Democracia directa y derechos de los particulares

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Electorales
Criterios
Democracia directa 
y derechos de los 
particulares. 
Improcedencia 
del plebiscito
Jorge Sánchez Morales
Democracia directa 
y derechos de los particulares. 
Improcedencia del plebiscito
Editorial tepjf
Jorge Sánchez Morales
México, 2022
Democracia directa 
y derechos de los particulares. 
Improcedencia del plebiscito
Criterios Electorales
Democracia directa y derechos de los particulares. 
Improcedencia del plebiscito
1.a edición, 2022.
D. R. © Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Carlota Armero 5000, CTM Culhuacán, 04480, Coyoacán, Ciudad de México.
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Las opiniones expresadas en la presente obra son responsabilidad exclusiva de quien las 
emite.
ISBN 978-607-708-600-0
323.042 M6.02
S724d Sánchez Morales, Jorge, autor.
Democracia directa y derechos de los particulares : Improcedencia 
del plebiscito / Jorge Sánchez Morales. -- 1.ª edición. -- Ciudad de México, 
México : Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2022.
1 recurso en línea (60 páginas). (Criterios Electorales)
Incluye referencias bibliográficas: (páginas 59-60).
ISBN 978-607-708-600-0
1. Democracia directa - Plebiscito - México. 2. Régimen financiero del 
Estado - Finanzas del Estado - Presupuesto de Egresos. 3. Contrato ad-
ministrativo de obra pública. 4. Procedimiento ambiental de inspec-
ción y vigilancia - México. 5. Participación ciudadana - Consulta popular 
- México. 6. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación - 
Sentencias - México. 7. Derecho a la propiedad privada. 8. Democracia 
representativa. I. Sánchez Morales, Jorge, autor. II. México. Tribunal 
Electoral del Poder Judicial de la Federación. III. Título.
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Magistrado Reyes Rodríguez Mondragón
Presidente
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Magistrado Felipe de la Mata Pizaña
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Dra. Gloria Ramírez Hernández
Dra. Natalia Saltalamacchia Ziccardi
Dr. Fernando Alberto Lázaro Serrano Migallón
Dra. Gabriela Dolores Ruvalcaba García
Secretaria Técnica Académica
Lic. Agustín Millán Gómez
Secretario Técnico Editorial
Índice 
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Democracias directa y representativa 
y derechos de actos administrativos firmes . . . . . . . . . . . . . 19
Naturaleza jurídica de actos 
administrativos definitivos 
y democracia directa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Análisis de la sentencia SG-JE-8/2019 
emitida por la Sala Regional Guadalajara . . . . . . . . . . . . . . . 37
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Fuentes consultadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Presentación
¿Cuáles asuntos sí y cuáles no pueden ser objeto de plebiscito? Desde 
que se incorporaron los diversos mecanismos de democracia directa al 
sistema electoral mexicano, el plebiscito ha sido uno de los principales 
puntos de discusión. En la Constitución Política de los Estados Unidos 
Mexicanos se contempla claramente que no pueden ser objeto de con-
sulta popular los derechos humanos; los principios constitucionales 
consagrados en el artículo 40; la permanencia o la continuidad en el 
cargo de los servidores públicos de elección popular; la materia electo-
ral; el sistema financiero; los ingresos, los egresos y el Presupuesto de 
Egresos de la Federación; las obras de infraestructura en ejecución; la 
seguridad nacional, y la organización, el funcionamiento y la disciplina 
de la Fuerza Armada permanente.
Cada entidad federativa ha emitido sus restricciones y, en el caso que 
ocupa, en Baja California la Ley de Participación Ciudadana establece 
que no podrán someterse a plebiscito los actos relativos a los egresos 
de la entidad; el régimen interno y de organización de la Administración 
pública; los actos de índole tributario o fiscal; los actos en materia de 
expropiación o de limitación a la propiedad particular, y los demás actos 
cuya realización sea obligatoria (artículo 18).
A pesar de esta lista, no siempre resulta del todo claro en qué mo-
mento es válido activar dicha posibilidad de participación ciudadana. El 
11 de octubre de 2018, un grupo de ciudadanos presentó una solicitud de 
plebiscito ante el Instituto Estatal Electoral de Baja California respecto 
a la autorización concedida por la Secretaría de Protección al Ambiente 
de la entidad a BC Tenedora Inmobiliaria para construir y operar una 
compañía cervecera. Después de agotarse la respectiva cadena impug-
nativa, el asunto llegó al conocimiento de la Sala Regional Guadalajara 
(SG-JE-8/2019).
Jorge Sánchez Morales
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¿Por qué esta autoridad electoral jurisdiccional estimó que era im-
procedente la materia de dicho plebiscito? En la presente obra, el ma-
gistrado Jorge Sánchez Morales analiza la resolución emitida y explica 
con toda claridad por qué un acto administrativo firme no puede ser 
objeto de plebiscito. Para ello, en un primer momento desarrolla qué 
son los mecanismos de democracia directa y en qué se diferencian de la 
democracia representativa. Asimismo, da a conocer tanto las ventajas 
como las desventajas de dichos mecanismos, que buscan complemen-
tar los vacíos de la democracia representativa. Si bien estos estimulan 
la participación ciudadana e incrementan el sentimiento de eficacia 
de la ciudadanía, también pueden generar polarización en las opciones 
políticas, lo que posiblemente derivaría en la adopción de decisio-
nes forzadas.
De forma posterior, el autor recuerda qué son los actos administra-
tivos y cuál es su naturaleza jurídica, al no ser lo mismo estos que los 
actos de gobierno; los segundos no crean ni modifican o extinguen 
los derechos de los particulares como los primeros. Todo lo anterior 
se explica a fin de estar en condiciones de comprender por qué aun 
cuando los mecanismos de democracia directa buscan un mayor invo-
lucramiento de la ciudadanía en los asuntos públicos no implica que 
todo pueda ser llevado al escrutinio de una mayoría, como en este 
caso, los actos administrativos. Al igual que la democracia representa-
tiva, la democracia directa requiere tener definidos claramente sus límites, 
a efectos de no derivar en aquello que concebía Aristóteles como una 
perversión de la democracia, es decir, en una demagogia.
Básicamente, los mecanismos de democracia directa buscan que la 
decisión acerca de la resolución de un problema público específico re-
caiga de forma directa en el pueblo, sin intermediarios, pero de ninguna 
manera esto debe concebirse como una oportunidad para violentar los 
derechos de una minoría o como un atajo al juicio justo de que toda 
decisión que se emita debe garantizar a cualquier persona. En otras 
palabras, los mecanismos de democracia directa aspiran a que se trabaje 
juntos por el interés colectivo, no a ser un arma en beneficio o perjuicio 
de unos cuantos.
Democracia directa y derechos de los particulares 
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Sin duda, este trabajo es fundamental no solo para conocer las más 
importantes bases teóricas de los mecanismos de democracia directa, 
muy en boga en estos días, sino también para entendersus necesarias 
limitaciones por medio del estudio y el análisis de un caso concreto.
Tribunal Electoral 
del Poder Judicial de la Federación
Introducción
El asunto analizado en este trabajo versa acerca de la procedencia de 
un plebiscito solicitado en Baja California respecto de la autorización 
en materia de impacto ambiental para realizar actividades relativas a 
la construcción y la operación de una planta cervecera en favor de la 
persona moral BC Tenedora Inmobiliaria, Sociedad de Responsabilidad 
Limitada de Capital Variable.
En el primer apartado, se estudia tanto la democracia directa como 
la democracia representativa; posteriormente, se establece el alcance de 
los mecanismos de democracia directa respecto de aquellas decisiones 
de una autoridad que hayan sido emitidas en beneficio de particulares y 
en las que se hayan reconocido ciertos derechos. Finalmente, se exponen 
las posibles desventajas al implementar, de manera indiscriminada, los 
mecanismos de democracia directa en perjuicio de los derechos funda-
mentales de los particulares.
Por su parte, el segundo apartado se desarrolla a la luz de la natura-
leza jurídica de los actos administrativos definitivos.
En el tercer apartado, se analiza la sentencia emitida en el expediente 
SG-JE-8/2019, en el que la Sala Regional Guadalajara del Tribunal Elec-
toral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) privilegió el respeto a 
los principios de legalidad y seguridad jurídica, al determinar que una 
resolución administrativa no podía ser sujeta a un plebiscito.
La sentencia reconoció que el actor BC Tenedora Inmobiliaria, Socie-
dad de Responsabilidad Limitada de Capital Variable era el beneficiario 
de una autorización en materia de impacto ambiental que emitió la au-
toridad competente y se argumentó que el plebiscito era improcedente, 
por lo que se sostuvo que no debía ser aprobado por las autoridades 
electorales locales, ya que por medio de este se pretendía la revocación 
de un acto administrativo firme.
Jorge Sánchez Morales
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La determinación se sustentó en la Ley de Participación Ciudadana 
del Estado de Baja California (lpcebc), que expone en su artículo 18, 
fracciones IV y V, que los plebiscitos son improcedentes cuando se pre-
tendan realizar respecto de actos en materia de limitación a la propiedad 
particular, así como de los demás actos cuya realización sea obligatoria 
en los términos de las leyes aplicables y reglamentos respectivos.
La Sala Regional Guadalajara determinó que el plebiscito solicitado 
no era susceptible de realizarse, al versar acerca de una autorización 
firme que planteó esencialmente la posibilidad técnica de la manifes-
tación de impacto ambiental, emitida por la Secretaría de Protección al 
Ambiente de Baja California.
La resolución que en materia de impacto ambiental emitió la referida 
dependencia estatal concedía derechos adquiridos para la realización 
de actividades relativas a la construcción y la operación de una planta 
cervecera; es decir, se trató de un acto administrativo cuya realización 
resultaba obligatoria para la autoridad competente y, por lo tanto, no 
podía ser desconocida por un instrumento de democracia directa, como 
lo es el plebiscito, sin antes no vulnerar derechos de propiedad de un 
particular.
Por otro lado, se precisó que pretender la revocación de un acto 
técnico-administrativo, mediante un proceso plebiscitario, atentaría di-
rectamente contra el principio de legalidad y debido proceso; ambos 
principios son derechos constitucionales contemplados por los artícu-
los 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 
(cpeum). A lo anterior se debe que fuera declarada la improcedencia 
del plebiscito.
El caso que ocupa es de máxima relevancia, al plantear la adecuada 
fijación de los límites a los mecanismos de democracia directa, como lo 
es el plebiscito.
La sentencia dejó en claro que una consulta popular de esa natu-
raleza no puede revocar una resolución administrativa otorgada a un 
particular en materia de impacto ambiental, a efectos de construir y 
operar una planta cervecera; tal resolución se emitió en función de 
un análisis técnico y científico respecto de la factibilidad y la susten-
tabilidad ecológica de dicha actividad, en lo particular en cuanto al 
suministro de agua.
Democracia directa y derechos de los particulares 
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A propósito de la sentencia, era necesario interpretar de manera in-
tegral el ordenamiento jurídico aplicable, en virtud de que, para deter-
minar la trascendencia en la vida pública de la comunidad en relación 
con cuestiones ambientales, objeto de la solicitud de plebiscito, se cues-
tionaba respecto de la justificación del acto administrativo firme, el cual 
se encontraba autorizado por la Secretaría de Protección al Ambiente de 
Baja California, en favor de la empresa actora en el juicio que se analiza.
Es decir, el asunto estribó en definir si las cuestiones relacionadas con 
la protección al medio ambiente, en cuanto a la sustentabilidad por el 
abastecimiento de agua, resultaban trascendentales para la vida de los 
ciudadanos en Baja California; sin embargo, dicha situación ya había 
sido definida por la competencia de una autoridad administrativa.
Así, la cuestión central del caso se circunscribió a definir los límites 
de la democracia directa en relación con los derechos fundamentales de 
los particulares, por cuanto se ponderó de manera específica la posibi-
lidad de plantear una consulta a la ciudadanía mediante un plebiscito 
en el que estaba de por medio la certeza y seguridad jurídica que debe 
prevalecer en un Estado de derecho; en lo particular, cuando en una 
resolución administrativa se han reconocido derechos adquiridos de un 
gobernado, en cuanto a la sustentabilidad ecológica y la viabilidad téc-
nica de la construcción y la operación de una planta cervecera.
El asunto también consideró los mecanismos de democracia directa 
y la improcedencia del plebiscito para revocar la autorización en mate-
ria de impacto ambiental; lo anterior, debido a que se trata de un acto 
jurídico de orden público que goza de presunción de legalidad. Por lo 
tanto, se trata de un acto definitivo y obligatorio acerca del cual, para 
suprimir sus efectos, tendría que otorgársele la posibilidad al afectado 
de ser oído y vencido en un procedimiento en el que se respeten las 
formalidades esenciales.
Del análisis del caso que ocupa, se advierte una serie de conclusiones 
mediante las cuales se logra dilucidar que los mecanismos de democra-
cia directa pueden tener muchas ventajas a propósito del acercamiento 
de la ciudadanía a la toma de decisiones que le afectan; sin duda, dichos 
instrumentos políticos, para ser eficaces, deben permanecer en el pará-
metro de la neutralidad; esto, con el fin de que se traduzcan en canales 
efectivos que ayuden a una democracia representativa que se encuentre 
Jorge Sánchez Morales
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estancada, por lo que resulta positivo que la sociedad participe de ma-
nera activa en temas de interés general para proporcionar legitimidad a 
esas determinaciones de interés colectivo.
No obstante, el trabajo que se pone a consideración de la comunidad 
jurídica electoral advierte también de aquellas desventajas y riesgos que 
se pueden presentar, al momento de instaurar estos mecanismos de de-
mocracia directa, como el plebiscito. Entre estas desventajas y riesgos se 
encuentra una posible distorsión de los objetivos; es el caso de cuando 
se pretenden afectar derechos adquiridos de los particulares que tienen 
vinculación directa con la propiedad privada, aduciendo un supuesto 
beneficio mayor en favor de la comunidad, con lo que se conculcan así 
los derechos de seguridad jurídica y de debido proceso al anular una 
resolución administrativa firme.
Democracias directa y representativa 
y derechos de actos administrativos firmes
Democracia directa 
y democracia representativa
La democracia, desde Grecia hasta la actualidad, ha dejado una serie 
deenseñanzas respecto de las ventajas y desventajas de implementar 
mecanismos de democracia directa; en esta última, el pueblo toma las 
decisiones directamente. Por otra parte, en la formulación de la doctrina 
de la democracia representativa, los ciudadanos eligen a sus represen-
tantes, quienes serán los que tomen las decisiones en su nombre.
La democracia es, en esencia, el gobierno del pueblo, por el pueblo y 
para beneficio del pueblo; es aquella forma de gobierno en la que el pue-
blo es el que manda (Sartori 2015, 15); sin embargo, hoy en día resulta 
complicado que este sea el que ordene respecto de todas las decisiones 
de gobierno. Por lo tanto, la idea de la democracia en la Grecia clásica 
tenía un significado distinto al que se le otorga actualmente; incluso, 
una pequeña parte de la sociedad era considerada como ciudadanía 
(Prud’homme 2016, 9).
La democracia directa en la Grecia antigua resultaba posible en 
virtud de las condiciones geográficas y demográficas, así como por 
la disponibilidad de tiempo para dedicar un espacio importante a los 
asuntos de gobierno. A la postre, esas condiciones cambiaron debido a 
que las sociedades actuales se volvieron complejas, al abarcar grandes 
poblaciones y áreas geográficas, y no contar con las condiciones para 
mantener un sistema de gobierno en el cual todos los ciudadanos 
participen directamente en la toma de decisiones políticas (Prud’hom-
me 2016, 10).
Se entiende por democracia directa aquella en la que todos los ciu-
dadanos intervienen en todas las decisiones que les atañen; empero, 
esa posibilidad es ingenua en los tiempos modernos, por cuanto resulta 
Jorge Sánchez Morales
20
materialmente imposible que todos decidan, sobre todo en las socieda-
des industriales modernas (Bobbio 2014, 50).
De ese último aspecto, resulta necesario advertir que los modelos de 
democracia representativa no son totalmente puros, sino que necesitan 
instituciones de democracia directa para acercar a la ciudadanía a la 
toma de decisiones de interés colectivo. Por lo anterior, Maurice Duver-
ger apunta que las formas de democracia directa que se aplican hoy en 
día pueden considerarse, con mayor exactitud, como formas de demo-
cracia semidirecta; así pues, enfatiza la importancia de ubicar el análisis 
en contextos históricos y políticos específicos (Duverger 1980, 81).
En ese sentido, en la misma democracia representativa se han instau-
rado mecanismos de democracia directa, mediante los cuales se propor-
ciona a la ciudadanía la posibilidad de intervenir de manera decisiva en 
la aprobación o desaprobación de una decisión o política de gobierno. 
Dichos mecanismos son el plebiscito, el referéndum, la iniciativa popu-
lar y la revocación de mandato.
La distinción entre el plebiscito y el referéndum no es del todo clara. 
El uso del primer término es más antiguo y deriva directamente de las 
prácticas romanas de legislar, por vía de la consulta, a las tribus de la plebe 
de Roma. Por su parte, la noción del referéndum surge más tarde, hacia 
finales del siglo xix; aunque ya se utilizaba en Suiza aproximadamente 
200 años atrás, proviene de la locución latina ad referendum, que alude 
a la práctica de referir ciertas cuestiones de gobierno al pueblo (Butler 
y Ranney 1978, 6-7).
En cuanto a la iniciativa popular, los votantes pueden formular una 
petición para obligar a que ciertas medidas no contempladas en la agen-
da legislativa del gobierno sean sometidas a la aprobación directa del 
electorado. Por último, la revocación de mandato permite a los votantes 
separar a un representante de su cargo público, mediante una petición 
que debe cumplir ciertos requisitos.
Ahora bien, la democracia representativa es aquel sistema de go-
bierno en el que las deliberaciones que atañen a la colectividad no se 
deciden por la totalidad de los ciudadanos, sino que por medio de elec-
ciones legítimas se designan representantes que gobiernan en nombre 
y en beneficio del pueblo. En ese tipo de democracia el que gobierna 
lo hace en nombre de aquellos que lo eligieron; por lo tanto, lleva a 
Democracia directa y derechos de los particulares 
21
cabo sus acciones de manera que busca el mayor beneficio para sus 
representados.
La soberanía popular se ejerce mediante los funcionarios que son 
electos por un procedimiento electoral, en el que se elige por mayoría a 
quienes serán los titulares de los poderes públicos, como el Ejecutivo y el 
Legislativo. Estos representantes populares son los encargados de mate-
rializar las decisiones que impliquen el mayor beneficio de la población. 
En ese sentido, la teoría de la democracia redunda en que el gobierno 
del pueblo es el gobierno de las mayorías, pero que aun así respeta los 
derechos de las minorías (Sartori 2015, 15).
También Sartori aclara que la democracia no es una mayoría absoluta 
que violente los derechos de las minorías, sino que esta necesariamente 
debe inspirarse en el principio de mayoría limitada o moderada, en los 
siguientes términos:
El principio de mayoría relativa se concreta así: los más tienen derecho a 
mandar, pero en el respeto de los derechos de la minoría. Por tanto, desde 
un punto de vista operativo, el demos es una mayoría, o bien absoluta o 
bien moderada, y la doctrina es prácticamente unánime al afirmar que 
la democracia tiene que inspirarse en el principio de mayoría limitada o 
moderada (Sartori 2015, 17).
Por ende, la voluntad popular expresada en las urnas, en manos de 
los ciudadanos, es la más fiel expresión de que el poder del pueblo es 
soberano, al tener la posibilidad de elegir a sus representantes en una 
asamblea general o en un congreso que resguarde sus intereses.
En ningún momento, la democracia representativa puede llegar a 
considerar que por medio de un mecanismo de democracia directa, 
como lo es un plebiscito, el poder de las mayorías pueda desconocer 
que un acto administrativo le haya otorgado un derecho a un particu-
lar. Contrario a lo expuesto, si sucediera ello, se disociaría el concepto 
de democracia, pues se establecen excepciones en las cuales los actos de 
autoridad pueden ser revocados sin considerar los derechos reconoci-
dos a los gobernados y sin el debido proceso.
Por lo tanto, el poder de la autoridad se encuentra limitado por el or-
denamiento jurídico, por los derechos fundamentales establecidos en la 
Constitución y por un tribunal constitucional que vigila que los actos de 
Jorge Sánchez Morales
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dicho poder público se apeguen a la normativa constitucional. Así pues, 
este sería el concepto de una democracia constitucional (Salazar 2008).
Democracia, actos administrativos 
y derechos fundamentales
El fundamento de la democracia representativa es la soberanía popular, 
puesto que el pueblo conserva su calidad de soberano. La fuente primige-
nia de todo poder o de la autoridad política es el pueblo y si bien se ejerce 
por medio de representantes populares, ellos detentan un poder delegado 
cuando este se constituye en Estado, el cual se encuentra jurídicamente 
organizado en una entidad o persona colectiva (Orozco 2006, 294).
Sin embargo, el problema central del ejercicio del poder parte de la 
milenaria discusión acerca de las formas buenas y las formas malas de 
gobierno. Aristóteles señaló que el parámetro respecto de la definición 
de las formas buenas o malas para gobernar reside en que el ejercicio del 
poder debía girar en torno al beneficio de la mayoría. Fue así como se 
clasificaron las formas buenas de gobierno en monarquía, aristocracia 
y democracia (politia). En contraste, aquellas formas de gobierno que 
se pervierten y que son antagónicas a las antes señaladas se deben a 
que se gobierna en beneficio de uno o de unos cuantos; tales formas 
se conocen como tiranía, oligarquía y demagogia (Bobbio 2006, 33-43).
En este punto, cabe destacar que, para Aristóteles, la democracia es 
una forma mala de gobierno equivalente a la demagogia. Sin embargo, 
Norberto Bobbio se ha encargado de aclarar dicha cuestión,pues, se-
gún el filósofo griego, el concepto de politia es sinónimo de una versión 
buena de democracia que no se degenera en demagogia; es decir, es un 
gobierno de muchos que atiende los intereses y el beneficio de la mayo-
ría: un gobierno bueno (Bobbio 2006, 35-7).
En atención a lo anterior, el parámetro para legitimar las decisiones 
gubernamentales y los regímenes políticos, a propósito de la base de la ca-
pacidad de participación política de la ciudadanía, ha puesto nuevamente 
sobre la mesa de discusión la conveniencia de buscar mecanismos que 
integren tanto la democracia representativa como la democracia directa.
Por ello, en el actual modelo de democracia representativa —como 
ya se señaló— se han instaurado mecanismos de democracia directa, 
Democracia directa y derechos de los particulares 
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mediante los cuales se proporciona a la ciudadanía la decisión de ra-
tificar la aprobación o la desaprobación de una decisión o política de 
gobierno. Cabe recordar los mecanismos expuestos: el plebiscito, el re-
feréndum, la iniciativa popular y la revocación de mandato.
Jean-François Prud’homme ha sostenido, en relación con los instru-
mentos de la democracia directa, que en las circunstancias actuales estos 
deben ser analizados y puestos en práctica en el marco de las institucio-
nes representativas, valorando las posibles ventajas y desventajas que 
se obtienen con su implementación (Prud’homme 2016, 10).
Por añadidura, acerca del ejercicio de dichos mecanismos de de-
mocracia directa, es claro que van encaminados a expresar tanto los 
intereses individuales como los colectivos de la ciudadanía, siempre 
con la lógica del fortalecimiento de la responsabilidad ciudadana en 
la toma de decisiones y su traducción en la vida política (Prud’homme 
2016, 10).
Sin embargo, es preciso reconocer que también surgen algunas 
desventajas en el hecho de que su utilización puede resultar en una 
polarización de las alternativas y, en su caso, desembocar en la adop-
ción de decisiones forzadas; además, si bien en ciertas circunstancias 
la democracia directa puede corregir “deficiencias de funcionamiento” 
(Prud’homme 2016, 10), en las instituciones representativas no garantiza, 
por sí misma, una mayor calidad en la democracia. 
Por ende, es de fundamental relevancia analizar, en cada caso, si resul-
ta procedente la implementación del plebiscito, pues, en el conflicto que 
ocupa, resulta clara la improcedencia de la mencionada consulta popular 
respecto de una autorización administrativa en materia de impacto am-
biental, con el fin de realizar actividades relativas a la construcción y la 
operación de una planta cervecera, la cual ya había sido concedida a una 
empresa particular.
En ese sentido, no se puede aducir que por ser la democracia directa 
una versión más pura de la soberanía popular se encuentre legitima-
da para revocar cualquier resolución de autoridad; por el contrario, es 
necesario advertir en cada caso si en el contenido de la solicitud de la 
consulta se están vulnerando los derechos fundamentales de los gober-
nados a partir del reconocimiento que realiza una autoridad competente 
en determinada materia.
Jorge Sánchez Morales
24
Por ende, destacados tratadistas han resaltado que los derechos 
fundamentales son los límites a las determinaciones de la mayoría, al 
llamarlos el territorio inviolable, la esfera de lo indecidible (Ferrajoli 
2008, 337-43), el coto vedado (Garzón 1993, 455-71) o las cartas de triun-
fo (Dworkin 2002, 37). Dichas afirmaciones aluden a que, en materia 
de derechos fundamentales, existen derechos, bienes e intereses de las 
personas que no están a merced de las decisiones de las mayorías parla-
mentarias o de la política pública que ejerce el gobierno en turno.
En ese orden de ideas, se parte de la premisa de que ni la democracia 
representativa ni los mecanismos de democracia directa, como el ple-
biscito, pueden soslayar los derechos fundamentales de los particulares 
reconocidos por la autoridad mediante un procedimiento de carácter 
administrativo; por ello, de ese procedimiento pueden emanar derechos 
adquiridos que son reconocidos por una resolución administrativa firme 
que no fue revocada en su momento por los medios legales conducentes.
Del mismo modo, tampoco se pueden desconocer derechos adqui-
ridos mediante cualquiera de los mecanismos de democracia directa, 
como el plebiscito, el referéndum o cualquier otro medio en el cual, por 
una consulta popular, se anule un acto administrativo jurídicamente 
válido.
Improcedencia del plebiscito 
y la distorsión de los mecanismos 
de democracia directa
El poder de las mayorías no puede desconocer, en ningún momento, 
un acto administrativo que le haya otorgado a un particular un dere-
cho, pues se pervierte la concepción de democracia constitucional en 
el momento en que se establecen excepciones a propósito del respeto 
irrestricto al Estado de derecho.
Como se analizará en el próximo apartado, no es lo mismo establecer 
la procedencia de un plebiscito de un acto de gobierno que está ejercien-
do una política pública —con miras a procurar el mayor beneficio para 
el interés colectivo— que someter a dicha consulta ciudadana un acto 
administrativo definitivo y, por lo tanto, firme; cabe destacar que por 
medio de este último se determinó una cuestión técnica específica que 
Democracia directa y derechos de los particulares 
25
es competencia de la autoridad administrativa y que concedió derechos 
a un particular.
Así pues, en el caso que se analiza, el objeto de la consulta giraba en 
torno a la trascendencia en la vida pública de Baja California del acto 
administrativo aprobado por la Secretaría de Protección al Ambiente 
de esa entidad en materia de impacto ambiental, con el fin de realizar 
obras y actividades relativas a la construcción y la operación de una 
planta cervecera.
En ese orden de ideas, el artículo 13, fracción I, de la lpcebc establece 
que el plebiscito tiene por objeto consultar a los ciudadanos para que 
expresen su aprobación o rechazo acerca de los actos del Poder Ejecutivo 
que se consideren trascendentes en la vida pública de esa entidad.1 Por 
otra parte, el artículo 18 del ordenamiento en cita considera los casos 
en los cuales determinados actos no podrán someterse a plebiscito; de 
manera específica, la fracción IV contempla aquellos actos en materia 
de expropiación o de limitación a la propiedad particular, mientras que 
la fracción V versa acerca de aquellos actos cuya realización sea obliga-
toria en los términos de las leyes aplicables y reglamentos respectivos.2
Finalmente, el artículo 47 de la lpcebc apunta como causas de impro-
cedencia del plebiscito, en su fracción I, que el acto o la norma no sean 
trascendentes para la vida pública, mientras que la fracción II es relativa 
a que el acto o la norma no sean objeto de plebiscito o referéndum.3
1 “Artículo 13.- El plebiscito tiene por objeto el consultar a los ciudadanos para que 
expresen su aprobación o rechazo a los siguientes actos:
I.- Los actos del Poder Ejecutivo, que se consideren como trascendentes en la 
vida pública del Estado” (lpcebc, artículo 13, fracción I, 2020).
2 “Artículo 18.- No podrán someterse a plebiscito, los actos relativos a:
[…]
IV.- Los actos en materia de expropiación o de limitación a la propiedad par-
ticular, y
V.- Los demás actos cuya realización sea obligatoria en los términos de las leyes 
aplicables y reglamentos respectivos” (lpcebc, artículo 18, fracciones IV y V, 2020).
3 “Artículo 47.- Son causas de improcedencia, que:
I.- El acto o norma no sean trascendente para la vida pública;
II.- El acto o norma no sean objeto de plebiscito o referéndum” (lpcebc, artículo 
47, fracciones I y II, 2020).
Jorge Sánchez Morales
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Lo anterior, en el caso que ocupa, resulta fundamental para identifi-
car los límites de los instrumentos de la democracia directa en relación 
con los derechos fundamentales de los particulares, principalmente con 
elderecho de propiedad, vinculado con los derechos de seguridad jurí-
dica, así como con el de legalidad y el de debido proceso, contemplados 
por los artículos 14 y 16 de la cpeum.
Las expresiones referidas —con sustento en la autoridad de los auto-
res citados, en cuanto a los derechos fundamentales, como el territorio 
inviolable, la esfera de lo indecidible, el coto vedado o las cartas de 
triunfo— son afirmaciones que aluden a los derechos fundamentales 
como materias que se han sustraído del ámbito del legislador, en cuanto 
a que son meras decisiones que se toman en función de las eventuales 
mayorías parlamentarias o que se deciden a partir de un acto de gobier-
no al ejecutar una política pública.
Por añadidura, en los regímenes políticos que busquen incentivar la 
capacidad de participación política de la ciudadanía se deben evaluar 
las modalidades por las cuales se complemente la democracia represen-
tativa con mecanismos de democracia directa; estos persiguen que se 
considere a los ciudadanos como sujetos activos en la toma de decisiones 
que le atañen.
En ese mismo sentido, con Prud’homme se hizo referencia a la ne-
cesaria valoración de las ventajas y desventajas que se obtienen con la 
implementación de los distintos instrumentos de democracia directa, 
pues si bien permiten acercar al ciudadano a vehículos eficaces para 
expresar tanto intereses individuales como colectivos, dicha implemen-
tación no significa que los distintos instrumentos se encuentren exentos 
de problemáticas y deficiencias que hagan cuestionar la conveniencia de 
su instauración en todos los casos.
En ese orden de ideas, muchos han sido los argumentos sostenidos 
para apoyar el uso de los mecanismos de consulta directa. Prud’homme 
menciona, principalmente, los siguientes:
1) Permiten discutir cualquier tipo de problema político más allá de 
las limitaciones impuestas por las rivalidades partidistas y ofrecen 
salidas eficientes a impasses legislativos. 
Democracia directa y derechos de los particulares 
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2) Constituyen instrumentos políticamente neutros con el apoyo de la 
opinión pública y logran conferir una dimensión extraordinaria a 
cambios políticos fundamentales.
3) Favorecen un tipo de gobierno más cercano a la ciudadanía y obligan 
a que los representantes respondan a las demandas populares en 
todo momento, no solamente en los casos electorales.
4) Estimulan la participación ciudadana e incrementan el sentimiento 
de eficacia del ciudadano.
5) Aparecen, en el discurso populista, como armas eficaces de lucha 
contra los grandes intereses, los cuales tienden a monopolizar el ac-
ceso a los centros de toma de decisiones.
6) Conllevan, en su aplicación, una apertura de los métodos de decisión 
pública e incentivan una mayor legitimidad de las leyes.
7) Obligan a tomar decisiones necesarias en situaciones en las que los 
legisladores no quieren asumir el riesgo de inclinarse a favor de una 
opción determinada.
8) Ayudan a definir, cuando las soluciones que aportan las fuerzas políti-
cas son pocas, con más precisión el contenido de las políticas públicas.
La enumeración anterior de ventajas en relación con los mecanismos 
de democracia directa no deja lugar a dudas respecto de que su ade-
cuada implementación puede reportar beneficios para una democracia 
representativa en el ámbito de la participación política; sin embargo, 
como ya se ha expuesto, también existen argumentos en contra de tales 
mecanismos, en los que se pone énfasis en los efectos del debilitamien-
to de las instituciones democráticas a causa de los procedimientos de 
democracia directa. A saber:
1) El debilitamiento del gobierno representativo y la conducción a una 
visión de la democracia sin responsabilidad gubernamental, al trans-
ferir al electorado la responsabilidad de la decisión.
2) La polarización de las opciones políticas que conlleva la adopción 
de una consulta entre aprobar o rechazar determinada propues-
ta, en muchas ocasiones, desemboca en la adopción de decisiones 
forzadas.
Jorge Sánchez Morales
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3) La diferencia con dichos mecanismos es que, en una asamblea 
representativa, sus miembros se encuentran regularmente y tie-
nen la posibilidad de entablar un diálogo para buscar soluciones 
concertadas.
4) Los mecanismos de democracia directa pueden llegar a ser contro-
lados por grupos de interés poderosos, evitando así el debate parla-
mentario y encausando la opinión pública.
5) El principio de mayoría en que se apoyan dichos instrumentos pone 
en peligro los derechos de las minorías.
6) La interpretación de los resultados plantea problemas en relación con 
el contexto político, la heterogeneidad del electorado y la polariza-
ción entre mayorías y minorías de electores.
7) Muchos argumentan que el ciudadano ordinario no está preparado 
para tomar decisiones complejas e importantes.
8) Finalmente, y aunque Prud’homme lo mencione como una ventaja, 
se tiene en realidad la desventaja de que el discurso populista luche 
en contra de monopolizar el acceso a los centros de toma de decisio-
nes, cuando en realidad lo que se esconde es la manipulación de la 
opinión pública por parte de intereses de grupo.
De todos esos argumentos, tanto a favor como en contra acerca de la 
democracia directa, hay algunos que no resisten una confrontación con 
la realidad o que, interpretados de diferentes maneras, pueden ser una 
virtud más que una desventaja o viceversa.
Como ejemplo de lo anterior, basta con mencionar el último punto 
en relación con la monopolización de los mecanismos de toma de deci-
siones a favor de los grandes grupos de intereses que, valiéndose de sus 
recursos, tienen la capacidad de implementar grandes campañas mediá-
ticas, tanto en los canales convencionales como en las redes sociales, con 
el fin de dirigir de manera tendenciosa la opinión pública.
Por referirse al caso que ocupa, habrá que pensar que esa manipula-
ción también puede ser dirigida a afectar derechos de un particular, adu-
ciendo supuestos beneficios a la colectividad; lo anterior, en deterioro de 
los derechos humanos, la seguridad jurídica y el debido proceso.
Por consiguiente, de acuerdo con la posición de Prud’homme, el me-
jor argumento a favor del uso de mecanismos de democracia directa 
Democracia directa y derechos de los particulares 
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quizá sea el que los define como instrumentos políticos relativamen-
te neutros. Ello, porque lejos de encasillarlos como mecanismos que 
debilitan la democracia, en un momento dado proporcionan canales 
efectivos cuando la democracia representativa se encuentra estancada 
y se necesita que la sociedad participe de manera activa en temas que le 
atañen directamente, sobre todo con el fin de proporcionar legitimidad 
a las decisiones.
Así, se advierte que la neutralidad debe ser el parámetro que debe 
regir los mecanismos de democracia directa, siempre que su implemen-
tación no tenga connotaciones ajenas a la atención de asuntos que sean 
de relevancia fundamental en la defensa de los derechos colectivos de 
determinada comunidad; sin embargo, en el caso analizado, de ninguna 
manera se puede considerar que se permita la afectación de derechos 
adquiridos de los particulares que tienen vinculación directa con la pro-
piedad privada, aduciendo un supuesto beneficio mayor en favor de 
la comunidad y haciendo nugatorio el Estado de derecho, así como los 
derechos fundamentales esenciales de seguridad jurídica y del debido 
proceso.
Naturaleza jurídica de actos administrativos 
definitivos y democracia directa
De conformidad con las características de los actos administrativos que 
refiere Rafael Martínez Morales (2011, 194-5), se advierten los elementos 
esenciales de la autorización en materia de impacto ambiental que se 
analiza, con el fin de determinar que se está ante una resolución de-
finitiva y obligatoria que no admitía su revocación por medio de un 
plebiscito.
Un acto jurídico 
de orden público
En virtud de que la voluntad de la autoridad tiene comofinalidad crear 
consecuencias de derecho favorables al particular, al contener una auto-
rización de carácter administrativo en materia ambiental, dicha volun-
tad resulta obligatoria al haberse ejercido una facultad conferida por el 
ordenamiento jurídico a una autoridad competente.
Para ejemplificar lo anterior, habrá que referir una de las definicio-
nes más importantes del acto administrativo. Según Miguel Acosta 
Romero, es una manifestación unilateral y externa de voluntad que 
expresa la decisión de una autoridad administrativa competente, en el 
ejercicio de la potestad pública. Esa determinación crea, reconoce, mo-
difica, transmite, declara o extingue derechos u obligaciones; además, 
generalmente es ejecutiva y se propone satisfacer el interés general 
(Acosta 1993, 718).
Asimismo, es un acto de derecho público por cuanto aplica normas 
de orden público en materia ambiental, cuyo cumplimiento no depende de 
la voluntad de los particulares.
Jorge Sánchez Morales
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Facultad ejercida 
por una autoridad competente
La Administración pública, en este caso la Secretaría de Protección al 
Ambiente, en el ejercicio de su función administrativa, es la que emite 
resoluciones en materia de impacto ambiental, cuya facultad es decretar 
la resolución respecto de una competencia constitucional y legal.
De acuerdo con el significado de autoridad competente, entendida 
como aquella idoneidad con la que cuenta un órgano del Estado para 
actuar conforme las facultades otorgadas por la Constitución o por la ley, 
se deduce que la autorización en materia de impacto ambiental deter-
minó la viabilidad de las actividades sometidas a consideración de la 
mencionada dependencia estatal, con el fin de incidir válidamente en 
la esfera jurídica del promovente de forma positiva.
La resolución que se emitió en el procedimiento administrativo se de-
rivó del ejercicio de una competencia constitucional y legal que no le co-
rresponde a ningún órgano de los otros dos Poderes, por cuanto la facultad 
ejecutiva de resolver acerca de la viabilidad técnica de autorizaciones en 
materia de impacto ambiental es de la Secretaría de Protección al Ambiente 
de Baja California, mas no así del Congreso local, del Poder Judicial o de 
otra autoridad administrativa que no sea la citada institución.
Presunción de legalidad: 
acto administrativo ejecutivo y ejecutorio
El principio de legalidad se refiere a que los actos administrativos se 
reputan válidos o legítimos mientras no se acredite, a través de un me-
dio de defensa establecido por la ley, que el acto se emitió en contraven-
ción con la Constitución o con la ley (Martínez 2011, 202).
En ese orden de ideas, la autorización en materia de impacto am-
biental gozaba de la presunción de legalidad y con esta, al no haber 
sido controvertida, existe la vinculación de la autoridad de ejecutar sus 
determinaciones, por lo que por ningún motivo se podía exceptuar su 
cumplimiento mediante una consulta pública.
A mayor abundamiento, un acto administrativo adquiere la catego-
ría de perfecto si reúne todos sus elementos esenciales, entre los que se 
Democracia directa y derechos de los particulares 
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encuentra haber sido emitido por la autoridad competente de conformi-
dad con las facultades que la ley establece; además, se considera eficaz 
si produce los efectos para los cuales fue creado (Martínez 2011, 203).
En consecuencia, la presunción de legalidad de un acto administra-
tivo ejecutivo, mientras no sea refutada, goza de validez jurídica y, por 
ende, es obligatoria, además de ejecutoria, al poder hacer uso de la coer-
ción para exigir su cumplimiento. Así, un acto administrativo se reputa 
válido y obligatorio, por lo que debe mediar un procedimiento mediante 
el cual se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento para 
revocar sus efectos.
Definitividad, firmeza y debido proceso 
como garantías de actos administrativos
El derecho fundamental de debido proceso, junto con el principio de 
legalidad, es uno de los pilares sobre los que descansa el ordenamiento 
jurídico mexicano, los cuales se encuentran establecidos en los artículos 
14 y 16 de la cpeum (Ovalle 1996, 47).
Ningún mecanismo de democracia directa, como lo es el plebiscito, 
puede revocar un acto administrativo firme y definitivo, por lo que este 
último resulta obligatorio mientras no se controvierta por un medio de 
defensa legal; por lo tanto, se entiende como acto consentido para todos 
aquellos que se pudieran haber considerado afectados con la emisión de 
la resolución en materia de impacto ambiental.
En otras palabras, no puede desconocer o establecer excepciones al 
cumplimiento de un acto de autoridad que reconoce derechos funda-
mentales a los particulares, puesto que, como ya se dijo, con ninguna ti-
pología de democracia directa se puede considerar de forma justificada 
que los derechos adquiridos de los gobernados se sometan a consulta 
pública; una cuestión diversa sería que, por un medio de impugnación 
o recurso, se resolviera acerca de la ilegalidad del acto.
Por ello, si en el momento procesal oportuno no se solicitó una con-
sulta pública de naturaleza ambiental ante la autoridad competente 
—en este caso, la Secretaría de Protección al Ambiente— ni se interpuso 
recurso administrativo, juicio de nulidad, juicio de amparo o cualquier 
otro medio de defensa, el acto administrativo ha quedado firme y, por 
Jorge Sánchez Morales
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lo tanto, obligatorio y definitivo, ya que se presume que fue emitido de 
conformidad con las leyes de la materia.
En resumen, un acto administrativo se considera definitivo y firme si 
en su momento no se controvirtió su legalidad, por lo que únicamente 
se puede cuestionar su validez por un medio legal que lo controvierta y 
que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento. Dichas 
formalidades son aquellas que aseguran una adecuada defensa legal 
de manera previa al acto privativo: la notificación, el derecho de ofrecer 
pruebas y rendir alegatos, así como la emisión de una resolución debi-
damente fundada y motivada, congruente y exhaustiva (jurisprudencia 
P./J. 47/95).
Diferencias entre actos administrativos 
y actos de gobierno
Finalmente, es preciso definir que no todos los actos de autoridad son 
administrativos, en los cuales se determinen efectos jurídicos en relación 
con un particular, como lo es la manifestación en materia de impacto 
ambiental.
En ese sentido, es necesario distinguir entre actos administrativos y 
actos de gobierno. Los primeros constituyen resoluciones en las cuales 
un órgano de autoridad determina la procedencia o improcedencia de 
una solicitud presentada por un gobernado, en relación con un pro-
cedimiento administrativo en lo individual y en el cual puede crear o 
modificar derechos y obligaciones. A diferencia de los actos de gobierno, 
los administrativos deciden acerca de las cuestiones de interés general 
para la comunidad, pero sin afectar derechos particulares.
Así, los actos de gobierno son una especie de actos del poder público, 
por medio de los cuales se toman decisiones de acuerdo con un progra-
ma político, pero su emisión en todo momento se encuentra en el marco 
de la legalidad y están relacionados directamente con circunstancias de 
oportunidad que atañen al interés general.
Ejemplos de lo anterior pueden ser la decisión de subsidiar las tarifas 
del transporte público, el nombramiento de secretarios de Estado, la 
concesión de indultos o las decisiones en el marco de relaciones inter-
nacionales; sin embargo, los actos de gobierno no crean ni modifican 
Democracia directa y derechos de los particulares 
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o extinguen los derechos de los particulares en relación con una si-
tuación jurídica preexistente reconocida por una autoridad en un acto 
administrativo.
En tal virtud, el plebiscito no puede revocar un acto administrativo 
con una lógica coherente del respeto de los derechos fundamentales de 
seguridad jurídica, debido proceso y derechos de propiedad,pues tales 
prerrogativas deben observarse para resguardar la firmeza y la definiti-
vidad de la autorización de impacto ambiental, a efectos de que un acto 
de gobierno en ningún momento pueda incidir en la esfera jurídica de 
un particular en cuanto a desconocer los derechos amparados por el 
mencionado acto administrativo.
Análisis de la sentencia SG-JE-8/2019 
emitida por la Sala Regional Guadalajara
Introducción
La Sala Regional Guadalajara del tepjf emitió la sentencia en el expe-
diente SG-JE-8/2019, el 16 de mayo de 2019, que se originó por la de-
manda promovida por BC Tenedora Inmobiliaria, S. R. L. de C. V. (BC 
Tenedora Inmobiliaria) en contra de la resolución dictada por el Tribunal 
de Justicia Electoral del Estado de Baja California (tjebc) el 17 abril de 
ese año, en el expediente RI-41/2019, por la cual revocó el dictamen cua-
tro mediante el que se determinó la intrascendencia para la vida pública 
de la entidad de la solicitud de plebiscito, así como el punto de acuerdo 
por el cual se declaró la improcedencia de esa solicitud de parte del 
Consejo General del Instituto Estatal Electoral de Baja California (ieebc).
A continuación se desarrollarán los antecedentes del caso, la síntesis 
de los agravios planteados por la actora y, posteriormente, el análisis de 
fondo de la controversia planteada, para finalmente advertir la reso-
lución de la Sala Regional Guadalajara en cuanto a los efectos de la 
ejecutoria.
Antecedentes
Solicitud de plebiscito
El 11 de octubre de 2018, un grupo de ciudadanos, por medio de su re-
presentante, presentó ante el Consejo General del ieebc una solicitud de 
plebiscito que fue registrada en el expediente IEEBC/CG/PLB/001/11-
-10-2018, en relación con la autorización en materia de impacto am-
biental para la realización de actividades relativas a la construcción y la 
operación de una planta cervecera en Mexicali, Baja California, por BC 
Tenedora Inmobiliaria.
Jorge Sánchez Morales
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Dictamen cuatro y punto de acuerdo
El 3 de marzo de 2019, la Comisión de Participación Ciudadana y Edu-
cación Cívica del Consejo General del ieebc emitió el citado dictamen, 
mediante el cual se determinó la intrascendencia para la vida pública 
de la entidad de la mencionada solicitud de plebiscito; sumado a lo 
anterior, el 4 de marzo siguiente el órgano central aprobó el punto de 
acuerdo por el cual se declaró la improcedencia de tal solicitud.
Recurso de inconformidad
El 11 de marzo de 2019, el referido grupo de ciudadanos interpuso, por 
medio de su representante, un recurso de inconformidad ante el Con-
sejo General del ieebc, el cual fue radicado ante el tjebc con la clave 
RI-41/2019.
Acto impugnado
El 17 de abril del citado año, el tjebc resolvió, entre otros asuntos, revo-
car el dictamen cuatro y el punto de acuerdo dictados por la autoridad 
administrativa para los efectos siguientes:
a) Emita un nuevo Dictamen previa aprobación de la Comisión, en el 
que en atención al Considerando 5.4.1, realice el análisis de trascenden-
cia, debidamente fundado y motivado, analizando para ello las constan-
cias que obran en el expediente.
b) Una vez hecho lo anterior, emita el Punto de Acuerdo relativo a la 
procedencia o improcedencia, en su caso, de la solicitud de plebiscito, 
para lo cual deberá analizar todos y cada [uno] de los planteamientos 
formulados por los solicitantes, así como por la empresa BC Tenedora 
Inmobiliaria, Sociedad de Responsabilidad Limitada de Capital Variable.
c) En la inteligencia que ambos, Dictamen y Punto de Acuerdo debe-
rán ser debidamente notificados a las partes (RI-41/2019).
Juicio electoral
Inconforme con la sentencia expuesta, BC Tenedora Inmobiliaria presen-
tó ante el tjebc, el 24 de abril de 2019, la demanda de juicio electoral y 
Democracia directa y derechos de los particulares 
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el día 30 posterior se recibió el expediente por la Sala Regional Guada-
lajara del tepjf para su sustanciación, el cual se registró con el número 
de expediente SG-JE-8/2019.
Síntesis de agravios
La empresa actora hizo valer en su escrito inicial de demanda los si-
guientes motivos de disenso.
Indebida fundamentación para someter 
a plebiscito un acto administrativo firme
Se manifestó que el tjebc incurrió en una indebida fundamentación y 
motivación, pues lo relevante para determinar la trascendencia en la 
vida pública lo constituye el objeto de la solicitud realizada, al preten-
der someter a consideración de la voluntad popular un acto adminis-
trativo aprobado por la Secretaría de Protección al Ambiente de Baja 
California.
Lo anterior, en la medida en que se trataba de una resolución de 
un mero trámite que planteó esencialmente la plausibilidad técnica de 
la manifestación de impacto ambiental, sin que se vinculara directa o 
indirectamente con la autorización o concesión de explotar recursos na-
turales de la entidad.
Se agregó que los solicitantes del plebiscito partieron de una pre-
misa imprecisa, al considerar que la autorización otorgada implicaba 
un peligro a los derechos humanos de acceso al agua, a la salud y a un 
medioambiente sano y, por ello, debió analizarse de manera contextual 
a la luz del marco jurídico en que se fundó la Secretaría de Desarrollo y 
Ambiente de esa entidad.
Además, se indicó que el tjebc no argumentó ni solicitó al Consejo 
General del ieebc que valorara el cumplimiento oportuno y puntual 
con parámetros necesarios respecto de la actualización del elemento de 
trascendencia para la vida pública de la comunidad.
Por ello, a juicio del inconforme, a los solicitantes les correspondía la 
carga probatoria de demostrar que los efectos del acto del Poder Ejecuti-
vo vulneraba de manera real, directa e inmediata los derechos humanos 
Jorge Sánchez Morales
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mencionados (aspecto cualitativo) y que la violación a estos se extendía 
en una mayoría de los municipios de Baja California o, en su caso, abar-
caba una porción significativa de la población (aspecto cuantitativo); 
ello, mediante elementos técnicos aptos, pertinentes y suficientes para 
hacer notar la trascendencia y la incidencia directa del acto sobre los 
recursos naturales de la entidad.
En ese sentido, no debía perderse de vista que el objeto de la solicitud 
de plebiscito es una autorización administrativa en materia de impac-
to ambiental, aprobada por una autoridad especializada en la materia, 
que es la Secretaría de Protección al Ambiente de Baja California, en el 
ejercicio de sus atribuciones legales, la cual de manera implícita ya se 
había pronunciado acerca de la intrascendencia en la vida pública de la 
entidad, al no vulnerar bienes o valores jurídicos con base en la lpaebc.
Además, expresó que, en su caso, existieron los mecanismos juris-
diccionales de control constitucional que posibilitan que los particulares 
remediaran una indebida fundamentación y motivación de la decisión 
técnica, consistente en la autorización administrativa en materia de im-
pacto ambiental, por lo que estimó inaceptable que se pretenda abusar 
de la figura del plebiscito o, en su caso, distorsionarla para dejar sin 
efecto una determinación por medio del sufragio; todo lo anterior, con 
la lógica de seguridad jurídica en la que se funda todo Estado constitu-
cional de derecho.
Asimismo, argumentó que el tjebc omitió valorar el dictamen y el es-
tudio técnico que lo acompañó, los cuales demostraban la intrascenden-
cia del acto objeto del plebiscito por no lesionar o poner en peligro algún 
derecho fundamental. De igual modo, se sostuvo que las conclusiones 
del dictamen demostraron que la autoridad administrativa precisó, de 
manera clara, exhaustiva y precisa, los motivos por los cuales consideró 
el plebiscito como intrascendente.
Así, para el actor, el tjebc afirmó incorrectamente que la conclusión 
del Consejo General del ieebc no era acorde con el planteamiento ini-
cial de la solicitud de plebiscito, al omitir el estudio de la vida pública 
con base en aspectos cualitativos —el derecho de participaciónpolítica 
y el derecho al medio ambiente sano, en su vertiente de derecho al 
agua y la propiedad privada— y cuantitativos —el contexto técnico 
y el objetivo del agua—; por lo tanto, la responsable soslayó que tal 
Democracia directa y derechos de los particulares 
41
solicitud no podía ser considerada trascendente con base en la infor-
mación técnica que obraba en el expediente.
Del mismo modo, se adujo que el Consejo General razonó dos pre-
misas fundamentales para motivar el dictamen. En la primera, acotó el 
concepto de trascendencia para definir su significado y concluyó que 
no existía un beneficio o un perjuicio directo o indirecto en la pobla-
ción acorde con la normativa que considera aplicable, al no definirse el 
referido concepto en la Ley de Participación Ciudadana estatal. En la 
segunda premisa, señaló que la responsable no analizó adecuadamente 
si la motivación efectuada por los entes del Consejo General del ieebc 
fue o no pertinente, ya que la distinción entre actos de gobierno y actos 
administrativos no se hizo para definir la naturaleza del acto jurídico 
objeto del plebiscito y así declarar si puede ser objeto o no de ese me-
canismo de participación ciudadana, sino que sirvió para calcular la 
trascendencia que podría tener en la vida pública, pues el impacto de un 
acto de emisión obligatoria, con base en la ley, y el de uno discrecional, 
del Poder Ejecutivo, es sustancialmente distinto.
Estudio en plenitud de jurisdicción 
acerca de la pregunta del plebiscito
Se sostuvo que debía analizarse, en plenitud de jurisdicción, la constitu-
cionalidad de la pregunta planteada en la solicitud del plebiscito, pues 
en su concepto tuvo que ser elaborada sin contenidos tendenciosos o 
juicios de valor, con el objetivo de que solo produjera una respuesta 
categórica positiva o negativa; por el contrario, a su juicio, la pregunta 
devino tendenciosa y carente de neutralidad, además de no relacionarse 
con el acto materia de la consulta.
Preferencia del estudio de agravios de fondo
Se manifestó que el hecho de que la responsable no se hubiera pronun-
ciado acerca de la trascendencia o no de la celebración del plebiscito 
resultó incorrecto, pese a contar con los elementos necesarios para ello, 
pues, conforme a los criterios sustentados, se debió dar preferencia a 
resolver la cuestión de fondo por encima de la cuestión formal.
Jorge Sánchez Morales
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Falta de motivación en cuanto a la resolución 
en materia de impacto ambiental
Se sustentó incorrecto que el tjebc partiera de la premisa de que la 
autorización de impacto ambiental estableció la explotación masiva de 
recursos naturales y, por lo tanto, no se estaba vulnerando un derecho 
adquirido o una limitante a la propiedad privada; es decir, el tjebc de-
terminó de manera equivocada que el acto se trataba de aquellos que la 
lpcebc considera como susceptibles de ser objeto de plebiscito.
Así, desde un inicio se mencionó que, contrario a lo sostenido por 
el tjebc, en ningún momento se puso en tela de juicio que los ciuda-
danos estuvieran legitimados para promover la solicitud de plebiscito; 
por ello, carecía de sustento lo resuelto por el tribunal responsable en 
cuanto a que el Consejo General del ieebc debió haber estudiado la 
procedencia del plebiscito con base en el interés legítimo o jurídico de 
los ciudadanos.
De igual forma, se manifestó que cuando el tjebc sostuvo que el 
plebiscito resultaba procedente, derivado de que la lpaebc así lo prevé, 
dicha afirmación se sustentó en argumentos que se fundamentaron en 
un análisis sesgado y parcial de la normativa aplicable, así como en el 
acto administrativo que se proponía a consideración popular.
Se agregó también que los argumentos del tribunal responsable care-
cían de legalidad, al vulnerar el principio de congruencia, pues partían 
de las premisas de que los ciudadanos contaban con un interés legítimo 
para promover la solicitud de plebiscito, que la autorización adminis-
trativa implicaba una explotación masiva de recursos naturales y que 
el acto administrativo que se sometía a plebiscito podía ser analizado si 
se emitió conforme a las leyes aplicables.
Sin embargo, se indicó que con la finalidad de establecer que la au-
torización de impacto ambiental no se trataba de un acto firme, la res-
ponsable debió entonces realizar un examen exhaustivo de la naturaleza 
del acto en sí y no acerca de argumentos inconexos que nada tenían que 
ver con lo resuelto por el instituto electoral local.
Así, consideró el actor que, contrario a lo sostenido por el tjebc, el 
acto constituye una resolución administrativa firme de carácter obliga-
toria, al haber sido emitida por la Secretaría de Protección al Ambiente 
de Baja California, pues esta concedió a su representada la autorización 
Democracia directa y derechos de los particulares 
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en materia de impacto ambiental para la edificación y el funcionamien-
to de una planta cervecera, la cual otorgaba la presunción legal de que 
cumplió con los requisitos legales para ello.
En tal virtud, al haber determinado que era objeto de plebiscito una 
autorización otorgada por la autoridad competente, por colmar los re-
quisitos legales atinentes, contravino lo establecido en el artículo 18, 
fracción V, de la Ley de Participación Ciudadana, al hacer nugatorio el 
cumplimiento de tal autorización, por restringir un derecho derivado 
del marco jurídico en favor de un particular.
Asimismo, la autorización que se estudia versa sobre un derecho ad-
quirido, de acuerdo con diversos criterios emitidos por la Suprema Corte 
de Justicia de la Nación. Dicha autorización solo puede revocarse si se 
cumplen las formalidades esenciales del procedimiento; además, las con-
diciones establecidas en ella son mecanismos implementados por la auto-
ridad para mitigar los riesgos que pudieran generarse en materia ambien-
tal y no así una expectativa de derecho, pues conforme al artículo 192 de 
la lpaebc, la resolución administrativa ambiental podía ser impugnada.
De igual manera, como lo determinó el Consejo General del ieebc, 
el acto administrativo que se pretendía someter a plebiscito consistió en 
una limitación a la propiedad particular de la empresa; por tanto, con 
base en el artículo 18, fracción IV, de la lpcebc, no podía ser sometida a 
plebiscito, dado que la responsable partía de la premisa equivocada de 
que, para actualizar tal prohibición, era necesario que el Ejecutivo estatal 
determinara mediante un decreto limitar su derecho particular, lo cual no 
aconteció en la especie.
En ese tenor aduce que, si bien el derecho de propiedad no es abso-
luto, la autorización de impacto ambiental constituye una limitación a 
la propiedad privada impuesta debido al interés público que la rige.
Solicitud de plebiscito extemporánea 
y acto administrativo consumado
El promovente sostuvo que el tjebc realizó una indebida fundamenta-
ción y motivación de la sentencia, toda vez que omitió tomar en cuenta 
que la solicitud de plebiscito resultaba extemporánea y que el acto ad-
ministrativo se encontraba consumado.
Jorge Sánchez Morales
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Lo anterior, en el marco normativo de Baja California, el cual prevé 
que los solicitantes del plebiscito tuvieron a su alcance dos mecanismos 
jurídicos para inconformarse de la autorización de impacto ambiental: 
la consulta popular y el recurso administrativo.
Además, se expuso que la Ley de Participación Ciudadana no señala 
en qué plazo debe presentarse la solicitud de plebiscito, siendo que en 
el presente caso transcurrieron más de dos años y medio, por lo que no 
puede considerarse un lapso razonable.
Violación al principio 
de congruencia
En concepto del enjuiciante, el tjebc vulneró el principio de congruencia 
externa, el cual es previsto por el artículo 17 de la cpeum, al resolver más 
allá de lo planteado.
En el caso, sostuvo que la responsable omitió analizar los argumen-
tos expuestos por el Consejo General del ieebc, sin establecer por qué 
vulneraron los principiosque el recurrente esgrimió ante esa instancia; 
no obstante, la actora consideró que sí determinó de manera subjetiva, 
arbitraria e infundada una serie de parámetros que, a su juicio, deben 
ser tomados en cuenta por la autoridad administrativa para resolver 
el fondo del dictamen, como el consumo real de agua de la planta 
cervecera en cada una de sus fases; cuáles son las fuentes de agua y 
quién depende de ellas; la cantidad de agua con la que cuenta Baja 
California, y otras cuestiones más allá de sus conocimientos y esfera 
competencial.
Falta de exhaustividad a los planteamientos 
de los terceros interesados
El tjebc no solo estaba obligado a dictar una sentencia fijando clara-
mente la litis planteada, así como a considerar los agravios del recu-
rrente, sino que también a tomar en cuenta las manifestaciones de los 
terceros interesados; sin embargo, la determinación controvertida no 
contenía ningún estudio de los planteamientos que la representada 
hizo valer.
Democracia directa y derechos de los particulares 
45
Estudio de fondo de la sentencia
Análisis previo de fondo acerca 
de los agravios relativos a someter a plebiscito
La Sala Regional Guadalajara del tepjf consideró que debían anali-
zarse los agravios que se han sintetizado en los apartados “Indebida 
fundamentación para someter a plebiscito un acto administrativo fir-
me” y “Falta de motivación en cuanto a la resolución en materia de 
impacto ambiental”, pues de estimarse fundados devendría innecesa-
rio analizar el resto de los planteamientos, al colmarse la pretensión 
del promovente de revocar el acto impugnado.
Cabe recordar que el agravio detallado en el primer apartado men-
cionado argumentó que el tjebc incurrió en una indebida fundamenta-
ción y motivación, puesto que no razonó debidamente la trascendencia 
en la vida pública para someter a plebiscito un acto administrativo 
aprobado por la Secretaría de Protección al Ambiente de Baja Cali-
fornia (dependencia local). Por otra parte, en el segundo apartado, el 
actor sostuvo que resultó incorrecto que el tjebc partiera de la premisa 
de que la autorización de impacto ambiental implicaba una explota-
ción masiva de recursos naturales y, por lo tanto, no tenía un derecho 
adquirido o una limitante a la propiedad privada que impidiera ser 
susceptible de plebiscito.
Así, la Sala Regional Guadalajara advirtió que la naturaleza del 
plebiscito tenía por objeto consultar a los ciudadanos su aprobación 
o rechazo respecto de actos del Poder Ejecutivo que se consideren 
como trascendentes en la vida pública de Baja California. En ese con-
texto, lo que se pretendía someter a plebiscito por la ciudadanía de 
esa entidad era la resolución de autorización de impacto ambiental 
con número SPA-MXL-1129/2016, expediente 2.3. B-89/2016, emitida 
por la referida dependencia estatal, con el fin de llevar a cabo obras 
y actividades relativas a la construcción y la operación de una planta 
cervecera.
Lo anterior fue el resultado de cuestionar que dicha autorización 
implicaba la extracción de volúmenes extraordinariamente elevados de 
agua subterránea, así como la entrega de agua de la cuota anual que le 
Jorge Sánchez Morales
46
corresponde al país, en términos del Tratado de Aguas Internacionales 
entre México y Estados Unidos,4 respecto al río Colorado.
Justificación de la sustentabilidad ambiental 
de la resolución por consumo de agua
De la autorización en cita (spabc 2016), se advirtió que BC Tenedora 
Inmobiliaria, a efectos de obtener dicha autorización, acreditó la sus-
tentabilidad ambiental en materia de consumo de agua, al exhibir, entre 
otras cuestiones, las resoluciones emitidas por las autoridades compe-
tentes. En estas se demostró:
1) Que la factibilidad de servicios de agua potable en cuanto a la ope-
ración del proyecto tendría un consumo apropiado.
2) Que para definir la fuente de abastecimiento de agua se realizó un es-
tudio geohidrológico que contempló la perforación de pozos de agua.
3) Que, como fuente de respaldo, se incluyó la posibilidad de obtener 
agua superficial de los canales de riego y de la conexión al sistema 
de agua potable de Mexicali.
4) Que el agua utilizada recibiría un tratamiento para eliminar sólidos 
suspendidos y lograr un ajuste en la concentración de sólidos disuel-
tos totales.
5) Que parte del agua tratada se descargaría en una laguna de doble 
propósito, toda vez que se mitigara el efecto sobre el paisaje, a la vez 
que se incrementaría la infiltración de agua al subsuelo; la otra par-
te se descargaría al dren que circunscribe el predio, con el permiso 
previo de la Comisión Nacional del Agua.
6) En cuanto al agua proveniente del envasado, las calderas y el proceso 
de ósmosis, se indicó que se enviaría a una planta de recuperación 
de agua, la cual, una vez recuperada, se reutilizaría en los primeros 
enjuagues de botellas para pasteurizaciones y servicios sanitarios.
4 Firmado el 3 de febrero de 1944, por el cual se establece que México asigna agua 
a Estados Unidos de América del río Bravo, y Estados Unidos de América asigna 
agua a México del río Colorado.
Democracia directa y derechos de los particulares 
47
7) Que, por las anteriores consideraciones, el proyecto resultaba técni-
camente factible en su ejecución; así, los impactos ambientales gene-
rados serían susceptibles de ser mitigados mediante la aplicación de 
medidas técnicas de control.
En consecuencia, la Sala Regional Guadalajara constató que las razones 
expresadas justificaron la acreditación de la sustentabilidad ambiental en 
materia de consumo de agua, así como la emisión de una autorización 
condicionada en materia de impacto ambiental a la empresa actora BC 
Tenedora Inmobiliaria, con el fin de llevar a cabo la construcción y la 
operación de una planta cervecera, la cual sería ubicada en Mexicali, 
Baja California.
De igual forma, se previó la posibilidad de que la dependencia esta-
tal pudiera evaluar nuevamente las medidas de impacto ambiental por 
causas fortuitas o de fuerza mayor, así como por cuestiones superve-
nientes no previstas en la resolución o, dado el caso, por si las medidas 
ya adoptadas resultaran insuficientes. Esto, con el fin de revalidar la 
autorización otorgada, modificarla, suspenderla o revocarla, en caso de 
comprobarse la afectación del equilibrio ecológico, la sustentabilidad 
ambiental o la salud pública.
Autoridad competente, garantía de audiencia 
y resolución administrativa
En tal virtud, para la Sala Regional Guadalajara, conforme a los artículos 
41 y 42 de la lpaebc, la citada secretaría estatal resultó ser la autoridad 
competente para conocer cualquier asunto relativo a la autorización 
en estudio que dotara de certeza jurídica al acto administrativo que se 
comenta.
Por otra parte, en el caso no se advirtió que se hubiera dejado en 
estado de indefensión a cualquiera de los interesados, pues, confor-
me al artículo 192 del ordenamiento legal invocado, las resoluciones 
dictadas por autoridades estatales ambientales, en los procedimien-
tos administrativos, podían ser impugnadas por los afectados, por 
medio del recurso de revisión (rrv) previsto en la mencionada ley 
ambiental local.
Jorge Sánchez Morales
48
Por las consideraciones anteriores, la Sala determinó que el tjebc 
en su sentencia no atendió debidamente el objeto de la autorización en 
cuestión, pues se trataba de someter a plebiscito una resolución admi-
nistrativa que determinó esencialmente la plausibilidad técnica de la 
manifestación de impacto ambiental.
De acuerdo con lo anterior, la pretensión de revocar un acto 
técnico-administrativo, mediante un proceso plebiscitario, atentó direc-
tamente contra el principio de legalidad y los derechos constitucionales 
contemplados por los artículos 14 y 16 de la cpeum. Lo anterior, a pesar 
de que pudo ser materia de controversia mediante el rrv o de que, en su 
momento, se impactara de manera negativa en el medio ambiente, pues 
existió la posibilidad de que el actofuera modificado o revocado por la 
autoridad competente, representada por la Secretaría de Protección al 
Ambiente local.
Tales preceptos indican, en lo que aquí interesa, que nadie podrá ser 
privado de sus propiedades, posesiones o derechos, si no es mediante un 
juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el cual se 
deben cumplir las formalidades esenciales del procedimiento conforme 
a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. Asimismo, nadie podrá 
ser molestado en sus posesiones si no es en virtud de un mandamiento 
escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal 
del procedimiento.
En ese sentido, no resultaban sostenibles los argumentos planteados 
por el tribunal responsable, pues, contrario a su criterio, el acto que se 
pretendía someter a plebiscito no correspondía con aquellos que la 
lpcebc considera procedentes con el instrumento que se comenta.
Lo anterior, ya que si bien es cierto que el Consejo Estatal de Protec-
ción al Ambiente del Estado de Baja California podía coadyuvar en la 
instrumentación de plebiscitos acerca de aquellos proyectos de impor-
tancia y trascendencia que implicaran un gran impacto ambiental o una 
utilización masiva de recursos naturales, también lo es que la factibili-
dad técnica de la autorización del uso y tratamiento del agua no podía 
calificarse a priori como la utilización masiva de dicho recurso, pues para 
ello tuvo que allegarse de elementos técnicos que así lo demostraran, por 
lo cual se advirtió que ese argumento se encontraba injustificado y que 
era una afirmación sin sustento técnico, fáctico y jurídico.
Democracia directa y derechos de los particulares 
49
Del mismo modo, en la sentencia se consideró que la autoridad com-
petente, a solicitud de cualquier persona de la comunidad de que se 
trate, podía llevar a cabo una consulta pública acerca de una manifesta-
ción ambiental conforme a las bases establecidas en el reglamento; sin 
embargo, el presente caso se ceñía a un proceso plebiscitario respecto 
a una autorización ya otorgada y no al de una consulta ciudadana de 
manera previa a su emisión.
De igual forma, la responsable adujo que lo que se buscaba era some-
ter a plebiscito la autorización de la manifestación de impacto ambiental 
llevada a cabo por el Poder Ejecutivo, en su carácter de autoridad am-
biental, por conducto de la Secretaría de Protección al Ambiente, mas 
no la limitación a la propiedad de la empresa. También sostuvo que no 
se pretendía despojarla de los bienes muebles, inmuebles, derechos de 
propiedad o de la industria que le son propios.
A pesar de lo dicho en cuanto al asunto de la propiedad, también es 
cierto que, con las reglas de la lógica, existía una conexión intrínseca al 
momento de que la autorización se ligaba estrechamente a la propiedad 
física e intelectual de la persona moral, al permitírsele en esta la cons-
trucción y el funcionamiento de la planta cervecera, por lo que dejar la 
autorización sin efecto, mediante un plebiscito, resultaba nugatorio de 
los derechos de propiedad.
En consecuencia, era incorrecta la pretensión de someter a plebiscito 
una autorización en materia ambiental otorgada por la autoridad com-
petente, pues, contrario a lo sostenido por el tribunal responsable, la 
Secretaría de Protección al Ambiente constituyó un derecho a favor de 
BC Tenedora Inmobiliaria respecto de la factibilidad y sustentabilidad 
técnica para construir y operar una empresa, con base en la determina-
ción de impacto ambiental en la que se estudiaron los elementos técnicos 
y jurídicos para tener por autorizada dicha actividad.
Consecuentemente, fueron correctas las afirmaciones del Consejo 
General del instituto local, las cuales exponen lo siguiente:
1) El hecho señalado en el escrito de solicitud no resultaba susceptible 
de ser sometido a consulta ciudadana mediante un plebiscito, ya 
que se trataba de un acto administrativo cuya realización fue obli-
gatoria para la autoridad competente, en este caso, la Secretaría de 
Jorge Sánchez Morales
50
Protección al Ambiente, en términos de la lpaebc, en concordancia 
con la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Am-
biente (lgeepa) y demás normatividad ambiental vigente.
2) Derivado del punto anterior, se configuró la causal de improcedencia 
prevista en el artículo 47, fracción II, en relación con el artículo 18, 
fracción V, de la Ley de Participación Ciudadana, respecto del acto 
que se sometía a plebiscito, por cuanto incidía en una limitación a la 
propiedad particular de BC Tenedora Inmobiliaria.
No pasa desapercibido que el tjebc resolvió correctamente que el 
dictamen controvertido carecía de la debida fundamentación y motiva-
ción; sin embargo, dicha circunstancia resultaba ineficaz para tomarse 
en cuenta por la Sala Regional Guadalajara. Lo anterior, debido a que el 
procedimiento materia de la controversia se desarrolló hasta su tercera 
etapa (procedencia) y, en esta última, se concluyó que en el caso se actua-
lizaban dos causales de improcedencia que impedían la aprobación de 
la solicitud de plebiscito, entre las cuales no se incluyó la determinación 
de intrascendencia para la vida pública de la entidad.
De lo anterior se desprende que los agravios analizados por la Sala 
Regional Guadalajara fueron parcialmente fundados y, al mismo tiempo, 
suficientes para revocar la sentencia impugnada, debiendo así prevale-
cer lo resuelto por el Consejo General del instituto electoral local, que 
determinó la notoria improcedencia de la solicitud de plebiscito. Debido 
a ello, era innecesario estudiar los restantes motivos de inconformidad 
que fueron planteados por la actora.
Sentencia 
La Sala Regional Guadalajara del tepjf determinó, en el expediente SG-
-JE-8/2019, por medio de la sentencia del 16 de mayo de 2019, revocar 
la diversa dictada por el tjebc el 17 abril de ese año, en el expediente 
RI-41/2019. Esta resolución había revocado el dictamen cuatro por el 
que se determinó la intrascendencia para la vida pública del estado de 
la solicitud de plebiscito, así como el punto de acuerdo por el cual se 
declaró la improcedencia de esa solicitud por parte del Consejo General 
del ieebc.
Democracia directa y derechos de los particulares 
51
En ese sentido, la sentencia determinó que no resultaba suscepti-
ble de ser sometido a consulta ciudadana un acto administrativo firme 
emitido por una autoridad administrativa competente, en este caso, la 
Secretaría de Protección al Ambiente, en términos de la lpaebc, en con-
cordancia con la lgeepa.
Por lo tanto, se configuró la causal de improcedencia prevista en el 
artículo 47, fracción II, en relación con el artículo 18, fracción V, de la Ley 
de Participación Ciudadana respecto al acto que se sometía a plebiscito.
Reflexiones finales
De conformidad con lo expuesto en el ordenamiento local, la Sala Regio-
nal Guadalajara determinó en el expediente SG-JE-8/2019 que resultaba 
incorrecto que se pretendiera someter, mediante un mecanismo de par-
ticipación ciudadana, una autorización en materia ambiental otorgada 
por la autoridad competente, pues, contrario a lo sostenido por el tribu-
nal responsable, la Secretaría de Protección al Ambiente constituyó un 
derecho a favor de BC Tenedora Inmobiliaria respecto de la factibilidad 
y sustentabilidad técnica para construir y operar una planta cervecera, 
con base en la determinación de impacto ambiental en la que se estudia-
ron los elementos técnicos y jurídicos para tener por autorizada dicha 
actividad.
Por lo anterior, se consideró que las afirmaciones del Consejo General 
del instituto local eran correctas en cuanto a que el escrito de solicitud no 
resultaba susceptible de ser sometido a consulta ciudadana mediante un 
plebiscito; esto, debido a que se trataba de un acto administrativo cuya 
realización fue obligatoria para la autoridad competente, en este caso, 
la Secretaría de Protección al Ambiente.
En ese orden de ideas, la pretensión de someter a plebiscito