FP_LE_DiagyEstrategiaFinal_CCultural_Vers19-01-15

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Cambio cultural
En la gestión pública
Estrategia de cambio cultural
Efraín Sánchez - Maureen Guerrero Gutiérrez 19/01/2015
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1	
	
Contenido	
Introducción	.......................................................................................................................................	2	
Marco	conceptual	..............................................................................................................................	4	
Diagnóstico	.......................................................................................................................................	16	
Servicio	público:	...........................................................................................................................	17	
Identidad	y	sentido	de	pertenencia	.........................................................................................	17	
Transparencia	...........................................................................................................................	22	
Cultura	de	la	legalidad	..............................................................................................................	28	
Confianza	en	instituciones	y	confianza	interpersonal	en	servidores	públicos	.........................	35	
Conclusiones	servicio	público:	.....................................................................................................	37	
Ciudadanía	....................................................................................................................................	39	
Confianza	ciudadana	en	las	instituciones	y	confianza	interpersonal	.......................................	39	
Percepción	de	corrupción	........................................................................................................	42	
Índice	de	Transparencia	Nacional	2008	–	2009	........................................................................	49	
Índice	de	percepción	de	corrupción	de	Transparencia	Por	Colombia	2011.	............................	55	
Satisfacción	con	la	gestión	pública	...........................................................................................	56	
Importancia	asignada	a	los	asuntos	públicos	...........................................................................	60	
Participación	ciudadana	en	los	asuntos	públicos	.....................................................................	61	
Rendición	de	cuentas	...............................................................................................................	63	
Conclusiones	ciudadanía	..............................................................................................................	64	
Estado	del	arte	.................................................................................................................................	67	
Estrategia	de	cambio	cultural	...........................................................................................................	78	
		
	
	
	
	
	
	
	
	
	
2	
	
Introducción	
	
En	 este	 documento	 se	 presenta	 un	 avance	 del	 proyecto	 de	 formulación	 de	 una	 estrategia	 de	
cambio	 cultural	 orientada	 a	 mejorar	 la	 forma	 de	 pensar	 de	 los	 servidores	 públicos	 sobre	 su	
gestión,	así	como	el	reconocimiento	ciudadano	de	la	misma	en	Colombia.	
	
En	primer	término	se	presenta	un	esbozo	del	marco	conceptual	que	orienta	el	proyecto,	partiendo	
de	los	conceptos	de	cultura	y	capital	cultural,	como	fundamento	de	una	estrategia	de	cambio	en	
los	dos	aspectos.	En	seguida	se	ofrece	una	visión	puramente	pragmática	y	adaptada	a	los	fines	del	
proyecto,	de	las	estructuras	de	la	cultura	y	el	capital	cultural,	acompañada	de	breves	definiciones	
de	 los	 contenidos	 de	 la	 cultura	 y	 el	 capital	 cultural	 con	 los	 cuales	 se	 trabaja	 en	 el	 marco	
conceptual.	En	la	parte	central	de	dicho	marco	se	concentra	la	atención	en	el	origen	y	la	dinámica	
de	la	cultura	y	el	capital	cultural,	cuyo	entendimiento,	al	menos	en	su	forma	básica,	es	crucial	para	
definir	una	estrategia	de	 cambio	 cultural.	 En	 seguida	 se	enfocan	 los	 temas	de	 cambio	 cultural	 y	
cambio	de	comportamiento	bajo	el	principio	de	que,	como	construcciones	sociales,	los	contenidos	
culturales	están	sujetos	a	cambio.	Si	bien	se	asumen	 los	comportamientos	como	aspecto	central	
del	 cambio	 cultural,	 también	 se	 integra	 a	 la	 construcción	 conceptual	 la	 idea	 de	 que	 los	
comportamientos	 no	 existen	 en	 el	 vacío	 sino	 que	 están	 orientados	 por	 los	 que	 caracterizamos	
como	 contenidos	 de	 la	 cultura	 y	 el	 capital	 cultural,	 a	 saber:	 hábitos,	 costumbres,	 creencias,	
suposiciones,	 tradiciones,	 actitudes	 (individuales	 o	 compartidas	 socialmente),	 normas	 sociales	 y	
conocimientos.	Así	mismo,	es	esencial	incluir	en	la	estrategia	de	cambio	los	procesos	en	los	cuales	
se	originan	la	cultura	y	el	capital	cultural.	Finalmente,	se	da	una	mirada	prospectiva	a	la	estrategia	
de	cambio	que	se	propone,	señalándose	que,	como	hipótesis	inicial	para	una	estrategia	de	cambio	
cultural	 orientada	a	mejorar	 la	 forma	de	pensar	de	 los	 servidores	públicos	 sobre	 su	 gestión,	 así	
como	el	reconocimiento	ciudadano	de	 la	misma	en	Colombia,	afirmamos	que	estos	aspectos	del	
capital	cultural	están	relacionados	con	otros	referentes	no	menos	importantes,	a	saber:	
	
1. Integridad	y	transparencia	como	componentes	de	la	gestión	pública	
2. Identidad	y	sentido	de	pertenencia	de	los	servidores	públicos	
3. Percepción	de	corrupción	por	parte	de	la	ciudadanía	
4. Confianza	ciudadana	en	las	instituciones	
5. Conocimiento	e	importancia	asignada	a	los	asuntos	públicos	por	parte	de	la	ciudadanía	
6. Participación	 ciudadana	 en	 los	 asuntos	 públicos,	 especialmente	 en	 las	 instancias	 de	
control	ciudadano	sobre	la	gestión	pública.	
	
Sobre	estos	fundamentos,	en	la	segunda	parte	se	presenta	un	diagnóstico	más	o	menos	detallado	
de	 los	 anteriores	 referentes,	 basado	en	una	diversidad	de	 encuestas	 aplicadas	 en	Colombia	por	
entidades	 públicas	 y	 privadas.	 El	 diagnóstico	 está	 organizado	 en	 dos	 partes.	 En	 la	 primera	 se	
examinan	 los	 mencionados	 referentes	 en	 cuanto	 respecta	 a	 los	 servidores	 públicos,	
particularizando	en	los	aspectos	de	identidad	y	sentido	de	pertenencia,	transparencia,	cultura	de	
la	legalidad,	y	confianza	en	las	instituciones	y	confianza	interpersonal.	En	la	segunda	se	enfoca	el	
diagnóstico	 en	 la	 ciudadanía	 en	 general,	 contemplándose	 los	 aspectos	 de	 confianza	 en	 las	
instituciones	 y	 confianza	 interpersonal,	 percepción	 de	 corrupción	 y	 los	 temas	 correlativos	 de	
transparencia	 y	 satisfacción	 con	 la	 gestión	 pública,	 concluyéndose	 con	 un	 examen	 de	 los	 datos	
	
	
3	
	
referentes	 a	 la	 importancia	 asignada	 a	 los	 asuntos	 públicos,	 la	 participación	 ciudadana	 en	 los	
asuntos	públicos	y	la	rendición	de	cuentas.	
	
En	la	última	parte,	estado	del	arte,	se	reúnen	artículos,	documentos	y	estudios	acerca	del	cambio	
cultural	enfocado	en	la	gestión	pública	y	la	ética	y	la	modernización	de	la	administración	pública.		
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
4	
	
Marco	conceptual	
	
El	propósito	de	este	marco	conceptual	es	presentar	los	lineamientos	teóricos	y	conceptuales	que	
sirven	de	guía	a	una	estrategia	de	cambio	cultural	orientada	a	mejorar	la	forma	de	pensar	de	los	
servidores	 públicos	 sobre	 su	 gestión,	 así	 como	 el	 reconocimiento	 ciudadano	 de	 la	 misma	 en	
Colombia.	
	
El	 diagnóstico	 que	 se	 presenta	 en	 la	 segunda	 parte	 de	 este	 informe	muestra	 algunos	 aspectos	
tanto	 de	 las	 opiniones	 y	 percepciones	 de	 los	 servidores	 públicos	 sobre	 su	 gestión	 como	 de	 las	
opiniones,	 percepciones	 y	 actitudes	 ciudadanas	 sobre	 esta,	 así	 como	 de	 los	 factores	 que,	
hipotéticamente	 inciden	 sobre	 los	 dos	 grupos	 de	 opiniones	 y	 actitudes	 y	 los	 comportamientos	
asociados	con	ellas.	
	
Inicialmente	 es	 pertinentedar	 una	 mirada	 al	 concepto	 de	 cultura	 dentro	 de	 una	 perspectiva	
acotada	a	los	propósitos	y	la	metodología	de	la	propuesta.	Se	trata	de	construir	una	definición	de	
la	cultura	que	sirva	de	marco	de	referencia	para	una	propuesta	de	cambio	cultural	impulsada	por	
intervenciones	gubernamentales.	Tal	definición	debe	aportar	los	elementos	conceptuales	para	los	
siguientes	aspectos:	a)	origen	y	dinámica	de	la	cultura	y	el	capital	cultural;	b)	factores	que	inciden	
en	 la	 formación	 de	 hábitos	 y	 costumbres,	 actitudes,	 percepciones,	 creencias,	 conocimientos	 y	
comportamientos;	 c)	priorización	de	 los	 factores	culturales	y	de	capital	 cultural,	así	 como	de	 los	
momentos	cruciales	en	la	dinámica	de	la	formación	de	tales	factores,	con	el	fin	de	establecer	los	
elementos	básicos	de	una	estrategia	de	intervención	para	el	cambio	cultural.	
	
Cultura	y	capital	cultural	
	
Conviene,	 desde	 luego,	 advertir	 que	 en	 estas	 páginas	 no	 entraremos	 en	 discusión	 sobre	 un	
término	tan	ampliamente	utilizado	en	las	disciplinas	sociales	y	humanas,	así	como	en	los	contextos	
de	política	pública,	con	tan	diversos	sentidos	y	significados.	Nos	interesa,	como	se	anunció	antes,	
construir	 una	 definición	 que	 proporcione	 un	 marco	 de	 referencia	 a	 una	 estrategia	 de	 cambio	
cultural.	
	
En	general,	existen	cuatro	tendencias	en	la	definición	del	término	“cultura”:	
	
1. Referida	a	los	productos	intelectuales,	musicales,	artísticos	y	literarios	de	una	sociedad	
2. Referida	al	refinamiento	en	el	gusto,	a	 los	conocimientos	elevados	(especialmente	en	las	
artes)	y	a	los	buenos	modales.	
3. Referida	 al	 modo	 o	 la	 forma	 de	 vida	 total	 de	 una	 sociedad,	 incluidos	 sus	 valores,	 sus	
prácticas,	 sus	símbolos,	 sus	 instituciones	y	el	 conjunto	de	 las	 relaciones	humanas	 (visión	
antropológica).	
4. Referida	a	las	actitudes,	los	valores	y	las	prácticas	en	ámbitos	específicos.	Así,	se	habla	de	
“cultura	 económica”,	 “cultura	 política”,	 “cultura	 democrática”,	 “cultura	 organizacional”.	
Una	variante	de	esta	tendencia	es	la	referencia	a	actitudes,	valores	y	prácticas	propios	de	
	
	
5	
	
un	 subgrupo	 dentro	 de	 la	 sociedad,	 o	 asociados	 con	 instituciones	 o	 modos	 de	 ser	
específicos,	como	por	ejemplo:	“cultura	mafiosa”,	“cultura	del	dinero	fácil”,	etc.	
	
Dentro	de	las	anteriores	tipologías	cabe	la	gama	más	amplia	de	definiciones.	
	
En	 Colombia	 existe	 una	 definición	 “oficial”	 del	 término,	 esbozada	 en	 el	 Artículo	 1°	 de	 la	 Ley	
General	de	Cultura	de	1997:	“Cultura	es	el	conjunto	de	rasgos	distintivos,	espirituales,	materiales,	
intelectuales	y	emocionales	que	caracterizan	a	los	grupos	humanos	y	que	comprende,	más	allá		de	
las	 artes	 y	 las	 letras,	 modos	 de	 vida,	 derechos	 humanos,	 sistemas	 de	 valores,	 tradiciones	 y	
creencias”
1
.	Habría,	para	la	Ley,	una	“cultura	colombiana”,	presentada	en	los	siguientes	términos:	
“La	cultura,	en	sus	diversas	manifestaciones,	es	fundamento	de	la	nacionalidad	y	actividad	propia	
de	 la	 sociedad	 colombiana	 en	 su	 conjunto,	 como	proceso	 generado	 individual	 y	 colectivamente	
por	los	colombianos.	Dichas	manifestaciones	constituyen	parte	integral	de	la	identidad	y	la	cultura	
colombianas”.	
	
El	teórico	social	noruego	Jon	Elster	pone	énfasis	en	el	carácter	compartido	e	 interrelacionado	de	
los	distintos	elementos	de	 la	cultura,	y	su	relación	con	 los	comportamientos:	“He	propuesto	una	
concepción	 de	 la	 cultura	 en	 términos	 de	 varios	 componentes	 interrelacionados:	 equilibrios	 de	
coordinación,	 normas	 sociales	 compartidas,	 creencias	 compartidas	 y	 conceptos	 compartidos.	 El	
primero	 de	 los	 componentes	 se	 define	 directamente	 en	 términos	 de	 conducta	 y	 los	 restantes	
también	pueden	inducir	formas	específicas	de	conducta	y	deben	a	este	hecho	buena	parte	de	su	
importancia”
2
.	
	
Con	 un	 enfoque	más	 pragmático,	 en	 el	 prólogo	 a	 un	 libro	 colectivo	 titulado	Culture	Matters,	 el	
politólogo	 norteamericano	 Samuel	 P.	 Huntington	 reduce	 la	 definición	 a	 los	 componentes	 más	
fundamentales	 de	 la	 cultura	 por	 sus	 efectos	 en	 el	 desarrollo	 social.	 “Definimos	 cultura,	 en	
términos	 puramente	 subjetivos,	 como	 los	 valores,	 actitudes,	 creencias,	 orientaciones	 y	
suposiciones	 subyacentes	 prevalentes	 entre	 las	 personas	 de	 una	 sociedad”
3
.	 Huntington	 está	
particularmente	 interesado	 en	 la	 forma	 en	 que	 la	 cultura,	 “en	 este	 sentido	 subjetivo	 afecta	 la	
medida	en	que	y	las	formas	en	las	cuales	las	sociedades	logran	o	dejan	de	lograr	el	progreso	en	el	
desarrollo	económico	y	en	la	democratización	política”.	
	
Siguiendo	este	enfoque	pragmático	y	hasta	cierto	punto	subjetivo,	fundamentamos	nuestra	propia	
definición	de	cultura	en	las	siguientes	bases:	
	
1. La	cultura	es	una	construcción	social	
2. La	 cultura	 es	 colectiva.	 Para	 que	 algo	 pueda	 considerarse	 como	 un	 rasgo	 de	 la	 cultura,	
debe	ser	compartido	socialmente.	
3. La	cultura	existe	en	 la	medida	en	que	se	manifiesta	o	se	expresa,	ya	sea	en	objetos	(por	
ejemplo	 obras	 de	 arte),	 en	 instituciones	 (por	 ejemplo	 la	 democracia),	 en	 principios	 de	
																																																													
1
	Ley	General	de	Cultura,	1997,	Artículo	1°.	
2
	Elster,	Jon,	Sobre	las	pasiones,	Barcelona,	Ediciones	Paidós	Ibérica,	2001,	p.	97.	
3
	Huntington,	Samuel	P.,	“Cultures	Count”,	en	Lawrence	H.	Harrison,	Samuel	P.	Huntington,	editores,	Culture	
Matters,	New	York,	Basik	Books,	2000,	p.	XV.	
	
	
6	
	
acción	 (actitudes,	 que	 en	 algunos	 contextos	 corresponden	 a	 “valores”),	 o	 en	
comportamientos	individuales.	
	
Sobre	 estos	 cimientos,	 entendemos	 la	 cultura	 como	 el	 conjunto	 de	 costumbres,	 creencias,	
suposiciones,	 tradiciones,	 actitudes,	 normas	 sociales	 y	 conocimientos	 socialmente	 construidos	 y	
compartidos,	que	orientan	el	 comportamiento	y	otorgan	sentido	al	mundo	entre	 las	personas	de	
una	sociedad	o	un	grupo	social.	
	
Esta	definición	es	coherente	con	la	aportada	por	David	Knott,	Stephen	Muers	y	Stephen	Aldridge,	
de	 la	Unidad	Estratégica	del	 gabinete	británico,	 creada	por	 el	 Primer	Ministro	 Tony	Blair.	 En	un	
documento	 titulado	 Achieving	 Culture	 Change	 (Hacia	 el	 logro	 del	 cambio	 cultural),	 al	 cual	 nos	
referiremos	con	frecuencia,	los	autores	señalan	que	“En	los	círculos	de	política	pública	[el	término	
cultura]	 se	usa	 comúnmente	para	 referirse	al	 conjunto	de	 influencias	 sobre	 la	 forma	en	que	 los	
individuos,	los	grupos	y	la	sociedad	ven	el	mundo	y	reaccionan	a	él”
4
.	
	
Un	concepto	central	en	Achieving	Culture	Change	es	el	de	CAPITAL	CULTURAL,	 término	acuñado	
por	Pierre	Boudieu	y	Jean-Claude	Passeron.	En	una	primera	aproximación,	Knott,	Muers	y	Aldridge	
lo	 definen	 como	 “un	 amplio	 conjunto	 de	 influencias	 sobre	 la	 forma	 en	 que	 los	 individuos,	 los	
grupos	 y	 la	 sociedad	 ven	 el	 mundo	 y	 reaccionan	 a	 él”
5
.	 Como	 puede	 observarse,	 en	 el	 texto	
mencionado	 los	 conceptos	 de	 cultura	 y	 capital	 cultural	 son	 idénticos	 e	 intercambiables.	 Sin	
embargo,	 para	 el	 propio	 Bourdieu	 la	 cultura	 es	 una	 forma	 específica	 de	 capital	 cultural.	 Para	
Bourdieu,	“el	capital	cultural	puede	existir	en	tres	formas:	en	un	estado	incorporado,	es	decir,	bajo	
la	forma	de	disposiciones	de	larga	duración	de	la	mente	y	el	cuerpo;	en	un	estado	objetivado,	bajo	
la	forma	de	bienes	culturales	(pinturas,	libros,	diccionarios,	instrumentos,	máquinas,	etc.),	que	son	
la	 huella	 o	 realización	 de	 teorías	 o	 críticas	 de	 esas	 teorías,	 problemáticas,	 etc.;	 y	 en	 un	 estado	
institucionalizado,	 forma	 de	 objetivación	 que	 debe	 destacarse	 porque…	 confiere	 propiedades	
enteramente	originales	 al	 capital	 cultural	 que	presume	garantizar”
6
.	 Y	más	 adelante	 agrega:	 “La	
mayoría	de	las	propiedades	del	capital	cultural	pueden	deducirse	del	hecho	de	que,	en	su	estado	
fundamental,	 estávinculado	 al	 cuerpo	 y	 presupone	 corporeidad.	 La	 acumulación	 del	 capital	
cultural	 en	 su	 estado	 incorporado,	 es	 decir,	 bajo	 la	 forma	 de	 lo	 que	 se	 llama	 cultura,	 cultivo,	
Bildung,	presupone	un	proceso	de	formación	de	cuerpo,	de	incorporación,	el	cual,	en	la	medida	en	
que	implica	una	labor	de	inculcación	y	asimilación,	cuesta	tiempo,	tiempo	que	debe	ser	invertido	
personalmente	por	el	 inversionista”
7
.	La	cultura,	en	consecuencia,	y	siguiendo	la	terminología	de	
Bourdieu,	 es	 la	 acumulación	de	 capital	 cultural	 incorporado,	 capital	 cultural	 objetivado	y	 capital	
cultural	institucionalizado.	
	
La	 importancia	de	este	concepto	para	una	estrategia	de	cambio	cultural	 radica	en	que	el	capital	
cultural	puede	considerarse	como	la	forma	que	adopta	la	cultura	en	un	individuo.	Bourdieu	define	
																																																													
4
	Knott,	David,	Muers,	Stephen,	Aldridge,	Stephen,	Achieving	Culture	Change:	A	Policy	Framework”.	A	
discussion	paper	by	the	Strategy	Unit,	London,	January	2008,	p.	23.	
5
	Ibíd.,	p.	17.	
6
	Bourdieu,	Pierre,	“The	Forms	of	Capital”,	en	J.	Richardson,	editor,	Handbook	of	Theory	and	Research	for	the	
Sociology	of	Education,	New	York,	Geenwood,	pp.	241-258.	
7
	Ibíd.	
	
	
7	
	
el	capital	cultural	 incorporado	como	“riqueza	externa	convertida	en	parte	integral	de	la	persona,	
en	hábito”
8
.	Caracterizaremos	al	capital	cultural	incorporado,	entonces,	para	nuestros	propósitos,	
como	 el	 conjunto	 amplio	 de	 hábitos,	 creencias,	 suposiciones,	 actitudes,	 percepciones	 y	
conocimientos	 adquiridos	 por	 una	 persona	 en	 el	 curso	 de	 su	 vida,	 y	 que	 orientan	 los	
comportamientos	y	otorgan	sentido	al	mundo	para	esa	persona.	
	
El	cambio	cultural	supone,	y	a	la	vez	genera,	cambios	en	el	capital	cultural	de	las	personas.	
	
Estructuras	de	la	cultura	y	el	capital	cultural	
	
Antes	 de	 analizar	 lo	 que	 entendemos	 por	 estructuras	 de	 la	 cultura	 y	 el	 capital	 cultural	
(específicamente	el	capital	cultural	 incorporado,	en	términos	de	Bourdieu),	presentamos	algunas	
definiciones	básicas	relacionadas	con	los	dos	conceptos.	
	
	
DEFINICIONES	DE	CONCEPTOS	RELACIONADOS	CON	LA	CULTURA	Y	EL	CAPITAL	CULTURAL	
	
Hábito	 y	 costumbre:	 Entendemos	 por	 hábito	 un	 comportamiento	 repetitivo	 realizado	 por	 una	
persona	(ej.:	el	hábito	de	ir	a	misa	los	domingos).	Una	costumbre,	dentro	de	nuestra	terminología,	
es	un	hábito	socialmente	compartido.	El	hábito,	entonces,	es	de	carácter	individual,	mientras	que	
la	 costumbre	 tiene	 un	 carácter	 social.	 El	 primero	 está	 relacionado	 con	 el	 capital	 cultural	 y	 el	
segundo	con	la	cultura	en	términos	generales.	
	
Creencia:	 Afirmación	 de	 la	 verdad	 o	 la	 existencia	 de	 algo,	 sin	 que	 exista	 necesariamente	 una	
fundamentación	empírica.	Un	individuo	puede	tener	sus	propias	creencias	(capital	cultural),	pero	
para	que	se	conviertan	en	rasgos	culturales	deben	ser	compartidas	socialmente.	
	
Suposición:	 Conjetura	 basada	 en	 evidencias	 o	 indicios	 previos.	 Como	 en	 el	 caso	 de	 la	 creencia,	
puede	ser	individual	(capital	cultural)	o	socialmente	compartida	(cultura).	
	
Tradición:	 Cada	 una	 (o	 el	 conjunto)	 de	 las	 costumbres,	 creencias,	 conocimientos,	
comportamientos	y	normas	sociales	que	se	transmiten	de	generación	en	generación.	La	tradición	
es	 un	 componente	 específico	 de	 la	 cultura,	 es	 decir,	 es	 un	 acuerdo	 social	 y	 por	 lo	 tanto	 es	
compartido	 por	 los	 miembros	 de	 una	 sociedad	 o	 un	 grupo	 social.	 Un	 individuo	 puede	 adoptar	
determinados	comportamientos,	hábitos	o	creencias	(capital	cultural)	derivados	de	la	tradición.	
	
Actitud:	Disposición	de	una	persona	a	actuar	de	determinada	manera,	o	evaluación	particular	que	
hace	de	las	cosas,	sobre	la	base	de	su	conocimiento,	sus	principios	y	su	experiencia.	Por	lo	general	
se	expresa	en	respuestas	positivas	o	negativas.	En	principio,	las	actitudes	pertenecen	al	ámbito	del	
capital	 cultural,	 pero	 cuando	 se	 comparten	 socialmente	 pertenecen	 al	 ámbito	 de	 la	 cultura.	 En	
este	caso	suele	hablarse	de	valores.	
	
																																																													
8
	Ibíd.	
	
	
8	
	
Percepción:	Interpretación	que	hace	una	persona	de	los	estímulos	recibidos	por	los	sentidos.	Los	
procesos	fisiológicos	y	neurológicos	por	los	cuales	se	transmite	al	cerebro	la	información	que	llega	
del	 mundo	 exterior	 son	 esencialmente	 iguales	 para	 todos,	 pero	 una	 vez	 en	 el	 cerebro	 cada	
persona	interpreta	dicha	información	a	su	manera	y	se	forma	su	propia	imagen	o	idea	de	las	cosas.	
Las	 percepciones,	 en	 sentido	 estricto,	 son	 parte	 del	 capital	 cultural	 de	 una	 persona.	 Cuando	 se	
comparten	socialmente,	se	convierten	en	creencias	y	suposiciones.	Por	ejemplo,	la	“percepción	de	
seguridad”	 es	 en	 realidad	 la	 creencia	 o	 la	 suposición	 del	 estado	 de	 la	 seguridad	 en	 un	 lugar	
determinado,	basadas	en	un	conjunto	o	en	la	sumatoria	de	las	percepciones	individuales.	
	
Norma	 social:	 Comportamiento	 (traducido	 en	 hábito	 o	 costumbre)	 socialmente	 compartido	 y	
socialmente	sancionado	y/o	aprobado
9
.	
	
Conocimiento:	 En	 el	 contexto	 de	 esta	 propuesta	 de	 estrategia	 para	 el	 cambio	 cultural,	 se	
entenderá	por	conocimiento	el	 conjunto	de	 la	 información	que	posee	una	persona	en	 la	actitud	
natural	 de	 la	 vida	 cotidiana.	 Podría	 caracterizarse,	 siguiendo	 a	 Berger	 y	 Luckmann,	 como	 la	
información	referida	a	“la	 realidad	que	experimento	en	 la	conciencia	en	vigilia,	dominada	por	el	
motivo	pragmático	(vale	decir,	el	grupo	de	significados	que	corresponden	directamente	a	acciones	
presentes	o	futuras)	y	que	comparto	con	otros	de	manera	establecida”
10
.	
	
Comportamiento:	Referido	a	 las	personas,	es	su	actuación	frente	a	su	entorno,	sobre	 la	base	de	
sus	motivaciones,	actitudes,	percepciones,	principios	y	conocimientos,	mediados	por	la	cultura.	
	
	
La	cultura	se	presenta	ante	el	individuo	como	un	todo	estructurado.	Sea	o	no	consciente	de	ello,	el	
individuo	encuentra	 la	cultura	organizada	en	ámbitos	dentro	de	 los	cuales	cobran	significado	 las	
actitudes,	 las	 percepciones,	 los	 hábitos,	 las	 costumbres,	 las	 creencias	 y	 suposiciones,	 los	
conocimientos	 y	 los	 comportamientos.	 En	 términos	 puramente	 pragmáticos,	 seleccionamos	 un	
modelo	de	cuatro	ámbitos	principales	en	los	cuales	se	organiza	la	cultura:	
	
1. Ámbito	económico:	 corresponde	a	 todo	aquello	que	tiene	que	ver	con	el	manejo	de	 los	
recursos	y	la	riqueza.	
2. Ámbito	social:	se	refiere	a	todas	las	formas	de	interacción	entre	las	personas.	
3. Ámbito	político:	comprende	todo	aquello	relacionado	con	el	poder	y	la	administración	de	
la	sociedad.	
4. Ámbito	 simbólico:	 corresponde	a	 la	 cultura	en	 sentido	amplio,	 y	 comprende	no	 solo	 las	
artes	sino	también	la	religión,	la	ética,	la	filosofía	y	la	visión	del	mundo.	
	
																																																													
9
	Se	siguen	aquí	los	planteamientos	de	Jon	Elster	en	The	Cement	of	Society,	Cambridge,	Cambrige	University	
Press,	1989,	pp.	97-ss.	Según	Elster,	“para	que	una	norma	sea	social	debe	(a)	ser	compartida	por	otras	
personas	y	(b)	estar	en	parte	sostenida	por	su	aprobación	o	desaprobación”.	Cfr.,	p.99.	
10
	Berger,	Thomas;	Luckmann,	Peter,	La	construcción	social	de	la	realidad,	Buenos	Aires,	Amorrortu	Editores,	
1968,	p.	57.	
	
	
9	
	
Cada	 uno	 de	 esto	 ámbitos	 integra	 cierto	 número	 de	 dimensiones	 y	 referentes,	 algunos	 de	 los	
cuales	 pueden	 figurar	 en	más	 de	 un	 ámbito.	 En	 el	 siguiente	 cuadro	 se	 presenta	 un	 ensayo	 de	
definición	de	dichas	dimensiones	y	referentes:	
	
Ámbitos	de	la	cultura	
	
ÁMBITOS	 DIMENSIONES	 REFERENTES	TÍPICOS	(ACTITUDES,	
COMPORTAMIENTOS)	
Ámbito	
económico	
Trabajo	
Productividad	
Progreso	
Riqueza	
Ética	en	el	trabajo	
Aprecio	por	el	trabajo	bien	hecho	
Organización	
Perseverancia	
Sentido	práctico	
Sentidode	responsabilidad	
Cooperación	para	el	logro	de	fines	comunes	
Valoración	de	lo	público	
Capacidad	crítica	
Autodisciplina	
Planificación	
Competencia	
Utilitarismo	
Trabajo	duro	
Recompensas	del	trabajo	
Discriminación	del	trabajo	
Aprecio	por	el	mérito	
Puntualidad	
Cortesía	
Limpieza	
Orden	
Logro	
Honestidad	
Frugalidad	
Innovación	
Experimentación	
Ciencia	y	tecnología	
Concepto	de	riqueza	
Propiedad	privada	
Relación	entre	medios	y	fines	
Lucro	
Ahorro	
Lo	público	y	lo	privado	
Ámbito	social	 Imperio	de	la	ley	
Convivencia	
Concertación	de	acuerdos	
Normas	sociales	
Normas	legales	
Justificaciones	de	la	desobediencia	de	la	ley	
	
	
10	
	
Confianza	
Tolerancia	
Solidaridad	
Justicia	
Individuo,	familia,	
comunidad,	sociedad	
	
Cumplimiento	de	las	normas	básicas	de	convivencia	
Concertación	y	cumplimiento	de	acuerdos	
Confianza	en	el	individuo	
Valoración	de	lo	público	
Confianza	interpersonal	
Reconocimiento	y	aprecio	de	las	diferencias	
raciales,	culturales,	religiosas	y	políticas	
Derechos	fundamentales	
Solidaridad	
Justicia	social	
Paternalismo	
Disentimiento	
Ámbito	
político	
Sistema	político	
Participación	política	
Organización	política	
Democracia	
Lo	público	y	lo	privado	
Valoración	de	lo	público	
Sentido	de	autoridad	y	liderazgo	
La	ley	y	la	justicia	
Instancias	y	mecanismos	de	participación	
Partidos	políticos	
Organizaciones	sociales	
Confianza	en	las	instituciones	
Ámbito	
simbólico	
Visión	del	mundo	
Identidad	cultural	
Expresión	creativa	
	
Identidad	
Racionalidad	
Estabilidad	y	cambio	
Moralidad	
Altruismo	
Religión	y	religiosidad	
Concepto	y	orientación	del	tiempo	
Sentido	de	pertenencia	
Respeto	y	valoración	del	patrimonio	común	
Educación	y	conocimiento	
Arte	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
11	
	
	
Origen	y	dinámica	de	la	cultura	y	el	capital	cultural	
	
Como	 construcciones	 sociales,	 la	 cultura	 y	 el	 capital	 cultural	 tienen	 orígenes	 y	 experimentan	
procesos	de	distinta	índole	en	su	evolución.	Entender	la	dinámica	de	la	cultura	y	el	capital	cultural	
es	crucial	para	definir	una	estrategia	de	cambio	cultural.	
	
Origen	y	dinámica	de	la	cultura	y	el	capital	cultural	
	
Socialización	
primaria	
	 	 	 Determinación	de	las	experiencias	
actuales	
	 	 Subjetivación	 	 	
Socialización	
secundaria	
	 	 	 Sedimentación	de	las	experiencias	
actuales	en	estructuras	de	
significatividad	y	tipicidad	
	 	 	 	 	
	 	 	 	 Objetivación	del	capital	cultural	
subjetivo	
	 	 	 	 	
	 	 Estratificación	del	
capital	cultural	y	
la	cultura	
	 Socialización	del	capital	cultural	
subjetivo	objetivado	
	 	 	 	 	
	 	 	 	 Significatividad	social	del	capital	
cultural	subjetivo	objetivado	
	 	 	 	 	
	 	 Socialización	
primaria	
	 Transferencia	social	de	la	cultura	
Socialización	
secundaria	
	 	 	 	 	
	 	 Sedimentación	 	 Acumulación	social	de	la	cultura	
	 	 	 	 	
	 	 Tradición	 	 Institucionalización	de	la	cultura	
	 	 	 	 	
	 	 	 	 Legitimación	de	la	cultura	
	 	 	 	 	
	 	 	 	 Distribución	social	de	la	cultura	y	el	
capital	cultural	
	
Fuente:	Elaborado	por	el	autor	
	
	
	
12	
	
El	 primer	 momento	 en	 la	 dinámica	 de	 la	 cultura	 corresponde	 a	 la	 formación	 inicial	 del	 capital	
cultural	 individual,	y	presupone	la	preexistencia	de	 la	cultura.	Este	proceso	se	realiza	en	el	curso	
de	 la	 socialización,	 inicialmente	 primaria	 (familia,	 pares	 y	 coetáneos)	 y	 luego	 secundaria,	 al	
inducirse	 al	 individuo	a	 campos	específicos	de	 la	 cultura	 y	 el	 conocimiento	 (educación	 superior,	
formas	de	capacitación	y	entrenamiento).	
	
El	 proceso	 que	 se	 produce	 en	 este	 momento	 es	 la	 subjetivación,	 en	 el	 sentido	 usual	 de	 la	
psicología	y	 la	sociología,	referido	al	aprendizaje	y	 la	 interiorización	de	 los	contenidos	culturales,	
particularmente	 las	distintas	formas	de	conocimiento.	No	es	un	proceso	solamente	de	recepción	
de	contenidos,	puesto	que	simultáneamente,	y	con	la	acumulación	de	su	propio	capital	cultural,	el	
individuo	 está	 provisto	 para	 determinar	 el	 alcance,	 las	 formas	 y	 el	 sentido	 de	 sus	 procesos	 de	
subjetivación.	La	subjetivación	de	los	contenidos	culturales	permite	al	individuo	dar	sentido	a	sus	
experiencias	actuales	y	evaluarlas.	Tales	experiencias	se	sedimentan	en	el	individuo	en	estructuras	
de	significatividad	y	 tipicidad.	Los	eventos	y	 los	 fenómenos	se	presentan	ante	el	 individuo	como	
dotados	 de	 significado	 y	 pertenecientes	 a	 lo	 típico	 (lo	 usual	 en	 su	 experiencia)	 o	 lo	 atípico	 (lo	
extraordinario).	
	
El	 siguiente	 momento	 es	 el	 de	 la	 objetivación	 del	 capital	 cultural	 subjetivo	 objetivado.	 Es	 el	
momento	 en	 que	 el	 individuo	 se	 expresa,	 ya	 sea	 mediante	 signos	 y	 símbolos	 (el	 lenguaje	 en	
general),	 mediante	 comportamientos	 o	 mediante	 la	 producción	 de	 objetos	 expresivos,	 por	
ejemplo	obras	manuales	(incluidas	las	obras	de	arte),	escritos,	etc.	Este	es	el	momento	en	que	el	
capital	 cultural	 del	 individuo	 comienza	 a	 convertirse	 en	 cultura.	 Para	 esto	 es	 necesario	 que	 se	
lleven	 a	 cabo	 los	 procesos	 de	 socialización	 del	 capital	 cultural	 subjetivo	objetivado,	 en	 acciones	
que	 van	 desde	 la	 simple	 expresión	mediante	 el	 lenguaje	 a	 la	 creación	 de	 discursos	 complejos,	
obras	 de	 arte,	 etc.	 El	 valor	 relativo	 de	 las	 objetivaciones	 individuales	 depende	 del	 grado	 de	
significatividad	 social	 de	 su	 capital	 cultural	 objetivado.	 Por	 ejemplo,	 un	 hábito	 del	 individuo	
(comportamiento	 repetitivo)	 puede	 llegar	 a	 compartirse	 socialmente,	 convirtiéndose	 en	
costumbre	 de	 la	 sociedad,	 al	 adquirir	 cierto	 grado	 de	 significatividad	 social.	 Dicho	 grado	 de	
significatividad	social	es	la	base	de	la	estratificación	del	capital	cultural	y	la	cultura,	pues	no	todos	
los	contenidos	de	estos	tienen	el	mismo	grado	de	significatividad.	
	
Ninguna	forma	de	capital	cultural	subjetivo	se	convierte	en	cultura	si	no	se	socializa.	Al	convertirse	
en	 cultura	 el	 contenido	 en	 cuestión	 experimenta	 un	 proceso	 de	 transferencia	 social,	 que	 ya	 no	
corresponde	 al	 individuo	 sino	 a	 las	 estructuras	 sociales	 diseñadas	 para	 ese	 efecto,	 en	 la	
socialización	 primaria	 y	 la	 socialización	 secundaria.	 Dichas	 estructuras	 sociales	 incluyen	 la	
educación	 en	 todos	 sus	 niveles	 y	 los	 medios	 de	 comunicación.	 Se	 produce	 un	 fenómeno	 de	
normalización	de	los	contenidos	culturales,	al	convertirse	estos	en	norma	en	el	más	amplio	sentido	
de	la	palabra.	
	
Los	 contenidos	 culturales	 así	 formados	 tienden	 a	 acumularse,	 en	 procesos	 que	 incluyen	 la	
sedimentación	 y	 la	 construcción	 de	 tradiciones.	 En	 estos	 procesos	 los	 contenidos	 culturales	 se	
convierten	en	 instituciones	en	el	 sentido	sociológico,	es	decir,	 se	comparten	socialmente	en	una	
etapa	más	avanzada	de	 la	socialización,	que	se	presenta	cuando	otros	 individuos	se	apropian	de	
dichos	contenidos	mediante	el	proceso	de	subjetivación.	
	
	
	
13	
	
En	 algunos	 casos	 los	 contenidos	 culturales	 requieren	 legitimación,	 es	 decir,	 demostración	 de	
autenticidad,	veracidad,	utilidad,	etc.	
	
Así,	 los	 contenidos	 del	 capital	 cultural	 subjetivo,	 convertidos	 en	 cultura	 en	 procesos	 de	
socialización,	transferencia,	acumulación,	institucionalización	y	legitimación,	reinician	el	ciclo	de	la	
dinámica	de	la	cultura	y	el	capital	cultural.	
	
Cambio	cultural	y	cambio	de	comportamiento	
	
Todos	los	contenidos	del	capital	cultural	y	la	cultura	están	sujetos	a	los	procesos	que	se	acaban	de	
describir.	Los	hábitos,	las	costumbres,	las	creencias,	las	suposiciones,	las	tradiciones,	las	actitudes	
(individuales	o	compartidas	socialmente),	 las	normas	sociales,	y	 los	conocimientos	pasan	por	 los	
procesos	 de	 subjetivación,	 objetivación,	 socialización,	 transferencia,	 acumulación,	
institucionalización	y	 legitimación.	Como	construccionessociales,	 los	contenidos	culturales	están	
sujetos	a	cambio.	
	
El	tema	del	comportamiento	es	uno	de	los	más	estudiados	en	las	disciplinas	sociales	y	humanas.	
Un	 informe	de	Andrew	Darton	para	el	Centro	para	el	Desarrollo	Sostenible	de	 la	Universidad	de	
Westminster	 (Inglaterra)	 analiza	 60	 teorías	 y	 modelos	 socio	 psicológicos	 referidos	 tanto	 al	
comportamiento	 en	 sí	 como	 al	 cambio.	 Según	 el	 autor,	 “los	 modelos	 de	 comportamiento	 nos	
ayudan	 a	 entender	 comportamientos	 específicos,	 al	 identificar	 los	 factores	 subyacentes	 que	
influyen	 sobre	 ellos.	 Por	 contraste,	 las	 teorías	 del	 cambio	 muestran	 cómoi	 cambian	 los	
comportamientos	 con	 el	 tiempo,	 o	 cómo	 pueden	 cambiarse.	 Mientras	 que	 la	 teoría	 del	
comportamiento	es	diagnóstica,	diseñada	para	explicar	 los	factores	determinantes	que	subyacen	
en	 el	 comportamiento,	 la	 teoría	 del	 cambio	 es	 más	 pragmática,	 desarrollada	 en	 apoyo	 de	
intervenciones	 para	 el	 cambio	 de	 comportamientos	 actuales	 o	 estimular	 la	 adopción	de	 nuevos	
comportamientos.	 Si	 bien	 los	 dos	 cuerpos	 de	 teoría	 tienen	 propósitos	 distintos,	 son	 muy	
complementarios;	entenderlos	ambos	es	esencial	para	el	desarrollo	de	intervenciones	eficaces”
11
.	
	
Knott,	Muers	y	Aldridge	presentan	una	sencilla	definición	del	concepto	de	cambio	cultural.	Para	
ellos,	este	“se	refiere	tanto	a	(i)	las	intervenciones	para	influenciar	actitudes,	valores	y	
aspiraciones	subyacentes	y	el	modo	como	estos	se	manifiestan	en	el	comportamiento,	y	(ii)	el	
proceso	dinámico	por	el	cual	las	pautas	de	comportamiento	se	convierten	en	establecidas	como	
parte	de	actitudes	y	valores	subyacentes”
12
.	
	
En	esta	propuesta	de	una	estrategia	para	el	cambio	cultural	entenderemos	por	este	esencialmente	
el	proceso	dinámico	descrito	en	las	páginas	anteriores,	estimulado	por	intervenciones	
gubernamentales.	
	
																																																													
11
	Darnton,	Andrew,	Reference	Report:	An	overview	of	behaviour	change	models	and	their	uses,	Centre	for	
Sustainable	Development,	University	of	Westminster,	Julio	de	2008.	Cfr.	p.	1.	
12
	Knott,	David,	Muers,	Stephen,	Aldridge,	Stephen,	Achieving	Culture	Change:	A	Policy	Framework”,	op.	cit.,	
p.	17.	
	
	
14	
	
Asumimos	 los	 comportamientos	 como	 aspecto	 central	 del	 cambio	 cultural.	 Dentro	 de	 nuestro	
esquema	 del	 origen	 y	 la	 dinámica	 de	 la	 cultura	 y	 el	 capital	 cultural	 los	 comportamientos	
corresponden	 específicamente	 a	 la	 objetivación	 del	 capital	 cultural	 subjetivo.	 Sin	 embargo,	 el	
cambio	 de	 comportamientos	 no	 es	 en	modo	 alguno	 el	 único	 objeto	 del	 cambio	 cultural.	 Según	
nuestras	definiciones	de	cultura	y	capital	cultural,	los	comportamientos	no	existen	en	el	vacío	sino	
que	 están	 orientados	 por	 los	 que	 caracterizamos	 como	 contenidos	 de	 la	 cultura	 y	 el	 capital	
cultural,	a	saber:	hábitos,	costumbres,	creencias,	suposiciones,	tradiciones,	actitudes	(individuales	
o	 compartidas	 socialmente),	 normas	 sociales	 y	 conocimientos.	 Estos	 contenidos,	 nuevamente,	
orientan	el	comportamiento	y	otorgan	sentido	al	mundo	para	los	individuos.	
	
El	 cambio	 cultural,	 por	 consiguiente,	 no	 se	 reduce	 al	 cambio	 de	 comportamiento	 o	 de	 las	
actitudes,	valores	y	aspiraciones	subyacentes	ya	sea	en	el	individuo,	en	un	grupo	o	en	la	sociedad	
en	 su	 conjunto.	 Tan	 importante	 para	 las	 intervenciones	 de	 cambio	 cultural	 es	 incidir	 en	 los	
contenidos	 de	 la	 cultura	 y	 el	 capital	 cultural	 (hábitos,	 costumbres,	 creencias,	 suposiciones,	
tradiciones,	 actitudes,	 normas	 sociales	 y	 conocimientos)	 como	 en	 los	 procesos	 en	 los	 cuales	 se	
originan	 y	 que	 les	 imprimen	 dinámica	 (subjetivación,	 objetivación,	 socialización,	 transferencia,	
acumulación,	institucionalización	y	legitimación).	
	
En	síntesis,	toda	estrategia	de	cambio	cultural	debe	dirigirse	a	modificar	los	siguientes	aspectos:	
	
1. Costumbres	(hábitos	en	el	caso	del	capital	cultural)	
2. Creencias	
3. Suposiciones	
4. Tradiciones	
5. Actitudes	
6. Normas	sociales	
7. Conocimientos	
8. Comportamientos	
	
Entendemos	que	en	los	comportamientos	(factor	8)	inciden	los	siete	factores	restantes,	pues	son	
los	que	los	orientan	y	les	otorgan	sentido.	Pero	los	comportamientos	en	sí,	como	objetivación	del	
capital	 cultural	 subjetivo,	 pueden	 incidir	 a	 su	 vez	 en	 los	 demás	 factores.	 Así	 por	 ejemplo,	 un	
comportamiento	 repetitivo	 (hábito	 o	 costumbre)	 puede	 generar	 creencias,	 actitudes	 y	 más	
importante	aún,	normas	sociales,	que	según	Jon	Elster	son	“el	cemento	de	la	sociedad”
13
.	
	
Por	otra	parte,	el	cambio	cultural	no	es	sostenible	si	 solamente	se	cambian	comportamientos,	o	
actitudes,	 o	 costumbres,	 o	 creencias.	 Cualquier	 intervención	 debe	 incidir	 también	 sobre	 los	
procesos,	 en	 sus	 circunstancias	 específicas,	 pues	 estos,	 en	 gran	 medida,	 determinan	 los	
contenidos	de	 la	cultura	y	el	capital	cultural.	Por	consiguiente,	una	estrategia	de	cambio	cultural	
también	debe	dirigirse	a	transformar	los	siguientes	procesos:	
	
1. Subjetivación	de	la	cultura	
2. Objetivación	del	capital	cultural	subjetivo	
																																																													
13
	Elster,	Jon,	The	Cement	of	Society,	op.	cit.	
	
	
15	
	
3. Socialización	del	capital	cultural	subjetivo	objetivado	
4. Transferencia	social	de	la	cultura	
5. Acumulación	social	de	la	cultura	
6. Institucionalización	de	la	cultura	
7. Legitimación	de	la	cultura	
8. Distribución	social	de	la	cultura	y	el	capital	cultural	
	
Para	 referirnos	 solamente	 a	 uno	 de	 estos	 procesos,	 de	 gran	 trascendencia	 en	 el	 origen	 y	 la	
dinámica	de	la	cultura	y	el	capital	cultural,	la	subjetivación	tiene	consecuencias	cruciales	sobre	el	
capital	 cultural	 y	 la	 cultura.	 En	 verdad,	 la	 subjetivación,	 mediante	 la	 socialización	 primaria	 y	 la	
socialización	 secundaria,	 constituye	 el	 proceso	 básico	 de	 formación	 de	 capital	 cultural	 en	 un	
individuo.	 La	 idea	 misma	 de	 capital	 cultural	 se	 le	 ocurrió	 a	 Bourdieu	 en	 el	 curso	 de	 sus	
investigaciones	sobre	la	educación:	“La	noción	de	capital	cultural	inicialmente	se	me	presentó,	en	
el	curso	de	mis	investigaciones,	como	hipótesis	teórica	que	hacía	posible	explicar	el	logro	escolar	
desigual	de	niños	procedentes	e	 las	distintas	clases	 sociales,	al	 relacionar	el	éxito	académico,	es	
decir,	 la	 utilidad	 específica	 que	 los	 niños	 de	 las	 diferentes	 clases	 y	 fracciones	 de	 clase	 pueden	
obtener	 en	 el	mercado	 académico,	 con	 la	 distribución	 del	 capital	 cultural	 entre	 las	 clases	 y	 las	
fracciones	de	clase”
14
.	En	el	proceso	de	subjetivación	de	la	cultura	(formación	del	capital	cultural	
individual)	inciden	no	solamente	los	actores	(familiares,	maestros,	pares	y	coetáneos,	etc.)	sino	las	
circunstancias	 económicas,	 sociales,	 culturales,	 incluso	 políticas,	 en	 las	 que	 se	 tiene	 lugar	 el	
proceso.	
	
Cambio	cultural	de	actitudes	y	percepciones	de	servidores	públicos	y	ciudadanía	en	general	en	
Colombia	
	
Consecuencia	 de	 todo	 lo	 anterior	 es	 el	 reconocimiento	 de	 que	 cualquier	 estrategia	 de	 cambio	
cultural	 (cambio	 cultural	 estimulado	 por	 intervenciones)	 se	 enfrenta	 a	 un	 conjunto	 en	 extremo	
complejo	 de	 problemas,	 con	 resultados	 inciertos,	 y	 debe	 estar	 guiada	 por	 la	 prudencia	 y	 la	
modestia.	 Como	 señalan	 Knott,	 Muers	 y	 Aldridge,	 “el	 cambio	 cultural	 no	 consiste	 en	 buscar	
resultados	de	corto	plazo,	sino	más	bien	en	invertir	para	asegurar	el	gran	cambio,	garantizado	en	
el	largo	plazo”
15
.	
	
Como	 hipótesis	 inicial	 para	 una	 estrategia	 de	 cambio	 cultural	 orientada	 a	mejorar	 la	 forma	 de	
pensar	de	 los	 servidores	públicos	 sobre	 su	gestión,	 así	 como	el	 reconocimiento	 ciudadano	de	 la	
misma	 en	 Colombia,	 afirmamos	 que	 estos	 aspectos	 del	 capital	 cultural	 estánrelacionados	 con	
otros	referentes	no	menos	importantes,	a	saber:	
	
7. Integridad	y	transparencia	como	componentes	de	la	gestión	pública	
8. Identidad	y	sentido	de	pertenencia	de	los	servidores	públicos	
9. Percepción	de	corrupción	por	parte	de	la	ciudadanía	
10. Confianza	ciudadana	en	las	instituciones	
																																																													
14
	Bourdieu,	Pierre,	“The	Forms	of	Capital”,	op.	cit.	
15
	Knott,	David,	Muers,	Stephen,	Aldridge,	Stephen,	Achieving	Culture	Change:	A	Policy	Framework”,	op.	cit.,	
p.	5.	
	
	
16	
	
11. Conocimiento	e	importancia	asignada	a	los	asuntos	públicos	por	parte	de	la	ciudadanía	
12. Participación	 ciudadana	 en	 los	 asuntos	 públicos,	 especialmente	 en	 las	 instancias	 de	
control	ciudadano	sobre	la	gestión	pública.	
	
En	el	siguiente	diagnóstico	se	presentan	algunas	de	 las	actitudes,	percepciones,	normas	sociales,	
creencias,	 suposiciones	 y	 comportamientos	 asociados	 con	 los	 anteriores	 referentes	 del	 capital	
cultural,	y	que	hasta	cierto	punto	los	determinan.	
Diagnóstico		
La	estrategia	de	cambio	cultural	tiene	como	objetivo	mejorar	la	forma	de	pensar	de	los	servidores	
públicos	 sobre	 su	 gestión,	 así	 como	 el	 reconocimiento	 ciudadano	 de	 la	 misma,	 en	 la	 que	 se	
identifiquen	los	mecanismos	y	relaciones	interinstitucionales	para	su	implementación.		
Se	parte	del	planteamiento	de	que	la	forma	de	pensar	de	los	servidores	públicos	sobre	su	gestión	
está	relacionada	con	tres	aspectos	distintos:	
a. Por	una	parte,	con	la	integridad	y	la	transparencia	como	componentes	de	la	gestión,	y	de	la	
auto	 percepción	 de	 los	 componentes	 de	 integridad	 y	 transparencia	 entre	 los	 servidores	
públicos.	
b. Identidad	y	sentido	de	pertenencia	de	los	servidores	públicos.	
c. Por	 otra	 parte,	 la	 forma	 de	 pensar	 de	 los	 servidores	 públicos	 sobre	 su	 gestión	 está	
fuertemente	influenciada	por	dos	aspectos	de	su	imagen	pública	(reconocimiento	ciudadano	
de	su	gestión):	
• Percepción	de	corrupción	por	parte	de	la	ciudadanía	
• Confianza	ciudadana	en	las	instituciones	
A	 su	 vez,	 el	 reconocimiento	 ciudadano	 de	 la	 gestión	 de	 los	 servidores	 públicos	 (imagen	 de	 los	
servidores	 públicos)	 no	 está	 determinado	 solamente	 por	 la	 percepción	 de	 corrupción	 y	 la	
confianza	en	las	instituciones.	Una	lista	preliminar	de	dichos	factores	sería	la	siguiente:	
a. Percepción	de	corrupción	de	los	servidores	públicos	por	parte	de	la	ciudadanía	
b. Percepción	de	corrupción	ciudadana	por	parte	de	la	ciudadanía	
c. Conocimiento	de	los	asuntos	públicos	por	parte	de	la	ciudadanía	
d. Confianza	ciudadana	en	las	instituciones	
e. Importancia	asignada	a	los	asuntos	públicos	por	parte	de	la	ciudadanía	
f. Participación	 ciudadana	en	 los	 asuntos	públicos,	 especialmente	 en	 las	 instancias	 de	 control	
ciudadano	sobre	la	gestión	pública.	
En	síntesis,	la	forma	de	pensar	de	los	servidores	públicos	sobre	su	gestión	está	determinada	tanto	
por	 sus	 propios	 comportamientos	 y	 actitudes	 en	 el	 servicio	 (integridad	 y	 transparencia)	 y	 su	
percepción	sobre	los	comportamientos	y	actitudes	propios	y	de	sus	colegas,	como	por	la	 imagen	
pública	 que	 proyectan.	 Sobre	 la	 imagen	 pública	 de	 los	 servidores	 públicos	 gravitan	 no	 solo	 los	
	
	
17	
	
comportamientos	 y	 las	 actitudes	 de	 los	 servidores	 públicos,	 que	 en	 parte	 (y	 solo	 en	 parte)	
determinan	 la	 percepción	 de	 corrupción	 y	 la	 confianza	 en	 las	 instituciones,	 sino	 los	
comportamientos	 y	 las	 actitudes	 de	 la	 ciudadanía	 frente	 a	 los	 asuntos	 públicos,	 lo	 cual	 incluye	
tanto	la	propia	corrupción	ciudadana	y	su	auto	percepción	de	corrupción,	como	su	conocimiento	
sobre	los	asuntos	públicos,	la	importancia	que	le	asignan	a	los	asuntos	públicos	y	la	participación	
ciudadana	en	los	asuntos	públicos,	especialmente	en	el	control	social	sobre	la	gestión	pública.	
	
	
Servicio	público:	
	
El	presente	diagnóstico	dará	inicio	con	algunos	datos	que	muestran	la	percepción	de	los	servidores	
públicos	con	respecto	a	 las	acciones	en	contra	de	 la	corrupción	 implementadas	en	 las	entidades	
públicas,	así	como	su	sentido	de	pertenencia	a	la	institución	y	el	conocimiento	y	participación	en	
los	procesos	de	rendición	de	cuentas	de	las	entidades	del	Estado.		
Las	 gráficas	 que	 a	 continuación	 se	 presentan,	 hacen	 parte	 de	 la	 encuesta	 sobre	 ambiente	 y	
desempeño	 institucional	 nacional	 del	 Departamento	 Administrativo	 Nacional	 de	 Estadística	 –	
DANE	2013	y	del	estudio	sobre	cultura	de	la	legalidad	realizado	por	la	Procuraduría	General	de	la	
Nación	y	el	Centro	de	Estudios	para	el	Desarrollo	–	CENDEX	de	la	Pontificia	Universidad	Javerina.		
Ambas	encuestas	fueron	realizadas	a	servidores	públicos.	En	el	caso	de	la	EDI	(DANE)		participaron	
167	 entidades	 estatales	 del	 nivel	 central,	 universidades	 públicas	 y	 corporaciones	 autónomas	
regionales,	la	muestra	tuvo	un	total	de	20.827	servidores	públicos.		
La	encuesta	de	la	legalidad	de	la	Procuraduría	y	el	Cendex,	cubrió	un	total	de	14	entidades	de	las	
cuales	3	son	del	orden	nacional,	5	de	orden	departamental	y	6	de	orden	municipal.	La	muestra	fue	
de	un	total	de	1.705	servidores	con	representatividad	por	nivel	de	cargo	y	entidad.		
Identidad	y	sentido	de	pertenencia	
	
De	acuerdo	con	la	EDI,	los	mas	altos	porcentajes	de	servidores	públicos	se	dividen	en	dos	grandes	
grupos:	 uno	 del	 37,6%	 que	 se	 ha	 desempeñado	 en	 la	 entidad	 entre	 6	 meses	 y	 6	 años,	
relativamente	recientes	dentro	de	 la	 institución	y	un	segundo	grupo	del	34,4%	que	representa	a	
los	servidores	con	mayor	tiempo	y	experiencia	en	la	entidad	.	De	esta	población,	de	acuerdo	con	la	
misma	encuesta,	el	52,5%	son	mujeres	y	el	47,3%	son	hombres.		
	
	
	
	
	
	
18	
	
Gráfica	n.	1.	Funcionarios	por	tiempo	de	servicio	en	la	entidad	
	
Fuente:	Dane	–	Encuesta	sobre	ambiente	y	desempeño	institucional	nacional	–	EDI	
Para	los	servidores	públicos,	la	estabilidad	laboral	(93,8%)	y	la	posibilidad	de	acumular	experiencia	
(92,9%)	son	las	razones	que	obtienen	mayor	porcentaje	dentro	de	los	motivos	para	permanecer	en	
la	entidad.	Las	tres	razones	con	menores	porcentajes,	se	agrupan	en	una	baja	percepción	de	 los	
servidores	 de	 lograr	 una	 mayor	 asignación	 salarial,	 incentivos	 (monetarios)	 y	 posibilidades	 de	
asecenso	 dentro	 de	 las	 entidades	 públicas;	 esto	 indica	 que	 hay	 una	 percepción	 de	 estabilidad	
laboral,	pero	con	bajas	posibilidades	de	ascenso,	cuestión	que	puede	repercutir	en	los	servidores	
en	una	sensación	de	monotonía	y	en	un	desánimo	al	 llevar	a	cabo	sus	funciones.	Valdría	 la	pena	
aquí	 resaltar	 la	 necesidad	 de	 generar	 mayores	 posibilidades	 de	 capacitación	 y	 de	 reconocer	 el	
trabajo	de	los	servidores	constantemente.	Esto	puede	generar	sentido	de	pertenencia	y	orgullo	de	
su	labor.		
	
	
	
	
	
	
	
	
	
37,6%
15,1%
12,9%
34,4%
De	6	meses	a	6	
años
de	7	a	11	años de	12	a	16	años más	de	16	años	
Porcentaje	de	funcionarios	por	tiempo	de	servicio	en	
la	entidad.	
	
	
19	
	
Gráfica	n.	2.	Razones	para	permanecer	en	la	entidad	
	
Fuente:	Dane	–	Encuesta	sobre	ambiente	y	desempeño	institucional	nacional	–	EDI	
	
En	 este	 sentido,	 de	 acuerdo	 con	 la	 encuesta	 de	 desempeño	 y	 servicio	 del	 DANE,	 los	 servidores	
públicos	sienten	que	su	labor	es	importante	para	la	institución	y	para	prestarle	un	mejor	servicio	al	
ciudadano.	Sin	embargo,	la	posibilidad	de	que	sus	laborales	sean	innovadoras	tiene	un	porcentaje	
más	bajo,	al	igual	que	la	percepción	de	que	las	capacidades	de	los	servidores	pueden	aprovecharse	
e	incentivarse	mejor.	Siguiendo	con	el	anterior	argumento,	es	importante	no	solo	que	el	servidor	
tenga	un	sentido	de	pertenencia	sino	que	sus	labores	sean	reconocidas	como	un	bien,	no	solo	para	
el	Estado	sino	para	el	país.	El	servidor	debe	ser	reconocido	como	multiplicador	de	buenas	prácticas	
de	gobierno	ejemplar	y	como	representantedel	Gobierno	Nacional	en	su	territorio.		
	
	
	
	
	
	
	
54,4%
56,1%
65,9%
73,4%
78,6%
85,4%
92,9%
93,8%
Perspectiva	de	ascenso
Incentivos	y	reconocimientos	laborales
asignación	salarial
Posibilidades	de	capacitación
Prestigio	social
Horarios	de	trabajo
Posibilidades	de	acumular	experiencia
Estabilidad	laboral	
Porcentaje	de	personas	que	están	de	acuerdo	con	las	siguientes	razones	
para	permanecer	en	la	entidad	en	los	últimos	doce	meses
	
	
20	
	
Gráfica	n.	3.	grado	de	acuerdo	con	los	siguientes	enunciados		
	
Fuente:	Dane	–	Encuesta	sobre	ambiente	y	desempeño	institucional	nacional	–	EDI	
	
De	acuerdo	con	el	estudio	sobre	cultura	de	la	legalidad	realizado	por	la	Procuraduría	y	el	Cendex	
en	 el	 2012,	 la	 percepción	 de	 los	 servidores	 públicos	 de	 que	 su	 entidad	 es	 un	 buen	 lugar	 para	
trabajar	 tiene	 los	 porcentajes	más	 bajos.	 De	 acuerdo	 con	 la	 gráfica	 n.	 4,	 en	 la	 Gobernación	 de	
Bolívar,	en	 la	Alcaldía	de	Puerto	Wilches	y	en	el	Minsterio	de	Educación	se	 tienen	 los	más	bajos	
porcentajes	 de	 sentido	 de	 pertenencia	 hacia	 la	 entidad.	 Así	mismo,	 el	 orgullo	 de	 trabajar	 en	 la	
institución	en	el	caso	de	puerto	Wilches	tiene	un	porcentaje	considerablemente	bajo	con	respecto	
a	las	demás	entidades	encuestadas.	Como	ya	se	ha	mencionado,	es	preciso	enfocarse	en	aumentar	
el	sentido	de	pertenencia,	en	el	orgullo	y	en	el	compromiso	con	la	entidad	de	los	servidores.		
	
	
	
	
	
	
	
84,2% 84,6%
93,3%
95,9%
97,9%
Las	tareas	
desempeñadas	
estimularon	mi	
capacidad	de	
innovación	
Mis	capacidades	
laborales	se	han	
aprovechado	
La	labor	que	
desempeñé	
contribuyó	a	mi	
crecimiento	
personal
El	trabajo	que	
desempeñé	
contribuyó	a	
prestarle	un	mejor	
servicio	a	la	
ciudadanía
Mi	trabajo	
constribuyó	al	logro	
de	los	objetivos	
estratégicos	de	la	
entidad
Porcentaje	de	funcionarios	que	están	de	acuerdo	con	cada	enunciado	en	los	
últimos	doce	meses	
	
	
21	
	
Gráfica	n.	4.	Pertinencia	y	compromiso	con	la	entidad	
Nivel	de	acuerdo	respecto	a	la	pertenencia	y	compromiso	con	la	entidad	
	
Fuente:	Estudio	sobre	Cultura	de	la	Legalidad.	Procuraduría	–	Cendex	2012.	
	
El	estudio	sobre	cultura	de	la	legalidad	señala	un	bajo	porcentaje	de	percepción	de	los	servidores	
acerca	de	incentivos	por	resultados,	del	reconocimiento	público	de	los	logros	de	los	funcionarios	y	
del	reconocimiento	público	de	logros	colectivos.	Esto	como	se	había	miencionado,	puede	conllevar	
un	bajo	rendimiento	en	la	gestiónn	pública	y	en	las	actitudes	de	los	servidores	con	respecto	a	las	
funciones	que	deben	desempeñar.	 	Los	porcentajes	de	reconocimiento	 individual,	son	 	aun	 	más	
bajos	 que	 los	 de	 reconocimiento	 colectivo,	 si	 bien	 el	 trabajo	 en	 equipo	 es	 importante	 y	 es	
relevante	 mostrar	 sus	 logros,	 el	 reconocimiento	 individual	 es	 primordial	 para	 una	 buena	
convivencia	 y	 para	 estimular	 a	 los	 sujetos	 en	 sus	 labores	 cotidianas.	 El	 reconocimiento	 de	 los	
logros	 individuales	en	el	Ministerio	de	Salud,	 la	Gobernación	de	Caquetá	y	 la	Alcaldía	de	Puerto	
Wilches,	no	sobrepasan	el	25%.		
	
	
	
	
	
	
22	
	
	
Gráfica	n.	5.	incentivos	y	reconocimientos	en	la	entidad	
Existencia	de	incentivos	y	reconocimientos	en	la	entidad		
	
Fuente:	Estudio	sobre	Cultura	de	la	Legalidad.	Procuraduría	–	Cendex	2012.	
Transparencia		
	
De	la	transparencia	en	los	procesos	y	la	rendición	de	cuentas	al	interior	de	las	entidades,	depende	
en	 gran	 parte	 que	 los	 servidores	 públicos	 cumplan	 las	 normas,	 confien	 en	 su	 entidad	 y	 sientan	
orgullo	y	sentido	de	pertenencia	por	ella.	Estas	son	actitudes	que	se	verán	reflejadas	al	exterior	de	
las	entidades	y	permitirán	que	los	ciudadanos	cambien	su	percepción	con	respecto	a	la	corrupción	
que	empaña	la	imagen	de	la	gestión	pública		y	de	los	funcionarios.	
Si	 bien	 es	 importante	 cambiar	 la	 percepción	 que	 hay	 del	 servidor	 público,	 es	 primordial	 que	 el	
cambio	 cultural	 comience	 dentro	 de	 las	 entidades	 y	 que	 sean	 los	 funcionarios	 quiénes	 exigan	 y	
además	 cumplan	 con	 el	 cumplimiento	 de	 la	 ley	 en	 los	 procesos	 de	 contratación,	 de	 control	
interno,	 y	 en	 general	 de	 prevenir	 la	 incidencia	 de	 las	 	 políticas	 irregulares	 en	 las	 entidades	
estatales.		
De	 acuerdo	 con	 la	 encuesta	 sobre	 ambiente	 y	 desempeño	 institucional	 del	 DANE,	 de	 las	
estrategias	que	ha	implementado	la	entidad	a	la	que	pertenecen,	la	racionalización	de	trámites	y	
el	 fortalecimiento	del	 control	 interno	 son	 las	que	 tienen	un	mayor	porcentaje	de	percepción	de	
efectividad	al	 interior	de	 la	entidad.	Los	procesos	en	 la	promoción	de	veedurías	ciudadanas,	y	 la	
detección	de	riesgos	a	través	del	índice	de	transparencia	por	el	contrario	no	son	de	conocimiento	
	
	
23	
	
de	los	servidores.	En	este	sentido,	no	solo	es	importante	para	la	administración	pública	fortalecer	
sus	procedimientos	internos,	sino	promover	el	control	social	a	través	de	la	rendición	de	cuentas	a		
la	 ciudadanía	 y	 hacer	 uso	 de	 los	 índices	 de	 transparencia	 que	 provee	 la	 procuraduría	 y	
Transparencia	por	Colombia;	asi	mismo,	 	realizar	reindición	de	cuentas	dentro	de	 la	 institución	y	
hacer	uso	de	los	medios	de	comunicación	adecuados	para	su	divulgación.		
Gráfica	n.	6.	Estrategias	para	prevenir	la	incidencia	de	políticas	irregulares	en	su	entidad.	
	
Fuente:	Dane	–	Encuesta	sobre	ambiente	y	desempeño	institucional	nacional	–	EDI	
De	acuerdo	con	lo	anterior,	la	encuesta	EDI	señala	que	el	70,8%	de	los	servidores	públicos	no	han	
participado	en	ningun	espacio	de	rendición	de	cuentas	dentro	de	la	entidad.		
	
	
	
	
	
	
	
29%
28%
25%
25%
23%
15%
31%
27%
27%
26%
35%
23%
12%
11%
9%
12%
15%
12%
6%
5%
5%
8%
6%
7%
23%
29%
34%
29%
22%
43%
Fortalecimiento	de	control	interno
Proceso	de	rendición	de	cuentas	al	ciudadano	
Detección	de	riesgos	en	la	gestión	a	través	del	índice	de	
Transparencia	
Selecció	n	de		funcionarios	públicos	por	sistema	de	
méritos	
Racionalización	de	trámites
Promoción	de	veedurías	ciudadanas
Porcentaje	de	funcionarios	que	responden	a	la	pregunta,	"durante	los	ultimos	doce	
meses,	¿qué	tan	efectiva	ha	sido	cada	una	de	las	siguientes	estrategias	para	prevenir	
la	incidencia	de	políticas	irregulares	en	su	entidad?	
Muy	efectiva algo	efectiva poco	efectiva nada	efectiva no	tiene	conocimiento	
	
	
24	
	
Gráfica	n.	7.	Conocimiento	o	participación	en	alguna	acción	de	rendición	de	cuentas	
	
Fuente:	Dane	–	Encuesta	sobre	ambiente	y	desempeño	institucional	nacional	–	EDI	
La	 rendición	 de	 cuentas	 como	 un	 proceso	 de	 transparencia	 de	 la	 entidad,	 debe	 estar	 no	 solo	
dirigido	 a	 los	 servidores	 públicos,	 sino	 a	 la	 ciudadanía	 en	 general	 haciendo	 uso	 de	 las	 diversas	
herramientas	tecnológicas	que	permitan	su	divulgación	y	conocimiento.	A	la	pregunta	si	conoció	o	
participó	 en	 acciones	 referentes	 a	 la	 rendición	 de	 cuentas	 en	 la	 entidad,	 la	 capacitación	 a	
ciudadanos	y	 la	 interacción	en	 línea	tiene	 los	porcentajes	más	altos	de	desconocimiento	y	de	no	
participación.		
El	 proceso	 de	 rendición	 de	 cuentas	 de	 la	 entidad	 es	 una	 de	 las	 acciones	 de	 interacción	 con	 el	
ciudadano	y	de	allí	nace	su	importancia	e	incidencia	en	una	estrategia	de	buen	gobierno.			
	
	
	
	
	
	
	
	
	
29,2%
70,8%
si No
Porcentaje	de	funcionarios	que	responden	a	la	
pregunta	"¿Durante	los	ultimos	12	meses,	usted	
conoció	o	participó	en	alguna	acción	de	rendición	
de	cuentas	en	su	entidad?
	
	
25	
	
Gráfica	n.	8.	Conocimiento	o	participación	en	alguna	acción	de	rendición	de	cuentas	
	
Fuente:	Dane	–	Encuesta	sobre	ambiente	y	desempeño	institucional	nacional	–	EDI	
	
Ahora	bien,	 en	 los	 contenidos	de	 las	 rendiciones	de	 cuentas,	 la	 información	 sobre	el	 personal	 y	
contratistas	 de	 la	 entidad,	 los	 dificultades	 y	 problemas	 presentados,	 las	 quejas	 y	 peticionesfrecuentes	 de	 los	 ciudadanos	 y	 las	 acciones	 que	 garanticen	 la	 participación	 ciudadana	 son	 los	
temas	 que	 los	 servidores	 consideran	 no	 se	 tratan.	 Es	 preciso	 como	 parte	 de	 un	 modelo	 de	
gobierno	 ejemplar,	 que	 el	 DAFP	 promueva	 los	 lineamientos	 para	 una	 rendición	 de	 cuentas	
innovadora,	participativa	y	que	acerque	al	Estado	a	la	ciudadanía.		
	
	
	
	
	
	
78,8%
65,1%
56,8%
52,2%
32,5%
21,2%
34,9%
43,2%
47,8%
67,5%
Publicaciones	o	informes	de	gestión
Audiencias	públicas
Reuniones,	foros,	mesas	temáticas	con	
ciudadanos
Interacción	en	línea:	redes	sociales,	chats,	
foros	virtuales,	etc.
Capacitaciones	a	ciudadanos	para	la	rendición	
de	cuentas	
¿Usted	conoció	o	participó	en	alguna	de	las	siguientes	acciones	de	
rendición	de	cuentas	en	su	entidad?
Si	
No
	
	
26	
	
Gráfica	n.	9.	Temas	tratados	en	las	rendiciones	de	cuentas	
	
Fuente:	Dane	–	Encuesta	sobre	ambiente	y	desempeño	institucional	nacional	–	EDI	
	
Con	respecto	a	 la	disposición	de	 los	 servidores	públicos	de	denunciar	casos	de	corrupción	en	su	
entidad,	el	17,9%	no	lo	haría	por	miedo	a	ser	objetos	de	represalias	laborales,	el	13,2%	no	lo	haría	
por	 la	 ausencia	 de	 mecanismos	 de	 denuncia	 que	 garanticen	 la	 protección	 del	 denunciante,	 el	
12,2%	 no	 lo	 haría	 por	 el	 temor	 a	 represalias	 contra	 su	 integridad	 o	 vida	 y	 un	 	 11,8%	 tiene	 la	
percepción	de	que	estos	casos	de	corrupción	no	son	 investigados	ni	castigados	al	 interior	de	 las	
entidades.		
Los	 procesos	 de	 transparencia	 de	 una	 entidad	 pública,	 deben	 procurar	 generar	mecanismos	 de	
denuncia	 que	 eviten	 que	 los	 servidores	 publicos	 se	 sientan	 limitados	 de	 ejercer	 su	 deber.	 Así	
mismo	el	32%	que	afirma	que	ninguna	de	las	anteriores	razones	sería	un	motivo	para	no	denunciar	
casos	de	corrupción	es	un	porcentaje	bajo	dentro	de	las	entidades	públicas.		
Además	 de	 la	 generación	 de	 políticas	 de	 transparencia,	 es	 preciso	 	 promover	 una	 cultura	 de	 la	
legalidad	en	 la	que	 los	 recursos	públicos	sean	tratados	como	recursos	sagrados	por	parte	de	 los	
funcionarios	y	orienten	su	accionar	hacia	el	ciudado	de	los	mismos.	
	
	 	
	
94,2%
88,4%
84,6%
78,4%
77,5%
73,9%
65,5%
5,8%
11,5%
15,4%
21,6%
22,5%
26,0%
34,5%
Metas	y	resultados	del	plan	de	acción	
institucional	
Inversiones	y	presupuesto	asociados	al	
plan	de	acción	institucional	
Programación	de	acciones	y	metas	
para	la	siguiente	vigencia	
Acciones	para	garantizar	la	
participación	ciudadana	
Quejas	y	peticiones	frecuentes	de	los	
ciudadanos	
Dificultades	y	problemas	presentados	
Información	sobre	el	personal	de	
planta	y	contratistas	de	la	entidad.	
Porcentaje	de	funcionarios	que	responden	a	la	pregunta:	
¿conoce	si	en	estos	escenarios	de	rendición	de	cuentas,	la	
entidad	suministró	información	sobre	los	siguientes	temas?	
Si
No
	
	
27	
	
Gráfica	n.	10.	Principal	razón	por	la	que	no	denunciaría	un	caso	de	corrupción	
	
Fuente:	Dane	–	Encuesta	sobre	ambiente	y	desempeño	institucional	nacional	–	EDI	
En	caso	de	 la	denuncia	de	casos	de	corrupción	al	 interior	de	 la	entidad,	el	46%	de	los	servidores	
publicos	encuestados	acudiría	a	su	jefe	inmediato	en	primera	instancia.		
Gráfica	n.	11.	En	caso	de	denunciar	un	caso	de	corrupción	a	qué	instancia	acudiría.	
	
31,8%
17,9%
13,2%
12,2%
11,8%
9,4%
2,9%
0,6%
0,2%
Ninguna	de	las	anteriores	
Teme	ser	objeto	de	represalias	laborales	
No	hay	mecanismos	de	denucia	que	garanticen	…
Teme	ser	víctima	de	represalías	contra	su	…
Los	casos	denunciados	no	se	investigan	ni	…
No	conoce	el	procedimiento	para	hacer	la	…
Los	trámites	de	la	denucnia	son	complicados
No	hay	estímulos	o	compensaciones	que	lo	…
No	es	mi	problema,	me	es	indiferente
Porcentaje	de	personas	que	responden	a	la	pregunta,		"¿si	en	su	entidad	se	
presentara	un	caso	de	corrupción	y	usted	decidiera	NO	denunciarlo,	¿Cuál	sería	la	
principal	razón	por	la	que	NO	lo	denuciaría?	
46%
16,3%
11,5%
9,9%
5,6%
5,6%
4,2%
1,0%
El	jefe	inmedianto
La	autoridad	máxima	de	la	entidad	
La	procuraduría	General	de	la	Nación
El	jefe	de	control	interno	y/o	disciplinario
Ninguna	de	las	anteriores
La	Fiscalía	General	de	la	Nación
La	Contraloría	General	de	la	República
El	jefe	de	recursos	humanos
Porcentaje	de	funcionarios	que	responden	a	la	pregunta,	"si	
tuviera	que	denunciar	un	acto	de	corrupción	que	ocurriera	en	
su	entidad,	¿a	qué	instancia	acudiría	primero?
	
	
28	
	
Fuente:	Dane	–	Encuesta	sobre	ambiente	y	desempeño	institucional	nacional	–	EDI	
Finalmente,	la	percepción	que	los	servidores	tienen	con	respecto	a	la	vinculación	de	funcionarios	
de	 libre	 nombramiento	 y	 remoción	 es	 negativa.	 Esto	 puede	 deberse	 entre	 otras	 razones,	 al	
desconocimiento	 y	 a	 una	 percepción	 de	 corrupción	 y	 amiguismo	 al	 interior	 de	 las	 entidades	
públicas.		
Como	 parte	 de	 una	 política	 de	 transparencia,	 es	 necesario	 que	 en	 la	 rendición	 de	 cuentas	 se	
suministre	 toda	 la	 información	 necesaria	 y	 que	 en	 los	 medios	 de	 comunicación	 internos,	 la	
información	 sea	 publicada.	 Así	 mismo,	 es	 necesario	 fortalecer	 los	 sistemas	 de	 información	 del	
Estado	y	divulgarlos	
Gráfica	n.	12	La	vinculación	de	funcionarios	de	libre	nombramiento	y	remoción	
	
Fuente:	Dane	–	Encuesta	sobre	ambiente	y	desempeño	institucional	nacional	–	EDI	
Cultura	de	la	legalidad		
	
De	 acuerdo	 con	 el	 estudio	 sobre	 cultura	 de	 la	 legalidad	 realizado	 por	 Cendex	 y	 la	 Procuraduría	
General	 de	 la	 Nación,	 la	 concepción	 que	 los	 servidores	 públicos	 tienen	 del	 buen	 ciudadano	 es	
aquel	 que	 obedece	 las	 leyes	 (69,5%),	 que	 ejerce	 su	 derecho	 al	 voto	 (64,3%)	 y	 en	 una	 menor	
proporción,	un	ciudadano	que	paga	impuestos	(50,9%).		
Acciones	como	ejercer	control	social	(33%),	participar	en	organizaciones	sociales	(23%)	y	participar	
en	 organizaciones	 políticas	 (11,1%)	 están	 puestos	 en	 un	 segundo	 plano.	 Esto	 puede	 deberse	 al	
bajo	nivel	de	cultura	política	que	tiene	el	país	y	al	desinterés	en	los	asuntos	públicos	de	parte	de	la	
ciudadanía	en	general.	Sin	embargo,	siendo	esta	una	encuesta	enfocada	a	 funcionarios	públicos,	
se	esperaría	que	la	imagen	de	un	buen	ciudadano	sea	aquel	que	recoja	todos	estos	factores.		
9,7%
17,0%
23,9%
26,4%
Se	basó	en	
intercambio	de	
favores	
Se	basó	en	vínculos	
regionalistas
Se	basó	en	
influencias	políticas
Se	basó	en	vinculos	
personales,	
familiares	o	de	
amistad
Porcentaje	de	funcionarios	que	responden	a	la	pregunta,	
"Durante	los	últimos	doce	meses,	en	la	entidad,	la	vinculación	de	
funcionarios	de	libre	nombramiento	y	remoción"	
	
	
29	
	
De	otro	lado,	pese	a	que	el	deber	de	ejercer	el	voto	tiene	un	porcentaje	alto	dentro	de	la	imagen	
que	se	tiene	de	un	ciudadano	ejemplar,	es	importante	trabajar	por	generar	en	la	ciudadanía	y	en	
los	 servidores	 un	 interés	 por	 el	 control	 social,	 dado	 que	 finalmente	 es	 este	 el	 mecanismo	 que	
permite	 a	 los	 ciudadanos	 hacer	 seguimientos	 tanto	 a	 las	 entidades	 públicas,	 como	 a	 los	
representantes	elegidos	mediante	el	voto	popular.		
La	percepción	de	que	el	derecho	y	deber	como	ciudadano	termina	al	depositar	el	voto,	es	una	de	
las	prácticas	más	dañinas	para	la	cultura	política	de	nuestra	sociedad	y	permite	la	reproducción	de	
prácticas	clienterales	en	las	entidades	nacionales	y	distritales.		
Gráfica	n.	13.	Concepción	del	buen	ciudadano	
Factores	asociados	a	la	concepción	del	buen	ciudadano,	total	entidades	
	
Fuente:	Estudio	sobre	Cultura	de	la	Legalidad.	Procuraduría	–	Cendex	2012.	
	
En	general	 los	 servidores	públicos	 tienen	una	buena	percepción	de	 la	utilidad	de	 las	 leyes	en	el	
país.	Sin	embargo	la	apreciación	de	que	las	 leyes	benefician	a	ricos	y	a	políticos	y	corruptos	está	
muy	acentuada	en	la	visión	que	se	tiene	de	la	política	colombiana.		
Una	 de	 las	 apuestas	 de	 la	 transformación	 cultural,	 es	 cambiar	 el	 imaginariode	 que	 todos	 los	
ciudadanos	y	los	funcionarios	públicos	son	corruptos,	y	además	de	que	las	leyes	solo	se	hacen	para	
su	beneficio.		
	
	
30	
	
Gráfica	n.	14.	Utilidad	de	las	leyes	
Para	qué	han	servido	las	leyes	en	la	ciudad	/departamento/país.	
	
Fuente:	Estudio	sobre	Cultura	de	la	Legalidad.	Procuraduría	–	Cendex	2012.	
	
De	acuerdo	con	la	percepción	de	los	servidores	públicos	encuestados,	la	mayoría	considera	que	las	
normas	que	rigen	a	la	sociedad	resultan	de	las	decisiones	que	toman	los	representantes	elegidos	
por	voto	popular,	un	porcentaje	que	oscila	entre	el	20%	y	el	40%	de	acuerdo	con	cada	entidad,	
considera	que	 las	normas	 son	 impuestas,	 y	un	porcentaje	bajo,	 del	 8	 al	 27%	aproximadamente,	
considera	que	las	normas	resultan	de	un	proceso	de	participación	ciudadana.	
El	 imaginario	que	se	 tiene	del	 resultado	de	 las	normas	como	 imposición	va	muy	 ligado	a	 la	baja	
participación	ciudadana	en	grupos	políticos,	en	organizaciones	sociales	y	en	 la	poca	cooperación	
que	hay	de	la	ciudadanía	en	programas	de	control	social	y	veedurías	ciudadanas.	De	acuerdo	con	
estos	 resultados,	 el	 ideal	 de	 país	 demócratico	 no	 corresponde	 con	 el	 ciudadano	 apático	 y	 no	
interesado	 por	 los	 temas	 públicos	 que	 existe	 en	 la	 realidad.	 Es	 necesario	 orientar	 esfuerzos	 en	
suscitar	 un	 interés	 por	 lo	 público	 de	 parte	 de	 la	 ciudadanía	 y	 generar	 un	 sentido	 de	
corresponsabilidad.			
	
	
	
	
	
	
	
31	
	
Gráfica	n.	15.	Cómo	se	definen	las	leyes	
Cómo	se	definen	en	la	realidad	las	normas	que	regulan	la	vida	de	quienes	viven	en	la	
ciudad/departamento/país.	
	
Fuente:	Estudio	sobre	Cultura	de	la	Legalidad.	Procuraduría	–	Cendex	2012.	
Con	relación	a	 la	pregunta	de	quién	debe	 imponer	 los	 límites	a	 la	conducta	de	 los	 individuos,	es	
interesante	 ver	 que	 los	 servidores	 públicos	 encuestados	 dan	 importancia	 a	 la	 autonomía	 de	 las	
personas	 y	 su	 autorregulación.	 Este	 hallazgo	 resulta	 importante	 para	 realizar	 acciones	 con	
servidores	 orientadas	 hacia	 el	 cumplimiento	 de	 normas	 apelando	 a	 su	 convicción	 propia	 de	
cumplimiento	de	la	legalidad.		
	
	
	
	
	
	
	
	
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Gráfica	n.	16.		Quiénes	imponen	los	límites	a	la	conducta	
¿Quiénes	deben	imponer	los	límites	a	la	conducta?	
	
Fuente:	Estudio	sobre	Cultura	de	la	Legalidad.	Procuraduría	–	Cendex	2012.	
En	lo	referente	al	respeto	por	la	ley,	los	servidores	públicos	se	consideran	respetuosos	de	ella	(	9.0	
–	9.3	en	promedio).	Al	indagar	por	qué	tanto	la	gente	respeta	la	ley,	el	promedio	baja	fluctúando	
entre	un	5.5	 y	6.4	 lo	 cual	 indica	que	 los	 servidores	públicos	 tienen	una	 imagen	propia	 legalista,	
pero	al	pensar	en	el	ciudadano	en	común,	los	ven	como	sujetos	no	cumplidores	de		la	ley.		
Con	respecto	a	la	pregunta	acerca	de	qué	tanto	los	funcionario	públicos	respetan	la	ley,	se	percibe	
en	 ellos	 un	 poco	 más	 de	 confianza	 que	 con	 relación	 al	 ciudadano	 en	 general,	 en	 este	 caso	 el	
promedio	 sube	al	7.4.	 Las	entidades	correspondientes	a	 la	Costa	Atlántica,	 tienen	una	muy	baja	
percepción	de	cumplimiento	de	ley	por	parte	de	la	ciudadanía.		
Con	respecto	a	este	tema,	es	importante	que	las	acciones	en	cambio	cultural	vayan	encaminadas	a	
mejorar	la	visión	que	el	funcionario	tiene	del	otro	ya	sea	un	ciudadano	o	un	funcionario	público	y	
así	mismo,	que	la	ciudadanía	mejore	la	imagen	que	tiene	de	los	servidores	públicos.			
	
	
	
	
	
	
	
	
	
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Gráfica	n.	17.	Quiénes	imponen	los	límites	a	la	conducta	
Grado	de	respeto	por	la	ley	
	
Fuente:	Estudio	sobre	Cultura	de	la	Legalidad.	Procuraduría	–	Cendex	2012.	
A	 la	 pregunta	 sobre	 qué	 actores	 de	 la	 sociedad	 infringen	 más	 las	 normas,	 los	 servidores	
respondieron	en	un	27%	los	políticos,	y	en	un	segundo	lugar	los	ciudadanos	con	un	25%.		Como	ya	
se	ha	mencionado,	estos	son	resultados	preocupantes	en	la	medida	en	que	los	servidores	públicos	
deben	 interactuar	 a	 diario	 con	 ciudadanos	 y	 para	 los	 individuos	 el	 funcionario	 público	 es	 el	
representante	 del	 Estado	 en	 el	municipio.	 La	 desconfianza	 que	 se	 percibe	 con	 estos	 resultados	
entre	 ambas	poblaciones	 impide	que	haya	una	buena	 relación	 y	por	 tanto	que	 se	 perjudique	 la	
labor	de	la	gestión	pública	efectiva.		
	
	
	
	
	
	
	
	
	
34	
	
Gráfica	n.	18.	Actores	que	infringen	más	las	normas	
Actores	que	infringen	más	las	normas	
	
Fuente:	Estudio	sobre	Cultura	de	la	Legalidad.	Procuraduría	–	Cendex	2012.	
	
La	 Encuesta	 de	 Cultura	 de	 la	 Legalidad	 indagó	 por	 el	 nivel	 de	 desacuerdo	 con	 algunos	 refranes	
utilizados	 para	 justificar	 comportamientos	 indebidos	 en	 la	 gestión	 pública.	 La	 afirmación	 “todos	
hemos	dado	mordida	alguna	vez”	tiene	un	nivel	de	aceptación	de	aproximadamente	un	23%	en	la	
Gobernación	de	Bolívar,	en	Puerto	Wilches	de	aproximadamente	30%	y	en	Casanare	de	35%.	
“Un	funcionario	puede	sacar	provecho	del	puesto,		siempre	y	cuando	haga	cosas	buenas”	tiene	un	
porcentaje	muy	alto	de	aceptación	en	la	alcaldía	de	Puerto	Wilches,	la	alcaldía	de	Barranquilla	y	la	
alcaldía	de	Florencia.	El	grado	de	acuerdo	con	este	tipo	de	refranes	expone	la	aprobación	de	parte	
de	la	ciudadanía	de	comportamientos	indebidos	en	la	gestión	pública	y	profundiza	el	imaginario	de	
una	cultura	del	favor	y	del	soborno,	en	la	cual	los	funcionarios	solo	llevan	a	cabo	sus	funciones	si	
hay	algún	tipo	de	ganancia	de	por	medio.	Una	cultura	de	la	legalidad	debe	propender	por	que	la	
ciudadanía	no	apruebe	este	tipo	de	acciones,	y	porque	los	servidores	públicos	desarrollen	su	labor	
sin	buscar	en	contraprestación	ningún	tipo	de	prebenda.		
	
	
	
	
	
	
	
	
35	
	
Gráfica	n.	19.	Nivel	de	desacuerdo	con	las	siguientes	afirmaciones	
Nivel	de	desacuerdo	con	cada	una	de	las	siguientes	afirmaciones:	
	
Fuente:	Estudio	sobre	Cultura	de	la	Legalidad.	Procuraduría	–	Cendex	2012.	
	
Confianza	en	instituciones	y	confianza	interpersonal	en	servidores	públicos		
	
De	acuerdo	con	la	encuesta	de	Cultura	de	la	Legalidad,	en	la	entidad	en	la	que	más	desconfían	los	
servidores	 públicos	 es	 en	 el	 Congreso	 de	 la	 República	 (29%),	 seguida	 por	 la	 Policía	 (45%),	 los	
medios	de	comunicación	(46%)	y	las	Ongs	(49%).	
De	 acuerdo	 con	 esta	 medición,	 las	 intituciones	 en	 las	 que	 más	 confían	 los	 servidores	 son	 la	
procuraduría	 (68%),	 las	 instituciones	religiosas	 (68%)	y	 la	 fiscalía	 (61%).	Estos	resultados	difieren	
de	la	percepción	de	la	ciudadanía	(encuesta	de	Cultura	Ciudadana)	en	la	cual	 las	 instituciones	en	
las	que	más	confían	 los	ciudadanos	son:	 los	maestros,	 la	 iglesia	y	el	ejercito	y	en	 las	que	menos	
confían	son:	el	Congreso,	los	funcionarios	públicos	y		los	políticos.	En	ambos	casos,	la	confianza	en	
el	 Congreso	 es	 muy	 baja	 y	 en	 la	 Iglesia	 es	 alta.	 Los	 servidores	 públicos	 confían	 más	 que	 los	
ciudadanos	en	las	instituciones	del	órden	nacional.		
	
	
	
	
	
	
	
36	
	
Gráfica	n.	20.	Confianza	institucional	
Nivel	de	confianza	institucional.	
	
Fuente:	Estudio	sobre	Cultura	de	la	Legalidad.	Procuraduría	–	Cendex	2012.	
Con	relación	a	la	confianza	interpersonal,	los	servidores	públicos	confían	plenamente	en	familiares	
y	en	un	porcentaje	más	bajo	en	amigos.	 Los	 compañeros	de	 trabajo	 son	más	 confiables	que	 los	
vecinos	y	puntualmente	en	la	Gobernación	del	Casanare,	Alcaldía	de	Yopal	y	Alaldía	de	Florencia,	
la	confianza	en	las	personas	que	no	se	conoce	es	mínima.	El	ministerio	de	Educación	es	la	entidad	
con	mayor	nivel	de	confianza	interpersonal	en	todos	los	casos.		
Gráfica	n.	21.	Confianza	interpersonal	
Frente	a	cada	una	de	las	siguientes	personas,	¿cuál	es	el	nivel	de	confinaza	que	usted	tiene?	
	
	
	
37	
	
Fuente:	Estudio	sobre	Cultura	de	la	Legalidad.	Procuraduría	–	Cendex	2012.	
Conclusiones	servicio	público:		
	
1. La	estabilidad	 laboral	es	 la	principal	 razón	de	 los	servidores	públicos	para	permanecer	en	 laentidad,	 la	perspectiva	de	ascenso	es	 la	razón	con	menor	porcentaje	para	permanecer	en	 la	
misma.		
2. Los	servidores	consideran	que	su	trabajo	contribuye	al	 logro	de	los	objetivos	estratégicos	de	
la	entidad.		
3. Con	 respecto	 a	 los	 incentivos,	 el	 estudio	 sobre	 cultura	 de	 la	 legalidad	 señala	 un	 bajo	
porcentaje	 de	 percepción	 de	 los	 servidores	 acerca	 de	 incentivos	 por	 resultados,	 del	
reconocimiento	 público	 de	 los	 logros	 de	 los	 funcionarios	 y	 del	 reconocimiento	 público	 de	
logros	colectivos.	
4. De	 acuerdo	 con	 las	 estrategias	 para	 prevenir	 la	 incidencia	 de	 politicas	 irregulares	 en	 la	
entidad,	 los	 servidores	 públicos	 consideran	 poco	 efectiva	 la	 promoción	 de	 veedurías	
ciudadanas	y	la	detección	de	riesgos	a	través	del	índice	de	transparencia.		
5. Con	respecto	a	las	acciones	para	el	desarrollo	de	la	rendición	de	cuentas	en	las	entidades,	los	
servidores	 públicos	 no	 tienen	 conocimiento	 de	 la	 realización	 de	 capacitación	 a	 ciudadanos	
(67,5%)	ni	de	 la	 interacción	en	 línea	con	 los	mismos	 (47,8%).	 Las	herramientas	más	usuales	
utilizadas	 dentro	 de	 las	 entidades	 para	 el	 desarrollo	 de	 las	 rendiciones	 de	 cuentas	 son	 los	
informe	de	gestión	(78,8%)	y	las	audiencias	públicas	(65,1%)		
6. En	las	rendiciones	de	cuentas,	el	34,5%	de	los	funcionarios	públicos	consideran	que	hace	falta	
proveer	información	sobre	el	personal	de	planta	y	contratista	de	la	entidad.	Así	mismo,	el	26%	
considera	que	hace	falta	hablar	sobre	 las	dificultades	y	problemas	presentados	dentro	de	 la	
entidad.		
7. Con	respecto	a	la	disposición	de	los	servidores	públicos	de	denunciar	casos	de	corrupción	en	
su	entidad,	el	17,9%	no	lo	haría	por	miedo	a	ser	objetos	de	represalias	laborales,	el	13,2%	no	
lo	 haría	 por	 la	 ausencia	 de	 mecanismos	 de	 denuncia	 que	 garanticen	 la	 protección	 del	
denunciante,	el	12,2%	no	lo	haría	por	el	temor	a	represalias	contra	su	integridad	o	vida	y	un		
11,8%	tiene	la	percepción	de	que	estos	casos	de	corrupción	no	son	investigados	ni	castigados	
al	 interior	 de	 las	 entidades.	 Sin	 embargo	 un	 32%	de	 los	 funcionarios	 considera	 que	 no	 hay	
razones	para	no	denunciar	casos	de	corrupción.		
8. En	el	momento	de	denunciar	casos	de	corrupción,	el	46%	de	los	funcionarios	acudiría	a	su	jefe	
inmediato.		
9. Los	servidores	públicos	consideran	que	la	vinculación	de	funcionarios	de	libre	nombramiento	
y	remoción	se	basan	en:	26,4%	vínculos	personales,	familiares	o	de	amistad.	23,9%	se	basó	en	
influencias	políticas.	17%	se	basó	en	vinculos	regionalistas	y	9,7%	se	basó	en	el	intercambio	de	
favores.		
	
	
38	
	
10. La	concepción	que	 los	servidores	públicos	 tienen	del	buen	ciudadano	es	aquel	que	obedece	
las	 leyes	 (69,5%),	 que	 ejerce	 su	 derecho	 al	 voto	 (64,3%)	 y	 en	 una	 menor	 proporción,	 un	
ciudadano	que	paga	impuestos	(50,9%).	Acciones	como	ejercer	control	social	(33%),	participar	
en	organizaciones	sociales	(23%)	y	participar	en	organizaciones	políticas	(11,1%)	están	en	un	
segundo	plano.	
11. En	general	los	servidores	públicos	tienen	una	buena	percepción	de	la	utilidad	de	las	leyes	en	
el	país.	Sin	embargo	la	apreciación	de	que	las	leyes	benefician	a	ricos	y	a	políticos	y	corruptos	
está	muy	acentuada	en	el	imaginario	que	se	tiene	de	la	política	colombiana.		
12. De	acuerdo	 con	 la	percepción	de	 los	 servidores	públicos	encuestados,	 la	mayoría	 considera	
que	 las	 normas	 que	 rigen	 a	 la	 sociedad	 resultan	 de	 las	 decisiones	 que	 toman	 los	
representantes	elegidos	por	voto	popular,	un	porcentaje	que	oscila	entre	el	20%	y	el	40%	de	
acuerdo	con	cada	entidad,	considera	que	las	normas	son	impuestas,	y	un	porcentaje	bajo,	del	
8	al	27%	aproximadamente	considera	que	las	normas	resultan	de	un	proceso	de	participación	
ciudadana.	
13. Para	los	servidores,	 la	familia:	28%	y	la	misma	persona:	18%	son	quienes	deben	imponer	los	
límites	a	la	conducta	del	individuo.		
14. En	lo	referente	al	respeto	por	la	ley,	los	servidores	públicos	se	consideran	respetuosos	de	ella	
(	9.0	–	9.3	en	promedio).	Al	 indagar	por	qué	tanto	 la	gente	respeta	 la	 ley,	el	promedio	baja	
fluctúando	 entre	 un	 5.5	 y	 6.4	 lo	 cual	 indica	 que	 los	 servidores	 públicos	 tienen	 una	 imagen	
propia	 legalista,	 pero	 al	 pensar	 en	 el	 ciudadano	 en	 común,	 los	 ven	 como	 sujetos	 no	
cumplidores	de		la	ley.		
15. A	 la	 pregunta	 sobre	 qué	 actores	 de	 la	 sociedad	 infringen	 más	 las	 normas,	 los	 servidores	
respondieron:	en	un	27%	los	políticos,	y	en	un	segundo	lugar	los	ciudadanos	con	un	25%.			
16. En	 la	 entidad	 en	 la	 que	 más	 desconfían	 los	 servidores	 públicos	 es	 en	 el	 Congreso	 de	 la	
República	 (29%),	 seguida	por	 la	Policía	 (45%),	 los	medios	de	comunicación	 (46%)	y	 las	Ongs	
(49%).	Las	intituciones	en	las	que	más	confían	los	servidores	son	en	la	procuraduría	(68%),	las	
instituciones	religiosas	(68%)	y	la	fiscalía	(61%).	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
39	
	
Ciudadanía	
	
El	presente	diagnóstico	recoge	datos	disponibles	en	cuanto	a	confianza	interpersonal	y	confianza	
en	las	instituciones,	percepción	de	corrupción	de	los	servidores	públicos	y	de	la	ciudadania,	índices	
de	 transparencia	 a	 nivel	 nacional	 e	 internacional,	 importancia	 asignada	 a	 los	 asuntos	 públicos	 y	
participación	en	los	asuntos	públicos,	rendición	de	cuentas	y	satisfacción	con	la	gestión	pública	en	
alcaldías	y	concejos	de	diferentes	ciudadades.		
Para	la	realización	de	este	diagnóstico,	se	tienen	en	cuenta	datos	de	las	siguientes	encuestas:	
• Encuesta	de	Cultura	Ciudadana	2008	–	2013		de	Corpovisionarios	
• Encuesta	de	Cultura	Política	2013	del	DANE	
• Encuesta	de	Percepción	Ciudadana	de	la	Red	de	Ciudades	Cómo	Vamos	2012	–	2013	
• Índice	 de	 Transparencia	 en	 las	 entidades	 públicas	 2007	 -	 2009	 de	 Transparencia	 por	
Colombia	
• Índice	de	Transparencia	Internacional	2011.		
• Estudio	 sobre	 la	 Cultura	 Política	 de	 la	 Democracia	 en	 Colombia:	 2013	 de	 LAPOP,	
Universidad	de	los	Andes	y	Vanderbilt	University	.	
• Las	vicisitudes	del	Capital	Social	en	Colombia	1997	–	2011	de	la	Fundación	Restrepo	Barco.		
Si	bien	ninguna	de	las	encuestas	logra	una	cobertura	nacional	sobre	estos	aspectos,	los	resultados	
de	las	diferentes	mediciones	nos	permiten	dar	el	siguiente	panorama:		
	
Confianza	ciudadana	en	las	instituciones	y	confianza	interpersonal	
	
Como	se	observa	en	el	gráfico	n.	22,	en	una	lista	seleccionada	de	instituciones	(que	incluyen	tanto	
estructuras	de	poder	y	de	gobierno	como	actores	de	dichas	estructuras),	los	funcionarios	públicos	
tienen	 el	 nivel	más	 bajo	 de	 confianza	 después	 de	 los	 políticos,	 y	 solo	 superan	 por	muy	 poco	 al	
Congreso.	Los	niveles	más	altos	de	confianza	los	tienen	los	maestros,	la	Iglesia	y	el	Ejército.	
Como	se	señaló	anteriormente,	hay	una	diferencia	entre	 las	 insitituciones	en	 las	que	confían	 los	
servidores	 públicos	 y	 los	 ciudadanos.	 Para	 los	 funcionarios,	 las	 instituciones	 en	 las	 que	 más	
confíanson:	 	 la	 Procuraduría,	 las	 instituciones	 religiosas	 y	 la	 fiscalía.	 La	 institución	 que	 goza	 de	
menor	 confianza	en	ambos	 casos	es	el	Congreso	de	 la	República	 y	 así	mismo,	 la	 institución	que	
goza	de	mayor	confianza	en	ambas	mediciones,	es	la	iglesia.		
	
	
	
	
	
	
40	
	
	
Gráfica	n.	22.	Confianza	ciudadana	en	las	instituciones	
	
Fuente:	Corpovisionarios,	Encuesta	de	Cultura	Ciudadana	2008	–	2014.		
	
De	acuerdo	con	la	encuesta	de	cultura	política	del	DANE,	el	28,1%	de	los	ciudadanos	no	confía	en	
la	 presidencia	 de	 la	 República	 y	 el	 30,3%	 no	 confían	 ni	 mucho	 ni	 poco,	 	 este	 resulta	 ser	 un	
porcentaje	 un	 poco	 más	 alto	 que	 el	 presentado	 por	 la	 encuesta	 de	 cultura	 ciudadana	 cuyo	
porcentaje	de	desconfianza	es	del	76,8%.	 	En	general,	 la	desconfianza	en	 las	entidades	públicas,	
políticos,	y	funcionarios	del	Estado	oscila	entre	el	76%	y	el	90%,		ver	gráfica	24.