Oszlak - Notas críticas para una teoría de la burocracia estatal

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Ozlak: notas críticas para una teoría de la 
burocracia estatal 
 
Los estudios que intenten abordar los problemas de la burocracia estatal (BE) en América 
Latina y sus relaciones complejas con la sociedad civil son casi inexistentes. Y esto no se 
restringe a esta región, sino que en general el conocimiento sobre organizaciones estatales 
es precario. 
Tres razones impulsan a Ozlak a plantear el tema. Primero, la ausencia de estudios 
sistemáticos ha generado mitos y lugares comunes sobre el fenómeno burocrático y el papel 
del Estado, como la rutinización, la ineficiencia, el exceso de personal, la corrupción, etc. 
Esto ha llevado a buscar soluciones superficiales para estos problemas, sin apuntar a las dar 
con las causas profundas de los mismos. Segundo, las teorías más globales en materia de 
organización y administración tienen en general su origen en investigaciones realizadas en 
el sector privado, lo que implica el error de aplicar sus marcos conceptuales al ámbito 
público. Tercero, hay una falta de contextualización social, cultural e histórica en los 
modelos que han servido para el estudio de la burocracia estatal. 
Es necesario establecer qué hace diferente a la BE de otros sujetos sociales. 
Ozlak va a pasar revista de diferentes enfoques o corrientes teóricas, señalando dónde 
ubican a la burocracia y qué cuestiones teóricas se plantean. 
 
1. Enfoque histórico-estructural 
Para este enfoque, la B está fuertemente atada a un momento histórico determinado y a una 
determinada estructuración de las relaciones sociales. 
El término “burocracia”, en un principio, se utilizó para referirse al surgimiento de 
funcionarios, en la Francia del SXVIII, para quienes la tarea de gobernar se había 
convertido en un fin en sí mismo. Es decir, se refería a que la apelación al interés público 
era un medio para legitimar la existencia de oficinas, empleados, secretarios, etc., con lo 
cual se intentaba señalar un rasgo de la B: su capacidad para generar intereses propios 
(rasgo ignorado por la literatura más contemporánea). 
Más tarde, Marx señalaría que la existencia de la BE responde a la existencia de intereses 
particulares en la sociedad civil, y que al satisfacer la demanda de esos intereses, la B 
desarrolla los suyos propios, no necesariamente compatibles con el “interés general”. 
Para Hegel, la B era parte de una estructura social tripartita, sirviendo de nexo e/ la 
sociedad civil y el Estado. Su función era conciliar el interés general del E y los intereses 
particulares de las corporaciones. Al contrario, Marx veía el carácter dialéctico y 
conflictivo de estas interacciones. Para él, la B constituía un factor social diferenciado y 
complejo, vinculado a ella a través de cambiantes y contradictorios intereses. Dentro de las 
funciones de la B, algunas satisfacían el interés general, y otras promovían su propia 
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reproducción así como la garantía de la reproducción de la sociedad capitalista, lo que 
implicaba desarrollar actividades reguladoras y represivas que contradecían la función 
social (servir al interés general) que legitimaba su existencia. 
Weber, por su parte, consideraba a la B como la forma de organización racional más 
compatible con el modo de producción capitalista. A su vez, la B era el aparato 
administrativo de mayor afinidad con la dominación legal-racional, afinidad evidenciada 
por la íntima vinculación entre los procesos de racionalización y burocratización. En este 
sentido, la B se concibe como la estructura que hace posible la maximización de los niveles 
de productividad alcanzables mediante trabajo organizado, dentro de una sociedad 
permeada por principios racionales. 
Lenin, por otro lado, sostenía que en una sociedad socialista la extinción del Estado 
implicaba la del aparato burocrático. Si bien Weber y Lenin tenían conclusiones opuestas 
respecto al papel de la B, sus concepciones comparten un atributo esencial: ambas colocan 
a la B dentro de un marco histórico-estructural, en el que la dinámica propia del aparato 
burocrático se entrecruza completamente con otros procesos globales del Estado y la 
sociedad civil. 
 
Corrientes administrativo-organizacionales 
Contemporáneamente a los escritos de Weber, se afianzaba la “tradición gerencial”, cuyo 
mayor referente es Frederick Taylor (taylorismo). Esta corriente tuvo una fuerte influencia 
sobre el pensamiento organizacional, vía fundamental de aproximación al estudio de la B. 
En esta corriente, los límites organizacionales se esfuman y pasa a ser unidad de análisis el 
comportamiento humano frente a tareas bajo condiciones de división social del trabajo. 
Comparte con otros enfoques la preocupación por la racionalidad y la productividad, 
proponiéndose como meta diseñar “el mejor” (más racional) modo de organizar el esfuerzo 
humano para el logro de fines organizacionales. En esta teoría se observaba a la actividad 
administrativa como un problema técnico, es decir que tenía una orientación eficientista; 
además, tenían la profunda convicción de que las soluciones técnicas, científicamente 
fundadas, pueden resolver definitivamente los conflictos de clase al evitar el antagonismo 
entre trabajadores y empresarios. Esto es en parte reflejo del arraigado optimismo de la 
época en el progreso científico como solución de los problemas de la humanidad. 
En los comienzos del ’30, se desarrolló una nueva faceta en el interés de los 
administrativistas: el “lado humano” de la organización. Al comienzo, se planteó la 
búsqueda de aquellas condiciones (por ejemplo, realización individual, salud mental, el 
sentido de la pertenencia, etc.) que puedan mejorar la interacción humana, provocando así 
respuestas individuales más favorables a las demandas organizacionales. 
La incorporación de la “dimensión humana” tuvo también otras consecuencias: en el caso 
de los conceptos centrales, incluido “organización” comenzaron a definirse en términos de 
seres humanos. 
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Gradualmente, se fueron integrando enfoques en torno a una unidad analítica más agregada: 
la organización complejo/formal. Cobraba importancia, por tanto, el examen de su 
dinámica interna y de su relación con el contexto, lo que elevó a primer plano el estudio del 
proceso de toma de decisiones. Las decisiones pasaron a ser consideradas variables 
dependientes de restricciones contextuales, lo que dirigió la atención a problemas 
“ecológicos”, como tecnología, escasez, interdependencia, y otras restricciones sociales, 
físicas y biológicas que crean incertidumbre, alteran el equilibrio interno y fuerzan a las 
organizaciones a asegurar su supervivencia, ejercitando su capacidad adaptativa. La 
productividad dejó de asociarse a la maximización y empezó a verse en términos de 
optimización y satisfacción de objetivos bajo condiciones de racionalidad acotada. Se 
reconocía, por tanto, la vulnerabilidad de la organización frente a su contexto y la limitada 
posibilidad de acción racional. Quedó así consumado el matrimonio entre el análisis 
sistémico y el estructural-funcionalismo. 
Más recientemente, se intentó revelar la vida interna de las organizaciones. Se intentaba 
aumentar la racionalidad de las decisiones y de disminuir el conflicto intraorganizacional. 
El conflicto fue asimilado a la patología y la integración efectiva un signo de salud 
organizacional. 
En resumen, estas teorías comenzaron poniendo énfasis en el producto de la acción 
organizacional; luego, a través de la incorporación de nuevas disciplinas y de una mayor 
sofisticación, se trasladó el acento a los insumos (es decir, los elementos que permiten o 
dificultan el cumplimiento de los fines); más recientemente, se dirigió la atención hacia los 
procesos de conversión. 
 
Burocracia y contexto 
Los estudios administrativos-organizacionales (AO) se centran en la estructura y procesos 
internos de la organización, y apartir de ahí rastrean las restricciones contextuales que 
operan sobre ella. En cambio, los enfoques politológicos, toman como referente a la 
sociedad global, observando las consecuencias del contexto sobre la B. 
Si bien los estudios AO tienden a escamotear el contexto, los estudios politológicos fallan 
en comprender la dinámica interna de la B. Uno abre el sistema y el otro lo cierra, lo que 
tiene sus problemas: abrirlo, implica considerar un rango casi infinito de variables que 
resisten evaluación racional; cerrarlo, implica el peligro de utilizar supuestos 
sobresimplificados. 
Los estudios politológicos pugnaban por una comprensión taxonómica de la realidad, 
distinguiendo aspectos de la misma y designándolos con “nombres” exhaustivos y 
excluyentes. Una masiva recolección de datos de diferentes sistemas administrativos 
permitiría realizar esto. De esta manera, se lograron exhaustivos inventarios sobre 
instituciones políticas, mecanismos de representación, pautas de comportamiento grupal, 
etc., seguidos de la ilusión de que esta manera emergía una teoría de la B en contextos 
transicionales. 
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La principal debilidad de este enfoque, para Ozlak, reside en su sesgo cultural 
“noroccidentalista”: el esquema político-administrativo occidentalista les sirve de marco de 
referencia a sus prescripciones (prescribían sobreimprimir sobre los valores tradicionales 
valores modernos para poder contrarrestar el poder de la B). 
 
2. Paradigma emergente (PE) 
Ozlak aquí va a intentar reconstruir el paradigma implícito en la praxis de la reforma 
administrativa reciente, señalando la congruencia entre los conceptos de B que estos 
reformistas tenían y las estrategias elegidas. 
A partir de la concepción hegeliana, la B justifica su existencia porque es vista como un 
nexo, una mediación, entre la SC y el E. Por tanto, su funcionamiento depende de la 
obtención de recursos para poder intervenir socialmente; es decir, el acceso a recursos 
producto de su legitimidad le permite contratar la fuerza de trabajo, elevar la capacidad 
operativa y adquirir los bienes y los servicios necesarios para supervivir. 
Las decisiones de la B tienen tres restricciones: 
1. La normativa, que incluye todo aquello relacionado al “deber ser”, esto es, a las 
normas que condicionan las posibilidades operativas de la B. 
2. La estructural, que refiere a sistemas y procedimientos formales, como por 
ejemplo, las jerarquías, los sistemas de información, evaluación y control, etc., los cuales 
permiten ajustar el funcionamiento de la B a criterios de racionalidad técnica. 
3. La comportamental, que refiere al conjunto de pautas actitudinales y de 
comportamiento que resultamos socialmente aceptables y predecibles. 
Estos tres tipos de restricciones son premisas para la acción originadas en dimensiones 
diferentes, pero vinculadas entre sí por ser parte del “interés general” de la sociedad. Es 
decir, éste se traduce alternativamente en normas que lo explicitan, estructuras que lo 
viabilizan y comportamientos que lo concretan. 
Toda aquella acción que no se adapte a estas pautas, es considerada un “desvío” patológico 
que requiere acciones correctivas. 
Para finalizar, Ozlak señala que el paradigma incorpora dos premisas adicionales: 
Del lado de los insumos, presupone que todos los individuos y grupos que componen la SC 
tienen igual acceso y capacidad de presión sobre el Estado. 
Del lado de los productos, que en la medida en que éstos satisfagan las demandas y 
presiones, el sistema se mantendrá en equilibrio. Si no lo hace (ineficacia) o lo hace a alto 
costo (ineficiencia), habrá que actuar sobre la “caja negra” para corregir el desequilibrio. 
 
Estrategias y viabilidad de la reforma administrativa 
Ozlak sostiene que las estrategias de reforma administrativa se han propuesto actuar 
guiadas por estas dimensiones analíticas que él destaca. Por eso sostiene que la secuencia 
en que fueron configurándose esas distintas estrategias es muy significativa para entender 
cómo fueron variando las concepciones sobre las causas de la supuesta improductividad 
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burocrática y para percibir las limitaciones de sus concepciones sobre el cambio 
administrativo: 
- En un principio, cuando el estudio de esta temática tenía un claro sesgo 
institucionalista y formalista, las soluciones se limitaban a modificar aspectos estructurales 
de los sistemas. La despersonalización de la administración llevaba a subordinar la 
conducta individual a estos cambios en los esquemas de organización formal. Ozlak llama 
esta primera estrategia “la ilusión tecnocrática”. 
- Una segunda estrategia, conductista, insistía en concientizar, infundir valores y 
capacitar a los individuos para mejorar la técnica. 
- Una tercera estrategia, advirtió que las dos anteriores eran insuficientes, y que se 
requería la institución de mecanismos de participación de los propios funcionarios en la 
redefinición del marco normativo de su organización, en la confección de objetivos, etc. 
Ozlak llama a esta última corriente “participacionismo”, y señala que las estrategias de 
reforma, como se ve, sólo se han atenido a cambiar variables del plano estructural y 
comportamental, aceptando implícitamente la incuestionabilidad del marco normativo. 
Ozlak ubica aquí el núcleo fundamental del problema de la reforma administrativa, ya que 
al intentar separar la política de la administración, y a partir de la subordinación de la B al 
aparato normativo del Estado, no se hace sino inducir infinitos mecanismos de conducta 
adaptativa que intentan resolver las contradicciones entre racionalidad política y 
racionalidad técnica. 
Pero ¿hasta qué punto estos mecanismos son realmente desviaciones patológicas? ¿No 
están expresando la ambigüedad que caracteriza al qué-hacer de la B? Para Ozlak, los 
comportamientos adaptativos son condición necesaria de la existencia y reproducción de un 
aparato que no es simple ejecutor de los intereses de las clases dominantes, pero tampoco es 
sólo la expresión del interés general, y que en su pretensión de conciliar estos intereses 
antagónicos extiende el ámbito de su propio interés particular (su reproducción como 
aparato), todo lo cual tiende a conformar un marco normativo real inherentemente 
contradictorio. 
Por tanto, la burocracia constituye a la vez un resumen de las contradicciones de la 
sociedad civil y una contradicción en sí misma. 
 
3. Especificidad sustantiva 
¿Cuál es el punto de partido para construir una teoría de la BE que reconozca su 
especificad? Es necesario recuperar la especificidad sustantiva de la misma, destacando el 
conflicto inherente a los roles que alternativamente puede asumir en las sociedad capitalista 
y la necesidad de situar contextual e históricamente la evaluación de su 
desempeño/productividad. Ozlak da algunas coordenadas: 
 
 
 
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Sesgo privatista 
La mayor parte de las contribuciones teóricas de la perspectiva AO resultan de estudios de 
caso realizados en su mayoría para sectores privados. Hay que preguntarse, por tanto, en 
qué medida una teoría gestada a la luz de experiencias en ámbitos privados puede utilizarse 
sin recaudos para interpretar fenómenos de las organizaciones estatales. 
Podría objetarse que en muchos aspectos tienen apreciables semejanzas ambos tipos de 
entidades. Pero en los estudios privados, su interés académico se subordina a la 
consideración de problemas cuya resolución tiene objetivos prácticos para una tal 
organización. Por ejemplo, hay corrientes que tienen una filosofía de “crecer para 
sobrevivir”, donde el estancamiento implica retroceso y muerte. Obviamente, esta filosofía 
no resulta directamente aplicable a las BE. 
Es necesario, por tanto, descartar los modelos que se preocupan por maximizar su producto, 
y enfocarse en desarrollar conceptos e incorporar variablespara poder aplicar 
correctamente a las BE. 
 
Burocracia estatal como unidad de análisis 
Aun admitiendo que el sesgo privatista no descalifica del todo a los enfoques AO, las dudas 
aumentan cuando el referente empírico ya no es una unidad organizacional discreta sino un 
conjunto de organizaciones diferenciadas y heterogéneas. 
En el primer caso, el referente es la sociedad global, prestándose atención a otros actores 
que forman parte del contexto social de la B. 
En el segundo, son la estructura y los procesos intraorganizacionales los que ocupan la 
atención, perdiéndose de vista la acción de las variables contextuales sobre la unidad 
estudiada. 
Tanto uno como otro, limitan las posibilidades de entender las mutuas determinaciones 
entre los procesos internos de la B y los procesos que se dan en la sociedad a nivel global. 
Para focalizar estas mutuas determinaciones, hay que ver la totalidad desde un lugar 
diferente. 
Para ello, hay que tener en cuenta 4 factores: 
1. La heterogeneidad de los elementos que constituyen la BE, lo cual nos puede dar 
algunas claves para entender la dinámica interna de la misma y la compleja trama de 
relaciones que establece con la sociedad civil. Al contrario, sería dificultoso homogeneizar 
hacia adentro (generalizar), ya que estamos frente a un sistema formado por unidades muy 
diferenciadas entre sí en términos de autonomía, funciones, tamaño, clientela, etc. 
2. Los límites entre el dominio de “lo privado” y “lo público”. 
3. El condicionamiento histórico del proceso de conformación del aparato 
institucional del Estado. Las BE son resultado de procesos históricos determinados que les 
confieren determinadas características que contribuyen a darle al aparato una especificidad 
propia. 
4. La burocracia es una arena de conflicto político, en donde se resuelven las 
cuestiones que históricamente son importantes para la agenda socialmente vigente. Los 
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cambios en la BE se deben al ajuste de los ritmos, instancias y formas que asumen las 
resoluciones a tales cuestiones. La evolución de la burocracia expresa en el tiempo 
sucesivas correlaciones de fuerza. 
 
Roles de la burocracia estatal 
Se ha tendido a adjudicar a la BE la sola función de “materializar el interés general” de la 
sociedad encarnado en la existencia del Estado. Sin embargo, existen fundamentos para 
cuestionar esta visión unidimensional. 
La expansión de la B conlleva la multiplicación de ámbitos operativos, monopolios de 
información, capacidades de influencia, etc. que le dan a la B una relativa autonomía. Esta 
autonomía implica la posibilidad de que la B traduzca el interés general en términos de su 
propio interés. Cuando la B a través de sus actos tiende a satisfacer intereses propios, está 
desempeñando un rol sectorial. 
Por otra parte, sin caer en el extremo instrumentalista, es evidente que en la B hay 
representación privilegiada de los intereses de las clases dominantes. La actividad de las 
instituciones, de los aparatos regulador, productivo y represivo refuerzan tanto esa 
dominación como el carácter capitalista de ese Estado. Por tanto, cuando la actividad de la 
B se halla sesgada hacia la satisfacción de los intereses de las clases dominantes, su rol es 
mediador. 
Finalmente, cuando la actividad de la B está orientada a la producción de bienes, 
regulaciones o servicios que tienden a mejorar la situación de los sectores menos 
privilegiados, la B tiene un rol infraestructural, auténticamente representativa del interés 
general. 
Estos roles tienen un carácter contradictorio, no aditivo, lo que hace que la B, más que una 
arena de conflicto político, es una arena movediza de conflicto político. 
Las posiciones que esas instituciones estatales asuman en el proceso de resolución de 
cuestiones vinculadas a los interés en pugna definirá el rol o roles desempeñados y, por 
tanto, la naturaleza de su intervención social. 
 
Productividad y conflicto de roles 
Cuando se piensa en la productividad o improductividad de la B, se limita habitualmente a 
pensar en el desempeño del rol infraestructural. El desempeño de los otros dos roles o bien 
es ignorado o bien es considerado como manifestación de comportamientos desviados. 
Al contrario, Ozlak sí considera estos roles como analizables e importantes, lo que significa 
que la productividad deberá ser medida según el producto del determinado rol. Si los 
objetivos son múltiples, heterogéneos y conflictivos, el resultado de la actividad del Estado 
no puede evaluarse sólo desde la óptica del “interés general”. 
Por lo tanto, la burocracia siempre es productiva, ya que cierta deficiencia en determinadas 
actividades estaría compensada por el desempeño de otras. 
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Esta interpretación, para Ozlak, contribuye a desmitificar el estudio de la B aportando una 
perspectiva más rica y realista. Señala, además, que este enfoque es escéptico, por el 
sustrato de irracionalidad que descubre detrás de una fachada de racionalidad funcional. 
Esto sugiere que el problema de la productividad de la B ha sido pensado desde una 
perspectiva privatista y etnocentrista, que no refleja adecuadamente la especificidad 
sustantiva de la BE como unidad analítica ni su especificidad contextual e histórica. 
 
Especificidad contextual e histórica 
Recientemente, el mundo “menos desarrollado” se vio literalmente invadido por técnicos y 
científicos sociales preocupados por hallar explicaciones a la baja productividad de sus BE. 
Movidos por una mezcla de misticismo redentor, etnocentrismo ingenuo y oportunismo 
pionero, muchos de estos técnicos comenzaron a trazar un nuevo mapa de la disciplina a 
partir de estos nuevos casos de estudio. Pero esta creciente diferenciación en el campo 
académico no se vio acompañada de desarrollos epistémicos y metodológicos, con lo cual 
simplemente se trasladaron los marcos conceptuales, sus supuestos y sus valores generados 
en el noroccidente, a los nuevos contextos. 
Todos estos sesgos se vieron reflejados en trabajos que encasillaban sistemas burocráticos 
del tercer mundo en tipologías que los representaban como atrasados, y que debían pasar 
del tradicionalismo a la modernización. Esto significaba que para estos técnicos las 
burocracias de las periferias no alcanzaban niveles aceptables de racionalidad y 
productividad. 
Ozlak señala, además, que los juicios formulados a partir de la experiencia europea o 
norteamericana son poco útiles para evaluar la productividad burocrática en los países 
dependientes. Lejos de ser resultado de un proceso de creciente racionalidad en lo 
económico y en lo social, las BE en los países periféricos expresan desajustes de una 
estructura de dominación social y política afianzada bajo el signo del subdesarrollo y la 
dependencia. 
Por lo tanto, es importante establecer la singularidad del proceso de conformación del 
aparato estatal en contextos específicos y cuál es su relación con la estructuración social, la 
dominación política y la consolidación de un modo de producción que en cada caso asumió 
caracteres diferentes. A partir de la observación de un buen número de casos podrían 
inferirse generalidades y atributos comunes a las BE de estos países. 
En los casos latinoamericanos será necesario remontarse al periodo colonial. 
Probablemente el legado burocrático del imperio haya sido más significativo allí donde el 
aparato estatal cumpliera un papel importante en la economía colonial. Durante el periodo 
independentista, el laissez faire, el caudillismo, y las dificultades para la unión nacional son 
importantes factores para lo que fue una expansión estatal relativamente reducida. En 
cambio, hacia mediados del SXIV, los países más avanzados provocaron cambios (impulso 
de la inmigración, pacificación, expansión de la frontera y de la infraestructura, por 
ejemplo) que impulsaron la expansión de la B. 
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