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See discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.net/publication/257347479 La administración y gestión educativa: Algunas lecciones que nos deja su evolución en México y Estados Unidos Article · January 2004 CITATIONS 12 READS 17,742 1 author: Some of the authors of this publication are also working on these related projects: Dirección escolar View project Jose Maria E. García Garduño Autonomous University of Mexico City 66 PUBLICATIONS 418 CITATIONS SEE PROFILE All content following this page was uploaded by Jose Maria E. García Garduño on 28 May 2014. The user has requested enhancement of the downloaded file. https://www.researchgate.net/publication/257347479_La_administracion_y_gestion_educativa_Algunas_lecciones_que_nos_deja_su_evolucion_en_Mexico_y_Estados_Unidos?enrichId=rgreq-145d2aa119ac1c75df45ebf039494adc-XXX&enrichSource=Y292ZXJQYWdlOzI1NzM0NzQ3OTtBUzoxMDE3NTU0MDg4Nzk2MjVAMTQwMTI3MTc4ODc2NA%3D%3D&el=1_x_2&_esc=publicationCoverPdf https://www.researchgate.net/publication/257347479_La_administracion_y_gestion_educativa_Algunas_lecciones_que_nos_deja_su_evolucion_en_Mexico_y_Estados_Unidos?enrichId=rgreq-145d2aa119ac1c75df45ebf039494adc-XXX&enrichSource=Y292ZXJQYWdlOzI1NzM0NzQ3OTtBUzoxMDE3NTU0MDg4Nzk2MjVAMTQwMTI3MTc4ODc2NA%3D%3D&el=1_x_3&_esc=publicationCoverPdf https://www.researchgate.net/project/Direccion-escolar?enrichId=rgreq-145d2aa119ac1c75df45ebf039494adc-XXX&enrichSource=Y292ZXJQYWdlOzI1NzM0NzQ3OTtBUzoxMDE3NTU0MDg4Nzk2MjVAMTQwMTI3MTc4ODc2NA%3D%3D&el=1_x_9&_esc=publicationCoverPdf https://www.researchgate.net/?enrichId=rgreq-145d2aa119ac1c75df45ebf039494adc-XXX&enrichSource=Y292ZXJQYWdlOzI1NzM0NzQ3OTtBUzoxMDE3NTU0MDg4Nzk2MjVAMTQwMTI3MTc4ODc2NA%3D%3D&el=1_x_1&_esc=publicationCoverPdf https://www.researchgate.net/profile/Jose_Maria_Garcia_Garduno?enrichId=rgreq-145d2aa119ac1c75df45ebf039494adc-XXX&enrichSource=Y292ZXJQYWdlOzI1NzM0NzQ3OTtBUzoxMDE3NTU0MDg4Nzk2MjVAMTQwMTI3MTc4ODc2NA%3D%3D&el=1_x_4&_esc=publicationCoverPdf https://www.researchgate.net/profile/Jose_Maria_Garcia_Garduno?enrichId=rgreq-145d2aa119ac1c75df45ebf039494adc-XXX&enrichSource=Y292ZXJQYWdlOzI1NzM0NzQ3OTtBUzoxMDE3NTU0MDg4Nzk2MjVAMTQwMTI3MTc4ODc2NA%3D%3D&el=1_x_5&_esc=publicationCoverPdf https://www.researchgate.net/institution/Autonomous_University_of_Mexico_City?enrichId=rgreq-145d2aa119ac1c75df45ebf039494adc-XXX&enrichSource=Y292ZXJQYWdlOzI1NzM0NzQ3OTtBUzoxMDE3NTU0MDg4Nzk2MjVAMTQwMTI3MTc4ODc2NA%3D%3D&el=1_x_6&_esc=publicationCoverPdf https://www.researchgate.net/profile/Jose_Maria_Garcia_Garduno?enrichId=rgreq-145d2aa119ac1c75df45ebf039494adc-XXX&enrichSource=Y292ZXJQYWdlOzI1NzM0NzQ3OTtBUzoxMDE3NTU0MDg4Nzk2MjVAMTQwMTI3MTc4ODc2NA%3D%3D&el=1_x_7&_esc=publicationCoverPdf https://www.researchgate.net/profile/Jose_Maria_Garcia_Garduno?enrichId=rgreq-145d2aa119ac1c75df45ebf039494adc-XXX&enrichSource=Y292ZXJQYWdlOzI1NzM0NzQ3OTtBUzoxMDE3NTU0MDg4Nzk2MjVAMTQwMTI3MTc4ODc2NA%3D%3D&el=1_x_10&_esc=publicationCoverPdf J O S É M A R Í A G A R C Í A G A R D U Ñ O* * Doctor en Educación (Ohio University, 1991) Catedrático de la Universidad Autónoma de Morelos LA ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN EDUCATIVA: ALGUNAS LECCIONES QUE NOS DEJA SU EVOLUCIÓN EN LOS ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO Abstract The purpose of this study was to analyze the evolvement of educational administration in the United States of America and in Mexico. The author revi- ses similarities and differences between the meaning educational administration and gestión educativa; it is concluded that both concepts have similar meanings. Later the paper analyzes the early development of educational administra- tion in the United States, the influence of philosophical doctrines in the shape of the discipline and of administrative theoretical approaches and how those approaches were incorporated into educational administration as well. The second part of the paper is dedicated to analyze the early development of edu- Resumen El propósito de este trabajo fue anali- zar la evolución de la gestión o adminis- tración educativa en los Estados Uni- dos y en México. El autor revisa las semejanzas y diferencias de los concep- tos administración educativa y gestión educativa y concluye que éstos son se- mejantes en su significado. Posterior- mente analiza los inicios del cultivo de la disciplina de administración educati- va en los EU, la influencia de las co- rrientes filosóficas en la conformación de la disciplina, los enfoques del pensa- miento administrativo y su incorpora- ción a la administración educativa y las características del currículum de estu- dios. En la segunda parte del trabajo el autor analiza los inicios y desarrollo de Ernesto Nota adhesiva Revista Interamericana de Educación de Adultos, No 1 pp.11-50 http://repositoriodigital.academica.mx/jspui/bitstream/987654321/25206/1/2004-26-1-articulo_ensayo1.pdf 1 2 A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S cational administration in Mexico, starting with the work of whom might be considered the founder of the discipline: Rafael Ramirez, back in 30s and 40s of the XX century. Later on the analyses jumped to the early 90s to review the educational administration policy emerged from the national educational reform called Programa de Moderniza- ción Educativa which triggered the continuation of the study of educational administration interrupted it for almost half a century. Key words: educational administration, evolvement, Mexico, Estados Unidos, Rafael Ramírez, Programa de Moderni- zación Educativa. la gestión educativa en México, a partir de los trabajos de quien puede ser considerado el fundador de la disci- plina en México: Rafael Ramírez, y la reanudación del estudio y cultivo de la gestión a partir de la reforma educati- va conocida como Programa de Mo- dernización Educativa, ya que fue vir- tualmente interrumpido durante casi medio siglo. Palabras clave: administración educati- va, gestión educativa, desarrollo, Esta- dos Unidos, México Rafael Ramírez, Programa de Modernización Educativa. 1 3A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S E l propósito de este trabajo es presentar un panorama de la evolución de la administración educativa en Estados Unidos y en México. Los puntos principales que se abordarán incluyen: los inicios de la disciplina, su evolución, el desarrollo de la investigación y el currículum en los Estados Unidos, así como los inicios y desarrollo de la gestión educativa en México. El análisis de la administración educativa en Estados Unidos es relevante por las siguientes razones: a) en ese país la administración educativa tiene más de 125 años de existencia; b) la mayoría de los avances teóricos sobre administración se han originado en ese país, y c) la administración educativa anglosajona ha tenido influencia en la administración o gestión educativa española, la cual ha sido la principal fuente de inspiración teórica de la naciente gestión educativa mexicana. ¿ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA O GESTIÓN EDUCATIVA? ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA Pocos textos estadounidenses dedican espacio y tinta a definir qué es la administración educativa. Probablemente este fenómeno no ocurre debido a la ambigüedad conceptual de la disciplina, sino más bien por el acuerdo que se ha logrado. La mayoría de los textos de administración educativa de ese país están más interesados en definir la teoría administrativa que la administración educativa. Autores como Campbell y Sergiovianni son de los pocos que le ha dedicado cierto espacio a la discusión del concepto. Campbell y colaboradores (1971) señalan que los administradores desempeñan cuatro funciones 1 4 A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S básicas: a) clarificar e influir en el desarrollo de las metas y políticas educativas, b) estimular y dirigir el desarrollo de los programas diseñados para el logro de las metas, c) establecer y coordinar la planeación e implantación de los programas, y d) adquirir y administrar los recursos materiales y financieros para apoyar la organización escolar en el desarrollode sus programas. Estas funciones no son nuevas, fueron establecidas a principios de siglo por el ingeniero de minas francés Henri Fayol. Sin embargo, Sergiovianni y colaboradores (1992) definen el concepto de una manera más general. Para ellos, la administración (incluyendo la educativa) se define como el proceso de trabajo con y a través de la gente para lograr eficientemente las metas organizacionales. En ambas definiciones están implícitos los conceptos clásicos de la administración: planear, organizar, dirigir, coordinar y controlar. Siguiendo a Appleby (1949), Sergiovianni y colaboradores establecen diferencias muy finas entre administración y management; su distinción radica en el lugar que ocupan en el organigrama: la administración se sitúa en los rangos altos y el management en los medios o inferiores. Para estos autores las áreas críticas de responsabilidad de los administradores educativos son: logro de metas, mantenimiento de los patrones culturales de la escuela, mantenimiento interno y adaptación externa. Las habilidades que requieren se ubican en lo técnico, humano y conceptual. A partir de la década de los 80, como producto de los movi- mientos de reforma educativa y de los resultados de investigaciones en esta disciplina en Estados Unidos, ha sido común la unión del concepto de la administración educativa con el de liderazgo en los programas curriculares y en la denominación de los administradores de la educación. Al director de escuela se le comenzó a llamar líder escolar. Con la adición de este concepto se quiso enfatizar la im- portancia de las funciones de liderazgo sobre las de administración. De acuerdo con Sergiovianni y colaboradores (1992), el trabajo de un director escolar es coordinar, dirigir y apoyar el trabajo de 1 5A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S otros de acuerdo con objetivos definidos, evaluar el desempeño, proveer o gestionar recursos, construir un clima psicológico ade- cuado, resolver conflictos de los profesores, etcétera. Por otra parte, el concepto de liderazgo es más amplio e incluye la preocupación por la valía de los objetivos del centro escolar y su impacto en la sociedad; además, el líder provee a sus colaboradores de una visión hacia donde se quiere llegar. La visión se refiere a la capacidad de crear y comunicar un punto de vista sobre el estado deseable de la organización e induce el compromiso entre los miembros del centro escolar. GESTIÓN EDUCATIVA El Diccionario de la Lengua Española (Real Academia Española, 1992) define gestión como: “acción y efecto de gestionar”, y gestionar como: “hacer diligencias conducentes al logro de un negocio o de un deseo cualquiera”. Algunas acepciones del concepto administrar, que proporciona el mismo diccionario, son: “gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio y sobre las personas que lo habitan; dirigir una institución”. En la lengua española administrar connota ejercer las funciones administrativas de una manera más vertical y posiblemente a esto se deba que se ha preferido denominar a la administración educativa anglosajona como gestión educativa. Sin embargo, podrá verse que administración, de acuerdo a como la definen los estadounidenses, es más parecida al término español de gestión que al de administración. Cabe señalar que entre diversos autores (españoles y latino- americanos) no existe una relativa uniformidad en el manejo del término. En México, el concepto llegó a través del enfoque no direc- tivo de Rogers y de los autores franceses, representativos del análisis 1 6 A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S institucional y autogestión pedagógica. Para Lapassade (1977), la autogestión pedagógica se refiere a la posibilidad de que los edu- candos decidan en qué debe consistir su formación y que ellos la dirijan. Definición algo semejante a las posturas de Neill en su escuela de Summerhill. Es probable que uno de los primero autores en abordar la gestión educativa fue Sánchez Horcajo (1979), quien asocia la gestión con participación democrática y la define —la gestión— en términos de sus operaciones, las cuales están inspiradas en Fayol: planificar, organizar, dirigir, coordinar, presupuestar, supervisar, evaluar y controlar. Nuevamente, se aprecia que estas funciones de la gestión son muy similares a las de la administración educativa que plantea Sergiovianni . La diferencia se encuentra en que la gestión, como posteriormente la define el autor, está asociada con la participación en la administración de los administrados, como él les llama. En México, uno de los primeros trabajos que utilizó el término gestión pedagógica fue el publicado por Ezpeleta y Furlán (1992), producto del seminario internacional: La gestión pedagógica de los planteles escolares: práctica, problemas y perspectivas analíticas, llevado a cabo en la Ciudad de México y que reunió trabajos de investigadores mexicanos, latinoamericanos y españoles. En esa misma obra Furlán, Landesman y Pasillas (1992) definen la gestión pedagógica: “Más que ajustarse a la idea de administración, se aproxima a la idea de gobierno y más puntualmente a la idea de participación colectiva por parte de los miembros de una organización en los procesos de diseño, decisión y evaluación del funcionamiento de la misma” (p. 141). Gimeno Sacristán (1992) emplea la definición de Husen y en- tiende la gestión escolar como: “El conjunto de servicios que prestan la personas dentro de las organizaciones dedicadas al empleo, que se diferencia de las actividades no relacionadas con los componentes 1 7A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S no humanos de la organización, como los locales, finanzas y equipamientos” (p. 66). En las definiciones anteriores puede observarse que existen conceptos comunes: la gestión implica participación y está relacionada con el factor humano. Una de las definiciones más completas del término la propone el español Antúnez (1998ª) —el creador y difusor del proyecto escolar—, quien señala que la expresión, por sí misma, no sirve para explicar de manera suficiente y precisa el alcance de las situaciones que representa. Y entiende la gestión: Como el conjunto de acciones de movilización de recursos orientadas a la consecución de unos objetivos planteados a un determinado plazo. El hecho de movilizar recursos (personas, tiempo, dinero, materiales, etc.) implica planificar actuaciones, distribuir tareas y responsabilidades, dirigir, coordinar y evaluar los procesos y resultados (p. 61). Como podrá observarse, la definición del término gestión que da Antúnez coincide con la definición de administración educativa estadounidense. Por lo tanto, puede afirmarse que existe similitud en el significado de ambos términos. LA EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA EN LOS ESTADOS UNIDOS1 La administración educativa en los Estados Unidos tiene más de 125 años de existencia. Se acredita a William Harold Payne, superintendente escolar de Adrian, Michigan, el haber escrito en 1875 el primer libro de administración escolar Chapters on school 1 8 A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S supervision. Este libro estuvo prologado por William Harris, superintedente de las escuelas de San Luis, Missouri. En el prefacio del libro, Payne deploró el hecho de que hasta ese momento no se había publicado ni siquiera lo más elemental sobre el arte cuya importancia puede ser difícilmente sobrestimada. A partir de la publicación de ese libro, dio inicio un gran movimiento dinámico y prometedor en la construcción de la disciplina de la administración educativa. Ambos superintendentes fueron los líderes del movimiento de la nueva disciplina y consideraban que la administración y las ciencias de la educación debían estar apoyadas por los logros que se obtuvieran en su estudio e investigación. Sin embargo, el libro de Payne no era teórico; más bien se dedicaba a analizar el fenómeno administrativo desde el punto de vista de un practicante experimentado. Posteriormente (1888) Payne se mudó a la Universidad de Michigan para dirigir el primerdepartamento de educación de los Estados Unidos. Cuadro 1. Orígenes filosóficos y difusores de la perspectiva científica en administración, 1875-1985 Periodo Orígenes Perspectivas Difusores y de conceptos sobre la ciencia adaptadores 1875-1900 Hegel, Platón, Especulativa Payne, Harris Aristóteles 1901-1925 Comte, Spencer Positivista Rice 1926-1950 Dewey Pragmática, Dewey positivista 1951-1966 Filósofos del Lógico-positivista Halpin, Círculo de Viena Getzels, Griffiths 1967-1985 Kuhn, Husserl, Post-positivista, Griffiths, Escuela de fenomenológica, Greenfield, Bates, Frankfurt crítica Foster Fuente: Culberston, Jack (1988). “A century’s quest for knowledge base”, en N. J. Boyan (Ed.). Handbook of research on educational administration, Nueva York, Longman, pp. 3-26. 1 9A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S Desde esa época hasta nuestros días, la administración educativa ha experimentado varias etapas. Como puede apreciarse en el cuadro 1, la evolución de la administración ha estado ligada al desarrollo de la filosofía y las ciencias sociales. La obra de Payne y Harris estuvo fuertemente influida por las filosofías hegeliana y griega. Harris, influido por las ideas de Herbart, creó el primer jardín de niños en los Estados Unidos y fue fundador de el Journal of Speculative Philosophy, dedicado a estudiar el pensamiento hegeliano. En 1889 Payne crea el primer curso de administración educativa; el segundo fue instituido en 1897 por James Rusell, decano del Teachers College de la Universidad de Columbia. Posteriormente, como ocurrió en la ciencias sociales, la administración se ligó al movimiento positivista con el fin de alcanzar el estatus respetable de ciencia. Uno de los representantes de ese movimiento fue Joseph Rice, pediatra-educador, quien realizó la primera investigación empírica —con más de 50 000 alumnos— sobre el tiempo dedicado a la enseñanza de la ortografía. Otros representantes del positivismo en la administración fueron Cubberly y Strayer; quienes investigaron la realidad de la administración a través de la técnica de encuestas, el razonamiento inductivo y análisis comparativo de datos. Sin embargo, en palabras de Cubberly, los métodos y técnicas que tenían para realizar sus estudios era aún limitados. Aunque Dewey comenzó a escribir y experimentar sobre la construcción de las ciencias de la educación desde la última década del siglo XIX , sus escritos más importantes fueron publicados en la segunda década del siglo XX; para este autor la ciencia sólo puede desarrollarse en contextos prácticos, por ello los problemas de las ciencias de la educación siempre residen en la práctica. Sus ideas tuvieron eco en los investigadores y profesores dedicados al cultivo 2 0 A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S de la administración educativa como los citados Strayer y Cubberly y otros importantes académicos, como Mort y Sears. Ellos se adhi- rieron a la idea de que los investigadores y practicantes de la administración debían estar en un contacto estrecho. Estos autores mezclaban en sus trabajos de investigación las ideas positivistas con la filosofía pragmatista de Dewey. Otra idea de este autor, que se fue incorporando en la práctica y la investigación de la administración educativa y que sigue vigente hasta nuestros días, es que la educación es un acto de reflexión en la acción y sobre la acción (Dewey, 1993). Estas ideas no sólo son una de las estrategias fundamentales para la enseñanza de la administración, sino también para el desarrollo y formación de los profesores. Por otra parte, las obras de Schön (1992) han extendido el concepto de reflexión. Para este autor, la reflexión en la acción posee una función crítica y da lugar a un experimento in situ: “Ideamos y probamos nuevas acciones que intentan explorar los fenómenos recién observados, verificamos nuestra comprensión provisional de los mismos o afirmamos los pasos que hemos seguido para que las cosas vayan mejor” (Schön, 1992, p. 38). De acuerdo con Willover (1994), uno de los más importantes estudiosos sobre la teoría de la administración educativa durante la década de los 50, la administración educativa, como se estudiaba y enseñaba en las universidades estadounidenses, puso más énfasis en las ciencias sociales como fuente de conceptos y teorías relevantes y con ello se amplió el panorama de la disciplina. Los filósofos del Círculo de Viena, con la lógica simbólica y las ideas de Russell y Whitehead tuvieron gran influencia. En 1947 se formó el Consejo Cooperativo en Administración Educativa (CPEA), auspiciado por la Kellogg Foundation, el cual tenía el propósito de mejorar los programas preparatorios de 2 1A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S administración educativa; también en esta década hizo su aparición la teoría de sistemas en la investigación. Ante el crecimiento acelerado del CPEA, en 1956 se fundó el UCEA, que es el Consejo Universitario de Administración Educativa, el cual agrupó a 36 universidades que ofrecían el doctorado en administración educativa (Sergiovianni y colaboradores, 1992). Durante la década de los 60 y hasta nuestros días la adminis- tración educativa se caracteriza por su variedad de teorías y enfo- ques, sin la predominancia de uno sobre otro (Willover, 1994), y en las décadas de los 70 y 80 la administración educativa incorporó la teoría crítica de la Escuela de Frankfurt, la fenomenología y los métodos etnográficos derivados de los trabajos de la sociología interpretativa. Además de los trabajo de Griffiths y Greenfield, Foster (1986) hizo una importante crítica sobre el estado de la administración educativa. El autor cuestionó el rigor científico neopositivista y la habilidad de la disciplina para hacer contribuciones significativas; sin embargo, la contribución de los seguidores de esta corriente ha sido más en la crítica de la teoría que en la investigación (Culberston, 1988). Uno de los trabajos representativos de la incorporación de la etnografía en la disciplina es el de Wolcott (1973): El hombre en la oficina del director, estudio dedicado a investigar las actividades del director de una escuela preparatoria. Actualmente, las corrientes del neopositivismo y la teoría crítica —representada por la Escuela de Frankfurt—, la fenome- nología y la sociología siguen coexistiendo en la administración educativa. Así, Willover (1994) afirma que las expectativas que se tenían en los 60, acerca de la contribución de las ciencias sociales a la administración, eran muy altas. El autor avizora la coexistencia del neopositivismo y el análisis crítico en la administración. 2 2 A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S LA INCORPORACIÓN Y DESARROLLO DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO EN LA ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA De acuerdo con March (citado en Sergiovianni y colaboradores, 1992), la administración educativa ha sido una disciplina parásita, pues gran parte de sus conceptos provienen de otras disciplinas. En ese sentido, y como ya fue analizado en parte, la administración educativa ha estado muy influida por la filosofía y las ciencias sociales; entre esas disciplinas, las que han tenido mayor influencia han sido la psicología, la sociología y la antropología. Otra gran influencia ha provenido del pensamiento o disciplinas administrativas, la cual se ha acoplado con la teoría organizacional proveniente de la sociología; en consecuencia, las grandes escuelas del pensamiento administrativo fueron incorporadas al estudio de la administración educativa. Hay consenso en que, en general, existen tres grandes escue- las: la clásica, la de relaciones humanas y la de las ciencias del comportamiento administrativo. Lunneburg y Ornstein (2000) resumieron los elementos conceptuales clave, los procedimientos y algunos de sus principales contribuidores a esas tres escuelas de pensamiento (cuadro 2). Los estudiosos de la administración educativa estadounidense pronto incorporaron a la administración escolar las ideas de Taylor y las fusionaron con la filosofía positivista de la época. Posiblemente Joseph Ricefue uno de los más conspicuos defensores de la administración científica de la escuela; abogaba por hacer de las escuelas centros más eficientes a través de la eliminación del desperdicio en el currículo y por el entrenamiento de los profesores (García, 1995). Franklin (1982) plantea que las ideas básicas del eficientismo social son tres: a) la principal meta es la educación 2 3A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S vocacional y a la adaptación social en oposición a la educación mental tradicional; b) la diferenciación del currículo mediante la segmentación de los cursos, con el fin de preparar alumnos de diferentes niveles de habilidad para diferentes ocupaciones, y c) el diseño curricular a través de la elaboración científica del currículo, la cual combina los principios de la psicología conductista y los de la administración científica. Aunque el enfoque de las relaciones humanas, el cual nació a partir de los estudios de Elton Mayo McGregor, Maslow y otros, no tuvo una influencia muy visible dentro de la administración educativa, ha estado presente en su enseñanza. Esta aproximación fue precedente del enfoque de ciencias del comportamiento bajo el cual se han realizado investigaciones sobre la motivación de los profesores y directores: el liderazgo (de contingencia, situacional, transaccional y transformacional), la concepción de la escuela como sistema social, la aplicación del desarrollo organizacional en la escuela y el estudio de la cultura escolar, entre otros (cuadro 2). LA INCORPORACIÓN DE LA TEORÍA ORGANIZACIONAL Aunque los autores estadounidenses no resaltan la importancia de la incorporación de la teoría organizacional en la investigación y enseñanza de la administración educativa, su importancia fue crucial, a grado tal que se ha constituido en el fundamento de la enseñanza de la disciplina. El concebir a la escuela como una organización social, las ideas de Weber sobre burocracia, el desarrollo de la teoría de sistemas, la concepción de que los sistemas sociales son sistemas vivos y abiertos y el análisis de la estructura organizacional abrieron 2 4 A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S una nueva perspectiva en el análisis de la gestión escolar. Actual- mente uno de los paradigmas dominantes en el análisis organizacional es la aplicación de metáforas organizacionales (Morgan, 1998), que constituyen una estrategia muy eficaz para comprender la realidad compleja y paradójica de las organizaciones escolares. Así, el análisis de la realidad escolar como una máquina (burocrática), como organismo vivo (sistemas) o en términos de conflicto y poder (como sistema político), entre otros, ha contribuido a la comprensión de la realidad multifacética de las organizaciones escolares. Periodo Teoría organizacional clásica Elementos administrativos Liderazgo Organización Producción Proceso Autoridad Administración Recompensa Estructura Contribuidores y conceptos básicos Taylor (estudios de tiempos y movimientos), supervisor funcional Fayol (cinco funciones), 14 principios de administración Weber (burocracia ideal) Cuadro 2. Reseña de los Tres Principales Enfoques en el Pensamiento Administrativo Enfoque de relaciones humanas Mayo (estudios de Hawthorne) tendencias subyancentes; Lewin (dinámica de grupos); Lewin, Lippit y Whyte (estudios de liderazgo); Rogers (terapia centrada en el cliente); Moreno (técnica sociométrica); Whyte (relaciones humanas industria restaurantera Liderazgo Organización Producción Proceso Autoridad Administración Recompensa Estructura 2 5A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S Fuente:Lunenburg, Fred y Ornstein, Allan, Educational administration, 3a. ed. Belmont, California, Wadsworth, 2000. Enfoque de ciencias del comportamiento Barnard (sistemas cooperativos); Bakke (proceso de fusión); Argyris (actualización óptima, el individuo y la organización); Getzels y Guba (teoría social de sistemas, nomotético e ideográfico); Maslow (jerar- quía de necesidades); Herzberg (motivación, teoría de la higiene); Mac Gregor (teoría X y Y); Likert (sistemas 1-4); Halpin y Crof (climas abiertos y cerrados); Blake y Mouton (grid —rejilla— de liderazgo); Vroom (motivación, teoría de la expectan- cia); Etzioni (teoría del acatamiento); Mintzberg (estructura de las organizacio- nes); Hersey y Blanchard (liderazgo situa- cional); Bennis (liderazgo); Bass (liderazgo transformacional); Senge (organizaciones que aprenden); Bolman y Deal (reestruc- turación de organizaciones) Consideración de todos los elementos principales con un fuerte énfasis en el liderazgo de contingencia, cultura, liderazgo transformacional y teoría de sistemas LOS COMPONENTES DEL CURRÍCULUM ACTUAL EN ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA Y SU ENSEÑANZA EN LOS ESTADOS UNIDOS El currículum y la enseñanza de la administración educativa en los Estados Unidos son casi tan antiguos como la disciplina, pues el primer curso universitario de administración fue ofrecido por Payne en 1879 y los primeros doctores (Ellwood Cubberly y George Strayer) se graduaron en el Teachers College, de la Universidad de Columbia, en 1905 (Murphy y Hallinger, 1987). Las características distintivas del currículum estadounidense han sido el esfuerzo por incorporar los avances de la investigación, 2 6 A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S tanto de la propia disciplina como de la administración general; el conocimiento práctico generado por los propios actores escolares y una relación muy estrecha entre las necesidades y demandas de la escuela. El cuadro 3 presenta las principales áreas que conforman el currículum actual. No se realizó una distinción entre los cursos de maestría y doctorado debido a que las diferencias principales entre ambos posgrados estriban en que en el segundo se incluye una fuerte carga de cursos en metodología y mayor profundidad en la teoría. Cuadro 3. Principales ejes curriculares y cursos representativos de los programas de posgrado en Administración Educativa en Estados Unidos Eje Cursos representativos Teoría y comportamiento Fundamentos de la administración organizacional Teoría organizacional Cultura organizacional Cambio organizacional Análisis organizacional Liderazgo Teoría del liderazgo Liderazgo educativo Liderazgo en administración Problemas de liderazgo Supervisión y dirección Supervisión del currículum La superintendencia La dirección Supervisión educativa Manejo de conflictos Contrato colectivo Administración de recursos humanos 2 7A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S Financiamiento, legislación y política Financiamiento de la educación educativa La escuela y la legislación educativa La legislación y el administrador educativo Análisis político de la educación Internado y prácticas Internado en administración Portafolios en administración Nuevas tecnologías Tecnología computacional en administración educativa Aplicaciones computacionales en administración educativa Fuente:Diversos programas de posgrado de universidades estadounidenses. University of Cincinnati, Websites in educational administration y la propia experiencia del autor. Disponibles en www.uc.edu./resource/edadminwebsites.htm, consultado en julio de 2002. Como podrá observarse, los ejes curriculares están asociados con la teoría de la administración y su práctica. En el doctorado se incluyen de tres a cuatro cursos sobre metodología cuantitativa y cualitativa; pero a diferencia de los doctorados europeos y mexi- canos, los estadounidenses se caracterizan por una carga y oferta abundante de cursos. La población que ingresa a estos programas en su mayoría está compuesta por maestros y directores de escuela que desean hacer una carrera en la administración. Es común que para la contratación o nombramiento de un director de escuela básica se exija el grado de maestría en administración, y para el de superintendente, el de doctorado. Por esa razón la demanda que tienen estos programas es muy grande. Los más de cien años de enseñanza de la administración en Estados Unidos ha permitido crear un método muy semejante y, podríadecirse, universal. Este método se caracteriza por una enseñanza reflexiva (en la mayoría de los casos) la cual incluye, en la generalidad de los cursos, el estudio de casos, observaciones, 2 8 A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S análisis y proyectos basados en la realidad escolar inmediata, que generalmente es el centro de trabajo de la mayoría de los estudian- tes. Muchos programas exigen como requisito de ingreso que los alumnos tengan algún tipo de experiencia laboral. Ello parece natural, puesto que el estudiante requiere una reflexión basada en gran parte en su experiencia laboral inmediata. PANORAMA GENERAL DE LA GESTIÓN EDUCATIVA EN MÉXICO LOS INICIOS Aunque no hay investigaciones al respecto, es probable que los primeros libros que se escribieron sobre el tema fueron el de Luis H. Monroy, publicado en 1941 y titulado Organización escolar,2 y los del ilustre educador Rafael Ramírez. Con el libro Supervisión de la escuela rural (Ramírez, 1963a), el Instituto Federal de Capacitación del Magisterio inauguró la colección Biblioteca Pedagógica de Perfeccionamiento Profesional, dirigida por Víctor Gallo Martínez; esta colección de libros para el maestro, a juicio de quien esto escribe y tomando en cuenta el contexto de un país con menos de la mitad de habitantes y población escolar actual, aún no ha sido superada en términos de su utilidad, alcance y producción de textos por autores nacionales. El siguiente libro de Rafael Ramírez publicado en esta colección fue el número cinco: Organización y administración de las escuelas rurales (Ramírez, 1963b). En esa colección hubo otros títulos relacionados con el tema, como: Principios y técnicas de la supervisión escolar. Asimismo, en la colección Capacitación del mismo instituto se publicaron 2 9A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S algunos libros sobre el tema, como el del propio Víctor Gallo: Organización y administración escolares (libro y cuaderno de trabajo), los cuales valdría la pena revisar para analizar con mayor detalle la evolución de la gestión y la administración educativa en México. Parece que en nuestro país hasta ahora no se han creado textos como los de Rafael Ramírez, los cuales transmitían las bases conceptuales del objeto de estudio y la sabiduría administrativa y pedagógica del autor y, sobre todo, las bases firmes de un modelo propio de gestión educativa. Es probable que tardaremos algunos años en superarlos, pues actualmente hay pocas obras y estudios que se dediquen a analizar las características propias de la gestión educativa mexicana y que recuperen la sabiduría administrativa de los buenos directores y supervisores. El cuadro 4 ilustra los temas principales de las dos obras del profesor Ramírez. Si se quisiera actualizar a nuestro tiempo los temas que tratan sus obras, no sería difícil hacerlo, pues la mayoría siguen vigentes. Cuadro 4. Principales temas tratados en las obras de Rafael Ramírez. Supervisión Organización y administración de la educación rural de la escuela rural Naturaleza de la supervisión Organización y funciones de la escuela rural Objetivos y funciones de la escuela rural Supervisión de la escuela rural Organización de la educación de la comunidad tomada como un todo La supervisión como actividad: Organización de la educación filosófica, científica, cooperativa, formal de adultos planeada, creadora Organización de la escuela para la educación formal de los niños 3 0 A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S La supervisión debe ser efectiva Organización del trabajo docente Funciones de la supervisión Organización de programas de: salud, mejoramiento del hogar campesino, vida doméstica rural, educación económica de las masas rurales Técnica de la supervisión Organización del programa de instrucción Preparación del supervisor Las excursiones escolares y la niñez revolucionaria Mejoramiento profesional del La inauguración de las clases y el primer supervisor día de escuela Evaluación del supervisor Cómo organizar la mutua cooperación que debe existir entre los hogares y la escuela Organización del supervisión La organización de maestros El problema de la supervisión de Mejoramiento de la educación rural por materias especiales medio de las pruebas educacionales La dirección y administración de la escuela y el autogobierno (niños) Fuentes: Ramírez, Rafael, Supervisión de la escuela rural, México, SEP, Instituto Federal de Capacitación del Magisterio, (Biblioteca Pedagógica de Perfeccionamiento Profesional), núm.1, 1963. Ramírez, Rafael, Organización y administración de las escuelas rurales, México, SEP, Instituto Federal de Capacitación del Magisterio, (Biblioteca Pedagógica de Perfeccionamiento Profesional), núm. 5, 1963. Es probable que el estudio sobre la supervisión y admi- nistración escolar en México se remonta, al menos, a las décadas de los 30 y 40; décadas en las que Rafael Ramírez produjo sus ideas y reflexiones sobre la gestión educativa. Durante las décadas 3 1A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S de los 50 y 60, el tema fue objeto sistemático de estudio en los cursos de perfeccionamiento profesional (concepto más idóneo que el de capacitación) y en los de capacitación para los maestros en servicio que no habían cursado estudios de normal. Al parecer hubo una interrupción abrupta, pues no hay indicios que en las décadas siguientes fuera un objeto importante de estudio y de los cursos de capacitación ofrecidos al magisterio, lo que lleva a pensar que la tarea emprendida por Ramírez quedó interrumpida e incon- clusa durante casi medio siglo. Desde la época de los inicios de la gestión en México, las escuelas normales han incluido textos sobre organización escolar de la escuela primaria. Probablemente la tarea continuó en 1979 cuando la Dirección General de Educación Primaria de la SEP realizó un diagnóstico de la situación de la supervisión y concluyó que era urgente unificar criterios en torno a la función supervisora y normar sus lineamiento (citado en Arriaga, 1996). LA CREACIÓN DE PROGRAMAS CURRICULARES DE ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA La creación de la Universidad Pedagógica Nacional, en 1979, marca un hito en la gestión educativa al abrir los primeros programas de licenciatura y maestría en administración educativa. Posteriormente, a finales de esa década y principios de la siguiente, la Universidad Anáhuac y la Universidad de las Américas de Puebla, crearon sen- dos programas de licenciatura en esa área; sin embargo, ambas instituciones cancelaron sus programas a finales de la década de los 90, debido a que en las instituciones privadas la demanda real de matrícula en el área de educación es mínima y aún es menos en una disciplina emergente, como la administración educativa, pues 3 2 A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S dado el desarrollo de la disciplina y de la demanda real de sus egresados, aún no se ha profesionalizado el campo de trabajo. En el terreno del desarrollo del currículum y su enseñanza, la adminis- tración o gestión educativa se ha visto limitada por diversos agentes. FACTORES QUE AFECTAN EL DESARROLLO DEL CURRÍCULUM Y LA ENSEÑANZA DE LA ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA Diversos factores influyen sobre el desarrollo de la disciplina, entre ellos: a) la necesidad real de programas de administración o gestión educativa; b) la preparación y experiencia profesional de los docentes en la disciplina; c) pertinencia del diseño curricular; d) la enseñanza de la administración, y e) la carencia de investigación en el área. LA NECESIDAD REAL DE PROGRAMAS DE ADMINISTRACIÓN La gestión educativa es un campo emergente en México, al contrario de lo que sucede en países desarrollados, como los anglosajones, o en otros, como España, que han realizado cambios estructurales en sus formas de gobierno; de modo que a partir de la apertura democrática las regiones españolas gozan de mayor autonomía en todos los sentidos. El desarrollo de la administración o gestión educativa está asociada a la capacidad de participar en la toma de decisiones que tienendiversos actores. 3 3A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S En el México de los 80 y principios de los 90, prácticamente sólo la Secretaría de Educación Pública (SEP) y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) tenían capacidad de tomar decisiones, y aunque la desconcentración administrativa se inicio en el sexenio de José López Portillo (1976-1982), el poder de la to- ma de decisiones seguía concentrado en el gobierno central. En resumen, cuando estos programas curriculares aparecieron en México, el país seguía gobernado por un sólo partido y los cambios, innovaciones y toma de decisiones en la educación eran patrimonio de muy pocos actores; por consiguiente, la centralización no favoreció el desarrollo de los programas ni la profesionalización de la carrera de administrador de la educación y los egresados han tenido dificultades para encontrar empleo en actividades relacionadas con la carrera que estudiaron. LA PREPARACIÓN Y EXPERIENCIA PROFESIONAL DE LOS DOCENTES EN LA DISCIPLINA DE LA GESTIÓN EDUCATIVA Ante un campo emergente, sin antecedentes directos en nuestro país, fue natural que los profesores de la nueva disciplina provinieran de otros campos de conocimiento: administración pública, admi- nistración de empresas, sociología, psicología o pedagogía, por citar los más concurridos. Es probable que los intereses y formación de esos docentes les llevó a transmitir a sus alumnos un campo fragmentado de lo que es la disciplina, pues cada grupo la puede concebir desde la perspectiva que le da su profesión de origen y su experiencia profesional. 3 4 A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S LA PERTINENCIA DEL DISEÑO CURRICULAR Durante la década de los 80 y principios de la siguiente, los contactos internacionales en el área de la gestión fueron escasos y ya que eran poco frecuentes la pluralidad de la formación de los docentes en el área y la investigación y el trabajo de campo en las escuelas, el resultado fue un currículum limitado, tanto en la formación de habilidades como en la pertinencia de los cursos incluidos en los currículos, pues pocos de ellos se relacionaban directamente con la disciplina. En un análisis somero del currículum de la Licenciatura en Administración de la Universidad Pedagógica Nacional (UPN), realizado por el autor a mediados de los 90, se encontró que menos de 30% de los cursos que aparecían en el mapa curricular tenían una relación directa con el campo de conocimiento de la adminis- tración; por otro lado, el programa de maestría de la misma institución era similar al de licenciatura. Esto parece natural, la disciplina es nueva y las oportunidades de preparación y de intercambio que tienen los docentes ha sido limitada. Los currículos de la UPN no son la excepción: la mayoría de las instituciones públicas y privadas que ofrecen programas de posgrado enfrentan problemas semejantes. Si se analizan a la luz de lo que es la administración o gestión escolar, es difícil encontrar una relación directa con la disciplina, pues varios programas incluyen cursos de presupuestación, procuración de fondos y relaciones públicas y otros tantos de disciplinas diferentes. En el posgrado, el autor tiene conocimiento de, al menos, dos excepciones: una de ellas es el programa de Maestría en Educación de la Universidad de las Américas, creado en 1991; el otro es el de la Universidad Autónoma de Morelos, ya que reflejan en esencia una parte representativa de la disciplina: incluyen cursos de introducción a la administración, teoría organizacional, planeación, 3 5A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S supervisión y administración, y evaluación de recursos humanos. Sin embargo, el problema mayor que enfrentan estas instituciones no es el currículum, sino encontrar profesores que dominen la disciplina y tengan experiencia en el mundo de la escuela; como se sabe, esta combinación aún no es frecuente en los programas de administración o gestión. En el medio internacional es común que los programas de doctorado, incluso algunos de maestría, en gestión incluyan un internado, generalmente de un semestre de duración, o el desarrollo de prácticas supervisadas; esto con el fin de que los futuros admi- nistradores tengan contacto con la realidad laboral y que desarrollen y practiquen las habilidades aprendidas durante su formación; pero dadas las limitaciones en el diseño de los programas, en México no se han incorporado al currículum y sería muy conveniente hacerlo, pues médicos, nutriólogos, abogados y estudiantes de otras profesiones lo hacen. Valdría mucho la pena que esta alternativa se incorporara en los programas de administración o gestión educativa. LA ENSEÑANZA DE LA ADMINISTRACIÓN Si se revisa el siglo de experiencia de los Estados Unidos en este campo, y los más de 25 años de países como España, se encontraría que la enseñanza de la administración se ha alimentado de al menos tres vertientes: una ha sido la experiencia y contacto de los profesores con el medio escolar; otra es, con base en la anterior, el desarrollo de la capacidad de reflexionar con los alumnos la realidad escolar a luz de los conceptos y estudios sobre la disciplina, y la última ha sido la utilización de los estudios de caso en la enseñanza. Puesto que los estudios de caso son narraciones sobre una situación o 3 6 A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S problema, usualmente real, se emplean para facilitar a los alumnos experimentar a través de los ojos de los protagonistas de la narración el tipo de problemas que ellos pudieran enfrentar en sus propias vidas profesionales (Kennedy y Scott, 1985). Esta herramienta, tan importante para la comprensión del fenómeno administrativo, según la experiencia del autor, no se ha empleado con frecuencia en la enseñanza de la administración o gestión educativa en México. El problema no sólo ha sido la falta de familiaridad con la utilidad didáctica de los estudios de caso en la administración educativa, sino también la dificultad real de escribir casos apropiados a nuestra realidad cultural y educativa. De acuerdo con la experiencia personal, como alumno y do- cente de esta disciplina, el método ideal de enseñanza, pero no el único, es el reflexivo; pues permite que a partir de los contenidos o de la propia experiencia de los alumnos se propicie la reflexión sobre el problema o concepto que se está tratando; además favorece la discusión sobre cómo ese problema se refleja en la realidad de la escuela, con lo que el alumno aventura hipótesis y posibles soluciones y realiza ejercicios, reales o simulados, de la aplicación de estos conceptos. Bajo esta modalidad de enseñanza, es común que la evaluación de varios cursos se haga mediante el análisis de casos reales y de la realización de proyectos relacionados con los problemas o situaciones escolares. Los alumnos, de algún modo, realizan cierto tipo de investigación-acción. Otro problema que enfrenta la enseñanza de la gestión es colocar los programas en el rango de licenciatura. Sin embargo, en la licenciatura es poco frecuente encontrar alumnos con experiencia laboral en la escuela; por consiguiente, es más difícil propiciar la reflexión sobre el objeto de estudio o el problema. Esta dificultad se podría paliar empleando estudios de caso como herramienta didáctica, mediante prácticas y con un internado al final de la carrera. 3 7A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S LA CARENCIA DE INVESTIGACIONES La investigación sobre gestión educativa y su difusión aún son limitadas, por lo que un currículum en esta disciplina no puede enriquecerse sin la producción de investigación. Si bien la investigación y trabajos de otros países son muy importantes, la enseñanza queda trunca si no se produce y emplea investigación realizada en el medio o sistema educativo donde esté insertado el currículum, pues dificulta que el estudiante y profesor reflexionen con más fundamento sobre la realidad escolar; además, sin investigación propia a la cual mirar como ejemplo, es más difícil adquirir habilidades metodológicas de investigacióny realizar un trabajo de tesis. La excepción a esta realidad ha sido el trabajo de investigación realizado por el Departamento de Investigación Educativa (DIE) del Instituto Politécnico Nacional (IPN). El trabajo de Elsie Rockell, De huellas, bardas y veredas (1982), realizado a principios de los 80, probablemente marcó la pauta para que en los 90 esta institución retomara el tema; de modo que el DIE ha sido pionero en la investigación sobre esta naciente disciplina. EL NACIMIENTO DE LA NUEVA GESTIÓN EDUCATIVA El Programa para la Modernización Educativa, emprendido durante la administración salinista, y el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000, de la administración zedillista, fueron la piedra de toque para que resurgiera el interés en la gestión, el cual se manifestó en tres áreas: a) el nacimiento de la investigación y estudio de la gestión 3 8 A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S educativa; b) la inclusión de la gestión dentro de la política educativa de la SEP y algunas secretarías de educación estatales. INVESTIGACIÓN Y PUBLICACIONES SOBRE GESTIÓN EDUCATIVA EN LA EDUCACIÓN BÁSICA Las principales áreas de interés en la investigación han sido los consejos técnicos, la supervisión y el trabajo del director; sin embargo, sería difícil hacer una revisión exhaustiva de la totalidad de los trabajos realizados, por lo que en esta oportunidad se analizarán los más importantes. Al parecer, el primer trabajo de esta nueva época fue el de Ezpeleta (1990), el cual formó parte de los aportes del DIE al Programa para la Modernización Educativa, según acota la autora. Aunque en este primer trabajo no se emplea el término gestión, la investigación realizada corresponde a esa área. Así, Ezpeleta devela la estructura jerárquico-burocrática de los consejos técnicos y recomienda se realicen transformaciones radicales en sus estructu- ras y manejo. Asimismo, la investigación toca otros temas importan- tes, como la supervisión y el reconocimiento a la tarea profesional del maestro. Por su parte, Fierro y Rojo (1994) publicaron un trabajo en el cual proponen que el consejo técnico sea un espacio de formación de maestros y de fortalecimiento de la gestión pedagógica. Ezpeleta, en colaboración con Alfredo Furlán, (Ezpeleta y Furlán, 1992) hace la compilación de los trabajos presentados en el seminario internacional La gestión pedagógica de los planteles escolares: práctica, problemas y perspectiva analíticas, celebrado en la ciudad de México en 1991. En este texto se encuentran por primera vez los términos gestión pedagógica y 3 9A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S gestión escolar. Los trabajos compilados son de autores mexicanos, españoles y sudamericanos, y el libro se dedica al análisis conceptual y de experiencias de México y otros países; sin embargo, a pesar de la riqueza del material, los trabajos tienen posturas diferentes en relación con el término y no analizan las posibles diferencias entre gestión pedagógica y gestión escolar, lo cual puede revelar el estado emergente en que se encontraba la disciplina. De relevancia también fue el realizado por el DIE (Ezpeleta y Wiess, 1994) sobre la evaluación del impacto del Programa para abatir el rezago educativo, en el que uno de los apartados está dedicado a la supervisión, donde los autores señalan que la super- visión representa un obstáculo para la enseñanza en las escuelas del medio rural indígena. Ese mismo año (1994) apareció el trabajo de Isaías Álvarez (citado en Arriaga, 1996) sobre el fortalecimiento de la supervisión de la educación básica para el DF. El estudio encontró que las principales dificultades que tienen los supervisores para realizar su labor son: la excesiva carga administrativa, falta de preparación y actualización del supervisor y la falta de integración entre el personal de las escuelas y el supervisor. A su vez, Margarita Zorrilla (Zorrilla, 1995) coordinó un trabajo con los supervisores del Estado de Aguascalientes; ahí la autora narra la experiencia exitosa en la renovación del trabajo de los supervisores por medio de una participación colegiada. En relación con los directores, destacan los trabajos de Pastrana (1997) y Sandoval (2001). El primero estudió la trama entre la dirección y la organización de la escuela primaria; el segundo dedica un capítulo al análisis de la gestión de la escuela secundaria. La autora retoma parte de los trabajos de Ezpeleta, así como del brasileño Namo de Mello, publicados en la obra citada de Ezpeleta y Furlán (1992). 4 0 A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S La UPN es otra institución que ha impulsado el estudio de la gestión educativa y cabe resaltar el interés que le han dado al tema los simposios de psicología educativa y educación básica organizados por la Academia de Psicología y el Grupo de Gestión de la UPN Ajusco. Dentro de los trabajos de ese grupo, Lucía Rivera (Rivera, 2001, noviembre) realizó una investigación sobre la gestión escolar en las secundarias técnicas y en los directores y supervisores de educación preescolar y primaria. La autora concluye que son muchos lo temas que hay que indagar y propone una amplia agenda de investigación sobre el tema. Los textos nacionales sobre gestión son raros. Durante la década pasada se publicaron algunos, pero pocos de ellos reflejan el estado de la disciplina y analizan la realidad escolar nacional a la luz de esos conceptos. Tal vez el mejor texto que se ha publicado recientemente sobre el tema es el de Mercedes Torres Estrella (Torres, 2001), el cual aborda desde un enfoque teórico-práctico las funciones del directivo como líder. En él se dejan ver las influencias internacionales recientes sobre el tema; sin embargo, el camino por recorrer es largo y el siguiente paso será enriquecer este tipo de textos con investigaciones y estudios de caso para que los aspectos analizados cobren mayor significado en el análisis de la gestión educativa mexicana; es decir, el trabajo director requiere aludir y ser interpelado por hallazgos, problemas y situaciones que se experimentan en nuestras escuelas. Es probable que varios trabajos importantes, entre ellos tesis de posgrado, no estén citados aquí; sin embargo, no deben ser muchos los ausentes, ya que el estado de la investigación sobre el área es pobre, sobre todo si se toman en consideración el tamaño y la complejidad del sistema educativo, y aunque existen avances, la investigación en gestión educativa sigue siendo una asignatura pendiente en términos de la líneas de investigación que se han abierto y en la cantidad de investigaciones producidas. 4 1A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S Cabe señalar que la investigación en esta área, como se apre- cia en los trabajos mencionados, es de tipo empírico, fundamental- mente de corte cualitativo y en proyectos de investigación-acción. LA INCLUSIÓN DE LA GESTIÓN DENTRO DE LA POLÍTICA EDUCATIVA DE LA SEP Y ALGUNAS SECRETARÍAS DE EDUCACIÓN ESTATALES La SEP, junto con las secretarías estatales de educación, ha sido el principal impulsor del movimiento de gestión educativa. La política educativa plasmada en el Programa para la Modernización Educativa, ampliada y refinada en el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000, otorgó gran importancia al mejoramiento de la calidad educativa. Este último programa señala que: “para elevar la calidad de la educación es necesario que las escuelas tengan un marco de gestión que (incluya) márgenes de autonomía, participación de la comunidad, apoyo institucional y regulación normativa” (Poder Ejecutivo Federal, citado en SEP, 1997 p. 9). El Programa señala que: “el proyecto escolar se convierte en la herramienta organizativo-formativa mediante el cual las escuelas definen sus objetivos, establecen sus metas y generan compromisos compartidos” (Poder Ejecutivo Federal, 1996, p. 44). De lo anterior deriva uno de los primeros productos de esa política: la publicación de la Guía del Director (SEP, 1992), la cual no resultó propiamente una guía, como su título indica, sino una antología de lecturas sobrediferentes temas educativos. En 1993 la SEP (SEP, 1995), a través de la Dirección General de Investigación Educativa, con apoyo del CONACYT, convocó y apoyó la realización de proyectos de investigación educativa. Entre los 4 2 A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S temas considerados estaba la gestión escolar y varios investigadores, algunos de ellos de las unidades de la UPN, abordaron temas como: dirección eficaz y la organización del tiempo. Los temas fueron interesantes, pero la calidad técnico-metodológica y el marco conceptual de la mayoría de los proyectos fue heterogénea y, tal vez, limitada. La publicación del libro de Silvia Schmelkes —patrocinada por la SEP— Hacia una mejor calidad de nuestras escuelas (Schmelkes, 1995, originalmente publicado en 1992) y la adopción del proyecto escolar como la herramienta más importante para la organización de la escuela, señalaron el derrotero de la innovación en gestión educativa en el país. Entonces surgió el acuerdo en la política educativa de que la gestión educativa contribuye a elevar la calidad de la educación. Una parte del libro está dedicada a señalar cómo el liderazgo del director contribuye a elevar la calidad de los centros escolares. La autora, con su magistral claridad, integra los resultados de sus investigaciones con el enfoque de calidad total y la investigación internacional sobre efectividad escolar realizada en los países sajones. Como consecuencia, las políticas públicas recientes revaloraron la importancia del trabajo del director y del supervisor en la calidad de la educación. Este hecho se refuerza con la publicación masiva del libro (50,000 ejemplares). En esta misma época surgen proyectos para reforzar la función supervisora, como los de Álvarez (1994), Zorrilla (1995) y de varias secretarías estatales. Como podrá observarse, aunque a finales de los 70, con el nacimiento de la UPN y el diagnóstico de la supervisión escolar, se reinicia el estudio de la gestión educativa, fue a partir del Programa de Modernización Educativa que se estimuló la investigación sobre el tema; es decir, hasta cierto punto el trabajo de gestión de Rafael Ramírez se vio interrumpido durante medio siglo. 4 3A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S EL PROYECTO ESCOLAR De acuerdo con su creador (Antúnez, 1998b), “el proyecto escolar es el instrumento que recoge y comunica una propuesta integral para dirigir y orientar coherentemente los procesos de intervención educativa que se desarrollan en una institución escolar” (pp. 19-20). Esta propuesta de la educación española ha sido el aporte más relevante de la SEP a la gestión de la educación básica. De acuerdo con sus promotores (SEP, 1997), el proyecto escolar es: Un conjunto de actividades articuladas que todos los miembros de una escuela —director, maestros, alumnos y padres de familia— realizan con la finalidad de cumplir con el propósito fundamental de la institución: promover en los alumnos la adquisición de nuevos conocimientos, habilidades y actitudes, y facilitarles las herramientas necesarias para aplicarlos creativamente. Un definición semejante aparece en el libro de circulación nacional El proyecto escolar (SEP, 1999a). El proyecto escolar, afirma el documento, es una herramienta para transformar la escuela y elevar calidad de la educación. Para ello, el proyecto considera dos herramientas fundamentales: la participación y el consenso. Participación de la escuela y comunidad en la construc- ción del proyecto y consenso sobre los acuerdos para llevarlo a cabo. Esta obra señala que el marco de referencia es la misión de la escuela primaria (propósitos educativos básicos). La herramienta técnico-metodológica indispensable para llevar a cabo el proyecto es la elaboración del diagnóstico. Al respecto, la SEP publicó un libro claro y conciso de cómo realizar ese diagnóstico: ¿Cómo conocer mejor nuestra escuela? (SEP, 1999b), el cual contó con la asesoría de Serafín Antúnez, Silvia Schmelkes y Justa Ezpeleta. La obra, desde el punto de vista didáctico, es insuperable. 4 4 A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S LIMITACIONES DEL PROYECTO ESCOLAR A pesar del enorme impacto de esta innovación, del éxito notable que ha tenido su adopción por las escuelas de educación básica del país y de su posible éxito en el mejoramiento de la calidad educativa, el proyecto escolar parece una tarea incompleta y limitada debido a las siguientes razones: Fines del Proyecto El proyecto escolar (SEP, 1999a) busca el mejoramiento de la escuela a través de la realización de los principios señalados en el artículo tercero constitucional y la Ley General de Educación, y se opera a través de la realización de los objetivos de los planes y programa de estudio de cada ciclo; sin embargo, el proyecto no señala lineamientos o políticas que guíen a las escuelas para otorgar prioridad en algunos objetivos, pues en la práctica es muy difícil considerar a todos los objetivos como prioritarios; por otro lado, tanto Schmelkes (1995) como el propio proyecto escolar (1999) señalan que uno de los fines es transformar la escuela; sin embargo, no se define con claridad qué se entiende por ese concepto. Es decir, cada política educativa tiene valores y principios filosóficos subyacentes, pero el proyecto escolar no señala con claridad cuáles son esos principios. Los documentos hablan de promover la autonomía y la participación colegiada, de los padres y la comunidad; empero, no se abunda mucho en lo que significan tales conceptos. 4 5A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S Limitaciones Estructurales para Operarlo El proyecto escolar español y su movimiento de gestión tienen como una de sus finalidades importantes el desarrollo de la autonomía escolar. Antúnez (1998b) clasifica la autonomía en pedagógica, administrativa y financiera; pero en nuestro país se ha entendido que el proyecto escolar es sólo para otorgar a las escuelas autonomía pedagógica en términos de la prioridad de los objetivos curriculares y los métodos de enseñanza, pero esa autonomía es limitada. La plena realización del proyecto escolar requiere que se realicen cambios estructurales en la normatividad; específicamente en los reglamentos de trabajo, la descarga administrativa a las escuelas y zonas escolares y en el rediseño de las funciones de los directores y supervisores, pues estos directivos están sobrecargados de trabajo administrativo y conceden poca autonomía a sus subordinados para la realización de su trabajo porque los propios reglamentos y disposiciones administrativas así lo señalan. Al respecto, hay indicios muy positivos de que esta situación puede y está cambiando. Recientemente, la Dirección de Servicios Educativos de Iztapalapa, Distrito Federal, ha diseñado procedimientos para reducir el papeleo e informes administrativos que los directores y maestros se veían obligados a entregar a la supervisión (SEP, 2001). Posteriormente, cuando la descentralización avance, se tendrán que hacer modificaciones estructurales en los procedi- mientos para asignar, obtener y emplear los recursos financieros que las escuelas requieren, así como otorgarles autonomía para seleccionar y contratar al personal docente y administrativo (si al- gún día el SNTE lo permite). Otra limitación estructural muy importante —y de las más difíciles de resolver— es la carga excesiva de trabajo administrativo que tienen las escuelas y la corta duración de la jornada escolar: cuatro horas y media son insuficientes para cumplir con los objetivos 4 6 A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S de los programas, del proyecto escolar y del consejo técnico, con la administración de la cooperativa y de los fondo de ahorro, con festivales y demás tareas que se realizan en la escuela. Desde los años 70 se sabe que el desarrollo del aprendizaje está determinado por el tiempo que se le destina; es decir, no podrá haber calidad en las escuelas si no se amplía el horario escolar — digamos hasta las 15:00 horas—, se desaparece el turno vespertino y el doble turno que hace estragos en la calidadde la enseñanza y en la salud de los maestros. Se debe convertir a la noble profesión de maestro de educación básica en un trabajo de tiempo completo, pero que los profesores ganen lo equivalente al doble turno. Así, los alumnos podrían tener clases de 8:00 a 13:00 ó 13:30 horas y el resto del tiempo los maestros lo podrían dedicar a realizar con mayor holgura y dedicación los programas derivados del proyecto escolar, a preparar sus clases, realizar reuniones de consejo técnico sin afectar a los alumnos, atender a los padres, etcétera. Estimaciones realizadas por la SEP (1997) señalan que el tiempo efectivo destinado a la enseñanza es reducido y que una tercera parte de la jornada se dedica a cuestiones de organización y control escolar. Con este tiempo tan limitado es probable que el proyecto escolar sea una carga administrativa más y no un plan para mejorar la calidad de la escuela; por lo que no es viable —ni moralmente legítimo— pedir a la escuela que cambie internamente si la SEP no cambia su estructura, pues la actual impide que los centros escolares realicen sus objetivos y superen los problemas que afectan la calidad de la educación. Limitaciones Técnicas Las bases técnico-metodológicas del proyecto escolar son el diagnóstico y la evaluación. A pesar de que el libro publicado por la 4 7A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S SEP (SEP, 1999b) es, desde el punto de vista didáctico, insuperable, no es una herramienta suficiente como para que, a partir de su lec- tura, los maestros y directores emprendan la realización de un diagnóstico fundamentado de los problemas que afectan la calidad de los servicios escolares. Es necesario que el proyecto escolar vaya acompañado de cursos y talleres de desarrollo profesional o capacitación para que conozcan y practiquen las técnicas de diagnóstico y evaluación apropiadas. La carencia de apoyo técnico produce en los profesores inseguridad y sentimientos de abandona- dos en esta empresa tan importante. Otra buena medida para superar estas limitaciones sería que, como lo han hecho los españoles (Antúnez y Gairín, 1998), se pu- blicaran y difundieran entre los maestros casos ejemplares de proyectos escolares. Ello sería un poderoso agente socializador de las prácticas exitosas de algunas escuelas. COMENTARIOS FINALES Este trabajo intentó presentar una panorámica del desarrollo de la administración o gestión educativa en los Estados Unidos y México. Tomando en cuenta sus ámbitos de acción, la administración educativa y la gestión educativa son conceptos sinónimos y podrían emplearse de manera indistinta. La administración educativa en los Estados Unidos tiene una larga historia y se ha convertido en un campo profesional en la educación, con identidad propia. En nuestro país, el camino por recorrer es aún largo, pero esperanzador. En el desarrollo incipiente de la disciplina, tres entidades han jugado un papel importante: el DIE, la SEP y la Universidad Pedagógica. 4 8 A R T Í C U L O S Y E N S A Y O S Se podría avanzar con mayor celeridad en el desarrollo de la gestión educativa si se continúa desarrollando la investigación, se enriquece el currículum, se mejora su enseñanza y se fomenta el intercambio de profesores e investigadores, ya que los conceptos e ideas de otros países sobre esta disciplina son elementos necesarios —pero no suficientes— para construir una propia. Como lo han hecho los españoles con los textos, ideas e investigaciones de los Estados Unidos y de Inglaterra, nosotros debemos recrear y reinterpretar esas ideas a la luz de nuestra propia realidad e idiosincracia. Los elementos fundamentales para llevar a cabo esa tarea ya comenzaron a darse desde la década de los 90, pero se podrían acelerar si se le da mayor importancia a la investigación empírica, se renuevan los currículos y se emplean con más frecuencia los estudios de caso como instrumento básico para la enseñanza de la gestión. Finalmente, el proyecto escolar ha sido la innovación más importante en el campo de la gestión educativa; sin embargo, tiene limitaciones estructurales y técnicas que deben superarse para que cumpla el cometido de mejorar la calidad de la escuela. REFERENCIAS ANTÚNEZ, Serafín, Claves para la organización de centros escolares, 5a ed, Barcelona, ICE, Universidad de Barcelona y Editorial Horsori, 1998. ——, El proyecto educativo del centro, Barcelona, Grao, 1998. —— y Joaquín Gairín, La organización escolar. Práctica y fundamentos, 3a ed. Barcelona, Grao, 1998. 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