N30 CUBILLO RESPONSABILIDAD

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I. INTRODUCCIÓN
La actividad económico-financiera del sector público que se arti-
cula a través de la contratación puede ser fuente de diversas formas
de responsabilidad jurídica.
En algunos casos la responsabilidad nace de la propia relación
jurídica contractual, y en otros es ajena a la misma, pero no al con-
trato que constituye el fundamento de dicha relación. Hay, por tanto,
responsabilidades contractuales y extracontractuales, y dentro de cada
una de estas dos categorías podemos hallar a su vez, atendiendo a
su fundamento y efectos, responsabilidades punitivas o sancionato-
rias por un lado y responsabilidades resarcitorias o reparatorias por
otro.
Este escenario complejo se llena además de matices jurídicos como
consecuencia de dos elementos que caracterizan a la contratación del
sector público: el enorme volumen de gasto público que se encauza a
través de la contratación y el carácter público del interés que preside
la misma. Ambas circunstancias condicionan mucho el pragmatismo
y el rigor que caracterizan el régimen jurídico de la responsabilidad
derivada de los contratos públicos.
Desde una vocación de claridad expositiva, y sin ánimo de ex-
haustividad en el tratamiento de los diversos tipos de responsabilida-
La responsabilidad contable derivada 
de los contratos del sector público
Carlos Cubillo Rodríguez
Doctor en Derecho.
Letrado del Tribunal de Cuentas
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des exigibles en Derecho en el ámbito contractual del sector público,
podemos aportar el siguiente esquema:
1º Responsabilidades contractuales:
a) Responsabilidades en que puede incurrir el contratista antes
de la ejecución del contrato: 
– Responsabilidad del licitador que retira su oferta antes de la ad-
judicación provisional (art. 91 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre).
– Responsabilidad del adjudicatario provisional que incumple los
deberes de acreditación que le impone el artículo 135.4 de la Ley de
Contratos del Sector Público (art. 91 de la misma).
b) Responsabilidad sancionatoria en que puede incurrir el contra-
tista como consecuencia de demora o ejecución defectuosa de las
prestaciones convenidas.
Se articula a través de las penalidades previstas en el artículo 196 de
la Ley 30/2007, de 30 de octubre.
c) Responsabilidad reparatoria de las partes por cumplimiento
moroso, por incorrecta ejecución de las prestaciones o por incumpli-
miento del contrato.
Es la específica responsabilidad por daños y perjuicios inter partes
propia de las relaciones jurídicas contractuales.
La Administración contratante queda obligada a indemnizar los
daños y perjuicios provocados por su incorrecta o morosa forma de
cumplir su obligación de pagar el precio convenido (arts. 200, 215 y
111 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre).
El contratista, por su parte, queda obligado a indemnizar los da-
ños y perjuicios provocados por su deficiente o morosa forma de
cumplir las obligaciones convenidas (arts. 208 y 205 de la Ley 30/
2007 de 30 de octubre).
2º Responsabilidades extracontractuales:
a) Responsabilidades sancionatorias: 
– Responsabilidad penal. Puede derivar de una extensa variedad
de conductas punibles, de entre las que destacan, por su frecuencia
y especial adaptación al ámbito de la contratación pública, las si-
guientes:
• Participación fraudulenta en los contratos por parte de funcio-
narios o autoridades (arts. 439 y 440 del Código Penal).
Revista Española de Control Externo32
• Revelación de secretos o informaciones (art. 417 del Código
Penal).
• Delito de cohecho (arts. 419 y siguientes del Código Penal).
• Tráfico de influencias (art. 428 del Código Penal).
• Información privilegiada (art. 442 del Código Penal).
• Malversación de caudales públicos (arts. 432 y siguientes del
Código Penal).
• Falsificación de documentos públicos (arts. 390 y siguientes del
Código Penal)
• Delito de estafa (arts. 428 y siguientes del Código Penal).
• Alteración fraudulenta de concursos o subastas públicas (art. 262
del Código Penal).
– Responsabilidad disciplinaria:
Los empleados públicos que intervengan en la cadena de gestión
administrativa o presupuestaria de un contrato del sector público po-
drán incurrir en responsabilidad disciplinaria si su conducta se ajus-
ta a alguno de los tipos legalmente previstos para este tipo de
responsabilidad, de acuerdo con la Disposición Adicional vigésimo
segunda de la Ley 30/2007, de 30 de octubre.
La Ley 7/2007, de 12 de abril, reguladora del Estatuto Básico del
Empleado Público dedica su Título VII al Régimen Disciplinario.
b) Responsabilidades reparatorias:
– Responsabilidad por daños y perjuicios causados a terceros 
como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del
contrato (arts. 198, 254 y 288 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre).
– Responsabilidad administrativa patrimonial de las autoridades
y del personal al servicio de las Administraciones Públicas, derivada
de sus actuaciones en materia de contratación pública.
Según la Disposición Adicional vigésimo segunda de la Ley de
Contratos del Sector Público, este tipo de responsabilidad, tanto si
surge de daños a particulares como de daños a las Administraciones,
se exigirá con arreglo a lo dispuesto en el Título X de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Pú-
blicas y procedimiento administrativo común, así como en el Real De-
creto 429/1993, de 26 de marzo, regulador de los procedimientos
administrativos para la exigencia de estas responsabilidades.
La responsabilidad contable derivada de los contratos del sector público 33
– Responsabilidad contable. Es el objeto del presente trabajo.
Sobre la naturaleza jurídica de la responsabilidad contable se han
planteado diversas posiciones doctrinales, algunas de ellas con refle-
jo jurisprudencial.
La más extendida es la que concibe este tipo de responsabilidad
jurídica como una responsabilidad civil extracontractual derivada del
principio general de obligación de indemnizar daños previsto en el
artículo 1.902 del Código Civil (Auto del Tribunal Constitucional de
16 de diciembre de 1993 y Sentencias de la Sala de Justicia del Tri-
bunal de Cuentas de 10 de marzo de 1995 y 26 de febrero de 1998).
Menos aceptación ha tenido la tesis de que en realidad nos halla-
ríamos ante una variante de la responsabilidad administrativa patri-
monial regulada en el artículo 145 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y
procedimiento administrativo común (Sentencia de la Sala de Justi-
cia Contable de 13 de febrero de 1996).
De minoritaria puede calificarse la catalogación de la responsabili-
dad contable como una forma de responsabilidad civil contractual de-
rivada del vínculo jurídico de la rendición de cuentas (Sentencia de la
Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas de 14 de noviembre de 2003).
Polémicas doctrinales al margen, lo que resulta evidente de la lec-
tura de los artículos 38 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y
49 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, es que la naturaleza jurídica de
este modelo de responsabilidad viene marcada por dos notas: 
– Por su origen: nace una gestión ilegal y dolosa o gravemente ne-
gligente de fondos públicos.
– Por sus efectos: genera una obligación de indemnizar los daños
y perjuicios causados.
Es, en consecuencia, una responsabilidad de gestión y estricta-
mente reparatoria, lo que la convierte en compatible, por unos mis-
mos hechos, con otras responsabilidades de índole sancionatoria.
En el presente trabajo analizaremos la posibilidad de apreciar res-
ponsabilidades contables en la actividad económico-financiera que se
desarrolla a través de la contratación pública, y para ello cruzaremos
los requisitos legales de este tipo de responsabilidad con diversos pre-
ceptos de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector
Público.
Ello nos llevará al hallazgo de posibles supuestos de responsabili-
dad contable en este ámbito, al posible descarte a priori de otros y a
Revista Española de Control Externo34
apreciarlas peculiaridades procesales que se pueden plantear en los
juicios por alcance y en los juicios de cuentas cuando los hechos en-
juiciados deriven de una operación de naturaleza contractual.
II. LOS REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD CONTABLE
Y LA CONTRATACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO
La Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas ha venido elaborando
una doctrina que reconoce la posibilidad de encontrar supuestos de
responsabilidad contable en el ámbito de la contratación pública. Las
diversas resoluciones en las que se plasma este planteamiento de
apertura, de la jurisdicción contable, a las conductas desarrolladas
dentro de la gestión contractual de las Administraciones y demás en-
tidades públicas reflejan, no obstante, un criterio que podríamos ca-
lificar más de cauteloso que de audaz.
El núcleo argumental de dichas resoluciones se resumiría en la
idea de que la vulneración de la normativa reguladora de la contra-
tación del sector público no genera por sí sola responsabilidad conta-
ble, pues deben concurrir también los demás requisitos legalmente
exigidos para este modelo de responsabilidad jurídica y, muy espe-
cialmente, el de haberse producido como consecuencia de la conduc-
ta enjuiciada un menoscabo en los fondos públicos. 
Este planteamiento puede apreciarse con claridad en Sentencias
de la citada Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas de 14 de julio de
2005 y de 25 de abril de 2008, entre otras.
Para que una conducta desarrollada con ocasión de una operación
contractual pueda generar responsabilidad contable deberá reunir,
por tanto, todos y cada uno de los requisitos que se contemplan en el
artículo 49.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del
Tribunal de Cuentas, en relación con el artículo 38.1 de la Ley Orgá-
nica 2/1982, de 12 de mayo. Estos requisitos han sido sistematizados
por la Sala de Justicia Contable a través de una reiterada doctrina que
arranca de su conocida Sentencia de 30 de junio de 1992 y que pue-
de integrarse a efectos expositivos en los siguientes apartados:
a) Que la conducta enjuiciada implique gestión de caudales o
efectos públicos.
La interpretación conjunta y armónica de los artículos 38.1, 15.1
y 2.b) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, incorporada a di-
versas resoluciones de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas
(Sentencias, entre otras, de 18 de abril de 1986, 29 de julio de 1992,
28 de febrero de 2001 y 13 de septiembre de 2004), aporta un con-
La responsabilidad contable derivada de los contratos del sector público 35
cepto amplio de gestión de fondos públicos que permite considerar
administradora del patrimonio público y, en consecuencia, posible le-
gitimada pasiva en un juicio de responsabilidad contable a toda per-
sona que «recaude, intervenga, administre, custodie, maneje o utilice
bienes, caudales o efectos públicos».
Es evidente que algunas competencias que se ejercitan a través
de la contratación pública se ajustan al amplio catálogo de formas de
gestión que se acaba de exponer.
Los contratos del sector público se articulan a través de procedi-
mientos administrativos y presupuestarios que se caracterizan por la
intervención en los mismos de personas distintas con competencias
diversas, lo que configura una auténtica cadena de gestión en la que
a veces se manejan caudales o efectos públicos y otras no.
La Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Públi-
co nos plantea diversos supuestos en los que no es difícil identificar la
concurrencia de gestión de bienes y derechos de titularidad pública
a los efectos de la responsabilidad contable. Como mero ejemplo, y
sin intención alguna de agotar el catálogo, pueden exponerse los si-
guientes casos:
– Fijación del precio del contrato, que debe ser «adecuado» según
el artículo 74 de la Ley.
– Decisión de exigir una garantía provisional a los licitadores, lo
que se recoge como algo potestativo en el artículo 91 de la Ley.
– Adoptar las medidas necesarias para el cobro de las indemniza-
ciones o penalidades a que se tenga derecho como consecuencia del
incumplimiento o cumplimiento defectuoso de las prestaciones por
el contratista.
No siempre resulta tan fácil como en los anteriores ejemplos de-
tectar en una conducta su naturaleza de gestión de bienes y derechos
de titularidad pública. A veces se suscitan supuestos abiertamente
controvertidos que generan planteamientos polémicos en la doctrina
científica y en la jurisprudencial. Son sin duda los más divertidos
para el jurista, pero los más temidos por el juez.
Así sucede, por ejemplo, con la cuestión de si la función de una
mesa de contratación puede considerarse en algún caso constitutiva de
gestión de fondos públicos a los efectos de la responsabilidad contable.
A favor de esta tesis se ha esgrimido que en casos de conductas do-
losas, dentro de escenarios de fraude, podría defenderse que la opi-
nión de estos órganos consultivos emitida de forma fraudulenta
Revista Española de Control Externo36
podría tener una influencia lo suficientemente intensa y relevante en
la adopción de una decisión ilegal por el órgano de contratación 
como para generar, al menos, una responsabilidad contable subsidia-
ria del artículo 43 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas.
En apoyo de este punto de vista se aportan algunas resoluciones
de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, como la Sentencia de
4 de diciembre de 2000, en la que se dice que entra dentro del marco
de la responsabilidad contable subsidiaria la conducta consistente en
propiciar que el responsable contable directo hubiera cometido los
hechos constitutivos del alcance. También se cita, en esta línea argu-
mental, la Sentencia del mismo órgano de la jurisdicción contable de
2 de febrero de 2001, en la que se sostiene que para que haya respon-
sabilidad contable subsidiaria «la conducta del sujeto... debe estar involu-
crada en un devenir causal que lleve a la producción del perjuicio de los
caudales o efectos públicos».
Sin embargo, resulta difícil configurar como «gestión» una activi-
dad puramente consultiva. La idea de gestión parece llevar apareja-
da una nota de capacidad de decisión. La propia Sala de Justicia del
Tribunal de Cuentas, en este caso en Sentencia de 25 de septiembre
de 1998, aunque reconoce que «estar a cargo de fondos públicos» es
compatible con no tener un manejo directo de los mismos, deja cla-
ro que no es compatible, en cambio, con no tener capacidad de deci-
sión sobre su uso.
Por otra parte, difícilmente puede predicarse la obligación de ren-
dición de cuentas inherente a la responsabilidad contable respecto a
quienes solo tienen competencias para «opinar», pero no para «deci-
dir», sobre el destino de bienes o derechos públicos.
Otra cuestión objeto de controversia jurídica es la relativa a la po-
sibilidad de que, en algún caso, los funcionarios técnicos facultativos
pudieran realizar tareas constitutivas de auténtica gestión de bienes
públicos a los efectos de posibles responsabilidades contables.
En principio, la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas es re-
ticente sobre este particular. En concreto, en Sentencia de 5 de fe-
brero de 2004, establece con contundencia que «no incurren en respon-
sabilidad contable aquellos que no tienen ninguna relación con la cuenta a
rendir, como ocurre con los arquitectos y demás funcionarios que pudieran es-
tar destinados en el servicio técnico, sin perjuicio de la existencia de otras po-
sibles responsabilidades».
Aunque este criterio puede considerarse razonable como postula-
do general, no debe entenderse como un dogma que no pueda plan-
La responsabilidad contable derivada de los contratos del sector público 37
tear alguna fisura que aconseje dar un tratamiento distinto a algunos
casos concretos.
En mi opinión, el funcionario técnico al que el artículo 218 de la
Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público atri-
buye la función de «recibir» la obra se hace cargo de la misma, esto
es, adopta la decisión de considerarla apta o no apta parasu incorpo-
ración al patrimonio público, lo que implica una actuación que cons-
tituye «gestión» respecto del mismo.
Como se ve, el deslinde de las competencias legales, que en mate-
ria de contratación pública pueden reconducirse al concepto de ges-
tión relevante para la concurrencia de responsabilidad contable, no
siempre resulta fácil y exige a menudo un esfuerzo cualificado de in-
terpretación jurídica.
b) Que se haya producido la vulneración de normativa contable o
presupuestaria.
Al contrario de lo que sucede con otras responsabilidades de índo-
le reparatoria, como la responsabilidad civil extracontractual del 
artículo 1902 y siguientes del Código Civil o la administrativa patri-
monial del artículo 145 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre, de ré-
gimen jurídico de las Administraciones Públicas y procedimiento
administrativo común, para que exista responsabilidad contable debe
concurrir alguna vulneración normativa.
La conducta constitutiva de responsabilidad contable debe, por
tanto, haber propiciado una infracción del ordenamiento jurídico y,
más en concreto, de alguna norma de Derecho contable o presupues-
tario.
La Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, en Sentencia 14/03,
de 14 de noviembre, afirma que la falta de concreción en la norma-
tiva tiene como primera consecuencia la dificultad para apreciar su
incumplimiento, lo que resulta de gran importancia habida cuenta
de la vigencia en nuestro Derecho del principio de seguridad jurídi-
ca –artículo 9.3 de la Constitución–, que responde a la necesidad de
conocer de antemano cuáles son las consecuencias jurídicas de los
propios actos.
Esta doctrina se enmarca dentro de la abundante jurisprudencia
del Tribunal Constitucional (Sentencias, entre otras, de 31 de enero
de 1986, 15 de marzo de 1990 y 15 de noviembre de 2000), que de-
fiende «que la norma de Derecho debe ser clara para que el sujeto conozca de
antemano las obligaciones que le incumben respecto a la misma y la consecuen-
cia jurídica que se deriva de su posible incumplimiento».
Revista Española de Control Externo38
El artículo 38.1 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, exige
para que concurra responsabilidad contable que se haya producido
una vulneración del ordenamiento jurídico; el artículo 49.1 de la Ley
7/1988, de 5 de abril, matiza que la normativa infringida debe ser de
naturaleza contable o presupuestaria, y la Sala de Justicia ha dado
una interpretación amplia al requisito, de forma que podrá haber
responsabilidades contables si se viola alguna norma reguladora de
la actividad económico-financiera del sector público (por todas, Sen-
tencia 14/03, de 14 de noviembre).
Resulta evidente que dentro de la Ley 30/2007, de 30 de octubre,
de Contratos del Sector Público existen normas encuadrables en el
concepto estricto de «régimen contable o presupuestario».
Así sucede con el artículo 93.3, cuando exige la certificación de la
existencia de crédito en la preparación del expediente de contrata-
ción mediante el procedimiento ordinario de tramitación.
Lo mismo cabe decir del artículo 97.1.a), que en caso de tramitación
del expediente de contratación por el procedimiento de emergencia
exige que se certifique la retención del crédito y que se documente, en
su caso, la modificación del mismo. 
También es «régimen contable o presupuestario» en sentido estric-
to el contemplado en los artículos 99.1 y 100.1, que exige que la apro-
bación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de
prescripciones técnicas se produzca «antes o a la vez» que la autoriza-
ción del gasto.
La vulneración de cualesquiera de los mencionados preceptos de
la Ley de Contratos del Sector Público, si lleva aparejada la concu-
rrencia de los demás requisitos legales, podría dar lugar a responsa-
bilidades contables.
Otras veces tenemos que recurrir para admitir la posibilidad de
este tipo de responsabilidades al concepto amplio de «régimen con-
table o presupuestario» que aporta la Sala de Justicia del Tribunal de
Cuentas.
Como ya se ha dicho, las interesantes Sentencias de 14 de julio
de 2005 y 25 de abril de 2008 dejan claro que el incumplimiento de
las normas sobre publicidad y concurrencia puede dar lugar a res-
ponsabilidad contable, pero tienen que concurrir los restantes requi-
sitos legales y, muy particularmente, el del daño real y efectivo en los
fondos públicos.
La contratación de empresarios que, vía clasificación u otra, no
hubieran acreditado debidamente su solvencia, también podría en-
La responsabilidad contable derivada de los contratos del sector público 39
tenderse como una vulneración del «régimen presupuestario y con-
table» en su acepción más amplia.
Lo mismo podría decirse de la no exigencia, en un contrato de
obras, de la garantía definitiva a los adjudicatarios provisionales, lo
que tiene carácter imperativo de acuerdo con el articulo 83.1 de la Ley.
La delimitación, dentro de los preceptos de la Ley de Contratos
del Sector Público, de cuáles pueden considerarse de carácter conta-
ble o presupuestario, en sentido amplio o estricto, y cuáles no puede
resultar difícil en algunos casos, pero resulta inevitable para poder de-
clarar responsabilidades contables en este tráfico jurídico.
c) Que la conducta enjuiciada haya provocado un menoscabo en
el patrimonio público.
De acuerdo con el artículo 59 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, este menoscabo se define
como un daño real y efectivo, económicamente evaluable e identifi-
cable respecto a concretos bienes y derechos de titularidad pública.
La Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas en Sentencia, entre
otras, 32/04, de 29 de diciembre, establece que los legitimados activos
en los juicios de responsabilidad contable solo pueden pretender el
reintegro del importe en que se cifren los daños y perjuicios causa-
dos a la Hacienda Pública, sin que de ningún modo puedan exigir
que se imponga penalidad o sanción alguna.
De acuerdo con la doctrina anterior, además, «la legislación propia
del Tribunal de Cuentas, en concordancia con la presupuestaria, establece que
la obligación de reparar se concreta en el deber de restituir el importe en 
que se cifra la responsabilidad contable (daño emergente) y la ganancia que
ha dejado de obtener el acreedor (lucro cesante)».
El respeto a la tutela judicial efectiva exige que la resolución del
proceso produzca el restablecimiento pleno del derecho del perjudi-
cado, esto es, la restitutio in integrum (Sentencias del Tribunal Consti-
tucional 76/1990, 206/1993 y 141/1997).
La indemnización del menoscabo causado debe incluir el prin-
cipal y los intereses moratorios (Sentencia, por todas, del Tribunal
Supremo de 5 de septiembre de 1991), y tales intereses, de acuerdo
con el artículo 71.4.e) de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de
Cuentas, se obtienen aplicando el interés legal del dinero determina-
do en las respectivas leyes de presupuestos para los distintos ejerci-
cios a los que extiende el periodo de devengo (Auto de la Sala de
Justicia Contable de 4 de marzo de 2004).
Revista Española de Control Externo40
La prueba y cuantificación del menoscabo suele resultar sencilla
en los casos de malversación contable del artículo 72.2 de la Ley
7/1988, de 5 de abril.
Así sucede en lo que podríamos calificar de «supuesto tipo» de
malversación contable por vía contractual el pago de unas prestacio-
nes que, pese a haber sido pactadas en el contrato, sin embargo no se
han satisfecho total o parcialmente por el contratista.
La prueba y cuantificación del daño es mucho más problemática
cuando el menoscabo alegado no deriva de la falta de ejecución total
o parcial de prestaciones pagadas, sino de la inadecuación de las mis-
mas al precio pactado.
Como ya dijimos, el precio de los contratos del sector público debe
ser «adecuado» por imperativo del artículo 74 de la Ley 30/2007, de
30 de octubre, y esa adecuación tiene obviamente relación con la na-
turaleza y calidad de las prestaciones pactadas.
Si el precio convenidoes relevantemente superior a la naturaleza
y calidad de las prestaciones contratadas, su pago puede generar un
daño real y efectivo en las arcas públicas. Tienen interés, sobre este
aspecto, Auto de 22 de septiembre de 2005 y Sentencia de 9 de mayo
de 2006, ambas de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas.
Si dicho precio es «adecuado» a las prestaciones convenidas pero
las efectivamente ejecutadas son de inferior naturaleza o calidad, el
pago también puede originar un daño real y efectivo en las arcas pú-
blicas.
En este sentido cabe interpretar de la Sentencia de la Sala de Jus-
ticia del Tribunal de Cuentas 10/2006, de 9 de mayo, sensu contrario,
que, aunque el precio pagado haya tenido contraprestación, si ésta
no es «proporcional» a la cuantía satisfecha por la misma, puede ha-
ber «daño» a los efectos de la responsabilidad contable.
En todos estos casos el problema será la prueba del daño y, a me-
nudo, sobre todo, la cuantificación del mismo.
No debe olvidarse, sobre este particular, que los órganos de la ju-
risdicción contable, en virtud del principio dispositivo que preside los
procesos de que conocen, no pueden apreciar daños ni superiores ni
diferentes a los reclamados por la parte actora en su pretensión pro-
cesal.
Y debe tenerse en cuenta, además, que la carga de la prueba de la
existencia del menoscabo y de la cuantía del mismo incumbe al de-
mandante ex-artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (Senten-
La responsabilidad contable derivada de los contratos del sector público 41
cias de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas 32/2004, 10/2006
y 13/2006).
La acreditación de la real y efectiva concurrencia de daños y per-
juicios puede conseguirse a través de los medios de prueba válidos en
Derecho, y en materia de naturaleza y calidad de las prestaciones
contractuales pueden tener especial interés los informes periciales de
técnicos expertos.
En todo caso, en esta cuestión, como en tantas otras, jurídicas o no,
tiene cabida el proverbio de que «lo mejor es enemigo de lo bueno»
y resultará más satisfactorio para los intereses públicos poder acredi-
tar de forma fehaciente un menoscabo, aunque sea en cuantía infe-
rior a la que puede intuirse, que presentar una pretensión de cuantía
muy elevada, pero sustentada en elementos probatorios insuficientes.
Finalmente, es necesario recordar que es común para la jurisdic-
ción contable encontrarse ante pretensiones de responsabilidad ins-
piradas en una crítica, por la parte actora, a la idoneidad del objeto
del contrato.
En estos casos, la responsabilidad contable que se reclama se fun-
damenta en una valoración crítica de las prestaciones pactadas a las
que se considera innecesarias o inadecuadas para la actividad de la
Administración o entidad contratante.
En tales supuestos el problema de la acreditación y cuantificación
del daño no es el único que se plantea, sino también el de deslindar
cuándo nos hallamos ante una actuación ilegal, susceptible de gene-
rar responsabilidad contable, o solo ante decisiones de gestión que no
pueden ser objeto de control en sede jurisdiccional contable.
Por una parte, es evidente que la antijuridicidad de una operación
contractual implica una injustificada salida de fondos al pagarse el
precio, y ello por mucho que las prestaciones pactadas se hayan eje-
cutado de manera impecable.
Por otro lado, como acertadamente ha mantenido la Sala de Jus-
ticia en Auto de 4 de febrero de 2004, «la responsabilidad contable no
puede surgir en el contexto de controversias relativas a la oportunidad en tal
o cual decisión económica o financiera, o a la eficiencia en la administración
de los factores productivos o, en fin, a la eficacia en la consecución de los ob-
jetivos marcados. Si bien el Tribunal de Cuentas puede ciertamente realizar
valoraciones acerca de la observancia de ciertos principios económicos, las lau-
das o los reproches correspondientes que a este respecto pudiera pronunciar lo
serían siempre en el ejercicio de su función fiscalizadora, en donde la opinión
manifestada carecería de consecuencias jurídicas en atención al principio de
Revista Española de Control Externo42
seguridad jurídica, principio que no toleraría efectos de esa clase para aquello
que no sea aprehensible por la norma. Por el contrario, en el ejercicio de la
función jurisdiccional, los reproches que, en forma de declaración de respon-
sabilidad, formulen los órganos competentes del Tribunal de Cuentas van a to-
mar como fuente de referencia necesaria la infracción de la legalidad, esto es,
haber incurrido al efecto en ilícito contable. Sin esto no hay responsabilidad
contable».
d) Que la conducta sea dolosa o gravemente negligente.
En efecto, la responsabilidad contable no es una responsabilidad
objetiva, solo surge y resulta exigible cuando en la conducta enjuicia-
da se aprecia dolo o una negligencia cualificada.
El dolo va asociado a supuestos de fraude, y su desenmascaramien-
to no suele ser problemático una vez detectada la trama ilegal.
En cuando a la negligencia, su valoración en cada caso concreto
exige una delicada tarea de interpretación en la que resultan muy
útiles los criterios elaborados por la Jurisprudencia.
La Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas ha aportado algunos
puntos de vista interesantes para la identificación de la negligencia
grave en la conducta de los gestores de caudales públicos, en gene-
ral, y de los que intervienen en los procesos de contratación, en par-
ticular:
– Diferencia entre negligencia grave y leve. «La negligencia o culpa
leve es predicable en quien omite las cautelas que, no siéndole exigibles, adopta-
ría una persona muy reflexiva o extremadamente cauta, mientras que la grave
es predicable de quien omite las exigibles a un persona normalmente pruden-
te» (Sentencia 11/04, de 6 de abril).
– La gestión de fondos públicos debe desarrollarse con una dili-
gencia cualificada respecto a la que se desenvuelve en relación con
patrimonios privados (Sentencia 16/04, de 29 de julio).
– Peculiaridades de la diligencia exigible según el tipo de activi-
dad económico-financiera del sector público en que se desenvuelve la
conducta enjuiciada. «Para determinar la diligencia exigible no solo hay que
tener en cuenta las circunstancias personales de tiempo y lugar del agente, si-
no también el sector del tráfico o entorno físico y social donde se proyecta la
conducta» (Sentencia 16/04, de 29 de julio, en relación con la jurispru-
dencia del Tribunal Supremo desarrollada, entre otras, en Sentencia
de 30 de diciembre de 1995).
– Evaluación del carácter grave de la negligencia apreciada. «Para
valorar si ha existido o no negligencia grave hay que examinar las medidas
La responsabilidad contable derivada de los contratos del sector público 43
correspondientes para evitar el resultado dañoso, previo juicio de previsibilidad,
de forma que se produce culpa o negligencia grave cuando quien debiendo pre-
ver el resultado perjudicial no lo prevé, o previéndolo no toma las medidas
oportunas para evitarlo» (Sentencia 2/03, de 26 de febrero).
– Negligencia grave y mala praxis: incurrir en una mala práctica
de gestión implica negligencia, que puede ser grave, aunque dicha
forma de actuar esté muy extendida y sea muy frecuente (Sentencia
13/03, de 18 de octubre). Se trata de una regla importante para un
tráfico como el de los contratos del sector público o el de las subven-
ciones, donde han arraigado deficiencias de gestión perpetuadas por
la inercia.
– Negligencia grave y asesoramiento de expertos: puede suavizar
la gravedad de la negligencia haber actuado con el respaldo de infor-
mes técnicos emitidos por expertos (Sentencia 7/06, de 7 de abril).
En materia de contratación, este criterio se plasma en Sentencia
3/04, de 5 de febrero, que dice que «cualquier gestor, antes de suscribir un
contrato, debe extremar su diligencia requiriendo de los órganos competentes
(Asesoría Jurídica o Secretaría General) la validación y conformación a De-
recho de lo que suscribe, pues encaso contrario asume toda la responsabilidad
que se derive de su firma». 
– Negligencia grave o insuficiencia de medios materiales y perso-
nales.
Las deficiencias organizativas que se traducen en un déficit de re-
cursos humanos y materiales para poder gestionar los fondos públicos
adecuadamente tienen en principio un tratamiento excluyente de la
negligencia grave. Pueden ser causa de exención o moderación de las
responsabilidades contables subsidiarias, de acuerdo con el artículo 40
de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, o simplemente motivo
para descartar la negligencia grave (Sentencia de la Sala de Justicia 7/
2006, de 7 de abril). 
No obstante, y en virtud de la exigencia de previsión del daño , en
algunas ocasiones se estima que ante las deficiencias organizativas re-
sulta exigible un plus de diligencia al gestor de caudales públicos (Sen-
tencia 2/03, de 26 de febrero, también de la Sala de Justicia Contable).
e) Que entre la conducta enjuiciada y el daño producido exista un
nexo causal.
El Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de 26 de septiembre
de 1998), en una Jurisprudencia aplicable al ámbito de la responsa-
bilidad contable, mantiene que «la concurrencia de una relación causal
Revista Española de Control Externo44
difícilmente puede definirse apriorísticamente con carácter general, puesto que
cualquier acaecimiento lesivo se presenta normalmente no ya como el efecto de
una sola causa, sino más bien como el resultado de un complejo de hechos y
condiciones que pueden ser autónomos entre sí o dependientes unos de otros,
dotados sin duda, en su individualidad, en mayor o menor medida, de un cier-
to poder causal, reduciéndose el problema a fijar entonces qué hecho o condi-
ción puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el
resultado final».
El propio Tribunal Supremo (entre otras en Sentencia de 19 de fe-
brero de 1985) añade a esta reflexión que «por lo que se refiere al elemen-
to causal ha de entenderse, a los efectos de decidir sobre su existencia, que es
causa eficiente para producir el resultado aquello que, aun concurriendo con
otras, prepare, condicione o complete la acción de la causa última».
Estos criterios de interpretación jurisprudencial resultan de extra-
ordinario interés en un ámbito como el de la contratación del sector
público, en el que, como ya se ha dicho, actúa una cadena de gestión
en la que intervienen personas diferentes con competencias presu-
puestarias y administrativas distintas.
Así, por ejemplo, resulta evidente que entre la conducta del ges-
tor, que deja prescribir el derecho de la Administración contratante a
cobrar una penalidad o una indemnización por daños y perjuicios, y
el menoscabo ocasionado a dicha Administración por la prescripción
de su derecho existe un nexo causal relevante a los efectos de la res-
ponsabilidad contable.
Si en ese mismo contrato, en caso de que fuera de obras, se hubie-
ra permitido la constitución de garantía mediante retención del pre-
cio, ello hubiera supuesto una infracción de la Ley 30/2007, de 30 de
octubre (art. 84.2), pero no habría tenido conexión causal alguna con
el daño motivado por la prescripción de derechos antes aludida, aun-
que sí en cambio con el eventual perjuicio derivado de no haber po-
dido aplicar la garantía a la responsabilidad afianzada por ella al no
haber sido correctamente constituida.
A veces el escenario de delimitación de responsabilidades en aten-
ción al nexo causal puede complicarse mucho porque varias conduc-
tas pueden aparecer como determinantes del daño, pero con distinta
intensidad, lo que nuestro Tribunal Supremo (por todas, Sentencia
de 26 de marzo de 1990) ha resuelto mediante el criterio de que «la
concurrencia de conductas permite atribuir proporciones en la causación del
daño y, como consecuencia, en la obligación de resarcirlo mediante indemni-
zación». En estos casos, como afirma la Sala de Justicia del Tribunal de
Cuentas en Sentencia 16/1999, de 30 de septiembre, deberá valorar-
La responsabilidad contable derivada de los contratos del sector público 45
se la participación de cada parte en la producción del resultado final
dañoso y las posibilidades que tuvieran de haber podido evitarlo.
La relación de causalidad debe entenderse interrumpida, en el
ámbito de la responsabilidad contable, lo mismo que en el de las otras
responsabilidades resarcitorias del ordenamiento jurídico, si concurre
fuerza mayor o caso fortuito debidamente acreditado. Así, siguiendo
con nuestro ejemplo y teniendo en cuenta las circunstancias singula-
res de cada caso, podría suceder que la prescripción de los derechos
hubiera sido consecuencia de un fallo generalizado del sistema infor-
mático encargado de advertir sobre los plazos, lo que podría enten-
derse como causa interruptora del nexo causal entre la conducta de
los gestores y el menoscabo producido (Sentencia 20/1994, de 30 de ju-
nio, de la Sala de Justicia Contable).
f) Que los daños y perjuicios se deduzcan de las cuentas que de-
ben rendir los que tienen a su cargo caudales o efectos públicos.
Este requisito de la responsabilidad contable, si no se interpreta de
forma acorde con el criterio teleológico que permite el artículo 3 del
Código Civil, se convierte en un auténtico cuello de botella que frus-
tra la exigibilidad de indemnizaciones a quienes han desarrollado, de
forma ilegal y dolosa o gravemente negligente, tareas de gestión 
de fondos públicos, pero no han actuado dentro del «circuito estric-
tamente contable». No fue ésta la intención del legislador de 1982, ni
siquiera la del de 1988, que optaron por una jurisdicción de gestores
y no por una jurisdicción de contables –en terminología de la doctri-
na francesa.
Por eso la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas ha elegido un
concepto amplio de cuentadante y un concepto igualmente amplio
de cuenta.
En Sentencias de 26 de noviembre de 1999, 6 de abril de 2004 y
6 de octubre de 2005, la Sala sostiene «un concepto amplio de cuentadante
de tal manera que no solo debe ser considerado tal aquella persona obligada a
formular formalmente una cuenta a ser rendida dentro de cierto plazo, en de-
terminada forma y ante determinada autoridad, sino que ha de ser considera-
do cuentadante, a efectos de su posible enjuiciamiento contable, cualquiera que
realice respecto de los fondos públicos alguna de las operaciones enunciadas en
el artículo 15 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo».
Toda persona que en la cadena de gestión contractual podamos
afirmar que administra, recauda, interviene, maneja, gestiona, custo-
dia... fondos públicos podrá ser considerada cuentadante a efectos de
responsabilidad contable, lo que implica un margen muy amplio (ór-
ganos de contratación, interventores, pagadores, técnicos, etc.).
Revista Española de Control Externo46
Por otra parte, en Sentencia 8/2001, de 15 de marzo, la Sala de
Justicia del Tribunal de Cuentas dice con rotundidad que «se entiende
por cuenta en un sentido amplio todo documento de índole contable en el que
constan, se registran o figuran operaciones relacionadas directa o indirecta-
mente con la actividad económico-financiera del sector público».
Es «cuenta» en este sentido, desde luego, la contabilidad y estados
presupuestarios de la entidad pública contratante que, en su caso, re-
flejen las operaciones articuladas a través de los contratos, pero tam-
bién lo serán los documentos que formen parte del expediente de
contratación en los que luzcan los trámites y actuaciones gestoras
concretas que resulten relevantes a los efectos de las posibles respon-
sabilidades contables.
III. CUESTIONES DE LEGITIMACIÓN PROCESAL
La legitimación procesal en los juicios para la exigencia de respon-
sabilidades contables se regula en el artículo 47 de la Ley Orgánica
2/1982, de 12 de mayo, y en los artículos 55 y 56 de la Ley 7/1988, de
5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
a) Legitimación activa. Corresponderá en todo caso a la Adminis-
tración o entidad pública perjudicada y al MinisterioFiscal, pero ade-
más las pretensiones de responsabilidad contable podrán articularse
mediante el ejercicio de la acción popular del artículo 125 de la Cons-
titución española.
Por lo que se refiere al ministerio fiscal, su papel de impulsor del
enjuiciamiento contable en materia de contratos del sector público
adquiere una especial importancia por dos razones. En primer lugar,
por su presencia en los procesos penales por delitos cometidos con
ocasión de la contratación pública, lo que implica su responsabilidad
en promover que la jurisdicción contable pueda conocer de las res-
ponsabilidades civiles derivadas de tales delitos cuando así proceda
en Derecho. En segundo lugar, por la función del ministerio público
de examinar los hechos recogidos en los Informes de Fiscalización de
la contratación pública, tanto de los Órganos de Control Externo 
de las Comunidades Autónomas como del Tribunal de Cuentas, para
valorar la procedencia o no de ejercitar acciones de responsabilidad
contable en relación con las irregularidades que eventualmente pu-
dieran expresarse en dichos Informes.
En cuanto a la acción pública, pese a ser uno de los elementos más
audaces y atractivos del modelo procesal de la jurisdicción contable,
La responsabilidad contable derivada de los contratos del sector público 47
no ha dado en la práctica resultados cuantitativos ni cualitativos ade-
cuados a las expectativas que su inclusión en la Ley Orgánica del Tri-
bunal de Cuentas había despertado. Basta examinar los datos de las
Memorias de Actividades Jurisdiccionales de los diversos ejercicios,
elevadas por el Tribunal de Cuentas dentro de la respectiva Memo-
ria Anual al Parlamento, para deducir sin dificultad que el número
de juicios de responsabilidad contable iniciados como consecuencia
del ejercicio de acciones públicas es poco significativo. Por otra parte,
frente al fundamento constitucional de esta institución procesal como
un derecho de los ciudadanos a participar en la Administración de
Justicia, la experiencia práctica de los últimos años ha venido demos-
trando que, con más frecuencia de la deseable, la acción pública con-
table ha sido objeto de una utilización desviada de su propósito de
velar por la integridad de los fondos públicos, y a menudo llega en-
redada en aparatosos conflictos de índole política e incluso personal.
Lo cierto es que en materia de contratación del sector público, la
acción pública de responsabilidad contable podría dar juego entre
colectivos relacionados con la defensa de los intereses generales: aso-
ciaciones vecinales, asociaciones culturales, organizaciones no guber-
namentales, colectivos creados para la defensa de valores sociales,
ecológicos, etc.
Respecto a la legitimación activa, en los procesos de responsabili-
dad contable, de las Administraciones y entidades del sector público,
las previsiones del artículo 55 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, debe-
rán entenderse hoy bajo la perspectiva de las normas sobre ámbito
subjetivo que se recogen en le artículo 3 de la Ley 30/2007, de 30 de
octubre.
El citado precepto, mediante la distinción entre Administraciones
Públicas y otros poderes adjudicadores, incorpora un criterio amplio
para la delimitación del sector público, en sintonía con la Directiva
2004/18/CE, y saliendo al paso de las críticas que la Unión Europea
había venido manifestando durante años respecto a la deficiente re-
gulación española sobre la materia.
A efectos de la legitimación activa en los juicios de responsabilidad
contable, no plantea problema la inclusión de aquellas Administra-
ciones o entidades del artículo 3 de la Ley de Contratos del Sector
Público que resultan subsumibles en las categorías previstas en el ar-
tículo 4 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, en el artículo 2.1
de la Ley General Presupuestaria o en las delimitaciones del sector
público incorporadas a la LOFAGE y a las leyes reguladoras de los
Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas.
Revista Española de Control Externo48
Más reflexión jurídica exigirá decidir si pueden gozar de esa legi-
timación activa las entidades que, pese a estar catalogadas como sec-
tor público en el artículo 3 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, no
gozan de esa misma consideración expresa en normas generales de
nuestro ordenamiento administrativo y presupuestario más allá del
ámbito estricto de la contratación pública (particularmente, las Mu-
tuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Se-
guridad Social).
b) Legitimación pasiva. Concurre en los presuntos responsables
directos o subsidiarios, sus causahabientes y cuantas personas se con-
sideren perjudicadas por el proceso.
De acuerdo con lo expuesto en el epígrafe relativo a los requisitos
de la responsabilidad contable, es evidente que pueden ser deman-
dados ante la jurisdicción del Tribunal de Cuentas los empleados pú-
blicos que, en su intervención en la cadena de gestión del contrato,
hubieren actuado de forma ilegal, dolosa o gravemente negligente y
lesiva para los fondos públicos.
Pero al margen de esta consideración general, la legitimación pa-
siva en los procesos de responsabilidad contable presenta algunas pe-
culiaridades cuando la conducta enjuiciada se enmarca dentro de
una operación contractual.
En primer lugar, como hemos venido repitiendo a lo largo de este
trabajo, la tramitación de los contratos del sector público se caracte-
riza por una cadena de gestión en la que actúan personas distintas con
competencias diferentes. Ello obliga a tener especialmente en cuenta
los siguientes criterios:
– La posibilidad, en los juicios de responsabilidad contable, de
apreciar litisconsorcio pasivo necesario, pues, pese al carácter solida-
rio de este tipo de responsabilidad, no debe considerarse libérrima la
facultad del actor de elegir demandados. En este sentido, la Sala de
Justicia Contable ha venido entendiendo que puede apreciarse la ex-
cepción de litisconsorcio pasivo necesario cuando entre las conductas
de gestión de los litisconsortes se dan los requisitos de «inescindibili-
dad» aludidos en la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
– La obediencia debida como causa de exención de responsabili-
dad contable, siempre que se haga constar por escrito, de conformi-
dad con el artículo 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas.
– La exención de responsabilidad contable, en este caso prevista
en el artículo 39.2 de la citada Ley Orgánica, «cuando el retraso en la
rendición, justificación o examen de las cuentas y en la solvencia de los repa-
La responsabilidad contable derivada de los contratos del sector público 49
ros sea debido al incumplimiento por otros de sus obligaciones específicas, siem-
pre que el responsable así lo haya hecho constar por escrito».
– La necesaria distinción, en una cadena de gestión, entre res-
ponsables contables directos y subsidiarios (arts. 42 y 43 de la Ley Or-
gánica 2/1982, de 12 de mayo), dado el distinto tratamiento jurídico
que tienen una y otra condición.
– El carácter solidario de la responsabilidad contable directa ex-
artículo 38.3 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas.
– El incumplimiento de sus obligaciones por otros intervinientes
en la cadena de gestión no justifica que no se atiendan las obligacio-
nes propias (Sentencia de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas
12/06, de 24 de julio).
En otro orden de cosas debemos aludir a la inviabilidad jurídica
de dirigir la acción de responsabilidad contable contra el contratista
o cualquier otro particular en quien no concurra la gestión de fondos
públicos. La legitimación pasiva en estos procesos está reservada a
quienes tienen encomendada la gestión de caudales o efectos públi-
cos, y la Ley no permite su extensión a otras personas aun cuando su
conducta haya sido relevante para la provocación del menoscabo.
No cabe, en consecuencia, la figura del extraneus en el ámbito pro-
cesal contable, y así lo ha mantenido sin fisuras la Sala de Justicia del
Tribunal de Cuentas (Sentencia 9/2006, de7 de abril, por todas) a
través de una doctrina avalada por la reciente Sentencia del Tribunal
Supremo de 17 de abril de 2008.
La legislación procesal contable, al contrario de lo preceptuado
respecto a los perceptores de subvenciones y otras ayudas del sector
público, no reconoce en el ámbito de la contratación pública ningu-
na excepción al principio de exclusividad de la legitimación pasiva
para los gestores de fondos públicos y sus causahabientes.
Sin embargo, resulta evidente que en dicho ámbito es frecuente la
intervención de terceros –cooperadores necesarios– que sin ser ges-
tores de fondos públicos, sin embargo, participan de manera relevan-
te en la provocación de daños y perjuicios en los mismos (baste
pensar en el supuesto típico –y tipificado– del pago de comisiones ile-
gales).
Por ello, de lege ferenda, sería recomendable un tratamiento de lici-
tadores, adjudicatarios y, en sentido amplio, contratistas similar al que
la legislación vigente da a los perceptores de subvenciones y otras ayu-
das procedentes del sector público. Ello dotaría de mayor coherencia
Revista Española de Control Externo50
a la función garante de la integridad de los fondos públicos, que 
corresponde a la jurisdicción contable, daría a dicha jurisdicción «más
cintura» para intervenir en casos complejos de ingeniería defraudata-
ria y contribuiría a hacer más fácil la compatibilidad de la misma con
la jurisdicción penal en el enjuiciamiento de unos mismos hechos.
Finalmente, no puede pasarse por alto la figura del responsable
del contrato, prevista en el artículo 41 de la Ley 30/2007, de 30 de
octubre. Los perfiles de dicha figura que se ofrecen en el citado pre-
cepto conectan directamente con los requisitos de legitimación pasi-
va procesal contable legalmente exigidos, pero ello no debe inducir
a pensar que la función de responsable del contrato puede actuar
como una esponja y absorber todos los presupuestos de legitimación
pasiva, pues, como ya se ha dicho, el régimen jurídico material y for-
mal de la responsabilidad contable permite, por la vía de la distinción
entre responsables directos y subsidiarios y del litisconsorcio pasivo
necesario, agotar el ámbito subjetivo de los posibles destinatarios de
una demanda.
IV. LOS CAUCES FORMALES PARA LA EXIGENCIA 
DE RESPONSABILIDADES CONTABLES DERIVADAS 
DE LA CONTRATACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO
Las pretensiones de responsabilidad contable pueden encauzarse
a través de diversas vías procesales.
Si los hechos enjuiciados resultan presuntamente constitutivos de
alcance o malversación contable, de acuerdo con el concepto legal
que ambas figuras jurídicas encuentran en el artículo 72 de la Ley
7/1988, de 5 de abril, la exigencia de responsabilidad contable se ar-
ticulará a través de un procedimiento de reintegro por alcance, cuya
tramitación es competencia exclusiva de los órganos de la jurisdicción
contable.
Si los hechos enjuiciados no resultan presuntamente encuadrables
en el concepto jurídico de alcance o malversación contable, la posible
responsabilidad contable derivada de los mismos puede exigirse a
través de dos cauces formales:
– Un juicio de cuentas cuya tramitación es competencia exclusiva
de los órganos de la jurisdicción contable.
– Un procedimiento administrativo de responsabilidad contable
que tramita y decide la Administración Pública competente en cada
caso. Estos expedientes administrativos pueden ser avocados por el
La responsabilidad contable derivada de los contratos del sector público 51
Tribunal de Cuentas, y las resoluciones que los deciden son suscepti-
bles de recurso ante la Sala de Justicia del citado Tribunal (art. 41 de
la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo).
No es difícil deducir, a la vista de este mapa procesal, que el legis-
lador no optó por la sencillez en lo relativo a la jurisdicción contable.
El diseño que se acaba de exponer, además, aún puede manifestar-
se en la práctica con mayor complejidad, y así sucede, por ejemplo,
cuando la Ley prevé procedimientos administrativos específicos de
reintegro (como pasa con las subvenciones) o cuando los órganos 
de la jurisdicción penal incluyen en sus sentencias pronunciamientos
sobre responsabilidades civiles derivadas de los delitos que, por su na-
turaleza, tienen el carácter de contables.
Ante este complejidad, y dado el carácter solo reparatorio que en
todo caso tiene la responsabilidad contable, la Sala de Justicia del Tri-
bunal de Cuentas ha venido interpretando el artículo 72.1 de la Ley
7/1988, de 5 de abril, a través de un concepto amplio de alcance en
los fondos públicos que permite que la mayor parte de las pretensio-
nes de responsabilidad contable que se plantean puedan conocerse y
decidirse a través de procedimientos de reintegro por alcance (Sen-
tencia 4/03, de 7 de mayo; Auto de 3 de marzo de 2004 y Sentencia
15/04, de 26 de julio). 
En función de esta fórmula flexible de interpretación del concep-
to de alcance, la mayoría de las pretensiones procesales planteadas
ante el Tribunal de Cuentas como consecuencia de hechos derivados
de la contratación del sector público pueden encauzarse sin dificul-
tad por la vía de un procedimiento de reintegro por alcance.
Sin embargo, en materia de contratación pública se dan algunas
peculiaridades que, a mi juicio, recomendarían una posición más
abierta respecto a la tramitación de expedientes administrativos de
responsabilidad contable y de juicios de cuentas.
En primer lugar, debemos recordar en este sentido que es fre-
cuente que en relación con una contratación pública se suscite con-
troversia sobre el posible desequilibrio entre el precio pagado y la
contraprestación recibida. Nos estamos refiriendo a los conocidos ca-
sos de polémica sobre la calidad de las prestaciones realizadas por el
contratista y suficiencia de las mismas (calidad de los materiales de
una obra, obsolescencia de las mercancías en un suministro, necesi-
dad y seriedad de un asesoramiento técnico externo contratado, etc).
El posible perjuicio sufrido por el patrimonio público en estos ca-
sos puede generar responsabilidad contable, pero se ajusta de manera
Revista Española de Control Externo52
forzada al concepto técnico-jurídico de alcance, por lo que la exigen-
cia de dicha responsabilidad debería articularse por los cauces forma-
les que la Ley habilita cuando los hechos no resultan subsumibles en
las categorías definidas en el artículo 72 de la Ley de Funcionamiento
del Tribunal de Cuentas.
En segundo término, tampoco podemos olvidar que las pretensio-
nes de responsabilidad contable derivadas de la contratación pública
son consecuencia, a menudo, del contenido de los Informes de Fis-
calización, tanto del Tribunal de Cuentas como de los Órganos de
Control Externo de las Comunidades Autónomas.
En estos casos, cuando los hechos no revisten aparentemente ca-
racteres de alcance o malversación contable, la lógica procesal acon-
seja que se incoe la oportuna pieza separada del artículo 45 de la 
Ley 7/1988, de 5 de abril, y posteriormente, en su caso, se tramite
el correspondiente juicio de cuentas.
Finalmente cabe recordar que, de la misma manera que las Admi-
nistraciones son competentes para exigir responsabilidades adminis-
trativas patrimoniales ex Disposición Adicional vigésimo segunda de
la Ley 30/2007, de 30 de octubre, también pueden exigir en vía ad-
ministrativa responsabilidades específicamente contables de acuerdo
con la interpretación conjunta de los artículos 180 de la Ley General
Presupuestaria, y 41.1 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas,
siempre que los hechos no resulten constitutivos de alcance o malver-
sación contable. La asunción, por las Administraciones Públicas, de
un mayor protagonismo en la exigencia de responsabilidades conta-
bles derivadas de los contratos del sector público sería una iniciativa
beneficiosa para el interés general por diversas razones:
– Aumentaría la eficacia del vigente diseño legal en la detección y
condena de los casos de actuación ilegal y lesiva para el patrimonio
públicoen ente ámbito.
– Facilitaría una reacción del ordenamiento jurídico más rápida
contra tales conductas.
– Permitiría una mayor eficacia en el acceso a medios de prueba
suficientes para fundamentar condenas indemnizatorias adecuadas
contra los infractores, particularmente en lo relativo a la cuantifica-
ción del daño, auténtica «bestia negra» para el juzgador en muchos
de estos casos.
Por lo demás, la mayor presencia de las Administraciones Públicas
en la detección y exigencia de responsabilidades contables derivadas
de sus contratos en nada perjudicaría el normal desarrollo de sus
La responsabilidad contable derivada de los contratos del sector público 53
competencias por los órganos de la jurisdicción contable, que bien
por la vía de la avocación o por la del recurso ante la Sala de Justicia
mantendrían intactas sus atribuciones en estos supuestos.
La vocación por el Derecho no puede considerarse completa si se
agota en el muy respetable buen hacer de la práctica diaria, pero no
se extiende a la exploración de nuevas formas de leer la norma vi-
gente, o a la reflexión sobre la conveniencia de cambiarla.
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