Análise de Políticas Públicas

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EL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 
Mireia Grau 
 
1. Concepto 
El concepto de políticas públicas y la forma de estudiarlas 
El objetivo de este texto es explicar en qué consiste el estudio comparado de las políticas 
públicas, cuáles son sus características, sus problemas y retos tanto teóricos como 
metodológicos. Para empezar con una mínima referencia básica, se puede decir que el 
estudio de las políticas públicas comparadas se sustenta en dos pilares: el análisis y estudio 
de las políticas públicas y el método comparado. En este sentido para llegar a entender el 
estudio de las políticas públicas comparadas es necesario empezar por entender cómo se ha 
forjado la relación científica entre ambos aspectos, es decir, cómo desde el ámbito de las 
políticas públicas se ha encarado su análisis comparado. Para ello este capítulo se ha 
estructurado en una introducción y en dos secciones más desarrolladas. 
 
La introducción tiene como objetivo la presentación de los aspectos generales del tema que 
nos ocupa. En ella se apuntan las cuestiones que luego se retomarán en las dos secciones 
siguientes. Así, en la primera sección se repasan las principales características de los 
trabajos científicos sobre las políticas públicas (objeto de estudio, perspectivas de análisis, 
tipo de estudios, etc). En la segunda se abordan las características de la comparación, del 
método comparado y de su aplicación al ámbito de las políticas públicas. Veremos que 
existen dos tipos de trabajos basados en la comparación de las políticas públicas: los 
trabajos basados en el uso de técnicas cuantitativas y los trabajos basados en las técnicas 
cualitativas. 
 
La mayoría de los libros y manuales que un estudiante puede encontrar fácilmente sobre las 
políticas públicas pueden dividirse en dos tipos: 
 
• Las obras de carácter general que proporcionan el instrumental teórico y 
analítico para afrontar científicamente el estudio de las políticas públicas, y 
• Las obras de carácter sectorial que centran su objetivo en el análisis 
profundo de políticas sectoriales (la política social, la política de 
medioambiente, etc). 
 
Ambos tipos de trabajos están íntimamente relacionados: normalmente, los esquemas y 
modelos de análisis sobre las políticas públicas en general se utilizan en obras sectoriales 
para ahondar en el estudio de un ámbito de políticas. El análisis sectorial puede realizarse 
tanto para estudiar con detalle una determinada política pública (lo que entraría dentro de la 
clasificación del estudio de caso) o bien para presentar el análisis de una política concreta 
en función de su evolución temporal o en función de su variación territorial, esto es, de 
cómo distintas entidades gubernamentales elaboran una determinada política. Un ejemplo 
de la utilización de instrumentos analíticos y conceptuales de las políticas públicas para el 
estudio de una política sectorial es el análisis de la configuración de redes de actores o la 
 1 
 2 
evolución de la agenda en la política social de las distintas Comunidades Autónomas. En 
general y aunque el objetivo no sea la comparación por sí misma, las obras sectoriales 
acostumbran a comprender algún que otro capítulo conclusivo en el que se establecen 
observaciones comparadas sobre distintos aspectos de las políticas estudiadas. ¿Podemos 
concluir que el mundo de las políticas públicas comparadas es el mundo de la observación 
de similitudes y disparidades entre políticas similares? La respuesta a esta pregunta es un 
“no” matizado: el análisis comparado de las políticas públicas no sólo no se agota en el 
ámbito de la observación de similitudes y diferencias entre políticas públicas en principio 
similares, sino que, de hecho y desde un punto de vista estricto, el análisis comparado de 
las políticas públicas es otra cosa. 
 
El análisis comparado de las políticas públicas puede entenderse casi como una perspectiva 
de análisis propia que pretende explicar tales similitudes y diferencias observadas; es decir, 
pretende buscar variables explicativas que den cuenta de las diferencias existentes entre 
políticas públicas similares. Para tener una idea clara, el análisis comparado de políticas 
públicas se pregunta, por ejemplo ¿Qué variables explican las diferencias existentes entre la 
política de bienestar de los países mediterráneos y de los países centroeuropeos? ¿Es la 
cultura la variable explicativa? ¿o lo es el tipo de gobierno? Y si la “cultura” (o la religión, 
o la historia, etc) es la variable clave, ¿cómo se puede comprobar? 
 
Este tipo de análisis se ha llevado a cabo desde los años 1960 sobre todo en el ámbito de las 
políticas relacionadas con el Estado del Bienestar con el objetivo de explicar las diferencias 
existentes entre países. No obstante, desde los años 1980, el campo de las políticas públicas 
comparadas ha encontrado un extenso terreno de trabajo: el que le brinda la Unión Europea. 
En este sentido, existe un interés tanto científico como gubernamental de saber, entender y 
explicar el desarrollo en los países miembros de políticas públicas enmarcadas en 
normativa europea; ¿existen diferencias en el cumplimiento de las directivas europeas? 
¿por qué? qué variables explican los distintos resultados de una política que llega a los 
distintos países definida hasta casi el último detalle desde Bruselas?. Es evidente, pues, que 
el grado de cumplimiento y de éxito de las directivas europeas es un factor que ha 
impulsado el auge de trabajos comparados sobre políticas públicas, tanto trabajos 
sectoriales en los que se infiere si existen o no diferencias y similitudes entre, por ejemplo, 
la implementación de la política medio ambiental europea en los países miembros, como 
los trabajos que, una vez inferidas las diferencias y similitudes, exploran los factores 
explicativos de tales diferencias y de tales similitudes. Todo ello se verá con mayor detalle 
en la segunda sección de este capítulo. 
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Tabla 1 Resumen: las obras sobre políticas públicas y sobre la comparación de políticas.
Tipo de obra Objetivos Características de la comparación 
 
 
 
Análisis de políticas 
públicas 
 
1. Establecer unas pautas para el estudio de “la política pública” 
(¿qué es una política pública? ¿cómo abordar su estudio? ¿qué 
factores y dimensiones de análisis son relevantes?). Perspectivas 
de carácter descriptivo y/o analítico. Policy analysis. 
 
2. Proporcionar explicaciones sobre los cambios y las variaciones 
de las políticas. ¿Por qué cambian las políticas? ¿Por qué no lo 
hacen?. Perspectivas de carácter teórico (búsqueda de variables 
explicativas). Policy Sciences. 
 
 
 
No hay 
 
 
Análisis de políticas 
sectoriales 
 
1. Ahondar en el conocimiento de políticas sectoriales con el uso 
del instrumental de análisis de las políticas públicas (conceptos, 
dimensiones de análisis). 
2. Descubrir patrones comunes o diferencias establecidas entre 
políticas. 
 
• Comparación en tanto que observación de distintas realidades 
Se observan los análisis sectoriales con el ánimo de encontrar 
diferencias y similitudes. El uso del instrumental conceptual de 
las políticas públicas permite sistematizar la observación 
comparada: se “ve” si existen diferencias en el proceso de 
formación de la agenda, o en la definición del problema, o en la 
configuración de la red de actores, por ejemplo. 
 
Análisis comparado de 
políticas públicas 
 
1. Búsqueda de variables que expliquen las diferencias y 
similitudes entre países o entre políticas. 
2. Comprobación de la capacidad explicativa de tales variables. 
 
 
 
• Comparación como método para buscar explicaciones a 
fenómenos político-sociales. Se parte de hipótesis previas que 
señalan qué tipo de variables van a estudiarse y comprobarse 
para intentar explicar las diferencias y las similitudes. 
Utilización de técnicas cuantitativas (estadística) y cualitativas 
(análisis sobre el terreno a partir de estudios de caso). 
2. Debate y PerspectivasTeóricas 
 
Políticas sectoriales 
La bibliografía recomendada está compuesta, en su mayoría, por obras relacionadas con 
políticas sectoriales en el Estado Español. Los trabajos sobre políticas sectoriales 
acostumbran a estar basados en la exploración de una determinada política en función del 
instrumental conceptual y analítico propio de las políticas públicas: redes de actores, 
dimensiones substantivas y operativas de las políticas, agenda…Este es el caso de buena 
parte de los trabajos que se recomiendan, como por ejemplo el de Gomà y Subirats 1998 y 
el de Brugué y Gomà 1998. Otra característica de estos dos trabajos es que no están 
dedicados a un único campo de políticas, sino que presentan un abanico de políticas 
públicas claramente relevantes (de ámbito estatal en el caso de Gomà y Subirats 1998, de 
ámbito local en el de Brugué y Gomà 1998). Los trabajos sobre un único ámbito de 
políticas se encuentran en los títulos de Aguilar, Font y Subirats (1999) para el ámbito del 
medio ambiente. Por otra parte, el libro de Grau y Mateos (2002) ofrece una visión distinta: 
si bien todos los capítulos están dedicados a políticas sectoriales en España siguiendo un 
esquema análisis “clásico” (contenido de la política, red de actores, etc), el énfasis del libro 
está en presentar tales análisis bajo la óptica de enfoques teóricos propios de la Ciencia 
Política. Hay que señalar que ninguno de estos trabajos está estructurado para ofrecer una 
comparación si bien en todos ellos ofrecen capítulos conclusivos en los que se remarcan 
observaciones comparadas (excepto el de Grau y Mateos 2002). 
El campo de las políticas sectoriales no españolas queda representado por las obras de 
Börzel y Gupta (2000) y de Richardson (1982). El libro de Richarson es un clásico 
ampliamente criticado que propone el análisis comparado de las políticas públicas de los 
distintos países a partir del concepto de “estilo de hacer políticas” (el estilo se definía en 
función del grado de anticipación/reacción de los gobiernos ante los problemas y del tipo de 
relaciones que los gobiernos establecían con los actores no gubernamentales involucrados 
en las políticas). El otro ejemplo, el artículo de Börzel y Gupta resulta muy interesante 
puesto que analiza un determinado aspecto de la política europea de medio ambiente: el 
grado de cumplimiento que se da entre los distintos países de la UE. Para ello las autoras 
parten de un concepto clásico en el análisis de políticas públicas: la formación de la agenda. 
 
 
Políticas públicas comparadas 
En el ámbito concreto del análisis comparado de las políticas públicas hay un autor que 
destaca: Francis G Castles. Este politólogo australiano es uno de los autores de referencia 
en esta materia junto con el sociólogo G. Esping Andersen. Si bien Esping Andersen tiene 
una de sus principales obras sobre políticas comparadas traducida al español, no existe 
ninguna obra de Castles traducida aunque tal posible obstáculo queda compensado por su 
estilo escrito: es un autor que escribe de forma clarísima e impecable lo que facilita en gran 
manera la comprensión de sus trabajos. Sus trabajos se han centrado en el análisis 
comparado de las democracias occidentales, especialmente en lo que se refiere al desarrollo 
de los distintos tipos de Estado de Bienestar. El objetivo que marca la mayor parte de los 
trabajos de Castles es la búsqueda explicaciones que puedan dar cuenta de las diferencias y 
similitudes entre el tipo de políticas que se han llevado a cabo lo que, al fin y al cabo 
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supone explicar las diferencias y similitudes entre los distintos tipos de Estados del 
Bienestar (véase Castles 1989). Desde un punto de vista parecido está el libro de Esping 
Andersen sobre los diferentes tipos de Estado del Bienestar. En la misma línea que Castles, 
Esping Andersen no sólo explora y señala las diferencias y similitudes sino que presenta 
explicaciones que puedan dar cuenta de ellas; es uno de los libros de absoluta referencia 
sobre políticas comparadas. Dentro del mismo enfoque (aunque con discrepancias 
explícitamente remarcadas por los propios autores) están los trabajos de Dierkes, Weiler 
and Antal, eds. (1987) y de Heidenheimer, Heclo and Teich Adams (1990). 
 
El enfoque de Castles y Esping Andersen es mixto: ambos utilizan las técnicas cuantitativas 
(estadística descriptiva básicamente) como apoyo para estructurar sus trabajos, pero 
reivindicando siempre la necesidad de utilizar la estadística sólo como apoyo no como fin 
en sí mismo. Sus trabajos se caracterizan por su solidez metodológica y son un buen 
ejemplo sobre cómo operacionalizar y medir cuantitativamente variables cualitativas; así, 
por ejemplo, es muy interesante ver cómo operacionaliza y mide el efecto de la variable 
“religión” en las políticas públicas de los países europeos (véase, por ejemplo, Castles 
1994ª). Su preocupación por encontrar indicadores válidos se refleja en el artículo “Is 
expenditure enough? On the nature of the dependent variable in comparative public policy 
analysis” (Castles, 1994b) en el que discute los peligros de utilizar un único indicador en 
apariencia universal (el gasto público) para “medir” realidades políticas y sociales distintas. 
 
En otro ámbito se sitúan los trabajos de Adrienne Héritier sobre las diferencias nacionales 
en la implementación de las políticas europeas (véase Héritier 2001). Su trabajo se sitúa en 
el campo de los trabajos cualitativos (se basa en estudios de caso y en el uso de técnicas 
cualitativas como por ejemplo las entrevistas) y está dirigido a indicar qué factores 
“importan” a la hora de explicar tales diferencias, centrando su interés en el efecto de las 
instituciones. El enfoque neo-institucionalista también está presente en el trabajo de Ellen 
Immergut sobre las diferencias en el establecimiento de los sistemas de sanidad en Suecia, 
Suiza y Francia (Immergut, 1992). 
 
Para tener una visión general sobre los estudios sobre políticas comparadas utilizando 
técnicas cuantitativas y un amplio número de casos, véase el excelente capítulo de 
Blomquist (1999). En él se explica la evolución de este tipo de trabajos y sus aportaciones. 
Es interesante ver cómo, en un primer momento, este tipo de trabajos se centraron en 
determinar el efecto de variables económicas en las políticas públicas (mucho más fáciles 
de medir y de conseguir) y cómo, paulatinamente, se fueron introduciendo variables de 
carácter político y social. Otro trabajo que presenta una perspectiva general es el artículo de 
Rose (1973). 
 
 
 
 
 
 
 
 5 
3. Fuentes de Internet 
 
http://www.ncpa.org/iss/
El National Center of Policy Analysis (NCPA) es una organización independiente dedicada 
a la investigación de las políticas públicas que se fundó en 1983. Ofrece una amplia 
variedad de temas relacionados con la elaboración de políticas en los Estados Unidos. 
 
http://www.rand.org
La RAND Corporation es uno de los “think tanks” con mayor solera de los Estados Unidos. 
Su página web, especialmente el vínculo a sus trabajos de investigación 
(http://www.rand.org/research_areas/) permite acceder a documentos de análisis sobre 
políticas sectoriales internacionales. 
 
http://www.parliament.uk/parliamentary_publications_and_archives/research_papers.cfm 
El Parlamento Británico (House of Commons) tiene un vínculo (“research papers” o 
“documentos de investigación”) especialmente interesante para el estudioso de las políticas 
públicas. 
 
http://www.ksgcase.harvard.edu/
La Kennedy School of Government (KSG) Universidad de Harvard ofrece en su página 
web acceso libre a algunos casos que se utilizan como material didáctico. Para tener acceso 
a todos los casos de la KSG hay que inscribirse en otra página web (www.xanedu.com) 
aunque el acceso sólo es gratuito para los docentes universitarios. 
 
http://www.oecd.org/home/
Si el objetivo es realizar algún tipo de comparación entre países, una de las mejores y más 
recomendables fuentes de datos es la que ofrecela página web de la Organización para la 
Cooperación y el Desarrollo Económico (Organisation for Economic Co-operation and 
Development, OECD). Se pueden hacer búsquedas por países, por temas (Topic), por 
departamentos encargados (Departments) o ir directamente al vínculo “Statistics”. Es 
interesante echar un vistazo a lo que ofrece el vínculo Publications & Documents (trabajos 
de análisis sobre distintas temáticas) y el vínculo News Releases. 
 
http://www.ine.es 
Si el objetivo es realizar comparaciones dentro de un mismo país, lo mejor es ir a buscar la 
página web de las instituciones oficiales de estadísitica. En España está en Instituto 
Nacional de Estadísitica (INE) pero cada Comunidad Autónoma dispone de su propio 
organismo oficial de estadísticas. En la página del INE existe un vínculo que da acceso a la 
mayoría de páginas web de organismos oficiales tanto españoles como internacionales. 
 
 
 
 
 
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http://www.rand.org/
http://www.oecd.org/home/
4. Ejercicios 
 
Ejercicio 1. Busca el porcentaje de gasto público en “educación” de los países de la UE en 
los últimos 10 años, elabora un gráfico que muestre la evolución y coméntalo a partir de las 
siguientes preguntas: ¿qué es lo que estamos comparando? ¿Tiene sentido? ¿Es el gasto 
público en educación una buena medida para comparar? ¿Por qué? ¿Qué otro tipo de 
indicador podrías proponer? ¿En qué mejoraría la comparación? 
 
Ejercicio 2. Escoge una política sobre la que puedas disponer de información comparada y 
define las distintas dimensiones que pueda tener la política (por ejemplo, la política de 
inmigración tiene una dimensión “social” (integración, educación, asistencia sanitaria, etc), 
una dimensión “política” (los derechos civiles y políticos de los inmigrantes), Escoge tres o 
cuatro países y investiga cuál es la dimensión de la política que has escogido que más 
enfatizan respectivamente (ejemplo, Francia tiene una dimensión más social, etc). 
 
Ejercicio 3. Plantea qué variables pueden explicar las diferencias y las similitudes en 
distintos países en una misma política pública (por ejemplo, ”haber estado gobernado 
durante más de 10 años por partidos conservadores”). 
 
Ejercicio 4. Propón indicadores que puedan medir las variables en tu política y países 
seleccionados. 
 
Ejercicio 5. Lee algunos de los primeros capítulos del libro de Vicenç Navarro Navarro 
(2002) Bienestar insuficiente, democracia incompleta. Sobre lo que no se habla en nuestro 
país, Barcelona: Anagrama. El autor utiliza muchos indicadores para establecer 
comparaciones entre el tipo de políticas sociales que se llevan a cabo en España y en otros 
países occidentales. ¿Qué indicadores utiliza? Comenta la oportunidad de tales indicadores. 
 
Ejercicio 6. ¿Qué es el análisis comparado de políticas públicas? 
a) Observar similitudes y diferencias entre políticas públicas. 
b) Búsqueda de variables explicativas que den cuenta de las diferencias entre 
políticas públicas similares. 
c) Análisis de una política sectorial concreta. 
d) A y b son correctas. 
 
Ejercicio 7. ¿Qué es el análisis de políticas sectoriales? 
a) Descubrir patrones comunes o diferencias entre políticas. 
b) Observación de realidades distintas. 
c) Ver diferencias en la definición del problema. 
d) Todas son correctas. 
 
Ejercicio 8. Señala cuál de las siguientes afirmaciones NO corresponde al análisis de 
políticas públicas: 
a) Explicar por qué cambian las políticas. 
b) Descripción de políticas. 
c) Factores y dimensiones relevantes en el análisis. 
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d) Comparar políticas. 
 
Ejercicio 9. La comparación como método para buscar explicaciones a fenómenos político-
sociales es una característica del… 
a) Análisis comparado de políticas públicas. 
b) Análisis de políticas sectoriales. 
c) Análisis de políticas públicas. 
d) Todas son correctas. 
 
Ejercicio 10. Un estudio sobre la implementación de las Políticas de Discriminación 
Positiva en favor de la Mujer en los Estados Miembros de la Unión Europea, es un ejemplo 
de … 
a) Análisis de política sectorial. 
b) Ver los “estilos de hacer política” (Richardson) 
c) Estudio descriptivo sin atender a las variables explicativas. 
d) Todas son correctas. 
e) Ay b son correctas 
 
 
 
 
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 10 
	2. Debate y Perspectivas Teóricas
	3. Fuentes de Internet
	4. Ejercicios