Análisis de Políticas Públicas

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Análisis neoinstitucional de políticas públicas
Chapter · January 2010
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Adolfo Eslava
Universidad EAFIT
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Enfoquesparael análisis
de políticaspúblicas
FLACS'•Billlieteca
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Enfoquespara el análisis
de políticas públicas
André-NoélRoth Deubel
(Editor) - '1 ｉｲｾＢ .ＢｾｾＬ［ .....,.:t
Autores:
OeisyJeannetteArrubla Sánchez,Magnolia delPilar BallesterosCabrera,
Luis HernandoBarreto Nieto, Victoria AlejandraCalderónRomanov,
Mireya CamachoCelis, Luisa FernandaCanoBlandón,
LuzAlejandraCerónRincón,Jorge /ván CuervoRestrepo,
AdolfoEslavaGómez,AnaMaría FernándezMedina,
MiguelÁngelHerrera Zgaib,ieen-FtsncoísJolly,
JennyElisa LópezRodríguez,AlbertoMartínez,
FedericoParra Hinojosa,Alfredo RoseroVera,
André-Noe'RothOeubel,RocíoRubioSerrano,
JuanAntonioZornozaBonilla
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
SEDEBOGOTÁ
FACULTAD DEDERECHO,CIENCIASPOLÍTICAS Y SOCIALES
DEPARTAMENTO Y AREA CURRICULAR DECIENCIAPOLITICA
INSTITUTO DE ESTUDIOS POLITlCOS y RELACIONES INTERNACIONALES (IEPRI)
DOCTORADOEN ESTUDIOS POLITlCOS y RELACIONES INTERNACIONALES
ａｾｾｾ｝ｾｬ
ﾡｪﾡ｡ｇｭｾｾ ｾ I iEPRi
---·'ñi'ññn-iFP--
Catalogaciónen lapublicaciónUniversidadNacionalde Colombia
Enfoques para el análisis de políticas públicas 1 editor André-Noel Roth Deubel; Doctorado
Interfacultadesen EstudiosPolíticosy RelacionesInternacionales,- Bogotá:UniversidadNacional
de Colombia.Facultadde Derecho,CienciasPolíticasy sociales.Grupode InvestigaciónAnálisis de
PolíticasPúblicasy de laGestiónPública20 IO
374 p.
Incluye referenciasbibliográficas
ISBN: 978-958-719-616-0
1. Política pública 2. Cienciapolítica 3. Argumentación4. TeoríaPolítica1. Roth Deubel,André-
Noel, 1961-11. DoctoradoInterfacultadesen EstudiosPolíticosy RelacionesInternacionales
CDD-21 320.6/2010
Enfoquespara el análisis depolíticaspúblicas
© 20 IOUniversidadNacionalde Colombia,sedeBogotá,
© Facultadde Derecho,CienciasPolíticasy Sociales
DoctoradoInterfacultadesen EstudiosPolíticosy RelacionesInternacionales
Instituto de EstudiosPolíticosy RelacionesInternacionales- IEPRI
Grupode InvestigaciónAnálisis de PolíticasPúblicasy de laGestiónPública- APPGP
Primeraedición: diciembrede 20 IO
Bogotá,2010
ISBN: 978-958-719-616-0
UNIVERSIDAD NACIONAL DECOLOMBIA
MoisésWassermannLerner-Rector-
Facultadde Derecho,CienciasPolíticasy Sociales
JoséFranciscoAcuñaVizcaya-Decano-
Alejo VargasVelásquez-Vicedecanode Investigacióny Extensión-
EdgarAlberto NovoaTorres-Director(E) Departamentode CienciaPolítica-
Institutode EstudiosPolíticosy RelacionesInternacionales
CarlosMario PereaRestrepo- Director
Programade Doctoradoen EstudiosPoliucosy RelacionesInternacionales
André-NoelRoth Deubel - Coordinador
Diseñode carátula:
DianaFonsecaRobayo-DiseñadoraGráfica-
Diagramación:
DorisAndradeB.
Impresión:
Digiprint EditoresE.U.
Calle63 Bis No. 70-49
BogotáD.C., Colombia,Sur América,Tel. 57-1-251 7060
Impresoen Colombia1Printedin Colombia
UJ pmJ>t(/jN dt H. D.UJJI»ltU (1902- 1978)parotl tnttilisis tit losP.HtifoSpliblifOS 
1975.  Con Warren  F. llehman;  John D.  Montgomery  & Myron  Weiner. 
Policy Sciences and Population. Lexington, Mass.: D.C. Heath and 
Company. 
1979. Con Merritt B. Fox.  The Signature ofPower: Buildings, Communication 
and Policy. New Brunswick, N.J.: Transaction Books. 
1980. Con Myres McDougal  & Lung-chu Chen. Human Rights and World 
Public Order: The Basic Policies of an International Law of Human 
Dignity. New Haven, Conn.: Yale University Press. 
Con Daniel  Lerner &  Hans Speier, (Eds.).  Propaganda and Commu-
nication in World History .3 vols. Honolulu: The University Press of 
Hawaii. 
Capftulo 3 
Analisis neoinstitucional 
de politicas publicas' 
ADOLFO ESLAVA G6MEZ·· 
INTRODUCCI6N 
EI  estudio  de  las  instituciones  depende  de  un  trabajo  te6rico 
realizado  en  tres niveles  de especificidad:  enfoques 0 marcos, 
teorfas y modelos (Ostrom, 2005). EI enfoque 0 marco brinda una 
lista general  de variables  relevantes  que  permiten  generar el  conjunto 
de preguntas pertinentes para orientar la investigaci6n; la teorfa, a partir 
de  proposiciones  generales,  permite  diagnosticar el  fen6meno  objeto 
de estudio,  explicar procesos y  predecir  resultados.  EI  tercer nivel, en 
palabras  del  politologo estadounidense Paul Sabatier (2007),  se define 
como una representaci6n de una situaci6n particular que tiene un aleance 
mas limitado que el enfoque y la teorfa, y que debe contener supuestos 
espedficos sobre los valores de variables crfticas y sobre la naturaleza de 
relaciones  particulares.  Desde el estudio de polfticas publicas, Parsons 
nos recuerda  que  es preciso  User  consciente  de  la  manera en  que  los 
distintos  marcos  de anal isis definen y  discuten  los problemas,  y c6mo 
estes chocan, convergen  y cambian" (2007  [1997]: 66). 
Este articulo se deriva del proyecto de investigaci6n "Polfticas publlcas para el desarrollo. 
Aspectos conceptuales y practlcas del gobierno local", proyecto financiado por la Universidad 
EAFIT y adscrito al Crupo de Investigaci6n "Estudios sobre Polftica y lenguaje". 
•• Magister en Ciencias Econ6micas por la Universidad Nacionalde Colombia. Profesordel Depar-
tamento de Humanidades y Jefe del pregrado en Ciencias Pollticas de la Universidad EAFIT. 
96 
Anti/isisntoinstitlldonal depoliticosp,;blicos 
Varias teorias pueden ser compatibles con un enfoque y varios 
modelos pueden ser compatibles con varias teorlas, de tal forma que la 
apuesta por un enfoque obedece a un criterio envolvente encaminado 
a recoger esfuerzos en diversas direcciones con el fin de dar buena 
cuenta de futuros objetos de estudio, desde el soporte de una estruc-
tura conceptual amplia y  fuerte.  La propuesta que se presenta en  los 
apartados siguientes se inscribe en  la  linea  del nuevo institucionalismo, 
y  sienta sus bases sobre una visi6n eclectlca encaminada a  brindar 
una fundamentaci6n plural  para un enfoque pertinente de anal isis de 
pollticas. 
Es  importante destacar que el  estudio de  las instituciones no  solo 
indaga por  el marco general de  las interacciones que tienen lugar en 
el edificio social; tarnbien se ocupa de  la incidencia institucional en  el 
nivel  micro de  la  vida ciudadana. AI  momenta de estudiar, asesorar, 
ejercer 0  evaluar la dinarnlca del  proceso de toma de decisiones, esta 
perspectiva micro cobra mayor importancia ya que cada conjunto de 
reglas puede variar sustancialmente entre casos concretos 0  sectores 
espedficos de  la decisi6n social. Es posible encontrar coincidencias en 
el marco constitucional y reglas institucionales que tienen el prop6sito 
de brindar coherencia a  los esfuerzos encaminados a  la busqueda del 
desarrollo de  un territorio, sin embargo, los acuerdos para una polftica 
publica espedfica estaran afectados por las decisiones particulares que 
resultan de  la interacci6n propia del subconjunto de actores e institucio-
nes involucrados. Es posible afirmar que se trata de un enfoque centrado 
en  los detalles. 
De  igual manera, adoptar el  enfoque neoinstitucional no  implica 
olvidar que son  las personas las protagonistas de  la decisi6n social; este 
enfoque toma distancia de  la conducta individual estrictamente compe-
titiva  y maximizadora del  interes personal, con  el  fin de prestar mayor 
atenci6n al comportamiento personal favorable a soluciones de coope-
raci6n social. Dado que el anal isis neoinstitucional tiene en cuenta la 
influencia redproca entre actores e instituciones, tarnbien abre la puerta 
de  la perspectiva comparada tanto de  los marcos institucionales como 
de  los arreglos organizacionales que las personas acuerdan tomando 
en cuenta su naturaleza humana, en  la que el egofsmo no constituye la 
unica motivaci6n para participar en  el juego colectivo. 
\;;;.­':."
i't
•Adolfo EslauaGomtz 
.......  
No  se  trata  de omitir  las posibilidades de conflicto en  la discusi6n 
'.
'".•
•) 
publica, pero en  lugar de  la bondad que se  Ie otorga a  los mecanismos 
competitivos para resolver las diferencias, vale la pena reivindicar las 
instancias cooperativas de  los procesos sociales. AI  mismo tiempo, el 
analista institucional contempla las reglas escritas y no escritas, toda vez 
que la decisi6n social muchas veces tiene mayor asidero en  la fuerza de 
las creencias y costumbres que en  la fuerza de  la coerci6n.  t 
)Por ejemplo, una polftica de lucha contra la pobreza puede incorporar 
componentes de  la 16gica de mercado (subsidies para garantizar acceso  t 
a servicios, transferencias monetarias para facilitar la compra de bienes,  ,) 
capacitaci6n para promover la inclusi6n en el mercado [aboral), que se 
)fundamentan en  la funci6n distributiva de  la acci6n gubernamental; pero 
tambien es preciso contar con la acci6n colectiva inspirada en  la moti- ) 
vaci6n social de dar sin esperar (caridad, voluntariado, responsabilidad 
:)social).  No es logico pretender que los problemas sociales se resuelven 
.)con  la expedici6n de  leyes. Es necesario que, al tiempo que se aprueban 
decretos y acuerdos, haya un esfuerzo por comprender las caracterfsticas  ,;)
(valores, percepciones, tradiciones) de  las dlnarnicas sociales que enfrenta 
lle_...)·...la polltica publica en sl:!  implementaci6n. 
l':)...,. 
La estructura de este capitulo tiene el prop6sito de brindar los con- .,,)
ceptos basicos para abordar el  anal isis  de politicas publicas desde la  
perspectiva del  nuevo institucionalismo. En primer lugar,  se plantean  '.)  
definiciones, crfticas y contribuciones de  la corriente neoinstitucional  )  
desde diferentes angulos de  las ciencias sociales. A  continuaci6n se  
propone una aproximaci6n a  las pollticas publicas desde una mirada  »  
que recoge contribuciones c1aves  de diferentes autores y  disciplinas  )  
(North desde la historia econ6mica, Ostrom desde la ciencia polftica y   t,)
Acemoglu et  al. desde la nueva econornta political, Tambien se  afirma 
.)que la exploraci6n analftica y  la investigaci6n ernplrica de  las politicas 
publicas se pueden abordar desde la combinaci6n de  varias versiones  ,,.)
del neoinstitucionalismo con el fin de tener una comprensi6n mas amplia 
de  las relaciones de interdependencia entre actores e instituciones. AI  •
final,  se plantea que para lograr una politica publica que cumpla con el  ';oj 
prop6sito de reducir la incertidumbre propia del juego social, es necesario 
'.
.:j
•contar con un trabajo te6rico que preste especial atenci6n a categorias  
analiticas determinantes como la comprensi6n de  las politicas. su  pro- 
ceso y sus causas.  
•
'I'•
98  99 
AlItiliIis lIeoillstill1riOllol titpoHtic(1Jp,;bHc(1J 
NEOINSTITUCIONAUSMOS 
Desde la antlguedad,  la  formaci6n  de  instituciones  polfticas  tiene 
como  prop6sito  orientar  el  inestable  e  inconstante  comportamiento 
individual  hacia  fines colectivos.  La evoluci6n  de  la  filosoffa  polftica 
evidencia  una fuente prolffica del pensamiento  polftico en el anal isis y 
diseiio de  las instituciones.  AI  respecto Peters  seiiala que  "[lla ciencia 
polftica tiene sus  rafces en el estudio de las instituciones" (2003:  13). 
Hablar de nuevo institucionalismo impl ica reconocer la existencia de 
una versi6n previa que fue objeto de modificaciones. EI  viejo institucio-
•!   nalismo constituye un aporte para la comprensi6n de la dinarnica polftica 
y de  los procesos de formaci6n de polfticas publicas,  dado  su caracter 
descriptivo que defiende la relevancia de los detalles de una instituci6n 
y su impacto duradero en el comportamiento tanto de las personascomo 
de  las mismas instituciones  -Wilson  (1906)  y  Bryce (1921),  citados  en 
Peters  (2001h  en  lugar  de  asumir  por  ejemplo,  una  caracterizaci6n 
del gobierno de estilo  caja negra propio del anal isis comparado de  los 
conductistas,  cuya utilidad radicaba en  la presunci6n  de resultar utiles 
para el analisis de todo tipo de gobierno. 
La metodologfa  del  viejo  institucionalismo  esta orientada  por  la 
observaci6n  inteligente que intenta describir y comprender en terrninos 
ｾＺ 
concretos el mundo politico que 10 rodea. En tanto que el conductismo 
-basado  en  caracterfsticas socio-psicoI6gicas- y  la  elecci6n  racional 
-basada en el calculo de beneficios  personales-,  conciben al individuo 
como actor aut6nomo respecto a las instituciones. Mientras  los enfoques 
individualistas plantean  causalidad en una sola direcci6n: economia y 
sociedad inciden en la polftica y las instituciones, los institucionalismos 
defienden  la causalidad en ambas direcciones. Las  instituciones se con-
ciben  por  tanto,  como  variable  dependiente  de  fen6menos  politicos, 
econ6micos  y  sociales,  y  tambien  como  variable  independiente  que 
condiciona tales fen6menos. En este sentido, Peters sentencia: "Aunque 
el  nuevo  institucionalismo se fija  mas en estructuras y organizaciones 
que  en  la conducta  individual,  com parte con  la  tradici6n  conductista 
la preocupaci6n por  la teorfa y el desarrollo de rnetodos analiticos mas 
adecuados" (2001: 306). Es  importante anotar que el nuevo instituciona-
lismo sienta sus basessobre cinco crfticas a los enfoques individualistas 
(ver Tabla 1). 
100 
Adolfo Esltwo Gomez 
Tabla 1 
CRfnCAS A LOS ENFOQUES INDIVIDUALISTAS 
Subordinaci6n de los ren6me- Mutua dependencia entre poli-
•  Contextualismo  nos politicos al contexte (ere- tica y soeiedad. 
cimiento economico, divisiones 
de c1ase). 
•  Reduccionismo  Reducci6n del comportamiento  Influencia de las normas, reglas 
colectivoaIaconducraindividual  y valores. 
•  Utilitarismo  Decision valorada por 10 que  Valor  intrinseco de  la 
representa para el individuo.  decision. 
•  Funcionalismo 
Historia como proceso eft-
ciente que avanza hacia el 
Disfuncionalidades de los pro-
cesos politicos. 
equilibrio, 
•  Instrumentalismo  Predominio del resultado sobre 
el proceso. 
Compleja interacci6n del pro-
ceso politico. 
FlJENIE: elaboraci6n propia basada en Peters  (2003). 
A  pesar que  los diferentes  institucionalismos se suelen asociar con 
la presencia del  interes  por  las estructuras del  sector publico como su 
cornun  denominador,  es posible  asegurar que  los elementos  comunes 
de los institucionalismos tienen que ver con asumir  la instituci6n como 
rasgo estructural  de  la sociedad, 0  forma de gobierno que trasciende  al 
individuo e implica interacci6n predecible segun las relaciones esped-
ficas que existen entre los actores: estable en el tiempo,  influyente en el 
comportamiento individual y garante de valores compartidos. Asimismo, 
es importante destacar que otro  rasgo cornun  de  los neoinstitucionalis-
mos consiste en  lIevar a cabo analisls que permitan  tener  la capacidad 
de recomendar  los cambios necesarios para configurar un nuevo marco 
institucional que posibilite la obtenci6n de mejores resultados sociales, 
asf como predecir el  desempeiio  futuro  del  conjunto de  interacciones 
objeto de estudio. 
Los enfoques  econ6mico,  sociol6gico  e  hist6rico,  han  mostrado 
importantes  avances en  la consolidaci6n  de  la  teorta  neoinstitucional, 
sin embargo,  la  ciencia  polftica  esta lIamada  a pensar contribuciones 
te6ricas y empfricas que permitan  ganar protagonismo en el desarrollo 
101 
Ano/isis neoinstitllaonol tit politieos pliblieos 
de la veta de conocimiento que constituye la aproximaci6n neoinstitu-
cional para las ciencias sociales y  humanas. La participaci6n polltica 
de  los ciudadanos, las relaciones de poder, la obediencia a  la  Ley,  las 
reivindicaciones sociales, entre muchos otros, son fen6menos politicos 
que resisten  la aproximaci6n neoinstitucional. En este texto, y  desde 
el enfoque metodol6gico centrado en  las instituciones, se tornaran las 
politicas publicas como objeto de estudio en donde converge un grupo 
de categorfas anaHticas que revisten particular interes para las ciencias 
pollticas en particular, y para las ciencias sociales en general. 
En cuanto a definiciones, es posible establecer que no existe con-
senso. La economfa se inscribe en una aproximaci6n contractual, en 
donde la instituci6n es un acuerdo encaminado a garantizar condiciones 
previsibles de intercambio; mientras que la sociologla se situa en una 
perspectiva cultural que interpreta las instituciones como el  conjunto 
de convenciones sociales que gufa  las acciones individuales. La histo-
ria, por su parte, obedece a una 16gica de  nivel macro que entiende las 
instituciones como la estructura formal  e informal que fija las reglas  del 
juego entre los actores. 
Tabla 2  
CINCO CORRIENTES DE NUEVO INSTITUCIONALISMO  
EN DIALOGO CON LAS pOLiTICAS PUBLICAS  
Normativo. March  y Olsen, destacan el papel  de  las normas e  invocan  la 16gica de 
10 adecuado como rnedio  para moldear el comportamiento de  los miembros de  la 
instituci6n. Valores institucionales que penetran el marco referencial  de las personas. 
Valores compartidos. Las instituciones se definen  aqui como el conjunto de valores 
que  dan  forma  a  las decisiones y comportamientos de  sus miembros. Pueden ser 
por agregaci6n, cuando obedecen al intercambio y la negociaci6n, 0 pueden ser por 
integraci6n cuando se basan en la historia, la obligaci6n y la raz6n. Este enfoque puede 
estar asociado aldeberser de las politicas publicae, porejemplo en una etapa deagenda 
y diseiio institucional. 
De  la elecci6n racional. Weingast, concibe las instituciones como reglas e incentivos 
dentro de las cuales, los individuos intentan maximizar su beneficio. Asi, las instituciones 
son restricciones estructurales para  el comportamiento individual  que  surgen como 
solucion a necesidades sociales y econornicas, y permiten alcanzar equilibrios  sociales 
en presencia de egoismo racional. Se trata de una racionalidad  limitada por estructuras 
ex6genas que propicia procesos estables y predecibles de  toma  de decisiones. 
Adolfo Eslava Gomez 
Intercambio y  negociaci6n. Shepsle  y Weingast, entienden las instituciones como 
mecanismos de agregaci6n de preferencias de individuos que  tratan  de maxirnizar 
sus propios intereses.  Sin embargo, Ostrom propone unas  reglas entendidas como 
prescripciones, aceptadas y  de  uso cornun, encaminadas a ordenar relaciones 
interdependientes y repetitivas estableciendo que acciones son requeridas, prohibidas 0 
permitidas (1986: 5). Es un planteamiento que ofrece luces al desarrollo de las politicas 
publicae, ya que brinda  el marco que debe acatar el conjunto de actores involucrados 
en la ejecuci6n  de las decisiones. 
Hist6rico. Decisiones politicas inicialesy suscompromisos institucionalesconcomitantes 
determinan el desarrollo de  las politicas. LAspoliticcudependm del nm,bo que tomen. Es 
un determinismo hist6rico que se ubica al otro extremo de la critica ahistoricista y no 
ofrece  alternativas  a la secuencia del desarrollo institucional. 
Path dependence. Thelen et al., ofrecen una aproximaci6n al PoliryProcmal considerar 
que  las instituciones establecidas determinan los objetivos, definen los medios y 
proporcionan los criterios  de evaluaci6n de las politicas. 
Social.Estudiode interaccionesentre grupos de interes y actores estatales.Comprende 
no  solo  relaciones  entre gobiemo y sociedad sino  tarnbien dentro del gobierno. Los 
vinculos entre actores obedecen a facto res institucionales brindando una pauta estable 
de comportamiento entre ellos, 
Interdependencia. Este enfoque entiende los vinculos entre  actores como rasgos 
institucionales. Grupos de interes, redes  0 comunidades acruan en  funci6n  de valores 
cornpartidos e intercambios dando forma a una interacci6n mediada por las  reglas. 
Puede dar cuenta de las prioridades de  la agenda en las politicas publicas, 
Empirico 0 estructural. La estrucrura del gobierno hace diferente las formas en que 
se toman las decisiones  y se hacen las politicas, Las instituciones son  un con junto de 
nodos interconectados en  los  que puede bloquearse una determinada acci6n. Este 
enfoque permite ofrecer elementos de respuesta para  la cuesti6n acerca del impacto 
de las instituciones en la formaci6n de politicas. 
Ruta crltica. Pressman y Wildavsky, ofrecen una interpretacion ilustrativa  para  la 
ejecuci6n de  las  politicas  publicae, cuando aseguran que  la implementaci6n es  un 
conjunto de procesos que cruzan una  serie de puntos de autorizaci6n. Se trata  de una 
figura similar a 10que lmmergut denomina puntos de veto 
FUENIE: elaboraci6n pro pia basada en Peters (2001, 2003). 
Desde el  lenguaje de  los economistas, la funci6n principal de  las 
instituciones es reducir la  incertidumbre, ya que definen y  Iimitan  el 
conjunto de elecciones de  los individuos mediante una estructura estable 
para la interacci6n humana (North, 1993). Los soclologos en cambio, 
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102 
At/oIiJist/eDit/still/dot/al de politi<as p,;bli<as 
sefialan  la capacidad  de  las convenciones  sociales para determinar el 
comportamiento individualy asegurar la legitimidad de las organizacio­
nes. Por su parte, los historiadores destacan las relaciones de poder que 
se hacen evidentes en el marco institucional para tomar las decisiones 
colectivas. 
EI surgimiento de una instituci6n esta explicado por su contribuci6n 
a reducir los costos propios de los terrninos del intercambio econ6mico, 
por las caracterfsticas inherentes a las exigencias y reivindicaciones de 
la dlnamlca social y por las decisiones polfticas iniciales y sus contin­
gencias ulteriores. 
Con respecto al cambio institucional es posible seiialar que la eco­
nomfa comprende las modificaciones como respuesta al agotamiento 
de la funci6n de las instituciones como incentivo del intercambio, en 
tanto que la sociologfa reconoce una serie de equilibrios interrumpidos 
por crisis ocasionadas en el desfaseentre estructura polltica y dinarnica 
social. Una terceracorriente explica la transformaci6n institucional como 
resultado del impacto de variables exogenas asociadas con la evolucion 
del contexto. 
Tabla 3 
NEOINSTITUCIONALISMOS POR DISCIPLINA 
ｾ ｕ ｾ ｈ ｾ ｉ ｾ ｾ ｈ ﾧ ｉ ｉ ｉ ｾ ｾ ｾ ｾ ｾ ｩ 
Definici6n Contratos Cultura Estructura 
Funci6n Incertidumbre Legitimidad Poder 
Creaci6n Funcional Inmanente Contingente 
Cambio Eficiencia Inadecuacion Contexto 
FUENIE: elaboracion propia basada en Subirats et al. (2008). 
Adernas, es importante destacar la propuesta descrita en Subirats et 
al. (2008), segun la cual, la eficiencia orienta la innovaci6n institucional 
bajo la forma de emigraci6n de los actores hacia mejores sistemas insti­
tucionales, 0 por medio de un proceso de irnitacion de tales sistemas. 
En el camino que puede recorrer la ciencia polftica para hacer 
contribuciones a la escuela neoinstitucional, dada la importancia de 
Adolfo EI/ovaComet 
comprender el ciclo de vida de una instituci6n (razones de estabilidad 
y transformacion), asf como las razones que explican el diserio institu­
cional, puede resultar conveniente asumir las polfticas publicas como 
objeto de estudio, caso en el cual es preciso recoger las recomendacio­
nes de Subirats et aI., cuando aseguran que "[e]] anal isis de polfticas 
publicas debe C..) cuestionarse acerca de la estabilidad de las reglas 
institucionales formales e informales, los posibles conflictos entre elias 
y la influencia que ambas puedan tener sobre las conductas polltlcas de 
los actores" (2008: 98). 
De igual forma, para el analista de polfticas publicas tienen gran 
relevancia tres pares de dimensiones analfticas de cara a la aplicaci6n a 
una polftica especffica, a saber: reglas formales y reglas informales, esta­
bilidad y dinamismo de las instituciones, comportamientos estrategicos 
y comportamientos compatibles con las normas sociales (cfr, Subirats et 
aI., 2008: 101). Tarnblen se debe tener en cuenta la explicaci6n de los 
profesores europeos cuando resaltan la "necesidad de interpretar las con­
ductas polfticas como acciones estrategicas guiadas por normas sociales" 
(Subiratset aI., 2008: 100). En particular, la creaci6n y la innovaci6n de 
lasinstituciones precisan un estudio riguroso en virtud del cual sea posible 
comprender el proceso de las polfticas: las relaciones de poder presentes 
en la agenda de prioridades, los mecanismos de decisi6n, la interacci6n 
entre actores e instituciones para impJementar las decisiones, los resulta­
dos de laspolfticas ysus impactos en fa evoluci6n del diseiio institucional. 
ELJUEGO DE LAS REGLAS 
EI analisis institucional no permite aproximaciones improvisadas, por 
el contrario, exige rigor por parte del analista y delimitaci6n expresa del 
objeto de estudio, siendo las polfticas publicas un terreno propicio para 
la comprobaci6n de hip6tesis de incidencia institucional. Las crlticas' 
que recibe el enfoque son raz6n para seguir avanzando en la construe­
ci6n de marcos metodol6gicos cada vez mas refinados que permitan 
la descripci6n, comprensi6n y prediccion de los fen6menos sociales. 
Con base en Peters (2001l, las crfticas se pueden resumir en estas seis dificultades: lImite 
tenue entre individuo e instituci6n, no existe definici6n "lnstitucional" de las instituciones, 
analisis no falseabte, incapacidad efectiva del diseno instltucional, estiramiento conceptual 
y dificultad de medir el impacto exclusivo de la instituci6n. 
105 104 
AndusiJ ntoinJti/licional titpolitict1!ptiblict1! 
A continuad6n se propone una aproximaci6n a las polltlcas publicas, 
desde una mirada que intenta recoger contribuciones c1aves de diferentes 
autores y disciplinas sociales (North desde la historia econ6mica, Ostrom 
desde la ciencia polftica y Acemoglu et al. desde la nueva economfa 
polltica). Veamos. . 
Reglas. North asocia las reglas con las "lirnitaciones ideadas por el 
hombre que dan forma a la interacci6n humana" (1993:13) y les otorga 
la funci6n de reducir la incertidumbre. Pero "hecha la ley, hecha la 
trampa" reza el aforismo popular, por tanto, el papel de las reglas ast 
entendidas, depende de los costos para conocer las faltas -arbitraje-y 
para aplicar el castigo -sanci6n-. Ostrom (2005) por su parte, establece 
que las reglas pueden denotar cuatro campos de interacci6n: regulaci6n, 
instrucci6n, precepto y principio. 
EI primero alude ala noci6n de autoridad; fa instrucci6n hace referen-
cia a la forma en que se puede resolver un problema; el precepto obedece 
al comportamiento prudente y moral, en tanto que el principio se refiere 
a  leyes  ftsicas.  La premio Nobel de Economfa, asocia estos campos con 
reglas, estrategias, norm as  y  leyes  ffsicas, respectivamente, para lIamar 
la atenci6n sobre la necesidad de plantear su origen y evoluci6n como 
objeto de estudio de  las ciencias sociales. 
Tabla 4  
ALGUNAS DEFINICIONES DE INSTITUCIONES  
•  RAE: "Organismo que desempeiia una funci6n de interes publico". 
•  Schetter, 19812
:  Equilibrios de un  juego social subyacente. 
•  North, 1993: Reglas del juego en una sociedad. 
•  Offe, 2001: Reguladoras  de la interacci6n de intereses, 
•  Ostrom, 2005: Reglas, normas y estrategias  usadas  en  situaciones  repetitivas. 
•  Chang y Evans, 2007: Son restrictivas,  facilitadoras  y constitutivas', 
•  RSAS, 2009: Son  los conjuntos de reglas que gobiernan la interacci6n humana. 
Citado en Alesina y All (2001). Ostrom (1986) tambien cita aleconomistaAndrew Schotterdes-
tacando que el enfasis no es saber cuales son las reglas sino loque los agentes hacen con elias. 
Hace aluslon a  la dimension simb6lica de  las instituciones por medio de  la cual se inculcan 
unos valores y una  vision  del mundo en  las personas que se rigen  por elias. 
Adotfo EJkwa Gomtz 
lugadores. Mientras la creaci6n (aprovechar una oportunidad dada 
por  las reglas existentes) y evoluci6n (lograr objetivos que las alteran) de 
las reg/as definen la forma  en que se desarrollara el juego, los jugadores 
conforman equipos con el objetivo de ganar a partir de sus posibilidades 
y estrategias. Eneste senti do,  es importante tener en cuenta la definicion 
de organizaciones que ofrece North: "Individuos con alguna identidad 
comun encaminados hacia ciertos objetivos" (1993:  15) a partir de 10 
cual, es posible asegurar que los jugadores incluyen cuerpos politicos, 
econ6micos, sociales y 6rganos educativos y son  los agentes del cambio 
institucional. 
Esquema 1  
ENFOQUE lAD  
FUENTE: Ostrom (2005: 829). 
Con base en el enfoque analltico de Ostrom (Institutional Analysis and 
Development ­ lAD),  representado en  el esquema, la figura de jugador 
esta asociada con el actor, en tanto actor corporativo 0  actor individual, 
107 
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ｾＮｪ..  106 
A "tiliJis ",oifIJtitllcio"al til politicl1J p,;blicl1J 
caracterizado por un conjunto de variables relacionadas con los recursos 
de los que dispone, las valoraciones que hace, la informacion que usa 
y el proceso de decisi6n que adopta.Terreno. Los jugadores se involucran en situaciones (caracteriza-
das  por  tener participantes, roles, resultados, nexos entre acciones y 
resultados,  formas  de control, informacion y costas y beneficios) para 
configurar 10 que Ostrom denomina la arena de acci6n, categorfa con 
la cual hace alusi6n al"espacio social  en donde los individuos interac-
tuan, intercambian bienes y servicios, resuelven problemas, se domi-
nan  unos  a  otros, sienten culpa 0  luchan, entre muchas otras cosas" 
(2005:  829).  De  esta  forma,  es posible asociar la arena de acci6n, de 
acuerdo con el objeto de estudio, a mercados espedficos, relaciones 
de poder, escenarios politicos, ambientes de sociabilidad, asf como a 
las diferentes formas  de interrnedlacion que existen en  el intercambio 
humano. 
Una  vez identificada la arena de accion, tarea que solo compete 
al estudio ernplrico, el siguiente paso que Ostrom propone al analista 
institucional es investigar por  los factores que fa afectan, a saber, tres 
conjuntos de variables conformados por  los atributos del contexto, los 
atributos de la comunidad y  la  reglas que se  usan.  Asl, fa columna del 
I,   medio del enfoque lAD (ver Esquema 1) constituye el punto de partida 
que recoge las preguntas por  los jugadores y el terreno de juego, luego 
se analizan las reglas  y por  ultimo,  se observa el desenvolvimiento del 
juego. 
]uego. EI siguiente esquema muestra una.estructura que permite esta-
blecer relaciones de causalidad entre las instituciones y su entorno. Allf 
se plantea que las instituciones econ6micas responden a  la capacidad 
relativa de  las fuerzas polfticas vigentes, esto es, los grupos de lnteres que 
ostentan el poder politico influyen  los factores econornicos dominantes. 
Sin embargo, la distribuci6n de los recursos asociada al comportamiento 
econ6mico constituye una fuente de manifestaci6n polltica por parte de 
los grupos desfavorecidos, quienes se veran  en  la necesidad de buscar 
transformaciones de las instituciones polfticas  y con ello  dar origen a 
una distribuci6n diferente de  los recursos. 
108 
Adolfo Es!Of'a G011lez 
Esquema 2  
ESTRUCTURA DE JUEGO  
F1JENTE: Acemoglu et at, 2004 
De  esta  forma, con base en  la existencia de conflictos de intereses 
entre los actores, se encuentran dos llneas de evolucion que influyen en 
los resultados econornlcos de una sociedad. Por un lado,  las instituciones 
polfticas determinan fa distribuclon del poder politico, 10 que a  su  vez 
incide en  la elecci6n de instituciones economicas favorables a los intere-
ses de los grupos con mayor poder polftico; asl, se tiene un enfoque para 
comprender el desarrollo de un territorio en un momenta dado. Por otra 
parte, se tiene el poder polftico de facto que procede de  la inconformi-
dad  en cuanto a  la asignacion de los recursos y que incentive presiones 
sociales que se traducen en el rediseiio de  las instituciones polfticas del 
futuro, con el fin de modificar la distribucion actual de  los recursos. 
Asf, instituciones poIfticas  y polftica econ6mica actuales explican 
el poder polftico actual, poder que a su vez, determina las instituciones 
polfticas y polftica econ6mica futuras. Luego, un arreglo institucional justo 
es garantfa de estabilidad en tanto que las malas instituciones, aunque 
crean incentivos para  su autosostenibilidad, son  fuente  de desigualdad, 
ergo, de inestabilidad (cfr. Acemoglu et aI., 2004). 
Tabla 5  
EL JUEGO DE LAS DECISIONES SOCIALES  
Reglas  Regulacion (+ normas + estrategias)  North, Ostrom 
Jugadores  Organizaciones, acto res  North, Ostrom 
Terreno  Arena de accion  Ostrom 
Juego  La politica importa  Acemoglu 
'"  ,', ,",'"""  ',,,,,•••,.,n" __'_' 
109 
Analisis ntoinstilllaonal titpoliticat pliblicat 
En breve, tomando el juego como caso ilustrativo de la interacci6n 
social en escenarios de toma de decisiones, las instituciones estan com-
puestas por el reglamento, las condiciones de juego Iimpio y las tacticas 
y tecnicas implementadas que asumen los equipos en cada cancha con 
el fin de alcanzar sus objetivos. Cabe anotar que si bien la competencia 
entre equipos tiene cabida en  el juego, la estrategia central debe estar 
encaminada a  la cooperaci6n, esto es,  el desarrollo del  territorio se 
puede asumir como un torneo en donde cada partido arroja ganadores 
y perdedores, 0  bien, se puede asumir la tarea del desarrollo como un 
escenario de juego en  el que la estrategia cooperativa consiste en con-
formar un solo equipo que camine en  la direcci6n opuesta ala injusticia 
y a  la exclusi6n resultantes del juego competitivo. 
CONCEPTOS INSTITUCIONALES EN l.A pRAcrlCA 
Las instituciones entendidas como reglas del  juego, brindan un 
adecuado marco de comprensi6n para abordar el anal isis de polfticas 
publicas, Desde la perspectiva del analisis neoinstitucional, es posible 
resolver interrogantes relacionados con la funci6n promotora 0  restrictiva 
de  las reglas institucionales: lEI gobierno nacional faci/ita  u obstaculiza 
la  iniciativa  local?,  lla movilizaci6n social produce cambios institu-
cionates?, iprevalece la tradici6n institucional al servicio de grupos de 
interest, lc6mo interactuan actores de polfticas publicas e instituciones?, 
lei  anal isis de entorno es parte constitutiva del  anal isis  institucional 
de polfticas publicasr, lias instituciones dan forma  al proceso de  las 
polfticas? 
Tales cuestiones del  anallsis institucional toman los matices que 
impone la polftica publica especffica (objetivos, instrumentos, resultados), 
pero mantienen el cornun denominador de categorfas analfticas (dlsefio, 
acuerdo 0  cambio institucional, poder e  intereses de  los actores) que 
permiten analisis comparativos, aprendizaje social y mejoramiento de 
los procesos de toma de decisiones. 
Por tanto, eJ analisis institucional de polfticas publicas es  una herra-
mienta acadernica que con base en  su aplicaci6n rigurosa al  estudio 
de casos particulares, se convierte tambien en herramienta de trabajo 
para los dirigentes y funcionarios responsables de tomar las decisiones 
colectivas orientadas al  bien corrnin. 
•'t 
Adolfo EslagaGOI11'Z " ,
Laexploraci6n analftica y la investigaci6n empfrica se pueden abordar  ,
desde la combinaci6n de varias versiones del nuevo institucionalismo,  
con  el  fin de tener una perspectiva mas comp/eta de  las caracterfsticas  "  
de  la estructura polftica y su influencia sobre los actores y  las politicas   l 
publtcas. AI respecto, Peters sostiene que "probablemente la adopci6n de 
tun punto de vista algo eclectico resulte mas conveniente para  fa ciencia 
polftica que una adhesion estricta a una sola perspectiva" (2003: 15),  ) 
en tanto que Subirats y"sus colegas europeos sugieren que "las reglas 
I t
institucionales pueden representar tanto obstaculos como oportunidades 
)para  los actores de  las polfticas publicas" (2008:  105), con  base en  la idea  
que combina la concepci6n jerarquica de  las normas y la negociaci6n  ) 
de  las mismas por parte de  los actores.  
) 
Esta combinaci6n entiende fa jerarqufa como la pregunta respecto a  ) 
las reglas institucionales Como limitantes 0  promotoras de  la capacidad  ")del  Estado para concebir 0  aplicar polfticas publicas, al tiempo que con-
)cibe a los actores publlcos con la capacidad de  influir en  la deliberaci6n  
acerca de  los problemas sociales mas apremiantes en conjunci6n con  »  
los actores e intereses privados.  '  
) 
I, .. ".")Mientras el  homo politicus hace polftica  respetando el  marco 
constitucional y  el  homo ceconomicus toma decisiones polfticas  )" 
estrategicas, el  neoinstitucionalismo Ie aporta a  la ciencia polftica un 
,)homo institutionalus, que adopta conductas polfticas en sintonfa con  
los valores y expectativas de  las  reglas institucionales, al  tiempo que  )  
produce modificaciones incrernentales' en  las  mismas  (Subirats  et  aI.,   )2008). 
,) 
Cabe destacar que la corriente neoinstitucional analiza elefecto de  ) 
las instituciones cuando adoptan formas  de politicas publlcas u otras 
)
decisiones, esto es, adernas de los aspectos estructurales intenta dar 
cuenta de  la dinamica actual de  las instituciones. Existe una discusi6n  "t 
crucial que define el punto de partida del analisis neoinstitucional de  las  ,t 
ｾ ｪ .,
Esta aseveraci6n coincide con  las  ideas  de  North cuando deslaca  el  caracter  gradual  del  
cambio instituciona]: ..Aunque  las normas  formales pueden cambiar de la noche  a la manana   .)como resullado  de decisiones politlcas 0  judiciales,  las Iimilaciones informales encajadas en  
costurnbres, lradiciones y c6digos de conducla son  rnucho mas resistentes 0  impenelrables a  ｾ ..  
.. ＢＢｾlas politicas deliberadas" (1993: 17). 
11,'
111 
110 
f A,,,ilisir "eoitu!itNoo"ol titpoli!ifOS p,;blifOS•ｾＬ decisiones colectivas, a saber: es posible concebir las poIfticas publicas 
como el resultado de la arquitectura institucional con la que cuenta una ｦｾ 
sociedad, pero tarnbien tiene cab ida la po/ftica publica como instituci6nfl, 
que orienta la husqueda de fines sociales. 
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Esquema 3 
JERARQUtA INSTITUCIONAL 
•
Marco constitucional•••
• Regulaci6n de •
•
organizaciones publicas 
••
• Acuerdos politico ­
admin istrativos 
••
FUENfE: e1aboracion propia basada en Subirats et aI. (2008). 
••
•.'•• Este esquema describe la vision top down de las reglas instituciona-
les: primero, un marco constitucional asociado con las constituciones 
polfticas de los Estados que aplica al conjunto de pollticas publlcas: 
segundo, la regulaclon de las organizaciones puhllcas que son reg/as 
institucionales que rigen el conjunto de actores publlcos y, por ultimo, 
el acuerdo politico administrativo que es el contenido especffico de Ja 
',,If' actuaci6n coherente y coordinada de los actores. • Esta vision de arriba hacia abajo puede interpretarse como una 
cadena de decisiones reglas-jugadores-juego que en la practica tiene una •I; 
•
ｾ 
• 
112 
Adolfo EsltwoGo",ez 
connotacion de dependencia instituciones-organizaciones-polfticas que 
condiciona las polrticas publicas' a las decisiones jerarquicas. Subirats 
et aI., describen la aplicacion de esta jerarqufa al terreno de las polfticas 
publicas, en los siguientes terminos: 
Esta interpretacion de las reglas institucionales se basa de 
manera implfcita en el argumento de que cuanto mas elevado 
sea el nivel de decision, mas amplio sera el ambito de accion, 
y que cuanto menos directa es la relacion de estas reglas con 
el contenido sustantivo de la polltica publica, rnenos frecuentes 
seran sus modificaciones. Debido a su gran estabilidad, las reglas 
constitucionales representan, sobre todo, obstaculos para los 
actores de una polltica publica. De hecho, esas reglas suelen 
traducir el proceso historico de acurnulacion y sedirnentacion 
de las reglas de funcionamientodel Estado.Asf, suoperatividad 
se da en terminos de estructuras preexistentes en el interior 
de las cuales toda politica publica debera encontrar (crear) su 
espacio (2008:108). 
En terrninos del juego de las reglas descrito en el apartado anterior, 
ef marco se puede asociar con las reglas; la regulaci6n de organizacio-
nes centra su atencion en fa capacidad de los jugadores en tanto que el 
acuerdo politico refleja el desarrollo del juego, todo 10 cual tiene lugar 
en una arena de acclon caracterizada por la interdependencia. En par-
ticular, esta noclon de interdependencia permite abrir el horizonte mas 
alia de la jerarqufa dado que puede cambiar la direccion de la causa-
Iidad de las relaciones entre reglas, jugadores, terreno y juego. Existen 
experiencias que ensanchan el marco constitucional desde la experiencia 
de la ejecucion de polrticas, 10 cual constituye un campo de estudio de 
gran interes" que se conoce como el fenorneno de Ja institution killing 
Esirnportante distinguir entre las pollticas institucionales y las polfticas sustantivas concretas, 
puesto que las primeras en calidad de directrices rectoras del cambio institucional en la cima 
de la pirarnide, pueden influir y determinar la gesti6n de las segundas. 
Un caso concreto es el proyecto Nuevo Sol de Oriente, experiencia de vivienda de interes 
social en Medellin bajo la modalidad de conslrucci6n in situ, 10cual implic6 modificar norma-
tividad en temas de lramitologla y asuntos ambientales como tamblen coslumbres informales 
relacionadas con la forma de intervenci6n publica y can la informalidad (par ejemplo, cultura 
de pago) de los moradores de la zona. 
113 
AntilisiJntoinJtitNaonal tit politicosp,;blicos 
policy", Esta  dinarnica  de  resistencia  a  la  lnstitucion  por  parte  de  la 
polltica publica tiene  su principal soporte en la acumulacion de capital, 
capital en terrninos de actores e innovaciones institucionales, de tal modo 
que convierte  la  institucion en objeto de negociacion. Asl, en  lugar  de 
dependencia instituciones-organizaciones-polfticas, tiene  lugar el  reco-
nocimiento de la interdependencia entre tales categorfas como tema de 
trabajo  para el analista de pollticas publicas. 
Este  esquema  muestra  la  importancia  de  reconocer  la  interdepen-
dencia entre  las categorfas sefialadas, e introduce una categorfa central 
del  anal isis como  son  las personas y  los  valores  que  elias  consideran 
cruciales  para  la vida en comunidad; en particular,  la confianza como 
rasgo  inherente  al  buen  funcionamiento  institucional  y  la  nocion  de 
bien  cornun  hacia  las cuales se orientan  las prioridades sociales,  ergo, 
las decisiones  sociales. 
Esquema 4 
INTERDEPENDENCIA INSTITUCIONAL 
Por  ultimo es  importante  tomar en  consideracion  las  indicaciones 
que  algunos  expertos  sefialan  como  indispensables  para  abordar  las 
instituciones como objeto de estudio  de  las pollticas publicas: 
Enterminos de teoria neoinstitucional, los profesores europeos entienden este categorfacon-
ceptual como "la violaci6n a la regia institucional por parte de una politica publica con  base 
en  la resfstencia a  la aplicaci6n 0  modificaci6n end6gena  de  la regia institucional" (Subirats 
et al., 2008: 110). 
Adolfo EJlovaGomtz 
•  (Que instituciones son necesarias para que el  problema halle una solucion 
espedfica? 
•  Identificar que actores estan involucrados, cuales  son  sus intereses y como estan 
conectados entre sf. 
•  Adoptar el punto de  vista  de  los actores a quienes incumbe el problema social que 
enfrenta la politica objeto de estudio. 
•  Identificar modalidades de actuacion de los participantes, la informacion disponible, 
la conexion entre acciones e irnpactos, la asignaci6n de premios y castigos. 
•  Identificar las reglas formales e informales a las que acuden los actores para: manifestar 
sus intereses, manejar sus interacciones y garantizar la eficacia de  las politicas. 
•  Predecir comportarnientos e impactos previsibles dada la estructura de incentivos 
existente 
FllENIE: elaboracion propia basada en Ostrom et  al. (1993:127), citado en Subirats et  al. 
(2008: 111). 
CATEGORiAs DE PARTIDA PARAEL ANAusIS 
NEOINSTITUCIONAL DE POLITICAS 
Teniendo en cuenta el enfoque rnetodologico adoptado en este texto, 
se asume que  las polfticas publicas pueden  ser asumidas como "institu-
ciones creadas por estructuras de poder  [que]  se imponen como direc-
trices para abordar las prioridades de la agenda publica" (Eslava, 2008), 
en donde  la agenda puede  tener  caracter  impositivo y, desde diversos 
mecanismos de persuasion, fundamenta la pertinencia de directrices que 
no siempre  coinciden con  las preferencias ciudadanas. 
Con  esta definicion se reconoce el  papel  que  tiene  el  conflicto de 
intereses como determinante  de  las decisiones  sociales,  en  donde  la 
resolucion del  mismo puede favorecer intereses privados en detrimento 
del interes cornun, pero tambien  se plantea  un referente cooperativo de 
decision en el sentido que una polltica publica de calidad, con vocacionde largo plazo debe convertirse en  instituci6n favorable al desarrollo de 
los territorios.  Adernas, es preciso destacar que  la comprension  de  las 
115 
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114 
A "dlisis ".oi"stitllcio"a/ tit poJitir(JS p,;bJir(JS 
polfticas publicas comporta una tarea de especial significado: se trata de 
comprender para revertir  todo aquello que no funciona de acuerdo con 
las necesidadesmas sentidasde la poblaci6n. La labor central del anal isis 
consisteen conocer como estan conjugados los verbos permitir, prescribir 
y proscribir con el fin de tomar  lasdeterminaciones que permitan alcanzar 
los objetivos formulados en clave de justicia y equidad. 
El proceso 
EI  proceso", es una herramienta que permite delimitar el analisis de 
acuerdo  con  un conjunto de etapas que dan  forma  al desarrollo de  las 
pollticas.  En  este sentido,  una  manera sencilla de abordar  las polfticas 
publicas consiste en identificar un antes, un durante y un despues: sim­
plismo util cuando las restricciones para la comprensi6n -recursos eco­
n6micos, lugar, tiempo- son determinantes para la toma de decisiones. 
En sfntesis, la 16gicaconsiste en deliberar, hacer y evaluar para volver a 
deliberar. No obstante, un analisis completo debe profundizar en detalles 
que no captura el conjunto tripartito en rnenclon, toda vez que espreciso 
distinguir entre las intenciones de una acci6n y sus condiciones previas 
de deliberacion y posteriores de ejecuci6n. 
Los interrogantes sefialados en la Tabla 6 con sus respectivos objetos 
de analisis (productos) sirven como gufas para la cabal realizaci6n de 
una polftica publica de acuerdo con sus tres momentos principales: el 
antes se refiere a todo 10 concerniente a la identificaci6n, dellberacion 
y priorizaci6n de los problemas sociales y sus alternativas de soluci6n; 
el momenta del durante comporta la aplicaci6n de decisiones para la 
generaci6n de cambios, en tanto que el despues constituye el momenta 
donde seevaluan y se miran en perspectiva los impactos de las polltlcas 
publicas. 
Enla literaturade ani1lisisde polfticas publicas, se propone una herramienta paradescomponer 
el objeto de estudio en etapas. Aguilar (1996), citando a Brewer y Deleon (1983) que a su 
vez se inspiraban en la propuesta seminal de Harold laswell, destaca seis fases del proceso 
de la polltica, a saber: iniciaci6n, estimaci6n, selecci6n, implementaci6n, evaluaci6n y termi-
naci6n.  Enesta misma linea se  inscriben numerosas denominaciones: Policyprocess (Jones, 
1984 [1970)), sistema de acci6n  (Meny y Thoenig, 1992), marco secuencial (Muller, 2006), 
funciones de gobernanza  (Peters, 2006) 0 modelo de analisis (Subiratset al., 2008). 
Adolfo ES/aMGom.z 
Tabla 6  
PREGUNTAS DEL PROCESO  
Antes 
(Como se  ha tornado conciencia del 
problema? 
(Que hace que el gobierno acme frente al 
problema? 
Politica. PPA YAPA. 
Ideas I problema social. DP. 
Alternativas de solucion, 
(Que a1ternativas  de solucion se plantean? 
(Que proceso 
decision? 
se  sigue para tomar la 
Durante 
(Se han aplicado las decisiones del 
Gobierno? 
(Ha cambiado la decision inicial? 
(Quien incide en esos cambios? 
PA. 
Resultado de  la intervencion, 
(Existe coherencia y coordinacion? 
Despues 
(Cu:iles han sido los logros de  la politica? 
(Cu:iles son los retos? 
Impacto. Terminacion 
retroalimentacion 
0 
FlJENI'E: Elaboracion propia con base  en Subirats et aI., 2008. 
Las pollticas publicas estan orientadas a resolver un problema que 
la demanda social identifica como prioritario. Es posible asegurar que 
la etapa de deliberacion y disefio de las polfticas constituye un factor 
explicativo del desernperio del proceso subsiguiente, toda vez que es allf 
donde se debe prestar especial atenci6n, siguiendo la apuesta de Peters 
y Linder (1993), a la comprensi6n de los instrumentos de gobierno selec­
cionados para sus intervenciones, y de las dimensiones de evaluaci6n 
del logro de los objetivos trazados como norte de las pollticas. 
Cabe anotar que el reconocimiento de la dimensi6n polftica entendida 
como la pugna entre micropoderes propia de la ejecuclon 0  la delibe­
raclon para fijar criterios de efectividad, es la razon por la que la imple­
rnentacion 0  la evaluacion pueden cobrar relevancia en el proceso de las 
polfticas publicas. Sin embargo, la cuesti6n central gira en torno al papel 
de la agenda y la factibilidad como el antes de toda polltlca, cuya tarea 
no solo comprende decidir sino tambien dar cuenta de los mecanismos 
de ejecucion, evaluaci6n y de sus contingencias correspondientes. 
117 116 
AnoJisisneo;nsf;f"aonol dejJ<Jlif;(os plibli(os 
Agenda. Laconversacion entre Estado y sociedad puede interpretarse como un intercambio 
entre preguntas y respuestas, que para los fines de las politicas pueden tornar la forma de 
problemas y soluciones. La transformaci6n de la vida privada en cuesti6n publica tiene 
lugar en el terreno de ese di:ilogo publico. Conversaci6n que incluye tarnbien la pugna de 
intereses que da cuenta de la estructura de poder que predomina en el juego social. La 
agenda responde a un proceso de comunicaci6n, cooperaci6n, competencia y coordinaci6n 
entre los diferentes agentes que intervienen en la interacci6n social. Su estudio exige 
distinguir varios momentos como la forrnaci6n de la cuesti6n social publica, la definici6n 
del problema y la evaluaci6n de alternativas de actuaci6n (cfr. Aguilar, 1996). La formaci6n 
corresponde a la competencia de las cuestiones privadas por capturar la atenci6n del 
gobierno, la definici6n parte de asurnir los problemas como construcciones sociales en 
tanto que la evaluaci6n analiza las opciones de actuacion u omisi6n. 
Factibilidad. Este segundo momento se puede definir, en palabras de Peters y Linder 
(1993), como el diseiio de politicas caracterizado por un analisis propositivo encaminado a 
la comprensi6n de la selecci6n de instrurnentos de gobierno y dimensiones de evaluaci6n. 
En esta direcci6n, diserio, formulaci6n 0  factibilidad se pueden entender como sin6nirnos 
de la etapa del proceso de las politicas, en la cuallas principales cuestiones sociales necesitan 
enriquecerse con ideas orientadas a su resoluci6n, en donde "el analista creativo debe ser 
capaz de mantener una tensi6n dialectica entre 10 practicable y10 ideal, entre la investigaci6n 
de los limites de la politica y el esfuerzo por extender el campo de 10 politicamente posible" 
(Majone, 2005: 110). 
Implementacion, La apuesta por las ideas entiende el momento de la argumentaci6n como 
la fase definitiva del proceso de las politicas public as. Sin embargo, el tiempo de actuar 
es considerado como el momento de verdad de toda la deliberaei6n previa, puesto que la 
decision omite aspectos relevantes que se hacen visibles tan solo en la accion. De acuerdo con 
MenyyThoenig(1992), lagesti6n de laspoliticas publicae se acogecomoinstancia de acci6n 
con margen de maniobra limitado y discrecionalidad nula, En este contexto, implementar 
significa decidir para asignar tareas que se comunican al ejecutor quien se encarga de 
rnaterializar las directrices del tomador de decisiones, No obstante, existe autonomia para 
decidir discreeionalrnente sobre los curses de acci6n no previstos en las orientaciones 
consignadas en el componente operativo de la politica. De esta forma, la implementaci6n 
de la decisi6n se convierte en un escenario de pugna politica entre micropoderes. 
Evaluacion. Confianza, conoeimiento y consenso son los tres elementos que otorgan 
legitimidad al ejercicio evaluativo y 10  convierten en un proceso de aprendizaje social. 
Una evaluaci6n que genera confianza hace de sus hallazgos fuente de conoeimiento antes 
que ocasi6n de condena, al tiempo que evidencia el potencial del momento posdecisional 
ｾ el sentido de racionaliz.ar las politicas, institucionalizar las ideas y convertir una jugada 
aisladaen Juego secuencial (Majone, 2001). Una evaluaci6n con caracter plural debe 
incluir tarnbien unos criterios generales que aseguren la comprensi6n ciudadana de los 
benefi.closｱｾ otorgala politica publica,.elconceptode teoria decambio socialsubyacente 
-modificaaon de preferenclas e mcennvos para lograrlo-y la participaci6n orientada a 
aprender de la experiencia. 
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Ado!!oEslopoGomez ·:t
•Causalidad 
Un aspecto central para comprender la seleccion de instrumentos y 
dimensiones evaluativas, es la identiftcaclon de las relaciones causales '.,• que las polfticas pretenden intervenir. Por ejemplo, si la argurnentacton 
conceptual y empirica esgrimida durante la deliberaclon y factibilidad 
de la polftica establece que la pobreza obedece a la falta de ingreso, •)
el instrumento de gobierno seleccionado es la entrega de un subsidio 
en dinero, y la evaluacion de esa politica se preguntara por el nurnero ) 
de personas beneficiadas que logra superar el umbral de la pobreza. ) 
En este caso, se asume la pregunta social Ipobreza) como una variable 
)
dependiente que recibe respuesta par medio de la intervencion sobre su 
variable explicativa Iingreso): por tanto, se tiene una causalidad de tipo )  
lineal que condiciona la efectividad de las polfticas publicas al acierto .)  
en el diagnostlco de la variable explicativa, evento que no esta exento 
)
de error y de hecho, ante la complejidad de los problemas sociales que 
esperan resolucion, constituye un anal isis parcial proclive a la omision )  
de variables explicativas relevantes. ) 
")
H,.Con el fin de disminuir la probabilidad de error, la causalidad lineal 
explora encadenamientos hacia atras para obtener explicaciones mas ) 
completas. Asl, la variable explicativa es tarnbien dependiente de una ()
tercera variable, siguiendo con el ejemplo, puede ser la formaclon tecnica 
<,)necesaria para obtener un ingreso. Formalmente, se tiene una relaclon 
causal que viene dada por: .)  
.j 
A =  f[B =  g(C)] , ) 
Otra alternativa que facilita el entendimiento de la seleccion de ,) 
herramientas gubernamentales de intervenclon y de los factores de ,,) 
evaluacion de resultado e impacto, es 10 que podemos denominar la 
..)
causalidad sisternica cuyo objetivo es elaborar un diagnostlco integral, 
allende las relaciones de causas lineales con base en la inclusion de j  
variables explicativas colaterales endogenas y exogenas. <,J 
""jEI ejemplo de la pobreza puede ilustrar las categorias anotadas, a 
saber: la educacion basica es variable colateral endogene porque explica j  
la forrnacion tecnica requerida para aumentar el ingreso, las normas lega- 'II 
•
ｾＢＮ 
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119 
118 
• •• •• 
ＧＭＧ［ｗ｟ｾｾＢＧｾＢＧＢ 
AlItiliJis 1I,oillSlilJ1aolloJ tit poJiliclJJpl1bliclJJ 
les son variables  colaterales exogenas" que sin explicar 0 ser explicadas 
por otra variable determinante, tienen  la capacidad de influir en  la asig-
naci6n de los subsidios.  La relaci6n sisternica puede expresarse asl: 
A = f(B, C, a', b', c', d) 
Esquema 5 
CAUSALIDAD SISTEMICA 
c'  b'  a' 
ｾ Ｎ \.f-\.  
C B  A 
Elaboraci6n propia con base en Scharpf (1997). 
De  acuerdo  con  el  Esquema 5, mientras  la  causalidad  lineal  solo 
comprende la parte  inferior, bajo la 16gica C garantiza B, y  B garantiza 
A;  la causalidad sisternica  incorpora elementos adicionales de caracter 
endogene (B tarnbien depende de b, que a su vez depende de c) yex6-
geno (una variable independiente d que  incide en las relaciones lineales 
de primer orden que explican A). 
Enslntesis, setiene un proceso de pollticas orientado por la necesidad 
de  intervenir sobre la variable dependiente que el dialogo social  defina 
como prioritaria, en donde la  identificaci6n de  causas durante  la  fase 
inicial es parte  fundamental  para el  adecuado desernpefio de  las fases 
posteriores. Eneste sentido, mientras la 16gicalineal concentra su anal isis 
de  la polltlca en pocas variables determinantes con el fin de pronosticar 
un  resultado,  la  16gica sistemica  ofrece  posibilidades de  acci6n  segun 
Desde una perspectiva neoinstitucional, el marco inslitucional de restricciones y facilidades 
constiluye la fuenle de variables colalerales exogenas, 
AdolfoEshM Gtif1l'Z 
multiples combinaciones de  factores explicativos con el fin  de predecir 
escenarios alternativos. 
De  esta forma  un  trabajo de  anal isis y dlseno de  pollticas publicas 
debe  abordar un  conjunto  de  preguntas  empfricas  como  sigue:  lpre-
domina  la causalidad slsternica  0 la causalidad  lineal?,  lcuales son  las 
relaciones  lineales de primer orden?, lcuales son las variables explicativas 
colaterales?,  lcuales son end6genas y cuales ex6genas?, icon base en la 
causalidad  identificada, esposible pronosticar un resultado 0 un escenario 
previsto?, les posible identificar alguna tendencia de los actores hacia uno 
de 105 dos tipos de causalidades?, lla causalidad identificada se traduce 
en principios 0 fines de  la polltlca publica objeto de anaIisis? 
COMENTARIO FINAL 
Sientendemos  la polftica como juego institucional y laspolfticas como 
reglas del  juego, nos encontramos ante  una  conexi6n manifiesta entre 
politicsy policies. As! fa tradicional distinci6n que separa el poder -para 
influir-, de  la autoridad -para decidir-, se aglutina en  un  solo  terreno 
de juego en el que las pollticaspubllcas estan lIamadas a convertirse en 
instituciones, en el  sentido de  reglas de juego decididas por estructuras 
de poder en  el  marco de  la negociaci6n polftica. En breve,  se trata de 
una aproximaci6n que apuesta par  las pollticas (policies) como expresi6n 
de  la polltlca (politics). 
Un enfoque de polfticas publicas debe nutrirse de las fuentes te6ricas 
que el acadernico juzgue conveniente, pero nunca debe olvidar que la 
verdadera  riqueza proviene de la pertinencia que Ie otargue  la confronta-
ci6n con  la evidencia empfrica. Por ella, la elaboraci6n de este enfoque 
para estudiar las polfticas publicas esta orientada a: 
ｾ Entender  las pollticas como resultado de  la interdependencia del 
conjunto de  actores e  instituciones con  el  fin  de dimensionar la 
capacidad explicativa, esto es, avanzar desde la comprensi6n de 
las polfticas como variable dependiente con el fin de identificar las 
caractertsticas que  permitan convertirla en factor explicativo. 
ｾ Brindar  instrumentos  metodol6gicos  que,  ademas de  ofrecer 
categorfas  analfticas para abordar  los hechos  de  la experiencia, 
121 120 
Antilisis neoinstitllcionol titpoliticO!publicO! 
permitan explicar c6mo se forjan, ganan aceptaci6n y se modifican 
o desaparecen  las pollticas publicas. 
ｾ Ofrecer c1aves interpretativas de  una  realidad  compleja que no 
resiste anal isis unidireccionales ni  determinfsticos y, por el  con-
trario, exige utilizar los datos de  la experiencia desde el  realismo 
de  los supuestos de  partida. 
EI nuevo institucionalismo, en tanto que enfoque de fundamentaci6n 
plural como el aqul expuesto, ofrece insumos de vital importancia para el 
anal isis de polfticas publicas toda vez que reconoce el poder explicativo 
de  las instituciones en el  juego de  la decisi6n social. EI contexto celom-
biano ofrece multiples posibilidades de confrontaci6n te6rico - practica, 
en  particular, debido a la presencia de conflictos entre reglas formales e 
informales durante todo el  proceso de  las polfticas publicas. 
'f',":.
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Adolfo EslaeaGomez 
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