015 Enfoque estrategico en la planificacion de intervenciones

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El enfoque estratégico en la planificación de intervenciones. Algunas consideraciones 
para su aplicación en el nivel local de salud, ENSAP, 2004 
Autor: Jiménez Cangas Leonor y otros. 
 
CONTENIDO: 
1. Generalidades sobre la Planificación. 
• Concepto. Evolución Historicidad Modelos de Planificación. 
• El enfoque estratégico de la Planificación. Características. Diferencias fundamentales entre 
la Planificación Estratégica y la Normativa o Tradicional. 
• Momentos de la Planificación Estratégica. Elementos que los caracterizan. 
• El Nivel Local y su contexto como espacio para la planificación. 
• Los Sistemas Locales de Salud. Concepto. Características. 
• Conjuntos y Actores sociales. Concepto. 
• La Participación Social y Comunitaria. Concepto. Modalidades de Participación. 
Características, ventajas y desventajas de las diferentes modalidades. Barreras para la 
Participación Social en el nivel local de salud. 
• Los espacios de concertación a nivel local. Importancia de su determinación. Los espacios 
de concertación en el Sistema Local de Salud Cubano. Los Consejos Populares y los 
Consejos de Salud. 
• El desarrollo de los Momentos de la Planificación en el Nivel Local de salud. 
2. El Momento Explicativo. 
• El Análisis de la Situación de Salud. Concepto. Objetivos. 
• Recomendaciones para su desarrollo en el nivel local. 
• La identificación, priorización y explicación de problemas de salud. Concepto de problema. 
Tipos de problemas. métodos para la identificación de problemas con la participación de la 
población. 
• La priorización de problemas. Criterios. Algunas técnicas de priorización de problemas. La 
explicación de problemas de salud. 
• Planos y espacios para la explicación. La red explicativa o Árbol de problemas. Nudos 
explicativos y nudos críticos. Concepto. Elementos para la selección de nudos críticos. 
Ejemplos de análisis de problemas utilizando la metodología del Árbol de problemas. 
 
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3. El Momento Normativo. 
• Concepto de Visión y situación © objetivo. Los cambios en la situación y su repercusión en 
el proceso de planificación. Tipos de cambios en la situación. Opciones y variantes. 
Concepto. 
• Los escenarios como herramientas para enfrentar la incertidumbre. Concepto. Construcción 
de escenarios. Elementos a tener en cuenta. Ejemplos de aplicación de esta técnica. 
• Análisis de fuerzas actuantes en el contexto y en el sistema para su utilización en el logro de 
la visión. La Matriz DOFA como para la búsqueda de alternativas viables de solución a los 
problemas de salud. Ejemplos de su uso. 
• Los Proyectos para la solución de problemas de salud. Componentes. Los planes 
operativos. 
• El control y los Proyectos y planes de salud. Concepto de control. Tipos de control. El 
monitoreo y evaluación de los Proyectos y planes de salud. Su definición desde el proceso 
de planificación. Concepto de evaluación. Componentes. Los criterios, indicadores y 
estándares para la evaluación. 
 
4. Momento Estratégico. 
 
5. Momento Operacional. 
 
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NOTA INTRODUCTORIA. 
La planificación de intervenciones constituye un tema de sumo interés para todos aquellos que 
desarrollan su labor en el Nivel Local de Salud. 
En los últimos años, han variado los enfoques de la planificación en la Región, desde aquellos 
que caracterizaron y en algunos casos acción caracterizan a los países o sistemas de salud con 
relaciones de poder concentrado, hasta los enfoques de tipo estratégico, que abogan por la 
descentralización y la más amplia Participación Social en Salud. 
Con esta Publicación, pretendemos brindar la posibilidad a aquellos que acuden a cursar 
estudios de postgrado donde esta temática resulta útil, de disponer de un material docente que 
agrupe una serie de aspectos relacionados con la Planificación y que resulta difícil encontrarlos 
en un solo texto, además, hemos tratado de incorporar lo extraviado de la experiencia de casi 
15 años en tareas de dirección en Instituciones de Atención Primaria de Salud, así como de las 
investigaciones e intercambios realizados en esta ultima etapa como Profesora de la Escuela 
Nacional de Salud de la República de Cuba. 
 
Sirva esta nota para agradecer a todos los compañeros que durante estos años me han 
ayudado en mi trabajo asistencial, docente e investigativo, muy especialmente a los Profesores 
Dra. Silvia Martínez Calvo y Dr. Benito Pérez Maza, Maestros en mi andar por el camino de las 
Ciencias de la Salud, en quienes siempre he encontrado ayuda y apoyo. 
 
 
La Autora. 
 
 
 
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LA PLANIFICACION. CONCEPTO. EVOLUCION. PLANIFICACION ESTRATEGICA VS 
PLANIFICACION NORMATIVA. 
 
Existen variados conceptos de Planificación. Matas (1), considera la planificación como el " 
calculo que precede y preside la acción". 
Moyer, considera que consiste en " intentar someter a nuestra voluntad el curso encadenado de 
los acontecimientos cotidianos que, al final, fijan una dirección y una velocidad al cambio que 
inevitablemente experimenta una situación determinada a causa de las acciones de nosotros y 
los otros" (2). 
La planificación se considera sinónimo de una conducción consciente. La planificación de 
intervenciones en salud, ha pasado en los últimos 25 años en la región, por una serie de 
enfoques: el predictivo, el normativo y el estratégico, nutridos todos de las diferentes teorías 
explicativas de la realidad y de instrumentos de análisis distintos (2). 
La Planificación Normativa o tradicional, caracteriza a la salud pública de la región en toda una 
época. Surge a mediados de la década de los años 60 con el Método CENDES/OPS (3). Este 
método, aplicaba los conceptos básicos de las ciencias económicas y como eje central el uso 
eficiente de los recursos, poseía una serie de características: 
- El planificador estaba ubicado fuera de la realidad que pretendía modificar, era, 
preferiblemente, un técnico preparado para esa funcion. Lo fundamental, era la velocidad 
conque se alcanzaban los propósitos, dándosele poca importancia a los aspectos 
cualitativos. Existía un sujeto que planificaba (planificador) y un objeto planificado (realidad). 
No se consideraba la presencia de oponente en esa realidad. 
- Confeccionaba planes que no tenían en cuenta los cambios del contexto y la influencia de 
estos en el logro de los objetivos. Consideraba que los resultados eran fácilmente 
predecibles, siempre que se partiera de una evaluación técnica de la situación y de las 
posibles soluciones a los problemas. 
El "Plan Decenal de Salud de las Américas" (1972), concebido en la III Reunión de Ministros de 
Salud de las Américas y consolidados en la IV Reunión y el documento "Formulación de 
Políticas de Salud"(1975), del Centro Panamericano de Planificación de la Salud (3), comienzan 
a plantear la necesidad de una Planificación participativa y la necesidad de salir del Ámbito de 
la economía, para penetrar en el Ámbito de lo político. 
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Ya en el documento sobre "Formulación de Políticas de Salud", se introdujo el concepto de lo 
estratégico en el sentido de " ganar libertad de acción", considerando el carácter conflictivo del 
medio donde se planifica. 
En esa época, se continúan desarrollando investigaciones, como la del Centro Latinoamericano 
de Administración Médica (CLAM), que cuestionan los preceptos del modelo CENDES/OPS. 
A finales de la década de los años 70 e inicios de los años 80, comienza a tomar fuerza un 
nuevo enfoque de la planificación, el estratégico. 
El enfoque estratégico, se puede considerar un enfoque metodológico de la planificación de 
intervenciones, ya que es una nueva forma de pensar y concebir la planificación, mediante el 
desarrollo de una serie de categorías centrales (situación, oponente, incertidumbre, conflicto, 
escenarios, explicaciones), interrelacionados entre sí, capaces de representar las relaciones 
direccionales y causales de determinados tipos de problemas que se suponenobjeto de 
intervención por parte de determinado actor social (2). 
La planificación estratégica, asume que el medio que desea transformar es resistente y se 
opone a la voluntad del actor que planifica, y que esa oposición aún no proviene de la 
naturaleza, sino, de otros actores que poseen visiones, objetivos, recursos (incluido el recurso 
de poder), diferentes y que también realizan cálculos sobre el futuro y que, como , tienen 
posibilidades y fuerza para diseñar acciones que conduzcan la realidad por un camino que 
muchas veces es diferente al que concibió. 
Existen una serie de aspectos que caracterizan el enfoque estratégico en la planificación de 
intervenciones y que lo diferencian de los que lo precedieron. Estos aspectos son: 
- Reconoce la existencia de más de una racionalidad para interpretar la realidad, por lo que 
considera la existencia de oponentes y conflictos dentro de esa realidad que se quiere 
modificar. 
- Concede mayor importancia al hecho de alcanzar la visión que se desea, que a la velocidad 
con que se alcance. 
- No considera que la planificación es tributaria solamente del sector salud, sino, que los otros 
actores sociales que pertenecen a la situación tienen como propios criterios de como 
modificarla. 
- Al reconocer la existencia de conflictos, otorga gran importancia al proceso de construir 
viabilidad a las intervenciones que se diseña, para lo cual se debe establecer un proceso de 
concertación y negociación que permita equilibrar las fuerzas actuantes. 
 
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- Considera que la realidad que se pretende modificar se encuentra sometida a cambios, lo 
que hace que exista un alto grado de incertidumbre. Por este hecho, plantea la necesidad 
de tener en cuenta dentro del proceso de planificación de intervenciones, los posibles 
cambios en la situación, la repercusión de esos cambios en el logro de la visión que se 
desea alcanzar y las acciones para enfrentarlos. 
Al considerar lo analizado hasta aquí, nosotros decidimos asumir un concepto de planificación 
que parte del enfoque estratégico, y que podíamos resumirlo en: La planificación, es un proceso 
que parte de la descripción y explicación de una realidad determinada por diferentes actores 
sociales que pertenecen a ella y que logra, a través de acciones de intervención que tienen en 
cuenta el conflicto y la incertidumbre que la caracterizan, transformar esa realidad y obtener la 
visión que los actores involucrados desean alcanzar. En la Planificación Estratégica se 
describen diferentes "Momentos" que, a diferencia de las etapas, se encuentran muy 
interrelacionados y no tienen un orden consecutivo en el tiempo, pudiéndose retroceder de 
acuerdo a la situación. 
No existe uniformidad en todos los autores sobre los Momentos de la Planificación. Unos 
describen seis, otros cuatro, aunque en esencia incluyen las mismas actividades. En este 
trabajo, vamos a referirnos a cuatro momentos, aunque a dos de ellos los dividiremos en 
submomentos. 
 
MOMENTO EXPLICATIVO: 
En este momento, se realiza una evaluación de lo que existe. Incluye dos submomentos: 
1. El Análisis de la Situación de Salud. 
2. La identificación, priorización y explicación de los problemas. 
 
MOMENTO NORMATIVO: 
En este momento, se define lo que quiere alcanzar y cómo se pretende hacerlo. Incluye dos 
Submomentos: 
1. La identificación de la visión, situaciones objetivo y construcción de escenarios. 
2. El diseño de los Planes y Proyectos de Intervención. 
 
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MOMENTO ESTRATEGICO: 
En este momento, se procede a construirle viabilidad a los planes y proyectos diseñados, a 
partir de la evaluación de las fuerzas actuantes dentro y fuera de la realidad que se desea 
transformar y que tienen repercusión en el alcance o no de la visión propuesta. 
 
MOMENTO OPERACIONAL: 
En este momento, se procede a ejecutar lo planificado. En la ejecución, toman crucial 
importancia los ciclos de información acción que propicie el sistema de monitoreo y evaluación 
diseñado, que permiten lograr una retroalimentación adecuada sobre la marcha de las 
intervenciones y, mediante un adecuado proceso de toma de decisiones, perfeccionar 
continuamente el proceso de planificación. 
 
EL NIVEL LOCAL Y SU CONTEXTO COMO ESPACIO PARA LA PLANIFICACION 
El contexto de los sistemas locales de salud: El Sector Salud, se define por el conjunto de 
organizaciones que tienen como objeto principal brindar servicios de salud a la población, a 
través de actos regidos por normas y procedimientos bien definidos. El Sistema Local de Salud 
(SILOS), es la mínima estructura político administrativa capaz de dar respuesta a las 
necesidades y demandas de salud de un conjunto de población, hasta el grado que sea 
considerado como equitativo y justo en una sociedad determinada. 
La suma de las personas que habitan en el espacio geográfico que comprende determinado 
SILOS y que comparten características sociohistóricas, culturales, demográficas y 
epidemiológicas, constituyen el conjunto social de esa localidad. 
En el Sistema Local, existen también los actores sociales, que son aquellas personas, 
organizaciones o agrupaciones humanas que de forma estable o transitoria, desarrollan 
intereses y necesidades, acumulan fuerza y producen hechos en la situación (3). 
La identificación de los diferentes actores sociales que actúan en la realidad que pretendemos 
modificar, es el primer paso para cualquier proceso de intervención donde se pretenda aplicar el 
enfoque estratégico, ya que, como explicamos anteriormente, resulta 
indispensable partir del análisis de la situación visto, desde la óptica del sector salud, sino 
también de otros que pertenecen a esa realidad. 
Es importante también, considerar el hecho de que los actores sociales no lo son de forma 
permanente, ni son los mismos los involucrados en todas las situaciones que se analizan, aun 
cuando la realidad sea la misma, sino, que los actores que influyen en determinada situación, 
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dependen de la naturaleza de los problemas que en ella se identifiquen y de la influencia y el 
poder que tenga cada actor en relación a esos problemas y sus soluciones. 
 
LA PARTICIPACION COMUNITARIA Y SOCIAL 
El concepto de la Participación Comunitaria en los asuntos que afectan la supervivencia de la 
comunidad es tan antiguo como la historia humana y como una expresión del movimiento 
continuo que es parte de la vida cotidiana, una parte esencial de todas las sociedades 
humanas. Sin embargo, la idea de que este proceso lo puedan promover agentes ajenos a la 
comunidad es un concepto relativamente moderno (4). 
Históricamente la Participación Comunitaria ha pasado por diferentes etapas o enfoques, en 
dependencia del contexto donde se ha desarrollado. 
En la década de los años 50, estas ideas y conceptos se aplicaron y adoptaron bajo la 
denominación de animación rural o desarrollo de la comunidad. El enfoque dominante era de 
naturaleza científica y proponía la introducción la transferencia de nuevas tecnologías para 
mejorar la calidad de vida de la población (5). La participación de la gente estaba representada 
por su capacidad de organizarse y movilizarse en torno a programas y acciones ya decididas en 
otros Ámbitos o en el Sector Profesional, bajo el supuesto de que toda la población aceptaría 
con facilidad las ideas e innovaciones y las prioridades señaladas por los profesionales de la 
salud (5). Muy pronto la operacionalización Ante este enfoque se encontró con resistencia y 
dificultades. 
En el 1960, había unos 60 países con programas comunitarios según estudios reportados por 
la OMS. Para 1965 la mayoría de estos proyectos comenzaron a desaparecer o a ser 
drásticamente reducidos. 
En la década de los 70 se afirma la estrategia de organización y desarrollo integral de la 
comunidad. Muchos proyectos de desarrollo reaparecen en el escenario en los que se 
reconocen la necesidad de colaboración entre el gobierno,sus instituciones y la población (5). 
En el 1977 los Ministros de Salud de las Américas declararon que la Atención Primaria 
constituían la principal estrategia para alcanzar la meta de salud para todos en el año 2000, 
pero además en esa oportunidad se recomendó la participación de la comunidad como uno de 
los métodos más importantes para extender las coberturas de los servicios de salud a la 
población, siendo este concepto incorporado a la Organización Panamericana de la Salud (6). 
En el 1978, durante la Conferencia Internacional sobre Atención Primaria de Salud que se llevó 
a efecto en Alma-Ata URSS, se formalizó la definición de la Participación de la Comunidad 
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como: “ El proceso en virtud del cual los individuos y la familia asumen responsabilidades en 
cuanto a su salud y bienestar propios y los de la colectividad y mejoran la capacidad de 
contribuir a su propio desarrollo económico y comunitario. Llegan a conocer mejor su propia 
situación y a encontrar incentivo para resolver sus problemas comunes. Esto les permite ser 
agentes de su propio desarrollo. Para ello, han de comprender que no tienen por qué aceptar 
soluciones convencionales inadecuadas, sino que pueden improvisar e innovar para hallar 
soluciones convenientes. Han de adquirir la amplitud necesaria para evaluar una situación, 
ponderar las diversas posibilidades y calcular cuál puede ser su propia aportación. Ahora bien, 
así como la comunidad debe estar dispuesta a aprender el sistema de salud tiene la función de 
explicar y asesorar, así como dar clara información sobre las consecuencias favorables y 
adversas de las aptitudes propuestas y de sus costos relativos" (6). 
No existe una sola interpretación de participación que tenga validez universal, lo que impide en 
muchos casos la ejecución (7), pero sean cuales fueran los supuestos subyacentes, todos los 
conceptos de participación coinciden en que es preciso consultar a la gente en toda decisión 
sobre desarrollo comunitario. Es un proceso multidimensional que varía de una zona a otra en 
función de las circunstancias locales. 
Son muchas las interpretaciones que se realizan hoy en el mundo sobre la participación. La 
relacionan con sensibilizar a la gente para aumentar su receptividad y amplitud para responder 
a Programas de desarrollo y aumentar las iniciativas locales (8), se plantea la necesidad de que 
comprenda la participación de la población en la toma de decisiones y ejecución de Programas 
(9), en el control de los recursos (10), entre otras. 
Estas interpretaciones, se pueden resumir en dos formas básicas de interpretar la Participación: 
como medio (utilización para lograr metas preestablecidas), o como fin (como proceso, 
interviniendo en todo el proceso de desarrollo) (7). 
Los factores favorecedores y principales obstáculos para introducir la Participación Comunitaria, 
ha sido un tema muy debatido por los organismos internacionales. 
Dentro de los principales obstáculos se menciona la centralización excesiva tanto por los 
gobiernos como por los sistemas de salud; política de salud desfavorables; paternalismo; 
exceso de profesionales de la salud; poco espacio dentro del sistema para el desarrollo de una 
participación efectiva, carencia de un concepto claro de Participación Comunitaria, falta de 
niveles mínimos de desarrollo y organización de la población y la falta de mecanismos 
apropiados para la participación y falta de voluntad política (11,12,13). 
 
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No obstante, las nuevas estrategias no han logrado la incorporación activa de la población en la 
salud. La participación se mantiene como un hecho coyuntural, y si bien la gente participa algo 
más en las acciones, su participación es prácticamente nula en las decisiones sobre las 
políticas de salud, las prioridades, los programas y los servicios de atención. (5, 10, 12,14) 
A las conceptualizaciones sobre Participación Comunitaria, se unen las de Participación Social 
en Salud, término más amplio que se define como: "Aquellos procesos sociales en los cuales 
todos los actores (incluidos los de la Comunidad), participan en la identificación de problemas y 
la búsqueda y ejecución de las soluciones ".Para llegar a conocer verdaderamente la 
Participación Social, esta debe verse en todas sus dimensiones (15). 
Mecanismos: Es decir, existencia de organizaciones que permitan a los miembros de la 
Comunidad reunirse y llevar a cabo acciones colectivas, en lugar de actuar como individuos 
aislados. Quiénes y cuántos tienen la posibilidad de participar, y cuántos lo hacen en relación a 
las actividades de salud. 
Modalidades: Cuando hablamos de Participación Social, vemos que esta presenta diferentes 
formas de manifestarse, siendo las modalidades que más se citan en la Literatura: 
La colaboración o participación colaborativa: Modalidad en la que se logra una 
participación; tutelada de la población, la cual no participa ni en la detección ni en la definición 
de las soluciones, sólo brinda la colaboración que se le solicita. La población en este caso lo 
que hace es sustituir funciones de menor complejidad. 
La cogestión o gestión conjugada: Permite a la población o su representante, intervenir en 
las decisiones que se tomen, aunque es una manifestación de descentralización, tiene como 
principal obstáculo la llamada "Hegemonías Médica", es decir la resistencia del personal de 
salud al cambio que representa compartir su poder con otros que no tienen conocimientos 
técnicos, esto hace que al analizar los problemas, el personal de salud trate de imponer sus 
criterios y subvalore el análisis de la población. 
Autogestión: Se refiere al conjunto de acciones que realiza el individuo sólo con ayuda familiar 
en diferentes niveles del sistema de salud, con vistas a mejorar o solucionar sus problemas. La 
Autogestión incluye cuatro niveles: 
Primer nivel: Acciones realizadas por el individuo para el cuidado de su propia salud 
(autocuidado). 
Segundo nivel: Cuidado a nivel de familia. 
Tercer Nivel: Acción de las redes sociales (apoyo de la comunidad. 
Cuarto Nivel: El individuo acude a solicitar ayuda a las instituciones de salud. 
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Negociación o participación negociada: En esta modalidad, las instituciones involucradas 
siguen un proceso que incluye: 
Deliberación: Análisis conjunto del problema ético de salud de una comunidad, donde se 
reconoce la validez del punto de vista de la gente, de su percepción de interpretación de los 
fenómenos que se relacionan con su salud, para la elaboración de una visión conjunta. 
Concertación: Proceso de conseguir sobre qué debe hacerse o lo que puede hacerse para 
solucionar problemas sobre los que existe consenso. 
Negociación: Proceso de discusión que busca lograr un compromiso coherente entre los 
conjuntos sociales y el personal de salud, en sentido de conferir viabilidad y realismo a las 
propuestas de cambio. 
 
Áreas de Participación Comunitaria o grado de influencia 
Comprende la descripción de los tipos de participación en: 
- Planificación 
- Ejecución 
- Evaluación 
La influencia de la comunidad y otras organizaciones y sectores pertenecientes a una localidad 
determinada en estas áreas, se mueve en un diapasón que va desde una influencia nula, 
cuando no reciben información, no puede expresar sus puntos de vista sobre la decisiones a 
tomar en relación a problemas que le afectan directamente, ni participa en las actividades que 
se deciden por otros ni se les permite opinar sobre su desarrollo, hasta la influencia extensiva. 
Ä, donde los actores sociales involucrados en el problema reciben información, participan en la 
toma de decisiones, asignan y controlan recursos decisivos en la ejecución, y participan en el 
proceso de evaluación de las acciones que se tomen. 
Existen gradaciones intermedias, referidas a participaciones potenciales, escasas, moderadas y 
significativas, entre los dos grados extremos que se explicaron.Ahora bien, está la Participación más extensiva se puede dar por voluntad propia de los actores 
sociales?. Por supuesto que no. 
Para el perfeccionamiento de la Participación en salud y el logro de modalidades, mecanismos 
y espacios más adecuados, es necesaria la transformación en el sector, de modo tal que la 
facilite. 
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El enfoque estratégico de la Planificación, crea condiciones propicias para el desarrollo de una 
verdadera participación, no sólo en el momento de la ejecución, sino, desde la identificación de 
los problemas y el diseño de las intervenciones. 
 
LA PARTICIPACION SOCIAL EN CUBA 
Cómo se ha comportado la Participación en salud, y cuál es su situación actual en relación al 
proceso de Planificación? 
Al analizar estos términos en el contexto nacional, conocemos que la Participación Comunitaria 
fue incorporada en todos los programas públicos como parte de la propuesta revolucionaria a 
partir de 1959 (16). 
Desde su inicio el sistema de Salud Pública ha incluido la Participación de la Comunidad, y en 
su evolución histórica se introdujeron modificaciones para fomentar esta participación. 
En el 1964, se creó el primer Policlínica Integral, primero de este tipo en el país, que contribuyó 
al perfeccionamiento de la participación comunitaria, la que continuó perfeccionándose en el 
1975, con el comienzo de la Medicina Comunitaria y la creación de los llamados "Consejos de 
Salud del Pueblo". 
Estos Consejos facilitaron la participación conjugada entre el sector salud y los miembros de la 
comunidad como modalidad participativa (16). 
Este tipo de actividad fue desplazada paulatinamente por el modelo del médico y la enfermera 
de la familia, introducido en Cuba en 1984, extendido actualmente a todo el país, que tiene 
como característica peculiar que el equipo de salud reside en el área de atención, para facilitar 
la identificación de prioridades y la interrelación con la comunidad, teniendo como principio 
básico la participación activa de la comunidad en acciones de salud (16). 
A pesar de la voluntad política del país, la propia estructura y estilo de trabajo que ha 
prevalecido en el Sistema de Salud, y a pesar de situar siempre la Participación Activa de la 
Comunidad entre los principios de nuestro sistema de APS, resulta necesario reconocer, que a 
lo largo de estos años, se ha podido constatar que, a pesar de existir los mecanismos para 
lograr una amplia participación de la población en el proceso de toma de decisiones, 
las modalidades que han prevalecido, son la de Autogestión, y la Colaborativa, y que aunque a 
través de esta última se han podido ejecutar importantes tareas programadas por el sector 
(vacunación, donaciones, etc.), no refleja la correcta utilización del potencial creativo que 
pudiéramos encontrar en las comunidades de nuestro país. 
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Al iniciarse el proceso de perfeccionamiento de la dirección Político administrativa del país, el 
Buró Político del Comité Central del PCC, aprobó las bases para la creación de los Consejos 
Populares, proceso que comenzó por los pueblos cabeceras de Municipios históricos, pero 
después se extendió a una experiencia en 93 zonas de Ciudad de la Habana, y posteriormente 
a todo el país. 
Qué significado tienen los Consejos Populares para la Participación Social en la 
Planificación en Salud? 
Estos Consejos, por su composición, funciones, y mecanismos de trabajo, se constituyen en 
espacios ideales para el proceso de deliberación, concertación y negociación indispensables 
para un adecuado proceso de planificación de acciones de salud. 
Por qué decimos esto?. Es fácil. Los Consejos Populares, son una autoridad en contacto directo 
e inmediato con las actividades sociales, económicas y de servicios en barrios y poblados, y 
tienen capacidad real de encauzar la solución de los problemas con agilidad. Lo integran, 
delegados de las circunscripciones del territorio, representantes de todas las organizaciones de 
masa, y de todas las entidades administrativas del territorio, actores sociales todos de esa 
localidad. 
Entre sus funciones, el Consejo Popular posee, entre otras, la de mantener estrecha vinculación 
con las organizaciones de masa, lograr la participación de todas las organizaciones e 
instituciones del territorio en la solución de los problemas locales, y priorizar las actividades de 
salud. Es por eso, que resulta de inestimable importancia para la participación, pero, es eso lo 
que sucede en realidad? 
A pesar de las nuevas y favorables condiciones que crea esta estructura de gobierno para la 
participación, vemos que en no todos los casos se utiliza en todas sus potencialidades como 
espacio para la Planificación en Salud, y continúan prevaleciendo la hegemonía médica en las 
decisiones, y levantándose barreras entre el sector y la comunidad. 
En relación a la Participación y su relación con la planificación, consideramos que: No se puede 
concebir el proceso de planificación actual, sin considerar que los actores extrasectoriales son 
sujetos y no objeto de la misma, y que por tanto, deben tener una participación activa, no sólo 
en la ejecución, sino también en la identificación de los problemas de salud que los afectan y en 
las decisiones que se tomen para su solución. 
En Cuba, están creadas las bases desde el punto de vista de mecanismos, para una amplia 
participación, pero el que se logre, dependerá del uso que se haga de los espacios creados, 
con vista a que se constituyan en una fuente de enseñanza de ambas partes para aumentar el 
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conocimiento sobre la salud, las potencialidades de la amplia participación en su análisis, y 
espacios de debate y propuestas sobre los problemas y sus soluciones. 
 
EL DESARROLLO DE LOS MOMENTOS DE LA PLANIFICACION EN EL NIVEL LOCAL DE 
SALUD. 
A continuación, explicaremos cómo se desarrolla el proceso de Planificación Estratégica en el 
nivel local. 
MOMENTO EXPLICATIVO 
Análisis de la Situación de Salud: La situación de salud, para la planificación estratégica, es "la 
realidad descrita y explicada por u n actor social que pertenece a ella" Si se tiene en cuenta 
ese concepto, además de que la salud es un "producto social"(16), resultante de las estrategias 
y acciones que en relación a la promoción, prevención, curación y rehabilitación realizan, no 
sólo el Sector Salud, sino también los individuos, la familia y la comunidad en su conjunto, para 
desarrollar y mantener la integridad y las capacidades de las personas y las poblaciones, 
podemos comprender el hecho de que lo que permite tener una visión integral de una situación 
de salud, es un análisis o explicación de esa situación, obtenido a través del "diálogo" 
comunidad - sector salud. El "diagnóstico de salud", parte de un análisis unilateral, es decir," un 
monólogo", realizado por el sector salud solamente, por lo que su utilización en el proceso de 
intervención podría llevarnos a el diseño de acciones cuya incidencia en la problemática real de 
una comunidad determinada, podría ser parcial, al estar dirigida a problemas percibidos sólo 
desde el sector salud. 
Los factores que intervienen en la percepción que un actor tenga de la realidad a que pertenece 
son: 
- La posición que ocupe dentro del sistema. Es obvio que es diferente la situación en relación 
a la afectación que le produzcan los problemas que allí existen, su influencia en la 
producción de los problemas, la influencia que tengan en su solución, etc. 
- Experiencias anteriores. Este aspecto es importante. Experiencias negativas o positivas 
anteriores, pueden tener una influencia decisiva en la percepción de un actor de 
determinada realidad, por lo que se deben tener en cuenta al analizar sus criterios. 
- Creencias, ideológicas. La ideología que profesan los actores también influye en su 
percepción, ya que contribuye a que tengan visiones parcializadas de una misma realidad, 
vistas a la luz de sus posicionesideológicas que no le permiten, en ocasiones, ver la 
realidad desde otros ángulos. 
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La situación, no debe evaluarse sólo por "lo que se ve", ya que esta tiene diferentes 
"profundidades" que se conocen como: 
 
PLANOS DE EXPLICACION 
Estos planos, permiten analizar la situación desde la "superficie" hasta las "profundidades"; 
actúan como los diferentes cortes de un tomógrafo, al poner a la luz explicaciones que no se 
pueden observar en las tomas más superficiales, hasta llegar a las que, en última instancia, 
están determinando los problemas que se manifiestan. 
Estos planos son (1,17): 
PLANO FUNCIONAL O DE LOS FLUJOS: En este plano, se ubican aquellas explicaciones que 
directamente están influyendo en el problema que se analiza dentro de la situación. Constituye 
lo fenoménico, lo más superficial de las explicaciones, lo que se hace evidente a los ojos del 
actor que analiza la situación como lo que actúa directamente en la producción del problema. 
PLANO ESTRUCTURAL O DE LAS ACUMULACIONES: En este plano, entran a jugar los 
recursos y las actuaciones de los actores sociales que manipulan esos recursos y que 
determinan los hechos. 
PLANO GENOESTRUCTURAL O DE LAS REGLAS: En este plano, se ubican las reglas 
(leyes, normas) que determinan el accionar de los actores sociales y la existencia y distribución 
de los recursos que están interviniendo en la situación que se analiza. 
El Análisis de la Situación de Salud, debe incluir las características demográficas de la 
población que pertenece a ella, información sobre las causas por las que enferma, se invalida y 
muere y, sobre todo, no puede faltar el análisis de cómo el medio ambiente, los estilos de vida, 
los aspectos de la biología de sus pobladores y la organización que presentan los servicios de 
salud, están influyendo en ello. 
IDENTIFICACION, PRIORIZACION Y EXPLICACION DE LOS PROBLEMAS. 
A partir del análisis de la situación de salud, se deben extraer los problemas de salud sobre los 
cuales se deberá intervenir. 
Por problema de salud, entenderemos la brecha existente entre lo que un determinado actor 
social espera encontrar y lo que en realidad existe. 
Existen varias clasificaciones de problemas (4,18), de las cuales tomaremos las que mayor 
interés presentan para nosotros. 
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1. Problemas actuales y potenciales 
Un problema se considera actual, cuando la discrepancia entre lo que desea el actor y lo que 
existe, se manifiesta en el momento del análisis (ES vs DEBE SER). Cuando la discrepancia 
surge al evaluar la evolución de determinado hecho en el tiempo, entonces nos encontraremos 
ante un problema potencial(ES vs PUEDE SER) 
Un problema actual pudiera ser el deterioro de las condiciones higiénico - sanitarias en un 
momento dado y el brote que se pudiera producir en el futuro de enfermedades de transmisión 
digestiva, un problema potencial. 
Resulta de suma utilidad la evaluación de los problemas potenciales si queremos que nuestras 
intervenciones cubran también las necesidades de la prevención de los problemas de salud, 
además de permitirnos una mejor preparación para situaciones que tienen probabilidad de 
ocurrencia en el futuro. 
2. Problemas terminales e intermedios. 
El problema terminal, es aquel que se pone de manifiesto a los ojos del actor que analiza la 
situación. El problema intermedio, es aquél que se encuentra inmerso en la cadena explicativa 
de un problema terminal. Un mismo problema puede ser terminal y a la vez intermedio para otro 
problema. 
El bajo peso al nacer, es un problema terminal que puede tener variadas explicaciones y, a la 
vez, un problema intermedio para la mortalidad infantil. 
3. Problemas funcionales, estructurales o genoestructurales 
Esta clasificación, corresponde a la ubicación que tenga en los diferentes planos de explicación 
de los problemas. Resulta importante esta clasificación por el hecho de que, de esa forma, 
podemos determinar hacia donde deben encaminarse las intervenciones para su solución, en 
relación a la profundidad donde se da el problema o su explicación. 
 
METODOS DE IDENTIFICACION DE PROBLEMAS. 
Básicamente en el sector salud, el método de identificación de problemas más usado para 
dentro del análisis de la situación de salud, es el de INDICADORES. 
Este método, permite que se detecten problemas al comparar estándares definidos previamente 
para cada indicador, con los que en realidad encontramos después del análisis. 
Estos indicadores pueden ser, entre otros, de: 
- De Morbilidad. 
- De Mortalidad. 
 17
- De Invalidez. 
- De Servicios. 
- De Recursos y de uso de recursos. 
Este método resulta muy importante, pero no puede ser en modo alguno el único que se utilice, 
ya que no permite la identificación de los problemas que perciben "otros" que, aunque no 
pertenezcan al sector salud, son parte de la realidad que se analiza. 
Por esto, se han incorporado otros métodos que permiten la participación de los otros actores 
sociales en el proceso de identificación de problemas. Algunos de estos métodos, los 
describiremos brevemente a continuación. 
LLUVIA DE IDEAS: Para la aplicación de este método, se seleccionan entre 7 a 10 personas, 
que pueden ser líderes formales, informales o informantes claves. Para la aplicación de este 
método, se deben seleccionar del grupo un facilitador y un registrador. El facilitador, es aquella 
persona encargada de mantener el orden en el uso de la palabra y de lograr que se cumplan las 
orientaciones existentes para este tipo de técnica. 
Estas orientaciones son: 
- Todas las ideas son válidas 
- No se permite la discrepancia verbal. 
- No se dan explicaciones a las ideas expuestas. 
El registrador, es el encargado de llevar la memoria gráfica del ejercicio, lo cual se debe realizar 
en un lugar que resulte visible para el auditorio, como una pizarra o un papelógrafo. 
El ejercicio se desarrolla con la exposición libre de ideas por parte de los integrantes del grupo 
sobre los problemas que perciben en la realidad que se analiza las cuales se registran. 
La duración del ejercicio no debe sobrepasar los 45 minutos, ya que a partir de ese tiempo la 
creatividad disminuye. 
Al final, se toman todas las ideas y se procede a la reducción de listado al unificar ideas que 
poseen un sentido similar, con lo que queda conformado en listado de los principales problemas 
que identifica el grupo. 
GRUPO NOMINAL: Para esta técnica, se deben seleccionar también entre 7 y 10 personas y, 
de entre ellas, una facilitador y un registrador. 
Posteriormente, se procede a repartir tarjetas entre los integrantes del grupo, con la solicitud de 
que, después de un tiempo de reflexión en silencio, procedan a reflejar en ella los principales 
problemas que perciben en la comunidad. Una vez finalizada esta parte del ejercicio, se pasa a 
 18
la siguiente, conocida como de "disparo de ideas", cuya dinámica es similar a la de la lluvia de 
ideas. 
GRUPO FOCAL: Es una modalidad de entrevista cualitativa (19), que consiste en entrevistar a 
varias personas a la vez. Para su realización, se deben reclutar entre 6 y 12 participantes y, 
recomienda la literatura que deben poseer características homogéneas de edad, sexo, 
condiciones socioeconómicas, grupo À)_étnico, nivel educacional y/o estado civil. En nuestro 
medio, hemos aplicado esta técnica buscando sólo la homogeneidad en el nivel educacional, 
condiciones socioeconómicas y edad, dada la estructuración que tiene nuestra sociedad, donde 
no se establecen diferencias sociales por el sexo, la raza o el estado civil. 
Las personas, deben pertenecer a la comunidad que se analiza y tener bien claro el objetivo del 
ejercicio. 
Para preparar una sesión de grupo focal, se debe informar con anticipación a los participantes 
sobre el asunto a tratar en la reunión. Favorece el desarrollo del grupo, el hecho de que los 
participantes no se conozcan entre sí, ya que esto puede hacer que intercambieninformación 
previamente, y se modifiquen entre sí algunos criterios. El lugar de la reunión debe ser 
accesible y adecuado, y la fecha de la misma debe estar acorde a los intereses de los 
participantes. 
Se debe seleccionar un moderador, que preferiblemente debe ser una persona con experiencia 
en conducción de grupos, con habilidades para la comunicación interpersonal. Su tarea, es 
guiar la discusión, por lo que en modo alguno debe presentar su punto de vista en relación al 
asunto a tratar. La sesión debe ser grabada, o si esto no es posible, seleccionar una persona 
que tome nota sobre la discusión y los asuntos tratados. 
Para la reunión de grupo focal, se debe confeccionar una guía, que tiene como objetivo la 
organización de las ideas del moderador y asegurar que la discusión fluya de manera lógica. 
Se debe confeccionar en forma de principios generales que faciliten la tarea del moderador y 
que permitan lograr la flexibilidad en la discusión sin distanciarse del tema central. 
El moderador en ningún momento debe influenciar con su participación los criterios de los 
asistentes. Al final se obtiene un grupo de criterios útiles para completar el análisis de la 
situación de salud existente y las posibles explicaciones a los problemas que afectan a la 
comunidad. 
 
 19
LA PRIORIZACION DE PROBLEMAS. 
Resulta imposible en un plan o proyecto de intervención, abordar al mismo tiempo y con igual 
dedicación, todos los problemas que afectan una comunidad, aunque pudiera resultar para 
algunos impropio el hablar de prioridades al referirnos a problemas que afectan la salud 
humana. 
Los criterios que pueden ser utilizados para la priorización de problemas son: 
- Tendencia 
- Frecuencia 
- Gravedad 
- Disponibilidad de recursos para la solución 
- Vulnerabilidad 
- Coherencia con la misión del o los que planifican 
Este proceso, no resulta nada fácil, más aún cuando el utilizar varios métodos de identificación 
de problemas, nos lleva en ocasiones a obtener largos listados de estos, de entre los cuales 
resulta difícil extraer un grupo reducido de prioridades, sin que problemas importantes queden 
fuera de la relación. 
Para estos casos, se recomienda el uso del método de trillaje (20), ya que, por su estructura, 
simplifica la información. Este procedimiento, no puede considerarse un método de priorización, 
ya que permite eliminar del listado los problemas menos importantes, pero no permite obtener 
un orden de prioridad para los problemas. 
 
PROCEDIMIENTO DE TRILLAJE. 
Se aplica cuando el número de problemas es muy grande (más de 20), por lo que resulta difícil 
ir directamente a la aplicación de algún método de priorización. 
Contempla los siguientes pasos: 
1. Selección de informantes claves, líderes formales e informales u otros actores sociales que 
van a intervenir en el proceso. 
2. Lectura de todos los problemas a clasificar a los integrantes del grupo. En nuestra 
experiencia, resulta útil que los problemas se reflejen en pancartas, pizarra o cualquier otro 
lugar que resulte visible a los participantes, de modo que se les facilite la continuación del 
ejercicio. 
3. Ubicación por consenso en tres grupos: 
- Los más importantes 
 20
- Los menos importantes 
- Los residuales (los que resulta imposible clasificar en más o menos importante) 
 
Al comienzo, se debe precisar el número de problemas que se debe ubicar en cada grupo (por 
ejemplo, si son 20 problemas, se puede solicitar primero el más importante, después, los dos 
que siguen y posteriormente, los cuatro siguientes más importantes, haciendo lo mismo con los 
menos importantes, quedando el resto como residuales). 
Este procedimiento, se repite para otros criterios como los recursos disponibles, realizando 
posteriormente el cotejo de los listados, con vistas a confeccionar el definitivo teniendo en 
cuenta más de un eje de clasificación. 
Para la priorización definitiva de los problemas, debe aplicarse algunos de los métodos que a 
continuación recomendamos. 
 
METODOS DE PRIORIZACION DE PROBLEMAS 
Existen múltiples métodos de priorización de problemas, pero los criterios que utilizan la 
mayoría de ellos, son en mayor o menor medida similares. 
A continuación, procederemos a explicar algunos de los métodos que aparecen en la literatura y 
que, desde el punto de vista práctico, resultan más útiles. 
 
MATRIZ DE PRIORIZACION O METODO DE RANQUEO. Este método, es el que más se 
recomienda en las publicaciones de los SILOS (3). Su técnica consiste en seleccionar un grupo 
de criterios y otorgarle a cada uno un valor entre 0 y 2 para cada uno de los problemas 
analizados. Se pueden utilizar todos o algunos de los criterios que reflejamos anteriormente. 
La puntuación de dos puntos, se le otorga a: alta frecuencia, alta gravedad, alta repercusión en 
la población, recursos disponibles, tendencia ascendente, alta vulnerabilidad con las 
intervenciones a ese nivel, coherencia con la misión de los planificadores. Los otros valores, se 
le otorgan a los que cumplan los requisitos en parte o no los cumplan. 
Para la jerarquización, se puede utilizar un grupo nominal integrado por diferentes actores 
sociales, al que se solicita que proceda a otorgarle el valor a cada criterio en relación a cada 
uno de los problemas identificados. Estos valores dados por cada participante, se suman por la 
persona encargada de dirigir al grupo y, posteriormente, se obtiene la puntuación promedio 
para cada criterio en cada problema, la que se coloca en la matriz confeccionada. 
 21
Cuando concluye esta operación con todos los criterios y todos los problemas, se suman los 
valores obtenidos para cada criterio, con vistas a obtener la puntuación que corresponde a cada 
problema. 
Posteriormente, los problemas se ubican comenzando por el de mayor puntuación y terminando 
por el que posee la menor, quedando organizados por orden de prioridad. 
(A) TENDENCIA 
(B) FRECUENCIA 
(C) GRAVEDAD 
(D) DISPONIBILIDAD DE RECURSOS 
(E) VULNERABILIDAD 
(F) COHERENCIA CON LA MISION DEL QUE PLANIFICA 
Resulta de suma importancia el hecho de que, a la hora de operacionalizar los criterios y 
aplicarlos, debe tenerse en cuenta que esta operación vaya precedida de un análisis 
epidemiológico del problema y que cada puntuación se otorgue después de que se haya 
evaluado el problema en su verdadera dimensión epidemiológica. Una utilización de esta 
Matriz, evaluando el problema sólo desde el punto de vista administrativo, sin una evaluación 
rigurosa, puede conducir a serios errores en el diseño de las estrategias de intervención. En la 
medida también que un mayor número de actores pertenecientes a la comunidad y otros 
sectores participe en el proceso, más posibilidades existen de que los recursos y la coherencia 
con la misión no desplacen a problemas verdaderamente graves y con alta repercusión en la 
salud de los miembros de la comunidad de ser priorizados para su solución. 
En nuestra experiencia, hemos detectado que el error más frecuente de la aplicación de esta 
técnica, es precisamente el no realizar previamente el análisis epidemiológico del problema, con 
vistas a darle a los otros actores y tener nosotros mismos, opiniones sólidamente 
fundamentadas a la hora de otorgar puntuaciones a los criterios de gravedad y magnitud del 
problema. 
También en ocasiones se utilizan conceptos reduccionistas en el momento de evaluar la 
coherencia con la misión, olvidándose de que el objetivo de nuestro sector es preservar la salud 
de la población, y que solucionar cualquier circunstancia que se oponga a esto, tiene relación 
estrecha con nuestra misión. 
 
METODO DE HANLON. El Método Hanlon resulta de utilidad para la priorización de problemas 
de salud sobre los que exista buena disponibilidad de información estadística sobre su 
 22
prevalencia, los recursos materiales y financieros necesarios y disponibles, opiniones de todos 
los actores involucrados,etc. 
Se basa en cuatro componentes esenciales (20): 
Componente A: Magnitud del problema 
Componente B: Severidad del problema 
Componente C: Resolutividad del problema 
Componente D: Factibilidad de la intervención 
La priorización de los problemas se obtiene por los resultados del cálculo de la siguiente 
fórmula: 
Puntuación de Prioridad =(A+B) CxD 
 Previo al procedimiento, se debe de llegar a un acuerdo en el grupo sobre la importancia 
relativa que se le va a dar a cada elemento, con vistas a reducir al mínimo el sesgo de la 
subjetividad de cada integrante. 
Magnitud del Problema (Componente A): Número de pobladores afectados por el problema en 
relación a la población total. Nalón propone su evaluación a través de una escala, la cual debe 
adecuarse al tamaño de la población que se analiza. 
 
Severidad (Componente B): Deben considerarse las tasas de mortalidad, morbilidad, letalidad, 
invalidez, que presente la enfermedad o problema de salud, respaldados por información 
estadística que se obtenga al efecto. 
 
Cada uno de estos aspectos, se valora en una escala de 0 a 10, correspondiendo este último al 
problema más severo. 
 
Resolutividad del problema (Componente C): Se debe dar respuesta a la pregunta: ¿Puede 
este problema resolverse con los medios y conocimientos de que se dispone? 
 
El autor del método, propone que se otorguen puntuaciones de acuerdo a la escala siguiente: 
De:0,5 - Problemas difíciles de solucionar 
1,5 - Problemas con soluciones factibles 
 
Factibilidad de la intervención (Componente D): Para la evaluación de este componente, se 
deben tener en cuenta una serie de factores que se representan por las siglas PEARL, donde: 
 23
 
P = Pertinencia 
E = Factibilidad Económica 
A = Aceptabilidad 
R = Recursos disponibles 
L = Legalidad 
 
Se evalúa por una escala dicotómica de "SI" o "NO", otorgándole 1 punto al SI y 0 puntos al NO. 
Esta forma de evaluar, hace que si este componente se evalúa con un 0, el problema no se 
priorice, ya que el resultado de la aplicación de la fórmula ser 1_a 0.El valor de este método, 
está en la objetividad conque se evalúan los criterios. 
 
Existen otros métodos de priorización, pero consideramos que los que proponemos son 
suficientes para la priorización de problemas en el nivel local. 
 
LA EXPLICACION DE PROBLEMAS. LA RED EXPLICATIVA. 
 
En acápites anteriores, nos habíamos referido a los diferentes planos en que se deber analizar 
las situaciones, los que nos permitían, recorrer las posibles explicaciones a los problemas en 
diferentes "profundidades", que iban desde la Fenoproducción o Plano Funcional, pasaban por 
la Fenoestructura o Plano Estructural o de las Acumulaciones y terminaban en el Plano 
Genoestructural o de las Reglas. Además de este modo de análisis, existe también el análisis 
en diferentes ESPACIOS. Estos "espacios", nos permiten analizar los problemas y sus 
explicaciones de acuerdo a la extensión de la afectación, denominándose:(17) 
 
ESPACIO SINGULAR: En el, se ubican los problemas o explicaciones que afectan a individuos 
u organizaciones aisladas. 
ESPACIO PARTICULAR: Aquí, se ubican los problemas o explicaciones 
que afectan a grupos poblacionales o grupos de organizaciones o Instituciones de un territorio 
determinado. 
 
 24
ESPACIO GENERAL: Este espacio, pertenecen los problemas o explicaciones que afectan a 
una población determinada en su conjunto, y que están fuera del accionar directo del actor que 
planifica. 
 
Para analizar un determinado problema, se construye la llamada RED EXPLICATIVA (1, 17). 
Esta Red, permite ubicar las explicaciones o "nudos explicativos", en los diferentes Planos y 
Espacios. 
 
PROBLEMA:" Incremento de la Morbilidad por Enfermedades Diarreícas" 
Para llegar a identificar que esto constituye realmente un problema para la comunidad que se 
analiza, debemos haber evaluado previamente, una serie de indicadores que expresan que el 
problema existe. En este caso, las manifestaciones del problema podrían ser: Incremento del 
número de casos de la enfermedad. Incremento de ingresos de niños y ancianos por diarreas. 
Aumento del consumo de sales de rehidratación oral. Posteriormente, comenzamos a construir 
la red. Para ello, debemos ir dando respuesta a la interrogante: 
 
QUE PUDIERA EXPLICAR QUE ESTO ESTE SUCEDIENDO? recorriendo el camino de lo más 
superficial a lo más profundo, de lo general a lo singular. 
Así, el problema que decidimos tomar como ejemplo, podría quedar explicado de la siguiente 
forma: 
PROBLEMA: Incremento de la Morbilidad por Enfermedad Diarreíca Aguda 
Cada una de las explicaciones que le damos al problema se denomina NUDOS 
EXPLICATIVOS, los cuales deben extraerse a partir de la información recogida de todas las 
fuentes utilizadas en el Análisis de la Situación de Salud. Como resulta imposible en un 
Proyecto de Intervención resolver todos los elementos que están interviniendo en la producción 
del problema, se procede a la selección de los llamados NUDOS CRITICOS, que son los nudos 
explicativos que reúnen los siguientes requisitos (17): 
VULNERABILIDAD 
Ä: Este requisito se haya presente, cuando el componente del problema puede ser resuelto con 
recursos y medios que se encuentran disponibles en el momento de planificar las 
intervenciones. 
 
 25
CAPACIDAD MOVILIZATIVA SOBRE EL PROBLEMA: Para cumplir esterequisito, el "nudo" que 
se seleccione debe contribuir a la solución de otras explicaciones y, por lo tanto, puede lograrse 
con su solución lograr una situación más favorable en relación al problema que motiva la 
intervención. 
 
COHERENCIA CON LA MISION DEL ACTOR O ACTORES QUE PLANIFICAN: 
Este requisito se explica por si solo. A pesar de esto, resulta necesario aclarar que, mientras 
más actores participen en el proceso de planificación, más posibilidades de darle solución a 
componentes del problema existirían., en el ejemplo anterior, los Nudos Críticos podrían ser: 
* Inadecuados hábitos higiénico - sanitarios en la población. 
* Falta de enfoque epidemiológico en el manejo de las EDA. 
 Hacia esos Nudos Críticos se dirigirá el Proyecto de Intervención que se confeccione. 
 
MOMENTO NORMATIVO: 
 
DETERMINACION DE LA VISION Y CONSTRUCCION DE ESCENARIOS: 
Comenzaremos a desarrollar los componentes del Momento Normativo de la Planificación. 
En este Momento se define LO QUE CREEMOS QUE DEBE SER Y COMO ALCANZARLO. 
Esto que creemos que debe ser, lo denominaremos VISION. 
 
LA VISION " ES LA PERCEPCION DE UN FUTURO REALISTA, CREIBLE Y ATRACTIVO, Y 
QUE PUEDE SER TAN VAGO COMO UN SUEÑO O TAN PRECISO COMO UNA META O 
LAS INSTRUCCIONES PARA CUMPLIR UNA META"(17). 
 
 Es importante recordar, que en este Momento, como en el anterior, cuando hablamos de la 
visión, no nos estamos refiriendo a la que desean o pretenden alcanzar los representantes del 
sector salud NOSOTROS . En este Momento, también es fundamental conocer e incluir aquello 
que desean o pretenden alcanzar integrantes de la comunidad, actores sociales que no 
pertenecen al sector salud, pero que están dentro de la situación, es decir LOS OTROS. Para 
esto, se debe continuar el proceso de deliberación, concertación y negociación que se 
estableció desde el primer Momento, y que facilitará el poder definir una visión que incluya 
criterios de usuarios y proveedores del servicio, y permita un comprometimiento mayor de 
ambos en el alcance de la misma. 
 26
Pero, si analizamos los planteamientos que hemos visto son el basamento del enfoque 
estratégico de la planificación, vemos que, entre otras cosas, plantea que la trayectoria de las 
acciones son el resultado de transacciones que se operan a lo largo del proceso, y que los 
resultados no son fácilmente predecibles. 
 
Esto nos obliga, a la hora de la planificación, a no considerar la trayectoria entre la Situación 
Inicial que se definió en el primer Momento, y la Visión que sedeterminó en conjunto con los 
otros actores sociales, jamás como una línea recta, sino, que se deben considerar situaciones 
objetivos, que representen resultados parciales que se esperan ir alcanzando en el avance 
hacia al logro de la visión. 
Situación - objetivo, es " el resultado o situación que se desea alcanzar, definidos en diferentes 
horizontes de tiempo, y supone una serie de eventos articulados entre si"(17) 
 
Ahora bien, además de los que plantea el enfoque estratégico sobre el conflicto y la 
incertidumbre que existe en la realidad, en el caso específico del Sector Salud esta 
incertidumbre es aún mayor, si partimos de la base de que la Salud, no es resultado del 
esfuerzo, capacidad y recursos de ese Sector de forma independiente, sino, que es un producto 
social, es decir, es el resultado de las estrategias y las acciones que realizan los individuos, las 
familias, los grupos sociales y el conjunto de la sociedad, para desarrollar y mantener la 
integridad y las capacidades de las personas y las poblaciones (21), por lo que cualquier 
cambio que se produzca en la sociedad, puede afectar tanto la salud, como el cumplimiento de 
propósitos que se realicen en relación a ella y su mejoría. 
 
Son variados los cambios que pueden ocurrir en una determinada situación donde se planifica. 
Desde el punto de vista de su carácter, o del área que afectan, los cambios que afectan el logro 
de la visión y la realización de las acciones que se planifiquen para ello, son: 
Económicos 
Políticos 
Sociales 
Demográficos 
De la Salud 
 
 27
Pero además, estas alternativas de cambio, pueden diferenciarse debido a la posibilidad o no 
del actor o actores que planifican de escoger o no una trayectoria. 
 
Así, podemos encontrar, en el análisis de los posibles cambios que pueden ocurrir en las áreas 
antes mencionadas, los siguientes casos: 
 
* Alternativas de cambio en la situación, donde el actor que planifica tiene la posibilidad y la 
capacidad de escoger una u otra trayectoria. Estas alternativas de cambio, se 
denominan:OPCIONES ".(1,17) 
 
Son muchos los ejemplos de opciones que tanto en el campo de la salud como en la vida diaria, 
podemos señalar: 
Hay que imponer tratamiento para una enfermedad determinada, que se resuelve con varios 
medicamentos, algunos de los cuales puede no haberlos en la farmacia. En este caso, el 
médico puede evaluar esta situación desde la indicación, y recomendar el uso de otro 
medicamento, para el caso de que el prescripto inicialmente no está disponible. Aquí, el 
facultativo, que es el encargado de planificar el tratamiento, tiene en sus manos la posibilidad 
de escoger otra trayectoria para lograr su propósito, resolver el problema de salud que está 
enfrentando. 
 
En la vida diaria, también nos enfrentamos a cambios en las que tenemos la posibilidad de 
decidir trayectoria. A veces, por ejemplo, cuando vamos hacia un lugar en un vehículo, 
podemos encontramos cerrado el paso en la ruta habitual por una situación X, entonces, no 
podemos seguir por ella, pero existen otros caminos que nos llevan a lograr nuestro propósito 
(llegar a nuestro destino) y, tenemos la posibilidad de escoger uno u otro. 
 
Claro está, que además de la posibilidad, hay que tener la capacidad de escoger una u otra 
trayectoria, ya que, si seguimos en los dos ejemplos que pusimos, si el médico sólo conoce un 
medicamento, o el chofer un sólo camino, tampoco tiene posibilidades de cumplir su propósito 
cuando surge el cambio, y ya no resulta una opción para Estas, pasan al grupo de * 
Alternativas de cambio donde el actor que planifica no tiene la posibilidad o la capacidad de 
escoger una trayectoria, y esta posibilidad está en manos de otro actor o de nadie. Estas 
alternativas de cambio de denominan "VARIANTES"(1,17) 
 28
 
También existen infinidad de ejemplos de variantes que aparecen en cualquier situación donde 
desarrollamos acciones. 
 
Existen diferentes tipos de variantes. Algunas, con una alta probabilidad de ocurrencia, por lo 
que el sistema debe prepararse para enfrentarla. Otras, con una baja probabilidad de 
ocurrencia, pero que de ocurrir, provocaría graves alteraciones en el sistema, por lo que 
también se debe estar preparados. 
 
Podemos ubicarnos en una situación que generalmente confronta el personal de salud en 
Instituciones de Atención Primaria, no hay disponibilidad de reactivo para realizar la Citología 
Orgánica y cubrir el universo de mujeres que se incluyen en el Programa de Diagnóstico precoz 
de Cáncer Cérvico - Uterino en Cuba (100% de mujeres entre 20 y 59 años deben realizarse la 
prueba cada 2 años y mayores de 60 cada 5 años 
 
En verdad, lo que más frecuentemente vemos hacer en nuestras Instituciones, es que se 
distribuye lo que hay a partes iguales en los consultorios, y se hacen pruebas hasta que 
alcance el reactivo. Esa práctica es incorrecta, y crea condiciones para que mujeres con un 
riesgo mayor, no se realicen la prueba. Para resolver ese problema, y otros similares que se 
presenten por el surgimiento de variantes, se resuelven con la aplicación de una técnica 
conocida como " ESCENARIOS O EXPLORACIONES DE FUTUROS ALTERNATIVOS "(22) 
 
Qué son los escenarios? 
 
Si vamos al diccionario, encontramos que definen un escenario " como la parte del teatro donde 
se disponen las decoraciones y se representa la obra " Entonces, traducimos esta definición al 
lenguaje de la planificación 
 
Los escenarios, desde el punto de vista de la Planificación, son la resultante de la evaluación, 
además de las tendencias de los problemas de salud a lo largo del tiempo, de las influencias 
que en estas tendencias tienen las diferentes transformaciones que pudieran ocurrir en el 
entorno (variantes), y su repercusión en el logro de la visión. Es decir, se construyen diferentes 
" decoraciones", que incluyen las posibles variantes que tienen influencia en el logro de la 
 29
visión, y se va previendo lo que va a suceder y definiendo qué se puede hacer para enfrentarlo, 
por tanto, permite, desde el proceso de planificación, convertir las variantes en opciones. 
 
En resumen, para la planificación, los escenarios se definen como: 
 Representaciones que se realizan del futuro de determinado fenómeno, después de un análisis 
de las posibles modificaciones que pueden surgir en el contexto político, económico, 
demográfico, social y en el plano de la salud, y la influencia que estos cambios pudieran 
producir en la tendencia histórica del fenómeno que se analiza " Son, en resumen, herramientas 
para lidiar con la incertidumbre que rodea la situación que se planifica.(3) 
 
Ahora bien, sería imposible construir un escenario para cada cambio que pueda surgir y afectar 
el logro de la visión. Es por eso que se construyen escenarios para situaciones "extremas ". 
¿Qué quiere decir esto?. 
 
En el momento en que se planifica y se analizó la situación inicial, evaluamos lo que se llama 
un " ESCENARIO PROBABLE " que es el que tendríamos de seguir la situación su curso 
normal. Para este escenario probable, se definen Situaciones – Objetivos probables, y los 
llamados Planes direccionales para alcanzarlas, que definen las acciones a realizar para 
alcanzar la visión en el caso de mantenerse las condiciones en los límites de normalidad en que 
se concibió este Plan. Después de definido el Escenario y las Situaciones – Objetivo probables, 
se comienzan a evaluar los posibles cambios en la situación. En este paso, se definen dos 
tipos de cambios: 
 
ESCENARIO PESIMISTA O DE SUELO. Un empeoramiento marcado de las 
condiciones del contexto 
 
ESCENARIO OPTIMISTA O DE TECHO. Un mejoramiento marcado de las 
condiciones del contexto 
 
Para cada uno de estos escenarios, se definen Situaciones - Objetivo Pesimistas y Optimistas. 
Pero, ahí se detiene el proceso?, Cómo se logra en la planificación estar preparados para no 
renunciaral logro de la visión en las peores condiciones, aunque, como es lógico el tiempo 
para alcanzarla se alargue?. 
 30
 
Además de estos cambios, tanto dentro del sector salud, como fuera de este, existen fuerzas 
que favorecen o se oponen al alcance de la visión, y que deben ser evaluadas en su acción a lo 
largo del tiempo, y analizar como se podría, considerándolas desde la planificación, acelerar o 
retardar el logro de nuestros objetivos. 
 
En el proceso de planificación, resulta necesario analizar y considerar, como tanto los cambios 
como las fuerzas actuantes, pueden actuar a lo largo del tiempo. Es importante considerar 
también, que en la realidad que se planifica, existen " OTROS " que tienen sus propias 
concepciones, y que en el momento de la ejecución de los planes, pueden constituirse en 
ALIADOS u OPONENTES en relación a las acciones diseñadas. 
 
Cómo se construyen los escenarios? 
 
El proceso de construcción de escenarios, lleva una serie de pasos indispensables para lograr 
correctas proyecciones del futuro. Estos pasos son: 
 
Descripciones de las condiciones sociales, económicas, políticas, demográficas y de salud 
existentes, así como de las posibles modificaciones que puedan sufrir. En este paso, se debe 
proceder a evaluar las condiciones que inicialmente (en el momento de iniciar el proceso de 
planificación, se encuentran presentes en la realidad que se pretende modificar. Para esta 
evaluación, se necesita conocer características relacionadas con el nivel de instrucción, 
condiciones de la vivienda, ocupación, etc., de la población, nivel de ingresos, presupuesto 
destinado a salud, perfiles de morbimortalidad, condiciones higiénico- sanitarias, composición 
de la población por edad y sexo, etc. 
 
A todas estas variables, se les debe realizar un análisis en tiempo hacia el futuro, es decir, 
evaluar las posibles modificaciones que pudieran producirse en el nivel de vida de la población, 
la situación económica, las condiciones higiénicas sanitarias, la composición demográfica de la 
población. 
 
Análisis de las tendencias históricas de los problemas. 
 
 31
En este paso, se procede a realizar un análisis de cuál es el comportamiento histórico de los 
problemas identificados en el momento anterior de la planificación, y se añade la evaluación de 
cómo pueden los cambios previstos en el entorno, modificar esta tendencia, ya sea para bien o 
para mal. 
 
Construcción de escenarios probables, optimistas y pesimistas. 
 
A partir de las evaluaciones hechas en los pasos anteriores, se procede, una vez definidas las 
variantes que pueden surgir y su repercusión en el logro de la visión y las Situaciones - Objetivo 
probables, a construir los escenarios correspondientes, como habíamos explicado 
anteriormente, evaluando las situaciones probables y las extremas. 
 
Identificación de los actores sociales que tienen en sus manos la solución de algunas variantes. 
 
En este momento, se procede a la identificación de estos actores, y al establecimiento con ellos 
de un proceso de concertación, que nos lleve a transformar en opciones, algunas de las 
variantes que se evaluaron pudieran surgir. Estas variantes, se utilizan en el diseño posterior de 
los Planes Contingentes que dan respuesta a los escenarios contingentes construidos. 
 
Otra forma de construir los escenarios es aplicando algo las probabilidades para su 
determinación, el profesor Jacinto Duvergel, matemático de la Unidad de vigilancia, cubano de 
la provincia de Guantánamo, nos propone la siguiente metodología. 
 
1. Defina 10 hipótesis. Ordénelas de mayor a menor 
2. En una lista de discusión atribúyale un valor porcentual a las posibles hipótesis, convierta 
este valor porcentual en una fracción y será la probabilidad de que el evento se cumpla o 
no. 
3. Conociendo que al menos se deben trabajar con tres escenarios las posibles combinación 
serian 8 , quedando estructuradas de la siguiente manera. 
 
HIPOTESIS 1 HIPOTESIS 2 HIPOTESIS 3 
0 0 0 
0 0 1 
 32
0 1 0 
0 1 1 
1 0 0 
1 0 1 
1 1 0 
1 1 1 
 
 
4. Cuando la combinación es 0 debe restarle 1- PROBALIDAD. Múltiple cada expresión y ese 
será el valor de esa probabilidad 
5. Después escogerá aquellas tres que se encuentra entre el valor medio, agregándole las 
hipótesis de mayor probabilidad y la de menor . 
6. Finalmente describirá las tres hipótesis 
 
 
Qué son los Planes Contingentes? 
 
Los Planes Contingentes, son la respuesta del Proceso de Planificación al surgimiento de 
diferentes variantes en el contexto, que pudieran obstaculizar el alcance de la visión, si el 
Sistema no se encontrara preparado.Consideran en su concepción, las respuestas que dará el 
sistema al surgimiento de las variantes analizadas. Son de extrema utilidad para evitar las 
improvisaciones en el enfrentamiento a los cambios, y disminuye la incertidumbre del sistema. 
 
En resumen, podemos afirmar que: 
La característica del Sector Salud de ser un sistema complejo y fragmentado, y la propia 
concepción de la salud como producto social, hace que a los procesos de planificación que se 
desarrollen en él. lo rodee una gran incertidumbre, por las influencias que en en los procesos 
que trata de modificar y ejercen los cambios que desde el punto de vista social, económico, 
demográfico y político, se producen en el contexto. 
 
En la realidad que se pretende modificar, ocurren diferentes cambios, algunos (opciones), en 
las que el actor o actores que planifican, tienen la oportunidad (o la posibilidad) de escoger 
 33
trayectoria, y otros (variantes), en las que esto no ocurre, y la posibilidad la tiene otro actor o 
nadie. 
 
Los escenarios, son representaciones o proyecciones del futuro, que resultan del proceso de 
evaluación de los cambios del contexto y su influencia en las tendencias históricas de los 
problemas de salud y en el logro de la visión, y que constituyen herramientas de suma utilidad 
para el enfrentamiento de la incertidumbre que caracteriza al sector salud. 
 
LOS PROYECTOS DE INTERVENCION 
 
En nuestra práctica comunitaria, nos ha resultado de suma utilidad antes de proceder a 
determinar las actividades, acciones y subacciones que integrarán el Proyecto de Intervención, 
proceder a realizar un análisis de las fuerzas actuantes dentro y fuera del sector y que tiene 
influencia en el logro de la visión que nos hemos propuesto alcanzar. Para esto, utilizamos la 
llamada 
 
MATRIZ DOFA, FODA O DAFO. 
 
Este instrumento, permite, utilizando la técnica de análisis de campo de fuerza, sistematizar la 
búsqueda de alternativas de solución a problemas, que consideran todas las variantes de 
combinación de las fuerzas, tanto externas como internas, a la hora de su diseño. 
 
Es importante, antes de continuar, dejar claros algunos de los conceptos que se manejan a la 
hora de utilizar esta técnica: 
 
FORTALEZA: Condición existente en el interior del sistema que planifica, que favorece el logro 
de los objetivos trazados. 
 
DEBILIDAD: Condición existente en el interior del sistema que planifica, que, de no controlarse, 
puede actuar oponiéndose al logro de los objetivos trazados. 
 
OPORTUNIDAD: Condición existente en el contexto donde se desarrolla el sistema que 
planifica, y que de utilizarse, puede favorecer el logro de los objetivos trazados. 
 34
 
AMENAZA: Condición existente en el contexto donde se desarrolla el sistema que planifica, y 
que de no enfrentarse, puede actuar oponiéndose al logro de los objetivos trazados. 
 
ALTERNATIVA "FO": Alternativa de solución a un problema determinado, que aprovecha a la 
vez las fuerzas positivas del sistema ( Fortalezas) y del medio (Oportunidades). 
 
ALTERNATIVA "FA": Alternativa de solución a un problema determinado, que aprovecha las 
fuerzas positivas del sistema (Fortalezas), para neutralizar las fuerzas negativas del medio 
(Amenazas). 
 
ALTERNATIVA "DO":Alternativa de solución a un problema determinado, que trata de 
neutralizar fuerzas negativas pertenecientes al sistema (Debilidades), aprovechando las fuerzas 
favorables del medio exterior (Oportunidades). 
 
ALTERNATIVA "DA": Alternativa de solución a un problema determinado, que trata, con una 
acción determinada, neutralizar las fuerzas negativas que actúan tanto dentro como fuera del 
sistema. 
 
ALTERNATIVA "DOFA": Alternativa de solución a un problema determinado, donde se 
combinan más de dos fuerzas, positivas o negativas, internas o externas. 
 
PROCEDIMIENTO PARA LA APLICACION DE LA TECNICA EN LA BUSQUEDA DE 
ALTERNATIVAS. 
 
Lluvia de ideas para la determinación de las fuerzas actuantes. 
Este paso inicia el proceso. En él, se selecciona un grupo compuesto por 5 a 15 personas que 
tengan conocimiento de las características, tanto del interior del Sistema donde se produce el 
problema, como del contexto donde este Sistema se desarrolla. 
 
Una vez reunidos, se seleccionan el Facilitador y el Registrador, y se comienzan a lanzar las 
ideas sobre las fuerzas actuantes, tanto en el interior como en el exterior del Sistema, pero sin 
 35
clasificarlas aún. De este ejercicio, sale el primer listado de fuerzas actuantes en relación al 
problema al que se le busca solución. 
 
Clasificación de las fuerzas determinadas a través de la lluvia de ideas. 
 
En este paso, se procede a determinar por el mismo grupo anterior, si las fuerzas son internas o 
externas, positivas o negativas.De este paso se obtienen cuatro grupos de fuerzas: 
 
* POSITIVAS - INTERNAS ( FORTALEZAS ) 
* NEGATIVAS- INTERNAS ( DEBILIDADES ) 
* POSITIVAS - EXTERNAS ( OPORTUNIDADES ) 
* NEGATIVAS - EXTERNAS ( AMENAZAS ) 
 
Construcción del modelo. 
 
Este paso consiste en la colocación de las fuerzas en el modelo conocido como "MATRIZ 
DOFA O FODA", 
 
Este modelo, nos permite combinar las fuerzas actuantes, dentro o fuera del Sistema, con 
vistas a buscar diferentes alternativas de solución al problema, que aprovechen las fuerzas 
positivas y traten de contrarrestar las negativas.En este modelo, no es indispensable encontrar 
todas las propuestas de alternativas que aparecen en él, por lo que es posible que algunas de 
las casillas queden vacías. 
 
Una vez construido el Modelo y seleccionadas las alternativas que tengan en consideración las 
fuerzas actuantes, se diseñaron, a partir de esas alternativas, tareas concretas que den salida a 
los objetivos propuestos para el proceso de intervención 
 
EJEMPLO EN EL USO DEL MODELO " DOFA ": 
 
Para ilustrar la explicación que hemos tratado de hacer del procedimiento para la construcción 
del Modelo DOFA, pondremos un ejemplo de su uso en la solución del mismo problema 
concreto de nuestro Sistema de Salud que hemos venido utilizando. 
 36
 
Con vistas a no hacer un análisis demasiado complejo, no analizaremos todas las fuerzas 
posibles en cada grupo, sino una representación de ellas. 
 
Como recordamos, el problema consistía en: 
 
" Incremento de la Morbilidad por Enfermedad Diarreíca Aguda " Partamos del supuesto que en 
una "Lluvia de Ideas" realizada en un grupo integrado por 15 personas ( Médicos de Familia, 
Enfermeras, Representantes de Consejo Popular, CDR, Profesores de GBT, Dirigentes de 
salud del área y líderes informales de la Comunidad ), se determinaron y clasificaron las 
siguientes fuerzas: 
 
INTERNAS: 
Fortalezas: 
F1 Cobertura total de Médicos y Enfermeras de Familia. 
F2 Existencia de un equipo de Educación para la Salud entrenado. 
 
Debilidades: 
D1 Poco trabajo educativo del personal de salud. 
D2 Poco control del trabajo por el GBT. 
 
EXTERNAS: 
Oportunidades: 
O1 Existencia del Consejo Popular. 
O2 Población con adecuado nivel de instrucción. 
 
Amenazas: 
A1 Malas condiciones higiénico - sanitarias. 
A2 No interiorización en la población de las medidas preventivas en relación con las EDA. 
 
DESCRIPCION DE LAS ALTERNATIVAS 
Alternativa FO : (F1-F2-O2) 
 
 37
Trazar un programa de actividades educativas en relación con las EDA, aprovechando la 
cobertura existente de Médicos de Familia, la existencia de un equipo de Educación para la 
Salud y el nivel adecuado de instrucción de la población del área. 
 
Alternativa FA : (F1-A2) 
Colocar entre las prioridades de los Médicos de Familia el trabajar directamente con la 
población, tanto en el plano individual, familiar como comunitario, para lograr la interiorización 
en ellos de la importancia de las medidas preventivas en el control del alza de las EDA en el 
área. 
 
Alternativa DO : (D1-D2-O1) 
Utilizar el control a través del Consejo Popular para lograr sistematizar el trabajo educativo de 
los Médicos de Familia y la labor de control de los GBT sobre esa tarea. 
 
Alternativa DA : (D2-D1-A2) 
Establecer un Sistema de Control y Evaluación del trabajo del Médico de Familia y el GBT en 
materia educativa en temas relacionados con las EDA, que permita controlar cómo se van 
modificando las actitudes de la población en relación a este problema de salud. 
 
Alternativa DOFA : (F1-O1-A1-A2) 
Establecer, a través de un proceso de concertación y negociación entre el área de salud y sus 
médicos de familia y el Consejo Popular , un programa de higienización de toda el área, donde 
participen todos los sectores e instituciones representadas en ese órgano de gobierno, y que 
marche conjuntamente con un programa educativo relacionado con las EDA, donde trabajen 
unidos los trabajadores de la salud y los promotores de salud dentro de la comunidad. 
 
 
En la actualidad se puede utilizar un programa que permite delimitar la matriz DOFA con más 
precisión ejemplo. 
 
 
 38
 
 
A partir de estas alternativas, y de los objetivos propuestos en el proceso de solución del 
problema, se confecciona el Plan, reflejando en las actividades concretas que se deriven de 
ellas, dando respuesta en el mismo a las preguntas: 
 
• ¿Qué se hará 
• ¿Quién lo hará?. 
• ¿Cuándo se hará?. 
• ¿Dónde se hará? 
• ¿Con qué recursos?. 
• ¿Cómo se controlará?. 
• ¿Cómo se evaluarán los resultados? 
• ¿Con que indicadores)? 
• ¿ Qué se espera obtener con cada acción. 
 
¿Cuáles son los componentes que debe tener el Proyecto de Intervención, para dar respuesta a 
estas interrogantes?. 
 
1
2
3
4
5
1
2
3
4
5
MF A MT
1
2
3
4
5
1.56 2.36 1.96
1
2
3
4
5
2.88 2.68 2.78
-1.32 -0.32 -0.82
B .I: -0 .8 2 B .E : -1.00 R az ó n B .I/B . E : 0 .8 2 Es tad o Ac tu al: La Org a n iz ac ión R etro c ed e ...
Alta ta sa de m orta lida d infa ntil
Equipo d ire cción forta le cido
Grup o de profe sore s ca te go riz a dos
Volu nta d polí tica d e los tra ba ja d ore s
Cob e rtura m é dica
Pa rticipa ción e n la Mun icipa liza ción
M ATRIZ DAFO
DEBILIDADES
OP ORT UNIDADES
Vo lunta d po lítica
FORTAL EZAS
Ex iste ncia de á re a s De p. y Re cre a tiva s
Poco a p oyo de a ctore s e x te rnos
Estilos de vida ina de cu a dos
Apoyo de ce ntros de tra ba jo y O rg.
Nive l cultura l de la pobla ción
Fin a ncia m ie nto e x te rn o de proye cto
P obre fina ncia m i e nto e x te rno
Pob re re sp. Individua l y Fa m i
AM ENAZAS
DIF
No funciona m ie nto de l conse jo de S a lu
Fa lta de com u nica ción por los dirige nt
M OD
Poca e sta bilida d E.B.S
Proble m a s de inte rse ctoria lida d
No se tra ba ja con e nfoq ue de rie sgo
 39
Hemos decidido, tomar elementos de los que recomiendan algunos autores (17, 23) y añadirle 
otros que la práctica en la confección de Proyectos de Intervención para el Nivel Local de Salud 
nos ha aportado. 
 
Los elementos generales, deben aparecer en el Proyecto, pero además, se debe confeccionar 
un "Plan Operativo", que contenga mayores especificaciones para la ejecución. 
 
Además, incluiremos aquí, la explicación de los aspectos a tener en