de las modificaciones en los marcos legales, se disparó un 
proceso de creación de instituciones que eleva hoy dicha oferta a 25, diez carreras en 
universidades públicas y quince en privadas (ABRAMZÓN, 2005) 
No obstante, el problema estriba en que las nuevas instituciones se instalaron en los 
grandes centros urbanos donde ya residía el mayor número de profesionales. Es decir, este 
aumento en la oferta no respondió a una política de formación de recursos humanos 
orientada a atender las necesidades de determinadas áreas o grupos sociales. En tiempos 
de mercado, desde su lógica, no es -ni fue- irracional preferir ámbitos que por su desarrollo y 
poder adquisitivo garanticen una demanda sostenida de estudios de grado y posgrado. 
La formación de agentes de salud en nuestro país enfrenta serios problemas: la 
expansión de la oferta, sobre todo de instituciones privadas con creación de carreras sin 
estudios adecuados que avalen su necesidad o su calidad, falta de políticas de promoción 
de determinadas carreras de interés estratégico como es el caso, por ejemplo, de 
enfermería, y la persistencia de planes de estudio tradicionales desarticulados de las 
cambiantes necesidades sociales. 
A pesar de todo, y siguiendo los estudios realizados por Abramzón, en los últimos 
años puede observarse una desaceleración en la creación de carreras, sobre todo de 
28 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
escuelas privadas y en particular de medicina, lo que podría deberse por un lado, a la
implementación de mecanismos de regulación por parte de las autoridades del Ministerio de 
Educación. A tal efecto, cabe señalar la existencia de instancias de evaluación y 
acreditación establecidos por el Ministerio de Educación a través de la Comisión Nacional de 
Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) creada por ley nacional. 
Volviendo a la dimensión cuantitativa de la distribución de agentes de salud, desde la 
perspectiva de los economistas neoclásicos, la conocida “superpoblación de médicos”, por 
dar un ejemplo muy estudiado, constituiría la causa del mayor gasto en salud, de la menor 
dedicación al paciente, de la especialización excesiva, de las sobreprestaciones que 
caracterizan a los servicios, en fin, que en condiciones de sobreoferta médica la utilidad del 
trabajo médico pasaría a ser negativa.23 
Sin embargo, esta concepción no considera las particularidades de los distintos 
sistemas nacionales de salud, por el contrario, piensa en estándares universales. 
Consecuente con este razonamiento, no entrarían aquí en juego las particulares formas de 
organización de los sistemas de salud y modelos de atención vigentes, las condiciones de 
trabajo que el complejo médico industrial en este caso impondría, el avance científico y 
sofisticación tecnológica así como los mecanismos rentísticos de las corporaciones 
profesionales. Se omite, en definitiva, que el estado de salud de la población depende, 
principalmente, de las condiciones de vida y de trabajo a las que fueron sometidas 
históricamente las personas.24 
23 Para ampliar este concepto, ver Medici 1999. 
24 Cabe mencionar aquí el impacto negativo que tuvieron muchas de las políticas formuladas por los organismos financieros en 
los últimos quince años e implementadas por los gobiernos nacionales. 
29 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Con todo, y sin perjuicio de los problemas que pueda llegar a generar -en abstracto-
un determinado número de agentes de salud en la sociedad, lo que debería plantearse, 
antes que nada, son las acciones que posibiliten una atención de calidad para toda la 
población, lo cual implica necesariamente replantear las bases sobre las que se formulan las 
políticas de salud. 
Y un aspecto crucial para la formulación de políticas en salud es el desarrollo de un 
adecuado sistema de información que caracterice la situación poblacional en sus múltiples 
dimensiones, tanto para la definición de “necesidades sociales” como para la elaboración de 
un plan de acción orientado a las mismas, proyectándose sobre escenarios venideros. Este 
tema se abordará con mayor precisión, y con específica referencia al sector salud, en la 
próxima sección.25 
El proceso de formación en nuestro país. 
Algunas universidades han iniciado procesos de evaluación interna y cambio 
curricular dando como resultado en muchos casos el establecimiento de cupos en la carrera 
de medicina y modificación del modelo pedagógico. Tal es el caso, en los últimos años, de 
las Universidades de Cuyo, La Plata, Rosario y Tucumán. 
En tal sentido, son escasos en la actualidad los avances orientados a producir 
modificaciones de planes de estudios que replanteen los ejes del proceso de formación,adecuando los mismos hacia una visión más integral del proceso salud-enfermedad así 
como a las necesidades sociales en este campo. 
25 . Ver “Sistemas de Información en Salud”, pág. 37. 
30 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Por ello, es importante indagar en profundidad si las dificultades técnicas y la falta de 
recursos pedagógicos y económicos no son consecuencia, en realidad, de las rigideces de 
las estructuras académicas, la multiplicación de intereses involucrados tanto internos como 
externos a la institución y la falta de articulación intersectorial: salud-educación-trabajo. 
No obstante la situación en la Rep. Argentina, la mayor parte de las escuelas del 
campo de la salud, en muchos países, están discutiendo las características del proceso de 
formación de sus agentes. Es un contexto en el que están tratando de revisar lo que ha sido 
el diseño tradicional de los planes de estudio que han venido sosteniendo por lo menos 
durante los últimos setenta u ochenta años. 
El mencionado diseño se ha apoyado en una concepción de los problemas de la 
salud-enfermedad como cuestión individual. La concepción de enfermedad subyacente era 
aquella por la que se identificaba un agente causal respecto del cual era posible intervenir 
aplicando la terapéutica adecuada para quebrar su acción. La aparición de problemas 
crónicos, de problemas de salud mental, de nuevos tipos de enfermedades contagiosas 
hasta el momento no conocidas, fue obligando a revisar esta concepción. De esta manera, 
pudo comprobarse que las condiciones ambientales, los estilos de vida, las condiciones de 
trabajo, la desigual accesibilidad a los bienes y servicios, fueron algunos de los factores 
identificados en las distintas sociedades como la base de las condiciones colectivas de 
salud. 
Esta formación “tradicional”, de la cual se hace aquí mención fue, en consecuencia, 
compatible al perfil de atención que nuestro sistema de salud expresó históricamente a 
través de sus prácticas. Tradicionalmente, éste estuvo orientado a la atención paliativa de 
las enfermedades, concentrando sus esfuerzos fundamentalmente en el segundo y tercer 
31 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
nivel de atención26. Contrario a esta perspectiva, es una nueva visión preventiva, la cual 
privilegiando los aspectos positivos de la salud pasa a adoptar la estrategia de atención 
primaria de la salud con foco en la población. De esta manera, no sólo el hospital deja de 
ser el eje del sistema convirtiéndose en un efector más de una red de atención de la salud 
de complejidad creciente, sino su contra-cara: la enfermedad. 
Lógicas contradictorias. 
Este nuevo planteo sobre el proceso salud-enfermedad ocurre en un momento en 
que muchas sociedades del mundo, y el sector salud en particular, comienzan a atravesar 
fuertes procesos de reforma orientadas a superar serias situaciones de crisis económica. 
En tal sentido, la mayoría de los países de América Latina aplicaron una receta muy 
difundida, cuestionada en la actualidad por muchas naciones. Ésta se estructuraba en torno 
de una reducción del papel del Estado, del retiro del Estado del sostenimiento de las 
políticas sociales, lo que determinaba situaciones de exclusión social crecientes que 
dejaban a vastos sectores de la población sin condiciones de atención a sus problemas. En 
este marco, la salud dejó de ser un bien intrínseco, con valor en sí mismo, para pasar a ser 
una mercancía más en el mercado, que tiene un valor: el que puede paga y el que no, 
padece. 
Esta receta, instrumentada en la mayor parte de las sociedades del mundo, tiene en 
América Latina y en nuestro país en particular, consecuencias aún más graves al instalarse 
estas políticas sobre la base de un déficit consolidado y sobre la base de un Estado de 
Bienestar que no había saldado completamente su deuda social. Con todo, se registraron 
incrementos en las tasas de desempleo, bajos salarios, una menor accesibilidad a los 
26 Para ampliar, Rovere 1999. 
32 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
servicios, aumento en los niveles de pobreza, reaparición de algunas enfermedades 
asociadas con la pobreza que se creían haber desterrado.27 
En el sector salud en particular, dichas políticas produjeron: a) la deserción del 
Estado y la reconversión del modelo prestador, b) los cambios en la propiedad del sector -la 
propiedad del sector pasó de manos de los profesionales del área a las de las grandes 
corporaciones financieras, que operan en el sector con criterios de rentabilidad que, en 
general, no son los que determinan las necesidades de los problemas que están siendo 
atendidos- y, c) una pérdida de autonomía de la práctica profesional. 
La complejidad de esta situación, desde hace ya unos años, impulsó para muchos 
países de América Latina, la elaboración de una serie de recomendaciones por parte de la 
OMS. En este sentido, las tres recomendaciones fundamentales que señalara el organismo 
internacional para este escenario en materia de formación, fueron: desarrollar protocolos 
para el cambio en la educación médica, definir la responsabilidad social de las escuelas 
médicas y evaluar la calidad de la educación médica a partir de la respuesta social que esas 
instituciones están en condiciones de dar. 
Es así como muchos países de América Latina encararon transformaciones de sus 
planes de estudio en esta dirección. Esta cuestión de la profunda insatisfacción con la 
práctica, aún cuando no existiera claridad respecto del origen o raíz de los problemas, está 
en la base de los procesos de reflexión: ¿Se forman profesionales en virtud de criterios de 
necesidad social? ¿Es adecuada su inserción en el mercado laboral? 
Para dar un ejemplo, cabe mencionar los resultados de una encuesta que hiciera la 
Facultad de Medicina de Rosario alrededor de los años '89-'90 a los estudiantes de 5º y 6º 
27 Para ampliar, pueden consultase las exposiciones presentadas en la “Jornada de Reflexión sobre Cambio Curricular” llevada 
a cabo en la Facultad de Medicina de la U.B.A., en diciembre de 2000. Visitar: http://www.fmv-uba.org.ar/proaps/cambio1.htm 
33 
http://www.fmv-uba.org.ar/proaps/cambio1.htm
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
año, en la que se les preguntaba por sus expectativas profesionales. El 80% de esos 
estudiantes tenía como modelo de práctica el consultorio privado, el modelo de la práctica 
autónoma, el modelo que trasmitían sus docentes. Esta disociación entre las condiciones de 
la práctica, las posibilidades en el mercado de trabajo y el modelo de formación, genera una 
serie de frustraciones en los docentes, en la institución universitaria y en los propios 
profesionales que está siendorevisada en la mayor parte de los países de América Latina. 
De esta forma, siguiendo a Abramzón, las nuevas tendencias en materia de 
formación de agentes de salud se orientan a: i) una participación activa del alumno en el 
proceso de aprendizaje, ii) la selección del contenido esencial o el core curriculum para 
transitar la formación de grado que incluya los contenidos imprescindibles, los básicos para 
los aprendizajes posteriores, iii) reservar un espacio amplio para que el estudiante pueda 
realizar programas electivos, para que pueda completar su formación con aquellos 
contenidos que más se acercan a lo que son sus intereses, sus inquietudes, sus 
necesidades, sus habilidades, iv) que dichos contenidos teóricos puedan ser articulados con 
los prácticos, v) que durante su proceso de formación el alumno sea aproximado lo más 
posible a las situaciones de la vida real, a las que va a tener que enfrentar en el ejercicio de 
su práctica y, vi) que esos contenidos sean seleccionados y estén organizados en torno de 
las necesidades sanitarias de salud y desarrollados en diferentes escenarios y 
aprendizajes.28 
Es importante señalar, que la mayor parte de los programas innovados tiende a la 
diversificación de los espacios de aprendizaje. Prácticamente, la enseñanza intramural ha 
sido minimizada reservando la enseñanza en algunos hospitales para cuestiones muy 
específicas y los espacios de aprendizaje se han descentralizado a los centros de salud, los 
lugares de trabajo, las instituciones de educación, en suma se trata de utilizar todas las 
28 Ver presentación de Abramzón para la “Jornada de Reflexión sobre Cambio Curricular” (http://www.fmv-
uba.org.ar/proaps/cambio1.htm) 
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http://www.fmv-uba.org.ar/proaps/cambio1.htm
http://www.fmv-uba.org.ar/proaps/cambio1.htm
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
instalaciones del equipamiento social para poder formar a los profesionales cada vez más
cerca de los espacios de su práctica. Cabe mencionar, como ejemplo, la prestigiosa 
Facultad de Medicina de Beersheva en Israel, que no tiene edificio propio, sólo una unidad 
administrativa, desarrollándose la enseñanza en unidades de servicio y otros espacios. 
Por otro lado, en todos los procesos de reforma curricular se dedica un espacio muy 
importante al papel docente en este cambio. El rol docente, su formación pedagógica, lo 
cual no quiere decir minimizar su papel sino provocar un trabajo de reflexión con todos los 
actores del proceso educativo para reformular esta participación, que no desaparece sino 
que debe ser resignificada. Con todo, el docente constituye una figura referencial como 
orientador, guía, el que está en el lugar del experto que puede ayudar al estudiante a 
formularse las preguntas y buscar la información que necesita para resolver el problema que 
tiene planteado. 
Este problema vinculado a la reorientación de la formación de los agentes de salud 
en general, viene a coronarse en el marco de un funcionamiento ineficaz del sistema de 
información en salud que disipa la real situación del proceso salud-enfermedad en la 
población de las decisiones políticas atinentes a la materia. A continuación, se explicará la 
importancia de esta cuestión, caracterizándose la orientación y “performance” de dicho 
sistema, así como las repercusiones del mismo para una adecuada planificación. 
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SISTEMA DE INFORMACIÓN EN SALUD. 
Acerca de la importancia de la información. 
El nuevo contexto de planificación requiere de un tipo específico de información que 
le de sustento. Si, por ejemplo, las tendencias evidenciadas muestran que la cantidad total 
de médicos por habitante crece en forma desproporcionada, esto debe ser una indicación 
para las universidades, los colegios profesionales y los empleadores que algunas acciones 
deben ser programadas. De la misma forma, si los datos del sistema de información señalan 
que la concentración de especialistas o de enfermeras en las capitales o grandes ciudades 
sigue aumentando en desmedro de las zonas alejadas, los sistemas de servicios debieran 
planificar programas de incentivos a mediano plazo o diseñar perfiles de carreras 
funcionales que reviertan esta tendencia. 
Por esta razón, disponer de una plataforma de información cobra mayor importancia 
en nuestro país y en la región, dado el impacto negativo que los procesos de reformas -ya 
previamente descritos- produjeron en el sector salud, más precisamente sobre los agentes 
de salud que en éste se desempeñan. 
Según indica la OPS29, esta plataforma debería estar constituida por un set de datos 
básicos, mantenidos por información de fuentes primarias regulares (registros permanentes, 
fuentes estadísticas, etc.), que sea, al mismo tiempo, alimentada y usada por los actores 
principales del sistema para una adecuada toma de decisiones sobre los problemas 
detectados. 
29 Ver Brito, Padilla y Rígoli 2002. 
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Cabe señalar, que existe una interacción permanente entre los principales objetivos
de la planificación y las necesidades de información. De esta manera, si bien un problema 
detectado a priori precisa datos para ser cuantificado, a la inversa, un relevamiento de 
información amplio puede cuantificar problemas que hasta el momento no habían sido 
considerados prioritarios. Por esta razón, los sistemas de información precisan estar 
orientados a problemas, pero recoger en forma permanente datos básicos de tendencias 
generales que monitoreen el panorama y adviertan de futuros desequilibrios (BRITO, 
PADILLA y RÍGOLI, 2002). 
En la actualidad, la extensión de bases de datos informatizadas para el pago de 
salarios, cobro de matrículas, registro de actividad profesional y otros procedimientos 
administrativos, así como la extensión del uso de las nuevas clasificaciones ocupacionales 
en los censos y encuestas nacionales, podrían ser utilizadas para la construcción de 
"almacenes de datos", los cuales son la base de trabajo, por ejemplo, de los “Observatorios 
de Recursos Humanos en Salud” instalados en muchos países de América.30 
Los métodos de estimación de necesidades de personal basados en la opinión de 
expertos, por los cuales se definía un número de profesionales (por lo general médicos) 
necesarios para resolver un determinado problema o tratar una determinada condición 
patológica, se basaban en un criterio de eficacia de las intervenciones que luego se 
demostró dudosa o errónea. Sin embargo, ahora se utilizan estimaciones de la utilización 
actual de servicios como un indicador proxy de requerimientos de profesionales de salud.31 
30 Puede consultarse OPS-OMS 2001. 
31 Para ampliar, ver Health Canada 2002. 
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Una aproximación al problema actual.
Un tema crítico en nuestro país es la falta de datos confiables en general así como la 
poca información que existe sobre del resto del equipo (no médico) para tomar decisiones. 
En