Informalidad Predial e Infraestrutura

Vista previa del material en texto

Título: Informalidad predial e inversión en infraestructura: un enfoque 
desde la ingeniería civil. 
Autor: Jay Vela Gonzalez 
I. Introducción 
El ingeniero civil a medida que va creciendo profesionalmente debe ser capaz 
de resolver no sólo problemas de cálculo, sino, también, problemas que traben 
los proyectos que formula o ejecuta, de esta manera el ingeniero civil podrá ser 
un profesional que tiene una visión holística sobre los proyectos de inversión. 
Existen proyectos de inversión pública y privada, con diferentes características y 
que son regulados de diferente forma, sin embargo los proyectos de inversión en 
infraestructura pública son los que generan más malestar y menos desarrollo del 
país si llegan a tener trabas en el momento de su formulación y/o ejecución. 
El presente trabajo tiene como objetivo plasmar el problema de la informalidad 
predial que, desde la visión de la ingeniería civil, afecta en la formulación y 
ejecución de proyectos de inversión en infraestructura, pero que sólo son 
tratados a nivel de conversación por los profesionales involucrados, también se 
desarrollan propuestas para poder tener mayor fluidez al momento de la 
formulación y ejecución de proyectos de inversión pública. 
II. Estado del arte 
Se revisó bibliografía relacionada al tema, tanto a nivel nacional como 
internacional, encontrando lo siguiente: 
En el artículo denominado “La disponibilidad de predios en los proyectos de 
infraestructura en Colombia: una alternativa”, Acosta (2015) "analiza las causas 
y propone soluciones a una de las razones del atraso de Colombia en 
infraestructura: la disponibilidad de los predios. Se discuten causas sistémicas y 
específicas. En cuanto a lo sistémico se pone de presente la necesidad de (…) 
tener una institución que coordine mejor la gestión del gobierno, entre otras 
cosas. En cuanto a lo específico se discute la necesidad de dejar claro que una 
resolución de expropiación cuya causa expropiandi se base en un proyecto de 
infraestructura debe ser considerada como de utilidad pública sin discusión...” 
(pág. 1) 
En el artículo denominado “Alcances sobre la servidumbre para proyectos de 
inversión: ¿una solución efectiva para impulsar la minería en el Perú?”, Pachas 
(2015) “(…) el autor plantea una propuesta para mejorar la regulación sobre el 
otorgamiento de dicha servidumbre, a efectos de que sea una herramienta 
infalible para dinamizar la economía del país” (pág. 15) 
En el trabajo de investigación, para obtener el grado de magíster, denominado 
“Demora en la entrega de predios necesarios para la ejecución de proyectos 
viales concesionados”, Barrionuevo & Watanabe (2015) “concluye[n] que al ser 
el retraso en la entrega de los terrenos un problema de carácter 
multidimensional, se necesitan soluciones de la misma naturaleza, a fin de 
garantizar la ejecución de la inversión en los plazos estipulados en los contratos 
y, con ello, el disfrute de los beneficios de contar con infraestructura y servicios 
públicos de calidad a tiempo” (pág. iv) 
De la revisión bibliográfica hecha, se pudo observar que hay dos temas 
abordados: acceso a predios para infraestructura vial, que son obras de gran 
longitud que afectan a muchos predios por donde pase su trazo; y servidumbres 
sobre predios eriazos, especialmente aplicado a la minería. Ambos con aportes 
muy interesantes pero desde una visión jurídica, de especialistas en derecho; 
mas, sin restar los importantes aportes que haces, se debe ver, también, un 
enfoque de los que están en el día a día dentro de los proyectos, y no solo de 
carreteras, también de infraestructura aeroportuaria, educativa, hospitalaria, etc. 
III. Conceptos generales 
3.1. Propiedad 
Según la primera acepción de la Real Academia Española (2014), se 
entiende como propiedad al “[d]erecho o facultad de poseer alguien 
algo y poder disponer de ello dentro de los límites legales”, casi en la 
misma línea de este concepto el Código Civil (1984), en el artículo 
923°, sobre la noción de propiedad: “[l]a propiedad es el poder jurídico 
que permite usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien. Debe 
ejercerse en armonía con el interés social y dentro de los límites de la 
ley”. Entonces la propiedad se entiende que no es un derecho 
absoluto, está sometido a límites que la ley lo establece. 
El artículo 954º del Código Civil (1984) explica sobre la extensión del 
derecho de propiedad predial: “La propiedad del predio se extiende al 
subsuelo y al sobresuelo, comprendidos dentro de los planos 
verticales del perímetro superficial y hasta donde sea útil al propietario 
el ejercicio de su derecho. La propiedad del subsuelo no comprende 
los recursos naturales, los yacimientos y restos arqueológicos, ni otros 
bienes regidos por leyes especiales”, sobre el régimen de la propiedad 
predial, el artículo 957º del Código Civil (1984) establece que “[l]a 
propiedad predial queda sujeta a la zonificación, a los procesos de 
habilitación y subdivisión y a los requisitos y limitaciones que 
establecen las disposiciones respectivas”. Si bien es cierto el artículo 
954° del Código Civil ya establece los límites pero también dice que la 
propiedad es hasta donde es útil al propietario, pero el artículo 957° ya 
limita de forma clara esa utilidad del propietario, donde, aunque el 
Código Civil no lo indica, se hace prevalecer el interés general sobre 
el interés particular, pues los parámetros urbanos, por ejemplo, son el 
resultado del plan de desarrollo urbano de una ciudad. 
3.2. Informalidad predial 
Monayar citado por por Camargo & Hurtado (2012) señala que 
“hablamos de informalidad cuando las respuestas y acciones 
desplegadas se desarrollan al margen de las normas y reglas 
estatuidas”, “destinadas a regular la producción, la organización, las 
formas de apropiación y los usos de la ciudad y los espacios, lugares 
y artefactos que la constituyen, en sus dimensiones pública y privada” 
(Duhau citado por Camargo & Hurtado, 2012). 
Pero yendo a un tema más específico, en concordancia con la 
definición de la OCDE1, la propiedad informal es aquella con falta de 
título de propiedad o con falta de autorización y/o planificación de la 
construcción (Vela Gonzalez, 2018), es decir, basta cumplir uno de 
esos requisitos para considerar a una propiedad como informal. Cabe 
precisar que el título de propiedad no es necesario inscribirlo en 
Registros Públicos, porque en nuestro sistema jurídico la inscripción 
 
1 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos 
registral de un predio, al ser declarativo, no crea ningún derecho, sólo 
se constituye como garantía del ejercicio del derecho 
Si concordamos estas definiciones previas con el Código Civil, 
podríamos definir a la propiedad informal como el uso del suelo, 
subsuelo y/o sobresuelo sin el título de propiedad de acuerdo a la 
realidad o si se tiene título de propiedad y se hace abuso del derecho 
de propiedad, por ejemplo al tener un terreno con título de propiedad 
y se construye una edificación sin respetar los parámetros urbanísticos 
de la ciudad. 
3.3. Saneamiento físico-legal 
En forma práctica se podría definir al saneamiento físico-legal como el 
conjunto de procesos que tienen como fin inscribir en los Registros 
Públicos la realidad física de un predio con o sin construcción. 
A pesar que antes se mencionaba que el registro de predios es 
opcional, el saneamiento físico-legal lo que busca es publicitar la 
realidad del predio frente a terceros, lo que se logrará con la inscripción 
registral. 
En efecto, el artículo 1° del Decreto Supremo 130-2001-EF (2001) 
señala que “[e]l saneamiento comprenderá todas las acciones 
destinadas a lograr que en los Registros Públicos figure inscrita la 
realidad jurídica actual de los inmuebles de las entidades públicas, en 
relación a los derechos reales que sobrelos mismos ejercitan las 
respectivas entidades”. En ese orden de ideas, el literal a) del artículo 
6 de la Ley n.° 29151 (2007) señala claramente que una de las 
finalidades del Sistema Nacional de Bienes Estatales es “[c]ontribuir al 
desarrollo del país promoviendo el saneamiento de la propiedad 
estatal, para incentivar la inversión pública y privada, procurando una 
eficiente gestión del portafolio mobiliario e inmobiliario del Estado”. 
3.4. Proyectos de inversión y saneamiento físico-legal 
Los proyectos de inversión pública son financiados con recursos del 
tesoro público, destinados a la “[f]ormación de capital físico, humano, 
natural, institucional o intelectual que tenga como propósito crear, 
ampliar, mejorar o recuperar la capacidad de producción de bienes o 
servicios que el Estado tenga responsabilidad de brindar o de 
garantizar su prestación” (Ministerio de Economía y Finanzas, 2017). 
El literal h)2 del numeral 5.4 del artículo 5 de la Directiva N° 002-2017-
EF/63.01 (2017) señala que la Unidad Formuladora del Proyecto de 
Inversión Pública tiene la función de “verificar que se cuente con el 
saneamiento físico legal correspondiente (…), a efectos de cautelar su 
sostenibilidad”. 
Y en concordancia con lo anterior el numeral 7.1 del artículo 7 de la 
Directiva N° 003-2017-EF/63.01 (2017) señala que la Unidad 
Ejecutora de Inversiones “antes del inicio de la elaboración del 
expediente técnico, debe verificar que se cuenta con el saneamiento 
físico legal del bien inmueble correspondiente” 
IV. Planteamiento del problema 
Según el Informe de actualización de proyecciones macroeconómicas 2018-
2021 formulado por el Ministerio de Economía y Finanzas (2018) “la inversión en 
infraestructura se aceleraría de US$ 3,6 mil millones en 2018 a US$ 4,8 mil 
millones en promedio durante los años 2019-2021 conforme se viabilice la 
inversión de los grandes proyectos como Línea 2 del Metro de Lima y el 
Aeropuerto Jorge Chávez, y los proyectos de irrigación Majes Siguas II y 
Chavimochic. Por otro lado, entre 2019 y 2020, se incrementaría la inversión de 
los nuevos proyectos que se vayan adjudicando. ProInversión tiene una cartera 
de 40 proyectos por adjudicar por US$ 5 555 millones entre 2018 y 2020, los 
cuales se concentran en el sector transportes y comunicaciones (nueve 
proyectos por US$ 1 620 millones) y salud (ocho proyectos por US$ 1 057 
millones)” (pág. 67), pero toda esta cartera de proyectos, aunque no incluye a 
proyectos de menor envergadura, pueden verse afectados por no tener 
disponibilidad de terreno, es decir, por informalidad de la propiedad predial donde 
se pretende intervenir. 
Por ejemplo en proyectos de agua y saneamiento, no sólo existen problemas del 
área para obras de concreto, como en plantas de tratamiento, sino también el 
área que se podría ver afectada en las obras lineales, tales como las líneas de 
 
2 Literal incorporado por el artículo 4 de la Resolución Directoral N° 004-2017-EF/73.01, publicado el 12 
de setiembre de 2017 
aducción, conducción y similares, las mismas que, para asegurar la 
disponibilidad del terreno, necesitan tramitarse servidumbre sobre predios de 
privados, en su mayoría. Según información brindada por el Programa Nacional 
de Saneamiento Rural el día 24 de abril de 2017 en un taller de inducción 
realizado en Lima, el 32% de obras paralizadas de agua y saneamiento rural, su 
estado se debía a que estos proyectos de inversión no contaban con la libre 
disponibilidad de terreno o con el trámite de las servidumbres de paso, es decir 
hacía falta un correcto saneamiento físico-legal que recién se detectó cuando se 
ejecutaban las obras. 
Según el Director Ejecutivo del Plan Copesco Nacional, Vidal (2017), “de la 
cartera de proyectos del período 2012-2017, se tienen 84 proyectos que fueron 
analizados, determinándose que 42 no cumplían con los requisitos para ser 
ejecutados, principalmente por problemas de saneamiento físico legal” y que 
“sumaban más de S/ 1,200 millones en compromisos”, asimismo señaló que 
“muchos de estos casos están ocupados por invasiones”, respecto al 
saneamiento físico-legal indicó que “las responsables de esta gestión son los 
gobiernos locales y regionales”. 
Para Cavero (2018) “[l]a formalización de la propiedad informal mediante Cofopri 
ya no es una prioridad y casi el 60% de predios de la ciudad presenta algún tipo 
de informalidad que debería solucionarse”, agrega que hay un tema de “la falta 
de catastros municipales distritales interrelacionados y perfectamente vinculados 
al Registro de Predios, lo que no permitiría “mapear” el suelo disponible y generar 
(…) proyectos que redunden en beneficio de las ciudades”. 
Según el Consejo Nacional de la Competitividad (2013) no existe la normatividad 
para el saneamiento físico-legal de los predios extra urbanos que no tienen usos 
agrícolas o pecuarios en los que se pretende realizar un proyecto de inversión. 
Asimismo existe una falta de acceso a la información predial en poder de 
diversas entidades estatales como las municipalidades, COFOPRI; SUNARP, 
SBN, entre otras. 
El Ministerio de Economía y Finanzas (2018) también señala que “[u]no de los 
principales obstáculos para la ejecución de proyectos es la demora en la entrega 
de predios” (pág. 17). 
En síntesis, la falta de acceso a predios que cuenten con saneamiento físico-
legal es una traba para el desarrollo de proyectos de inversión y por tanto una 
traba para el desarrollo del país. Entonces ¿cómo mejorar el acceso a predios 
para proyectos de inversión? 
V. Propuestas 
Las entidades generadoras y administradoras del catastro urbano y rural deben 
tener información integrada con otras entidades, de manera que se unifiquen 
criterios y mediante el manejo de plataformas en línea que, a una tasa accesible, 
sirvan de herramientas fundamentales para los diagnósticos técnicos-legales de 
las áreas para proyectos de inversión, de tal manera que el catastro cumpla el 
verdadero fin de ser el inventario del activo fijo del país pero cargado con otro 
tipo de información (social, económico y ambiental) y sirva para planificación de 
las inversiones en todo el país. 
Existe un avance en temas de expropiación y exigencia de saneamiento físico-
legal de predios antes de la ejecución de proyectos de inversión, sin embargo, a 
fin de evitar problemas de demora por negociación con sujetos pasivos de 
expropiación, principalmente en obras viales u otras obras que afecten a varios 
predios, se deberá incluir un monto lo más aproximado posible a la realidad y 
sumar el riesgo de variaciones del mercado, para que este sea destinado 
exclusivamente para el pago de justiprecios. Ajustar tiempos de negociación y 
flexibilizar las formas de pago de los justiprecios sería un avance importante, 
siempre y cuando el hecho de no cumplir con las obligaciones con los sujetos 
pasivos pueda generar resolución de contrato. 
A nivel registral se debe trabajar en el establecimiento de procedimientos rápidos 
y eficaces para el saneamiento físico-legal de predios para proyectos de 
inversión, como la prevalencia de la información catastral sobre la registral, pero 
mediante procesos rápidos y que no sólo sean aplicables para proyectos de 
inversión priorizados. La última modificación hecha a la Ley N° 29151, mediante 
el Decreto Legislativo N° 1358, es un gran avance. 
También a nivel registral se deberá tener personal especializado para que los 
usuarios que deseen celeridad en procesos de inscripción de inmatriculación y/o 
modificación física de predios para proyectos de inversión, puedan solicitar con 
una tasa mayor y tengan mayor celeridad en el trámite, previa opinión favorable 
de la entidad competente de ejecutar la inversión. 
Se deberán establecer procedimientos estandarizados para proceder antes 
casos similares de saneamiento físico-legal,con el fin de obtener predictibilidad 
y los entes involucrados puedan actuar de manera ordenada evitando errores. 
Capacitación constante a entes no especializados en saneamiento físico-legal 
pero que, por Ley, les compete realizar, como es el caso de gobiernos regionales 
y municipalidades, para que estos sean facilitadores de la inversión y 
contribuyan, también en negociaciones, para el caso de expropiaciones. 
Cada ciudad debe tener un plan maestro de desarrollo, vinculando las 
actividades económicas, crecimiento demográfico, gestión de riesgo de 
desastres, así como otras características propias de las ciudades. Este plan 
maestro debe estar articulado a la Programación Multianual de Inversiones 
Debe existir una Entidad especialista en saneamiento físico-legal de predios para 
proyectos de gran envergadura, como ya se pretendió hacer con el Decreto 
Legislativo N° 1333, pero que también de visto bueno para que las 
municipalidades o gobiernos regionales puedan realizar acciones de 
saneamiento físico-legal de predios para proyectos de inversión. 
VI. Conclusiones 
 No existe mayor investigación respecto al proceso de acceso a predios 
para proyectos de inversión diferentes a obras viales y mineras. 
 El derecho de propiedad no es absoluta y debe ser sometido al interés 
general. 
 La propiedad informal es el uso del suelo, subsuelo y/o sobresuelo sin el 
título de propiedad de acuerdo a la realidad o si se tiene título de 
propiedad y se hace abuso del derecho de propiedad. 
 El saneamiento físico-legal es el conjunto de procesos que tienen como 
fin inscribir en los Registros Públicos la realidad física de un predio con o 
sin construcción. 
 La inversión en infraestructura se aceleraría de US$ 3,6 mil millones en 
2018 a US$ 4,8 mil millones en promedio durante los años 2019-2021 , 
pero toda esta cartera de proyectos, aunque no incluye a proyectos de 
menor envergadura, pueden verse afectados por no tener disponibilidad 
de terreno, es decir, por informalidad de la propiedad predial donde se 
pretende intervenir. 
 Existen propuestas desarrolladas en el presente artículo que deberán 
tenerse en cuenta y enmarcarlas dentro de la Ley para poder dar mayor 
fluidez al desarrollo de proyectos de inversión y del país. 
VII. Bibliografía 
Acosta Muñoz, N. (2015). La disponibilidad de predios en los proyectos de infraestructura en 
Colombia: una alternativa. Revista De Derecho Público, 1-29. 
Barrionuevo Luna, A., & Watanabe Sisniegas, A. (2015). Demora en la entrega de predios 
necesarios para la ejecución de proyectos viales concesionados. Lima: Universidad del 
Pacífico. 
Camargo Sierra, A., & Hurtado Tarazona, A. (2012). Informalidad del siglo XXI. Características 
de la oferta informal de suelo y vivienda en Bogotá durante la primera década del siglo 
XXI. Territorios, 71-103. 
Cavero, M. (30 de enero de 2018). Diario Oficial El Peruano. Recuperado el 19 de agosto de 
2018, de La informalidad predial: https://elperuano.pe/noticia-la-informalidad-predial-
63443.aspx 
Consejo Nacional de la Competitividad. (2013). Plan de acción para mejorar los procesos de 
saneamiento físico legal de predios para la inversión. Lima. 
Decreto Legislativo N° 295. (25 de julio de 1984). Código Civil. Lima. 
Decreto Supremo N° 130-2001-EF. (04 de julio de 2001). Lima. 
Ley N° 29151. (14 de diciembre de 2007). Ley general del sistema nacional de bienes estatales. 
Lima. 
Ministerio de Economía y Finanzas. (01 de marzo de 2017). Home. Recuperado el 19 de agosto 
de 2018, de INVIERTE.PE.pdf: 
https://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/docs/invierte/INVIERTE.PE.pdf 
Ministerio de Economía y Finanzas. (27 de abril de 2018). Home. Recuperado el 20 de agosto 
de 2018, de IAPM_2018_2021.pdf: 
https://www.mef.gob.pe/contenidos/pol_econ/marco_macro/IAPM_2018_2021.pdf 
Pachas Pérez, D. (2015). ALCANCES SOBRE LA SERVIDUMBRE PARA PROYECTOS DE INVERSIÓN: 
¿UNA SOLUCIÓN EFECTIVA PARA IMPULSAR LA MINERÍA EN EL PERÚ? Vox Juris, 15-33. 
Real Academia Española. (16 de Octubre de 2014). Diccionario de la lengua española - Edición 
del Tricentenario. Recuperado el 19 de agosto de 2018, de propiedad | Definición de 
propiedad: http://dle.rae.es/?id=UNs0WGg 
Resolución Directoral N° 002-2017-EF/63.01. (22 de abril de 2017). Directiva N° 002-2017-
EF/63.01. Lima. 
Resolución Directoral N° 005-2017-EF/63.01. (20 de setiembre de 2017). Directiva N° 002-
2017-EF/63.01. Lima. 
Vela Gonzalez, J. (28 de marzo de 2018). Diario Voces :: Noticias de la Región San Martín. 
Recuperado el 19 de agosto de 2018, de Cómo combatir la informalidad predial: 
https://www.diariovoces.com.pe/103182/como-combatir-informalidad-predial 
Vidal, J. (21 de diciembre de 2017). Plan Copesco: Hay 42 proyectos de turismo por 
destrabarse en los próximos años. (M. Patiño, Entrevistador) Obtenido de 
https://gestion.pe/economia/plan-copesco-hay-66-proyectos-turismo-destrabarse-
proximos-anos-223245 
 
 
Resumen 
El presente trabajo tiene como objetivo visibilizar las investigaciones sobre 
saneamiento físico-legal de predios para proyectos de inversión, también dar un 
contexto conceptual sobre la propiedad, la informalidad predial y como se vincula 
con los proyectos de inversión. También se analiza la actual problemática del 
acceso a predios para proyectos de inversión y se plantean soluciones al 
respecto. 
Abstract 
The objective of this work is to make visible the research on physical-legal 
reorganization of properties for investment projects, also to give a conceptual 
context about property, property informality and how it is linked to investment 
projects. The current problem of access to properties for investment projects is 
also analyzed and solutions are proposed.