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CAPITULO 13.°
ESTADO NOVO Y POLITIGA AGRARIA
EN PORTUGAL
Una vez analizados los aspectos fundamentales de la or-
ganización corporativa en el Portugal salazarista, en este ca-
pítulo se comentarán las líneas generales de la política agra-
ria desarrollada durante el Estado Novo. Aunque en el caso
de la política agraria portuguesa, no se encuentra una situa-
ción semejante a la política de modernización agrícola que
hemos estudiado en la parte dedicada a Francia, el interés
que tiene su análisis para el hilo argumental de este trabajo
es comprobar cómo la ausencia de sintonía entre la volun-
tad politica, las demandas y apoyos de la sociedad civil y la
coyuntura internacional, frustró en varias ocasiones los in-
tentos por modernizar la agricultura en Portugal.
Dedicaremos este capítulo a analizar algunas de esas oca-
siones históricas frustradas. Tal vez reflexionando sobre
ellas podremos aportar algunas ideas para comprender los
problemas actuales de la agricultura portuguesa.
Este análisis tomará como punto de partida el contexto
de mediados de los años treinta, ya que en ese momento
el gobierno de Salazar puso las primeras bases sólidas de la
organización corporativa e intentó abordar las primeras ac-
tuaciones programadas sobre la agricultura portuguesa. An-
tes de esas fechas -desde 1926, que es cuando se instaura
la dictatura mediante un golpe de Estado contra la Repúbli-
ca-, la politica agraria fue una politica coyuntural para res•
ponder a los efectos de la crisis económica internacional.
Durante esos diez años, el denominado Estado Novo ni si-
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quiera intentó poner en marcha su modelo corporativo, ya-
que la máxima preocupación de los gobiernos, presididos
por Salazar era asegurar el «orden social» y hacer frente a
los graves desequilibrios económicos y fmancieros del país.
13.1. LOS COMIENZOS DE LA POLITICA AGRARIA
PORTUGUESA (1926-1945)
Como es sabido, el golpe militar del 28 de mayo de
1926 derrocó a la I República e instauró una dictadura. Dos
años más tarde, en 1928, Oliveira Salazar fue nombrado mi•
nistro de Hacienda, pasando a presidir el Consejo de Minis•
tros en 1932. Un año más tarde, se aprobó una nueva Cons-
titución, que establecía el Estado Novo de carácter corpora-
tivo.
A mediados de los años treinta, la fase más grave de la
crisis económica había sido superada y el problema financie-
ro que tanto preocupaba a Salazar estaba en vía de solu-
ción. A partir de esa coyuntura favorable, el régimen va a
ocuparse de reorganizar la política económica con una pers-
pectiva de desarrollo a medio y largo plazo, y de instaurar
el sistema corporativo, cuyos principios fundamentales ha-
bían sido ya plasmados en la Constitución dé 1933.
En relación con el objetivo de llevar a cabo una progra-
mación de la politica económica, se promulgó la ley núme-
ro 1914 de 25-5-1935, llamada de Reconstituçáo Económica,
cuya finalidad era orientar la intervención del Estado en
áreas básicas para poner en marcha la capacidad productiva
de la economía nacional. En este sentido, la ley contempla-
ba la actuación de los poderes públicos en el área de las
comunicaciones, para mejorar la red de carreteras, en el
área de los productos energéticos, para abaratar su coste, y
en el área de la fmanciación, para facilitar a los inversores
privados créditos en buenas condiciones de rentabilidad. Sin
embargo, algunos autores (1) han señalado que dicha ley era
(1) Ese el el caso de F. Pereira Moura en su Por onde vai a economin por-
tuguesa? Lisboa, ed. D. (Z,uixote, 1969.
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sólo un conjunto de programas sectoriales cuya única coor-
dinación se establecía en el capítulo fmanciero. De cualquier
forma, la importancia de esta ley radica en ser el primer
proyecto de desarrollo a largo plazo de la economía portu-
guesa, y en haber servido de marco de referencia para el
comienzo de intervenciones programadas en los diferentes
sectores de actividad y, concretamente, en la agricultura.
En efecto, fue a raíz de la citada ley que la intervención
de los poderes públicos sobre la agricultura traspasó los sim-
ples niveles de actuación coyuntural en los mercados agra-
rios de carácter estratégico para incidir en el terreno de las
estructuras, con uria amplia perspectiva temporal. Puede de-
cirse, que a partir de ese momento la política agraria ad-
quiere contornos precisos en Portugal.
A) En lo que reŝpecta a las estructuras agrarias merecen
ser destacadas tres grandes áreas de actuación, que fueron
diseñadas en la segunda mitad de los años treinta y que, a
pesar de la discontinuidad en su aplicación, debida al estalli-
do de la guerra mundial, tienen suficiente interés .para ilus-
trar lo anteriormente señalado. En primer lugar, en el área
de la hidráulica agrúolq y tomando como base las líneas de
actuación que la ley de Reconstituçáo Económica preveía en
este dominio, fue promulgada la ley núm. 1949 de 1937,
que establecía las bases para emprender grandes transfor-
maciones de zonas reglables por parte de los poderes públi-
cos, a los que concedía, además, atribuciones para llevar a
cabo expropiaciones de tierras privadas ubicadas en las zo-
nas de actuación. Dicha ley fue el^ marco legal en el que se
elaboró el Plan ^de 1938, considerado como el primer plan
de hidráulica agrícola que tuvo un realidad práctica sobre la
agricultura portuguesa. Este plan fue preparado por la Junta
Autónoma das Obras de Hidráulica Agrícola, y preveía la
realización de 20 proyectos de transformación sobre un área
total de 106.000 Ha, fijando el término de su ejecución en
1950 (2).
(2) F. Oliveira Baptista: Políticn Agraria..., op. cit., pp. 101-102. En este
Plan se decía que en Portugal podían regarse hasta 400.000 Ha.
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En segundo lugar, en el área de la repóblación forestal, la
actuación de los poderes públicos se concretó en el llamado
Plano de Povoamento Forestal (ley núm. 1971 de 1938), cuyo
principal objetivo era repoblar 420.000 Ha de «baldíos» (3)
en el período comprendido entre 1939 y 1968, dividido en
quinquenios. EI carácter comunitario de los «baldíos» hizo
que, ya desde el momento de elaboración de la citada ley,
se desarrollara una intensa polémica sobre su oportunidad y
conveniencia; polémica que, acompañada de numerosos
conflictos sociales en las aldeas, caracterizaría todo su proce-
so de aplicación. Las causas de esta polémica radicaban en
el hecho de que los «baldíos» constituían^una fuente comple-
mentaria de ingresos para los pequeños agricultores, y te-
nían, por ello, una gran influencia en la vida de las comuni-
dades rurales; la repoblación forestal de estos «baldíos» po-
día, en opinión de los detractores del Plano, provocar gra-
ves perjuicios a esas comunidades y ocasionar la proletariza-
ción de los pequeños agricultores que ^tradicionalmente ve-
nían aprovechándolos. Por su parte, los defensores de la re-
población argumentaban con criterios fundamentalmente
económicos -aumento de la producción de madera, apro-
vechamiento como combustible, desarrollo industrial com-
plementario, etc.- (4), sin tener en cuenta los intereses so-
ciales que subyacían a dicha problemática.
En tercer lugar, y conectando con el área de hidráulica
agrícola ya comentada, la intervención estatal se centró en
el dominio de la llamada colonización interna. Esta interven-
ción se enmarcaba en las ya citadas leyes de 1935 de Re-
constituçáo Económica y de 1937, en las que se establecía la
transformación de zonas regables y la posibilidad de expro-
piar aquellas tierras privadas que se hubiesen beneficiado.
de dicha transformación, para asentar en ellas colonias de
trabajadores asalariados. La ley número 2014 de 1946, nor-
ma legal que concretaba el tipo de colonización a llevar a
cabo, preveía la creación de 1.532 «casais» agrícolas, sobre
(3) Sobre el problema de los «baldíos» puede verse F. Oliveira Baptista:
Portugal-1975. Os campo.c Lisboa, Afrontamiento, 1976, pp. 165-194.
(4) Ver F. Oliveira Baptista: Política Agraria..., op. cit., pp. 348-349.
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un área de 68.862 Ha, ubicadas en tierras de «baldíosn,en
tierras propiedad del Estado o en tierras privadas, asignan-
do a cada colono una parcela de superficie comprendida en-
tre 1 y 3 Ha. En opinión de algunos autores, «el objetivo
central de este proyecto de colonización interna, en su ímpe-
tu inicial, era combatir en los trabajadores rurales, sobre
todo los del Alentejo, las doctrinas destructivas del secular
tradicionalismo de la propiedad. Para alcanzar esta meta se
proponía la distribución a los asalariados agrícolas de parce•
las de tierra con dimensión tal que, en todo caso, no les
permitiera sobrevivir sin vender su fuerza de trabajo. Se
pretendía, así, neutralizar los conflictos sociales haciendo de
cada trabajador un pequeño propietario, pero sin perder
con ello a un asalariado» (5).
B) Al margen de estas intervenciones sobre las estruc-
turas agrarias, los poderes públicos continuaron sus actuacio-
nes sobre los mercados .estratégicos -trigo y vino, principal•
mente- de acuerdo con los criterios establecidos en el pe-
ríodo anterior, aunque iniciando otras actuaciones con pers-
pectivas de mayor amplitud en mercados que comenzaban a
adquirir peso específico en la economía nacional -como
era el caso del sector lechero- (6). Estas actuaciones sobre
los mercados adquirieron una dimensión no coyuntural, en-
marcadas en una incipiente política agraria de regulación,
con la creación de los O.C.E., ya analizados en el capítulo
anterior.
C) Finalmente, hay que señalar que, a mediados de los
años treinta, se pusieron las bases de una política social para
la agricultura con la creación de las primeras normas lega-
les relativas al área de la «Previdencia Rural».
De acuerdo con lo establecido a nivel de principios ge-
nerales por la Constitución de 1933 y lo dispuesto seis me-
ses más tarde por el Estatuto do Trabalho Nacional, fue pro-
(5) Ibid., pp. 648-649. Un trabajo monográfico sobre este tema puede
verse en J. Castro Caldas: Po[ítica de Colonizaçáo Internq 1936-1974:
Analise do perf:< do colono tipo. Lisboa, Centro de Economía Agraria,
Sociología Rural, I.N.I.C., 1982.
(6) Sobre este tema puede verse el ŝapítulo II del trabajo de M. Belo
Moreira: L'economie et la production laitéére..., op. cit., pp. 68•117.
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mulgada el 16 de marzo de 1935 la ley núm. 1884, destina-
da a definir las bases generales sobre las que debía organi-
zarse la seguridad social en Portugal y, dentro de ella, el ré-
gimen correspondiente a la agricultura (7).
Esta ley estructuraba la Seguridad Social en cuatro cate-
gorías de instituciones. La primera categoría integraba a las
instituciones ligadas a los organismos corporativos, a saber:
«Caixas Sindicais de Previdencia» ^readas por iniciativa de
los icgremios» y sus federaciones para asegurar la protección
de los trabajadores asalariados del comercio y de la indus-
tria contra los riesgos de enfermedad, invalidez, vejez y
desempleo-, «Caixas de Previdencia das Casas do Povo»
-creadas por las casas do povo para proteger a los trabaja-
dores ruraies de su ámbito territorial contra los riesgos del
tipo ya citado anteriormente- y«Caixas de Previdencia das
Casas dos Pescadores» -que aseguraban la protección de
los trabajadores autónomos y por cuenta ajena del sector
pesquero.
La segunda categoría de instituciones estaba constituida
por las «Caixas de Reforma ou de Previdencia», que no esta-
ban ligadas a ningún organismo corporativo, pues su origen
era anterior a la instauración del Estado Novo. Estas cajas
habían sido creadas por iniciativa de las empresas industria-
les y de servicios para proteger de los riesgos de enferme-
dad, vejez e invalidez a sus trabajadores, siendo su inscrip-
ción obligatoria una vez constituidas.
En la tercera categoría se integraban las antigt,tas «Asso-
ciaçóes de Socorros Mutuos», que eran cooperativas de se-
guros, creadas a iniciativa de los propios interesados para
recibir prestaciones de muy variada naturaleza -asistencia
médica, servicio farmacéutico, pensiones de vejez, invalidez
o desempleo, etc. Estas instituciones tenían un carácter fa-
cultativo y no se ligaban a ningún organismo corporativo.
La cuarta y última categoría estaba constituida por insti-
tuciones específicas destinadas a asegurar la protección de
(7) Sobre la Seguridad Social en Portugal desde una perspectiva históri-
ca, puede verse el trabajo de F. Maia: Segurança Social em PortugaL•
evoluçáo e tendencras. Lisboa, Instituto de Estudos para o Desenvolvi-
miento, 1985.
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los funcionarios públicos y del personal contratado al servi-
cio de la Administración, siendo su inscripción facultativa,
en unos casos, y obligatoria, en otros.
En lo que respecta al tema de la Seguridad Social agra-
ria o«previdencia rural», eran las «Caixas de Previdencia
das Casas do Povo» las encargadas de cumplir con las fun-
ciones protectoras de la población rural, por lo que el análi-
sis que se hará a lo largo de este trabajo sobre la poliŝca
social se centrará en estas insŝtuciones. Como se ha señala-
do, su creación correspondía a las casas do povo, que eran
definidas por el decreto-ley núm. 23051 de 23 de sep ŝem-
bre de 1933 como «organismos de cooperación socialn para
arŝcular en armonía los disŝntos grupos componentes de
las «freguesías» rurales y para ejercer acŝvidades en el área
de la Seguridad Social, de la promoción cultural y de las
obras de infraestructura en el nivel local.
En el capítulo referente al corporaŝvismo, se analizaron
con detalle estas insŝtuciones, limitándonos en este capítulo
al ámbito estricto de la Seguridad Social agraria y de las
Caixas de Previdencia. En este sentido, solo queda señalar
ahora que en 1940 (decreto-ley núm. 30710 de 29 de agos-
to), estas cajas fueron exŝnguidas como insŝtuciones autóno-
mas y sus funciones en el área de la Seguridad Social pasa-
ron a ser desempeñadas directamente por las propias casas
do povo. Con esta reforma, la inscripción en el régimén de
Seguridad Social agraria pasó a ser obligatoria para todos
los socios de las casas do povo -antes la insaipción en las
Caixas de Previdencia era voluntaria- que cumpliesen unos
determinados requisitos en cuanto a su situación económica;
en la prácŝca, los beneficiarios solían ser los trabajadores
agrícolas, tanto por cuenta ajena como por cuenta propia.
La fmanciación se apoyaba principalmente en la cuotas de
los socios efecŝvos y contribuyentes de las casas do povo y
en el Fondo Común consŝtuido al efecto en cada una de
ellas.
Estas normas legales pueden ser consideradas, en defini-
ŝva, como las primeras bases de la Seguridad Social agraria
portuguesa, cuyo mayor desarrollo se produciría en los años
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sesenta con la reforma introducida tanto en las casas do
povo como en la organización del propio régimen de Previ-
dencia Rural asociado a ellas. Hasta entonces, la población
rural fue un área completamente marginal dentro de la
Seguridad Social, tanto en ló que se refiere al índice de co-
bertura como a los servicios prestados (8).
Los ya citados proyectos de desarrollo que el régimen
había diseñado y parcialmente aplicado durante la segunda
mitad de los años treinta, fueron, en gran medida, afectados
por el estallido de la segunda guerra mundial. A pesar del
neutralismo de Portugal en dicho conflicto, la coyuntura de
guerra significó restricciones a las importaciones y, al mis-
mo tiempo, un aumento en cantidad y valor de las exporta-
ciones de materias primas estratégicas y de productos ali-
menticios. Esta coyuntura permitió, ciertamente, equilibrar
la Balanza Comercial portuguesa y aumentar las reservas de
divisas, pero también impidió que las reservas así acumula-
das pudieran invertirse en los proyectos de desarrollo pre-
vistos en la ley de Reconstituçáo Económica debido a la difi-
cultad de importar tecnología, bienes de equipo y recursos
energéticos.
En lo que respecta a la agricultura, los proyectos de ac-
tuación en las áreas de hidráulica agrícolá, repoblación fo-
restal y colonización, se vieron perturbados por la coyuntura
de guerra, ya que, además de ser afectados negativamente
por lasdificultades de importar los bienes de equipo necesa-
rios para su puesta en práctica -sobre todo los proyectos
de transformación de grandes zonas regables-, se vieron,
en cierto modo, desplazados dentro de las nuevas priorida-
des establecidas por el gobierno. En efecto, los problemas
de abastecimiento y la inestabilidad de algunos mercados es-
(8) Por ejemplo, a fmales de los años ciencuenta, istás del 80 9^6 de la
población activa agraria potencialmente beneficiaria de la Seguridad
Social estaba excluida de toda protección, debido a que no todas las
freguesías habían constituido Casas do Povo, y las existentes por esas
fechas sólo cubrían al 19,6 9^o de la población rural. Además, el tipo
de fmanciación -sin contribución estatal- basado en las cuotas de
los socios, principalmente, hacía que las prestaciones fuesen muy re-
ducidas en comparación con otros sectores.
496
tratégicos, orientaron, como antaño, la actuación de los po-
deres públicos hacia las áreas de la comercialización y del
control de los precios agrarios. En este sentido, el interven-
cionismo estatal, hasta entonces limitado a los sectores del
trigo (9) y del vino, se amplió al aceite, centeno, maíz y pata-
ta, cumpliendo en esta labor un importante papel los orga-
nismos de coordinación económica recién creados, así como
los «gremios da lavoura», que, aunque teóricamente tenían
otra función en el sistema corporativo, en la práctica, fue-
ron utilizados como instrumentos de ejecución de dicha
política.
En general, la coyuntura de guerra fue bastante favora-
ble a los agricultores de todo tipo, ya que los precios de los
productos agrarios aumentaron como consecuencia del in-
cremento de la demanda alimenticia tanto interior como ex-
terior; pero esa capacidad de ahorro, sin embargo, no pudo
ser canalizada hacia la modernización de las explotaciones
debido al contexto internacional desfavorable para importar
los inputs que hubiesen sido necesarios para ello.
Por último, es interesante destacar que la coyuntura de
guerra afectó en gran medida al debate que, en el seno del
propio régimen, ŝe venía desarrollando desde sus orígenes
entre las facciones ruralista e industrialista. La polémica en-
tre estos grupos había acompañado con mayor o menor in-
tensidad los momentos de elaboración de los proyectos de
desarrollo a los que se ha hecho antes mención, y hasta en-
tonces los planteamientos de la faccion ruralista habían teni-
do mayor influencia. La ideología ruralista tenía como prin-
cipio básico la consideración del mundo rural como un sec-
(9) Desde los primeros años del Estado Novo se había emprendido, por
parte del gobierno, una ambiciosa poli•ca de intervención en el
mercado del trigo a través de la llamada «Campanha do Trigou.
Con esta campaña, enmazcada en un contexto de exaltación patrió-
tica similar al de la «bataglia del granou emprendida en la Italia fas-
cista, los poderes públicos perseguían, y tograzon, aumentar la su•
perficie cul•vada y los rendimientos produc•vos. Sobre este tema
puede verse J. Machado Pais y col.: uElementos pará á historia do
fascismo nos campos: A Campanha do Trigo (1928-1938D^, en Analúe
Socia^ núm. 46, 1976. -
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tor «aparte», con su propio orden social, que no debía ser
alterado con osados proyectos de transformaciones estructu-
rales. Por su parte, la ideología industrialista consideraba
que el sector agrario debía adaptarse al desarrollo económi-
co general, y que para ello era necesario abordar reformas
en las estructuras de las explotaciones que, sin cuestionar el
derecho de propiedad, las colocara en condiciones de asu-
mir los avances técnicos, de incrementar la productividad y
de reducir la población ocupada en la actividad agraria para
ponerla a disposición de los nuevos sectores en expansión.
Como señalan algunos autores, «la segunda guerra mundial,
con las dificultades de abastecimiento del país, debido al
corte de las importaciones, y con las enormes oportunidades
de exportación hacia los países beligerantes, provocó una
acumulación de capitales que buscaban inversión para huir
de los efectos inflacionistas; se desanollaron técnicas de pro-
ducción (...); se conquistaron posiciones en el mercado inter-
no; se ampliaron las fábricas. Tanto los responsables de la
política como la opinión pública sintieron el peligro de la
débil industrialización del paísu (10). A partir de entonces,
las posiciones de los industrialistas irían avanzando, aunque
lentamente, en el seno del salazarismo.
13.2. CYtECIAqYEATY'O ECOPTOA^ICO Y DESAD^OY.Y.®
DE LA AGRICULTURA EN LOS AÑOS DE
POSTGUERRA (1946-1960)
13.2.1. El contexto político y económico general
El final de la segunda guerra mundial abrió una nueva
coyuntura politica y económica, que afectó profundamente
la estabilidad del Estado Novo y la correlación de fuerzas en
su seno. Por un lado, la caída del fascismo en Europa esti-
muló el movimiento de oposición al régimen salazarista con
la esperanza de que el nuevo contexto politico internacional
favorecería ^el proceso democratizador en Portugal; en es*.e
(10) Ver F. Pereira de Moura, op. cit., pp. 18-19.
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sentido merece destacarse la creación en 1947 del llamado
M.U.D. (Movimiento de Unidad Democrática), organización
ilegal que fue tolerada, en mayor o menor grado, por el ré-
gimen.
Por otro lado, el final de la guerra significó también el
fin del período de excepcionalidad a que había estado some-
tida la economía portuguesa -altos niveles de intervencio-
nismo estatal, racionamiento de productos alimenticios, etcé-
tera-, cuyos principale^ beneficiarios habían sido los agri-
cultores a costa de una población urbana -sobre todo pe-
queña burguesía- que había sufrido los efectos de la esca-
sez y de los altos precios de los productos básicos. En los
primeros años de postguerra se asistió, en consecuencia, a la
apari'ción de un descontento generalizado entre estas capas
de la población, que demandaban de los poderes públicos
un cambio en las directrices de la politica económica.
La combinación de ambos factores -el resurgir de la
oposición democrática y el malestar de la población por la
situación económica- obligó al gobierno a adoptar deter-
minadas medidas que, sin alterar el sistema de organización
política, iban destinadas a atenuar los efectos económicos
sobre grupos de la población tradicionalmente adeptos al ré-
gimen. Entre esas medidas destaca, por sus efectos de
mayor alcance, la importación masiva de productos alimen-
ticios, que supuso el final del proteccionismo en la agricultu-
ra nacional y que permitió acabar con el mercado negro, es-
tabilizar la inflación y abrir nuevas perspectivas al capital li•
gado al sector de importación-exportación (11). Estas medi-
das, unidas a la liberalización relativa en algunos mercados,
significaron el fin de la época dorada en que habían vivido
los agricultores portugueses durante el período de guerra,
ya que, como consecuencia, el crecimiento de los precios
agrarios se estancó y en algunos casos, como en la patata,
comenzó a sufrir bajas generalizadas.
Los años de la postguerra fueron años en los que se in-
tensificó el debate entre ruralistas e industrialistas a la hora
de continuar con la aplicación de los proyectos de desarrollo
(11) Ver M. Belo Moreira, op. ci^, pp. 88.
499
procedentes de la etapa anterior. Como se recordará, el
contenido de estos proyectos había sido resultado de la
mayor influencia de la ideología ruralista en las altas esferas
del régimen, por lo que reflejaban su concepción particular
del desarrollo económico y del papel a jugar por la agricul-
tura y la población rural. La recuperación de estos proyec-
tos, abandonados parcialmente durante la guerra por las
nuevas prioridades en los temas del abastecimiento y los
mercados estratégicos, fue la ocasión para que la facción in-
dustrialista, cada vez más influyente, cuestionara algunos de
los principios inspiradores de los mismos, abriendo, así, un
debate en el seno del régimen sobre el modelo de desarro-
llo que debía seguir la economía portuguesa.13.2.2. El debate sobre el modelo de desarrollo
económico en Portugal (12)
Aunque las posiciones de la facción industrialista habían
influido en la aplicación de algunas de las primeras medidas
adoptadas por los poderes públicos en los años de la post-
guerra, la manifestación más clara de las mismas se dio con
ocasión de la elaboración de los llamados Planes de Fo^nento.
Estos planes de carácter general venían a sustituir a la ante-
rior Ley de Reconstituçáo Económica de 1935, que muchos
consideraban desfasada en el nuevo contexto económico y
necesitada de cambios profundos en sus principios inspira-
dorés; los nuevos Planes pretendían definir nuevos objetivos
prioritarios de desarrollo y establecer una estrategia para al-
canzarlos, siendo imperativos para el sector público y sólo
indicativos para la iniciativa privada.
La facción industrialista consideraba, por un lado, la pro-
moción del desarrollo industrial como el objetivo prioritario
en el proceso de desarrollo económico, proponiendo, en
consecuencia, la creación de nuevas industria ŝ básicas y la
(12) Un excelente análisis sobre las posiciones mantenidas en este debate
puede verse en M. Belo Moreira, op. cit., pp. 184-191. EI contenido
de este apartado tendrá como referencia básica el trabajo citado.
500
reórganización de la industria ya existente. En este sentido,
consideraba prioritaria la promoción de un sector energéti-
co nacional -para lo cual proponía la construcción de cen-
trales hidroeléctricas y de una refinería de petróleo-, a la
que debía seguir la promoción de industrias siderúrgicas, de
abonos, de cemento y de celulosa. Asimismo, con la pro-
puesta de reorganizar la industria existente, pretendía adap-
tar la capacidad de transformación a las necesidades del co-
mercio interno y/o a las posibilidades de exportación, y mo-
dernizar su equipamiento tecnológico; para ello planteaba la
necesidad de concentrar las industrias dispersas a fin de au-
mentar su dimensión y crear las condiciones para que dis-
minuyeran los costes de producción, haciéndolas más com-
petitivas en el mercado exterior (13).
Por otro lado, la facción industrialista consideraba que el
desarrollo del sector industrial debía ir articulado con el del
sector agrario si se quería poner bases sólidas a un desarro-
llo equilibrado de la economía portuguesa; de acuerdo con
este plantamiento, la realización de transformaciones estruc-
turales en la agricultura era una condición indispensable
para iniciar cualquier proyecto de desarrollo.
En este sentido, los industrialistas proponían varias co-
sas, a saber: a) activar la ejecución de los planes de hidráuli-
ca agrícola elaborados al final de los años treinta; b) modifi-
car la estructura de la propiedad de la tierra mediante la
utilización en las zonas regables de los instrumentos expro-
piatorios puestos a disposición de los poderes públicos, y
mediante la puesta en marcha de planes de concentración
parcelaria en las. zonas minifundistas; c) alterar el r`'égimen
de tenencia, modificando la legislación sobre arrendamiento
en beneficio del arrendatario, y d) llevar a cabo un plan de
colonización interna que permitiera corregir el desequilibrio
demográfico existente entre las regiones norte -superpo-
(13) Para analizar el proyecto industrialista puede verse J. Ferreŝa Dias
Junios: Linha de Rumo: notas de economia postuguesq Lisboa, Livraria
Classica, 1945, vol. I, y J. Ferreŝa de Sousa: De 1'cspace portugaŝ d
1'Europe -Nationalŝme et intcgration europíennc au Portuga^
1957-1978, Tesis doctoral, Universicé des Sciences Sociales de Gre-
noble, enero 1982.
501
blada- y sur -despoblada- del país y posibilitara el asen-
tamiento de colonias de nuevos agricultores sobre la base
de explotaciones familiares modernas, con dimensiones ade-
cuadas para permitir la introducción de las nuevas técnicas
de cultivo y la mecanización y garantizar el mantenimiento
de la unidad familiar sin obligarla a proletarizarse. Junto a
esas propuestas de transformación, los industrialistas propo-
nían también la realización de un plan de ordenación de
cultivos que promoviera los aprovechamientos más adecua-
dos -agrícolas o forestales- a las características fisicas
de cada territorio.
Estas proposiciones, que constituían en sí mismas un
auténtico programa de política agraria, fueron defendidas
con vigor por lbs líderes industrialistas durante el proceso
de elaboración del I y II Planes de Fomento, cuyos períodos
cle aplicación se preveían para 1953•58 y 1959-64, respecti-
vamente. A lo largo de este proceso, se puso de manifiesto
que, aunque los planteamientos de la facción industrialista
-argumentados brillantemente sobre la base de la doctri-
na social de la Iglesia y del nuevo concepto de la función so-
cial de la propiedad de la tierra- eran dominantes en el
debate dialéctico, habiendo recibido el apoyo verbal de altos
dirigentes del salazarismo, incluso del mismo Salazar (14), y
de algunas federaciones de «gremios de lavoura», su posi-
ción en la correlación de fuerzas políticas en el seno del ré-
gimen no era tan favorable. Prueba de ello, fue la oposición
que los planes recibieron a su paso por la Cámara Corpora-
tiva y por la Asamblea Nacional, en donde los grupos repre-
sentativos de los latifundios lograron introducir importantes
modificaciones en los proyectos de transformación de las es-
tructuras agrarias, que desnaturalizaban su contenido o difi-
cultaban su aplicación práctica.
El proyecto industrialista de desarrollo para la agricultu-
ra portuguesa fue definitivamente derrotado en la dificil
coyuntura que se le presentó al régimen salazarista entre
1958 y los primeros azlos de la década de los sesenta. En
(14) Esco es lo que comenta M. Belo Moreira en su trabajo ya citado, p.
190, reproduciendo un texto de apoyo del mismo Salazar.
502
efecto, por un lado, la victoria moral del candidato de la
oposición democrática Humberto Delgado en las elecciones
de 1958, mostró la apertura de una importante brecha en
las bases sociales de apoyo al salazarismo; por otro lado, la
ola de revueltas obreras y estudiantiles desarrollada en
1962, puso de manifiesto la existencia de núcleos organiza-
dos de oposición al régimen que, sin constituir todavía un
movimiento articulado social y políticamente, podían encon-
trar posibilidades de expansión en un ambiente generaliza-
do de descontento; finalmente, el comienzo de las guerras
coloniales en 1961 con la rebelión nacionalista en Angola
abrió un nuevo frente de perturbaciones, cuyas consecuen-
cias para el régimen serían de enorme importancia.
En esta coyuntura de inestabilidad, las élites dirigentes
del salazarismo intentaron cerrar filas, abandonando cual-
quier veleidad reformadora que pudiera provocar una rup-
tura entre los grupos de apoyo al régimen. El proyecto in-
dustrialista constituía en sí mismo un programa reformador
de las estructuras agrarias que había despertado la hostili-
dad de los grandes terratenientes, una de las principales ba-
ses de apoyo con que contaba el Estado Novo. Por ello, los
escasos proyectos de reforma que los industrialistas habían
conseguido incluir en el II Plan de Fomento, pese a la oposi-
ción recibida en las instituciones legislativas, fueron práctica-
mente abandonados a la hora de su ejecución por los pode-
res públicos (15).
A partir de ese momento, va a comenzar a consolidarse
en Portugal un modelo de desarrollo económico desequili-
brado, en el que la expansión del sector industrial va a ir
completamente desacompasada de los cambios acontecidos
en el sector agrario. Una vez abandonado todo intento de
desarrollo programado de la agricultura, el sector agrario va
a estar sometido al impacto de factores externos de gran
(15) No hubo intervención en las relaciones de propiedad de los latifun-
dios; el área parcelada en el período 1959•64 apenas alcanzó el 10 %
de la prevista en el Plan; no se constituyeron explotaciones familia-
res del tipo propuesto sobre las zonas transformadas; la legislación
relativa al arrendamiento no beneficióal pequeño arrendatario y
aparcero del norte sino al gran arrendatario del sur.
503
fuerza perturbadora, que se manifestarán a lo largo de los
años sesenta -la emigración a los países europeos y el re-
clutamiento masivo para las guerras coloniales, como facto-
res importantes-. La inmunización del sector agrario a los
cambios estructurales, pretendida por la facción ruralista,
apenas fue una débil defensa ante el efecto perturbador de
esos factores externos. La ausencia de un programa de ac-
tuaciones públicas para encauzar el proceso de cambio que
se estaba dando inevitablemente en la agricultura tradicio-
nal portuguesa, hizo que fuera un cambio desequilibrado en
cuanto a sus costes económicos y sociales, y que consolidara
un modelo de desarrollo en el que la agricultura no sería
un elemento motor para la expansión de otros sectores,
sino un sector lastrado por sus propias contradicciones inter-
nas, incapaz de satisfacer la demanda alimenticia de la po-
blación.
En resumen, desde el punto de vista de la política agra-
ria, la década que transcurre desde la terminación de la
guerra mundial hasta la crisis pólítica de 1959 constituyó la
ocasión perdida para llevar a cabo una transformación equi-
librada de la agricultura tradicional portuguesa en conso-
nancia con el desarrollo general de su economía. EI fracaso
del proyecto industrialista ilustra el esfuerzo de una élite tec-
nocrática, influyente en las altas esferas políticas del salaza-
rismo, pero sin una báse articulada en la sociedad civil. La
viabilidad de su proyecto pasaba por debilitar el poder de
los grupos terratenientes y de todo el bloque ruralista
-una especie de superestructura ideológica-, que se en-
contraba ampliamente extendido por la tupida red institu-
cional del sistema corporativo. Lograr esto exigía cuestionar
las bases del propio régimen, exigiendo la democratización
política como paso previo a la modernización económica;
pero ésta era una tarea de difícil asunción por parte de la
tecnocracia industrialista.
13.3. LA CRI^I^ DE LA AGRICULTiJRA
TRADICIONAL EN PORTUGAL ( 1960-1974)
13.3.1. Z^:1 contexto económico y político general
EI modelo de crecimiento económico que acabó por con-
504
solidarse en Portugal durante los años cincuenta se basaba
en el «desarrollo de un sector industrial moderno, de capital
intensivo, orientado, en primer lugar, para la reproducción
interna de modelos de consumo característicos de socieda-
des más desarrolladas, es, decir, para la producción de bie-
nes y servicios no esenciales, y en segundo lugar, para la ex-
portación» (16). Este desarrollo había sido posible por la apli-
cación de una doble política: por un lado, una política de
proteccionismo industrial, y, por otro, una política de ali-
mentación barata, que garantizaba bajos costes salariales a
las empresas industriales sobre la base del mantenimiento
de un sector agrario marginado y anclado en sus estructuras
tradicionales, ^que tenía en la emigración una de las habitua-
les válvulas de escape a su ya crónica ^ situación de des-
empleo.
Este modelo desequilibrado de crecimiento, al no tener
bases sólidas, era muy vulnerable a los cambios que pudie-
ran acontecer en su entorno político y económico, tanto in-
terno como externo. Esta vulnerabilidad se puso de mani-
fiesto a lo largo de los años sesenta cuando el proceso de
integración europea, por un lado, y la prolongación de las
guerras coloniales, por otro, ambos con su doble efecto de
resonancia sobre uno de los pilares en que se basaba el mo-
delo de desarrollo portugués: la emigración, desencadena-
ron una dinámica de cambios incontrolados que acabó por
afectar a todo el conjunto de la economía nacional y, como
consecuencia, a socavar las bases del propio régimen poli-
tico.
La agricultura fue uno de los sectores especialmente
afectados por esa dinámica, viéndose sumida en una profun-
da crisis, cuyo resultado final fue la transformación de sus
estructuras tradicionales y su plena integración en el modo
de producción capitalista. La crisis de la agricultura tradicio-
nal tuvo unos efectos inmediatos sobre el modelo de desa-
rrollo económico, ya que, con ella, se hizo imposible que el
sector agrario pudiera continuar satisfaciendo la demanda
(16) A. Sevinate Pinto y coL: A agr'uultura portuguesa no periodo 1950-1980.
Lisboa, Instituto de Estudos para O Desenvolvimento, 1984, p. 19.
505
alimenticia con productos a bajo precio, con lo cual se des-
moronó uno de los ejes fundamentales de ese modelo: el
mantenimiento de bajos costes salariales.
13.3.2. Las dimensiones económicas de la crisis
A continuación se analizarán algunas de las dimensiones
económicas en que puede dividirse la crisis agraria de los
años sesenta.
En primer lugar, la crisis se manifestó en la incapacidad
del sector agrario portugués para satisfacer una demanda
alimenticia que había cambiado en volumen y en composi-
ción interna. En efecto, la acción combinada de las remesas
procedentes de los emigrantes, los ingresos del turismo y los
elevados índices de crecimiento del P.I.B., significó un au-
mento sin precedentes de la renta disponible de la pobla-
ción, que tendría como consecuencia una fuerte presión so-
bre la demanda alimenticia (17), no correspondida por una
oferta rígida de productos agrarios por parte de un sector
estancado.
A los cambios cualitativos y cuantitativos de la demanda
alimenticia, la oferta agraria fue incapaz de responder de
forma adecuada, siendo, por el contrario, su respuesta la gé-
nesis de uno de los más graves desequilibrios del sector: el
divorcio entre la producción animal y la vegetal, cuya grave-
dad residía en que la expansión del subsector ganadero se
asentaba en el recurso masivo al abastecimiento externo en
materias primas para la industria de piensos en detrimento
del desarrollo de una producción nacional de cereales y
oleaginosas. Como consecuencia de ese desequilibrio, el
(17) Por ejemplo, la demanda alimenticia casi se triplicó en la década de
los sesenta a un ritmo del 4,9 % de crecimiento anuaL Este aumento
se acompaanó de una alceración de la dieta: entre 1968 y 1978 el
consumo de productos de origen animal creció a una tasa media
anual del 5,4 % y el de los de origen vegetal sólo lo hizo en un
1,7 %. (Dacos proporcionados por A. Sevinate Pinto y col., op. cit.,
p. 21.)
506
abismo entre los sectores agrario y no agrario de la econo-
mía portuguesa se vio cada vez más ensanchado (18).
En segundo lugar, la crisis se manifestó por la ruptura
del equilibrio en las relaciones comerciales del sector agra-
rio con el exterior y, en consecuencia, por el deterioro de la
balanza comercial agraria. Hasta mediados de los años se•
senta, los saldos de esta balanza comercial habían sido prác-
ticamente nulos, compensando generalmente el sector fores•
tal los déficits que siempre se ocasionaban en el sector agra-
rio. A partir de esa fecha, el proceso de deterioro se desen-
cadenó a un ritmo acelerado, siendo la causa principal del
déficit la inversión que se estaba produciendo en la estructu-
ra de la balanza comercial agraria a partir de mediados de
los sesenta, experimentando un espectacular aumento las
importaciones de productos alimenticios y, entre éstos, las de
las materias primas para la industria de piensos (19).
En tercer lugar, el incremento de la emigración hacia
los países europeos y los centros -urbanos portugueses, y el
masivo reclutamiento para las guerras coloniales, significa-
ron un auténtico «éxodo rurab^, realizado de forma desorde-
nada como respuesta a estímulos externos y no como resul-
tado de una modernización de las estructuras agrarias (20).
Toda esa situación provocó una fuerte elevación de los sala-
rios en la agricultura, rompiendo así la estabilidad de unas
(I8) Prueba de ello, es yue en el período 1968-1973 el P.A.B. sólo creció
a una tasa media anual del 0,8 % en contraposición con el 8,1 % de
crecimiento experimentado por el P.I.B. en ese mismo período
(ibid.).
(19) Encre 1954 y 1964 las importaciones de productosno alimenticios
representaban, por término medio, el 65 % del cotal de 1as importa-
ciones agrarias, mientras que en 1974 ya sólo representaban el 35 %
contra el 65 % de las de productos alimenticios (ibid.).
(20) La salida, entre 1963 y 1975, de 400.000 activos de la agriculcura
fue el reflejo de esos estímulos excernos en un sector sometido a
una grave situación de marginalidad. En consecuencia, 1a disminu-
ción de la población activa agraria así originada -27,6 % de la acti-
va total en 1973- no fue acompañado por un crecimiento significa-
civo de las inversiones para sustituir trabajo por capital, mancenién-
dose, por tanto, escancados tanto la producción agraria como 1a
productividad por accivo GbidJ.
507
explotaciones patronales habituadas desde antaño a dispo-
ner de mano de obra asalariada abiindante y barata y, por
ello, poco propensas a introducir lá mecanización. Este in-
cremento salarial, aunque tuvo a más largo plazo un efecto
dinamizador en algunos sectores del empresariado agrícola,
que optaron por modernizar sus explotaciones, de inmedia-
to lo que provocó fue un presión alcista sobre los precios de
los productos agrarios (21).
Las tres dimensiones económicas de la crisis de la agri-
cultura portuguesa de mediados de los sesenta tuvieron, en
definitiva, un efecto de distorsión sobre uno de los ejes en
que se basaba el modelo de desarrollo económico: la politi-
ca de alimentación barata. En este sentido, la crisis agraria
significó la imposibilidad de garantizar a la población unos
productos alimenticios a precios bajos y, en consecuencia,
provocó el desencadenamiento de un proceso inflacionista
generalizado que afectó negativamente a la continuidad de
dicho desarrollo.
13.3.3. L.as dimensáones sociales de la crisis.
La crisis de la agricultura tradicional portuguesa se ma-
nifestó también en el modo de organización del proceso
productivo que tenía lugar en las explotaciones, y en el ni-
vel de las relaciones sociales. A continuación, se analizarán
algunos aspectos de estas dimensiones sociales de la crisis.
En lo que respecta -al primer nivel, puede decirse que los
elementos antes comentados al hacer referencia a las di-
mensiones económicas de la crisis -disminución de la po-
blación activa agraria, aumento de los niveles salariales en
la agricultura, monetarización de la vida económica, etc.-,
tuvieron como principal efecto el incremento de la relación
con el exterior de la gran mayoría de las explotaciones
agrarias. La ideología ruralista y su apasionada -aunque
también interesada- defensa del «particularismo» y del «or-
(21) Entre 1963 y 1973, el crecimiento medio anual de los precios agra-
rios fue del 8,2 ^Yo contra el 4,1 4'o de los no agrarios.
508
den natural de los campos» como un patrimonio a proteger,
se desmoronó como un castillo de arena a medida que fue
haciéndose presente otro tipo de racionalidad económica: la
lógica del mercado, a la que inevitablemente hubieron de
adaptarse las distintas categorías sociales y productivas para
poder subsistir. Esta adaptación fue diferente en cada caso,
pues al ser también diferentes las formas de organización
previas y los recursos tanto económicos como humanos dis-
ponibles para hacerla efectiva, la misma base de racionali-
dad condujo a tomar distintas vías de adaptación.
Así, las explotaciones latifundistas del sur y los «patrimo-
nios fundiarios del norte» (22), que tenían un tipo de apro-
vechamiento basado, por un lado, en la cesión de parcelas
-generalmente, las de peor calidad- en arrendamiento 0
aparcería a agricultores no propietarios, y por otro, en el
cultivo directo mediante el recurso al trabajo asalariado de
la parte que reunía mejores condiciones, sufrieron los efec-
tos del éxodo rural en dos niveles. De una parte, la disminu-
ción de la población rural significó una menor demanda de
tierras para arrendar o para tomar en aparcería y, en conse-
cuencia, un descenso de las rentas o de las cuotas a percibir
por los propietarios. De otra parte, el incremento experi-
mentado por los salarios agrícolas significó una menor ren-
tabilidad de las parcelas aprovechadas mediante el recurso
al trabajo asalariado.
La respuesta a esta situación varió de unos casos a otros,
según las condiciones de partida. En el caso de explotacio-
nes en condiciones favorables para la transformacióri, la res-
puesta fue intensificar el sistema productivo, mecanizando,
introduciendo nuevas alternativas de cultivo, poniendo plan•
taciones de frutales, complementando el aprovechamiento
agrícola con el ganadero, etc. Por el contrario, en el caso
de explotaciones con deficientes condiciones de partida, la
(22) Una excelente caracterización de las regiones norte y sur puede ver•
se en F. Oliveira Batista: Po[ética Agraria..., op. cit. En este mismo tra•
bajo, se analiza brillancemente la diferente adapcación de ambas re•
giones a la crisis de la agricultura tradicional, basándonos en dicho
análisis para desarrollar este apartado.
5g9
respuesta fue abandonar el cultivo de las peores tierras, in-
crementar el grado de extensificación u orientarlas hacia el
aprovechamiento forestal. Ambas respuestas se pudieron
dar de forma simultánea en una misma explotación, debido
a su gran dimensión y a las diversas condiciones de los sue-
los ocupados por ella. Como resultado de esa adaptación, ya
fuese en uno o en otro sentido, tanto las explotaciones lati•
fundistas del sur como los patrimonios fundiarios del norte
comenzaron un proceso de decadencia, más lento en unas
zonas que en otras, para dar paso a formas de explotación
capitalista junto a explotaciones forestales o a tierras casi
totalmente abandonadas. Este proceso alteró también la es-
tructura social y las relaciones de poder en las distintas zo-
nas, como se verá más adelante.
Por la parte de las explotaciones campesinas, el éxodo
rural significó, en la mayoría de los casos, uná disminución
de las ayudas familiares. Las respuestas a esta situación va-
riaron también según las condiciones previas. Así,. hubo
algunos casos de explotaciones que pudieron capitalizarse
gracias a contar con recursos económicos procedentes de las
remesas enviadas por algún hijo emigrante, gracias al apoyo
estatal o recurriendo al alquiler de maquinaria; en otros ca-
sos, con desfavorables condiciones para su capitalización, la
respuesta consistió en disminuir el área cultivada y satisfacer
las enormes necesidades familiares combinando los ingresos
procedentes de la emigración y los derivados de los subsi-
dios percibidos por algún miembro de la familia ya jubilado.
En lo que respecta al nivel de las relaciones sociales, la
decadencia de los patrimonio fundiarios, en el norte, y de
los latifundios, en el sur, significó la quiebra de la hegemo-
nía de sus respectivos grupos sociales en las comunidades
rurales y el ascenso de nuevos grupos.
Así, en el fenómeno de decadencia de los patrimonios
fundiarios del norte y de la pérdida de hegemonía de su
grupo social, contribuyeron factores como la ya citada crisis
económica en que se vieron sumidos, pero también influyó
el creciente proceso de urbanización de los miembros de las
familias asociadas a dichos pátrimonios y, en consecuencia,
510
el abandono por parte de estas personas de la aldea como
residencia habitual y su inserción en actividades profesiona-
les no relacionadas con la agricultura, contribuyendo, así, el
fraccionamiento de aquéllos. De esta decadencia surgirá una
nueva élite de agricultores con explotaciones muy capitaliza-
das, que va a coexistir con una extensa red de agricultores
familiares, penetrados ambos por unas relaciones mercanti-
les alimentadas permanentemente por la presencia de co-
merciantes e intermediarios (23).
En la región sur, la. decadencia de los latifundios dio
paso a la constitución de un fuerte sector de empresarios
agrarios capitalistas, asentado en las mejores tierras y propi-
ciado por los planes de regadíos puestos en marcha. Este
nuevo grupo social en ascenso fize alcanzando un predomi-
nio creciente, tantoen las esferas políticas y económicas de
las zonas rurales como en el nivel nacional.
13.3.4. La política agraria frente a la crisis
de la agricultura tradicional
Derrotado el proyecto industrialista en su dimensión re-
formadora de las estructuras agrarias, otras medidas relacio-
nadas con el crédito, el desarrollo ganadero, la comercializa-
ción o la asistencia técnica, que no alteraban el status quo
estructural de los campos portugueses, fueron adoptadas
por los poderes públicos para neutralizar algunos de los
efectos más negativos de la crisis de los años sesenta.
La politica agraria aplicada en esta coyuntura se orientó
fúndamentalmente a abordar el problema de la incapacidad
del sector para satisfacer las necesidades alimenticias de la
población, centrando en ese sentido su atención en apoyar a
aquellas explotaciones cuyas dimensiones y condiciones
naturales fuesen favorables, para capitalizarse, intensificar
sus procesos productivos y lograr así una mayor rentabili-
dad. En esta línea de orientación, la dimensión de las gran-
des explotaciones no sólo no planteaba problema alguno a
(2S) F. Oliveira Bapcista, op. cic, p. 719.
511
esos objetivos de la política agraria, sino que era considera-
da como un factor favorable para llevar a cabo un mejor
aprovechamiento de las técnicas agrícolas, dadas las ventajas
de la economía de escala. El problema se planteaba al nivel
de las pequeñas explotaciones, consideradas como inviables
en una economía abierta completamente hacia el merca-
do (24). En _ resumen, la gran explotación latifundista, que
durante décadas había sido consideradá como uno de los
principales lastres para el desarrollo de la agricultura portu-
guesa, va a ser concebida ahora, tras el abandono de las
veleidades reformadoras de los industrialistas, como la uni-
dad de producción más idónea, siempre que fuese capaz de
modernizarse, introduciendo la mecanización e intensifican-
do su aprovechamiento agrícola; el denostado latifundio va
a dar paso a la gran empresa capitalista como modelo hacia
el cual orientar las grandes líneas de la política agraria.
Entre las medidas concretas de política agraria implica-
das en ese período, merecen ^a pena exponer aquí las rela-
cionadas con la «colonización», las relativas a los regímenes
de «arrendamiento y aparcería» y las que significaron la re-
forma de la «seguridad social agraria» (25).
A) El abandono del proyecto industrialista .significó, en
la práctica, la retirada de todo proyecto. de «colonización»
que tendiera a modificar el sistema latifundista vigente én
los campos del Sur. El ascenso de una nueva clase de gran-
des agricultores con explotaciones modernas, asentadas en
las zonas regadas por los planes de hidráulica agrícola o en
los suelos más fértiles de los antiguos latifundios, significó la
consagración de la gran explotación capitalista como mode-
lo ideal para llevar a cabo la tan anhelada modernización
de la agricultura portuguesa. En consecuencia, la interven-
ción estatal sobre las estructuras agrarias se orientó hacia el
(24) Ver F. Oliveira Baptista: «Pequena agricultura: economía agraria e
politica agraria (anos trinta•1974h>, en Revúta Critŝa de Ciencias Sociaŝ
núms. 7 y 8, 1981.
(25) No se analizará aquí por falta de .espacio la promulgación del nuevo
«régimen cerealista» que ponía fm a la antigua normativa heredada
de la Campanha do Trigo.
512
lado de las explotaciones de pequeña dimensión, es decir,
abordando el problema de los minifundios del Norte. En
este sentido, fueron promulgados, en el marco del ya citado
II Plan de Fomento, la ley núm. 2116 de 1962 y el decreto
núm. 44647 del mismo año, relativos a la «concentración
parcelaria», que preveían la transformación de un área de
6.000 Ha. hasta 1964, si bien, en la práctica, su impacto fue
bastante más reducido.
B) En los años sesenta se asistió a un interesante deba-
te sobre la reforma del ordenamiento jurídico relativo a los
regímenes de arrendamiento y aparcería (26), cuyo resultado
fue la promulgación de la ley núm. 2114 de 1962 y su inclu-
sión en el Código Civil de 1967.
Como se recordará, uno de los objetivos del proyecto in-
dustrialista para la agricultura era modificar el régimen de
arrendamiento con el fin de intensificar el aprovechamiento
agrícola de las explotaciones, alterando en favor de .los
arrendatarios la legislación existente y promoviendo la cons-
titución de modernas explotaciones familiares en las tierras
arrendadas. Esta dimensión del proyecto industrialista se
plasmaría ahora en una proposición cuyos rasgos más signi-
ficativos eran los siguientes: fijación del plazo de arrenda-
miento en seis años como regla general; establecimiento de
indemnizaciones al arrendatario por las mejoras introduci-
das en la explotación; derecho del arrendatario a beneficiar-
se de una reducción de la renta en razón de los perjuicios
ocasionados por accidentes naturales; fijación anual y en es-
pecie de la renta, pero efectuándose su pago en dinero; re-
conocimiento de una categoría especial de «arrendamientos
familiares protegidosn con derecho a un tratamiento espe-
cial por parte de los poderes públicos (27), y supresión de la
aparcería.
(26) Sobre los antecedentes históricos de la legislación relativa al arren-
damiento y aparcería puede verse F. Oliveira Baptista: Palítŝa Agra-
ria..., op. cic, pp. 77-85.
(27) Lo más importante de ese tratamiento era la ampliación del perío-
do de arrendamiento, que hacía muy dificil la interrupción del con-
trato por iniciativa det propietario; con esta medida se precendía
513
Esta proposición de ley fue sustancialmente modificada a
su paso por la Cámara Corporativa y la Asamblea Nacional,
al igual que ya ocurriera con los proyectos de colonización
interna. La ley núm. 2114 resultante contenía, en conse-
cuencia, importantes cambios respecto a la propuesta pre-
sentada por los industrialistas, entre los cuales el más signifi-
cativo era la distinción entre arrendamientos de explotacio-
nes capitalistas y de explotaciones familiares, otorgándoles
un diferente tratamiento (28). Respecto al primer tipo de
arrendamiento, las diferencias eran de menor relieve, pues
la ley mantenía el plazo de seis años como en la proposi-
ción, así como el derecho a indemnización por mejoras efec-
tuadas y a una reducción de la renta por accidentes natura-
les, aunque, sin embargo, establecía que la renta podía pa-
garse en especie, y no suprimía la aparcería. En el caso de
explotaciones familiares, los cambios eran más sustanciales:
así, aunque se mantenía lo relativo a la reducción de la ren-
ta debido a calamidades naturales, la nueva ley limitaba la
duración del contrato a un año y no a seis, establecía ade-
más la posibilidad del pago de la renta en especie y no su-
primía la aparcería.
En resumen, la ley núm. 2114 benefició principalmente
a los arrendatarios de explotaciones c,^pitalistas, mientras
que no contribuyó a modificar la posición ventajosa que tra-
dicionalmente habían tenido los propietarios fundiarios del
Norte respecto a las explotaciones familiares en los contra-
tos de arrendamiento y aparcería.
c) Finalmente, se va a tratar de nuevo el tema de la se-
guridad social agraria que, tras un paréntesis de más de 20
años en el que no se produjeron cambios sustanciales en el
promover la creación de explotaciones modernas en tierras arren•
dadas.
(28) No hay que confundir entre esta distinción y la que establecía el
proyecto para favorecer los «arrendamientos familiares protegidosu.
La distinción que contemplaba la ley era simplemente entre los
arrendamientos de grandes y pequeñas explotaciones según su ca-
maño, sin introducir ningún otro elemento selecŝvo como en el
proyecto y sin que la distinción significara promover el tipo fami-
liar.
514
régimen vigente, va a ser sustancialmente reformado por
dos veces en los años sesenta, adquiriendo a partir de esas
reformas un gran impulso.
Como se recordará, la Seguridad Social en Portugal ve-
nía siendo regida por la ley núm. 1884 de 1935 y normas
posteriores.De acuerdo con esa reglamentación, correspon-
día a las casas do povo ejercer las funciones protectoras de
la población rural a través de un conjunto muy reducido de
prestaciones, limitado prácticamente a la asistencia médica y
a la concesión de algunos subsidios por enfermedad, muerte
o invalidez. La escasa significación de las prestaciones y el
número tan pequeño de beneficiarios -sólo el 20 % de la
población rural-, convertía a la Seguridad Social agraria en
un área completamente marginal de la política social.
Debido a las deficiencias que el sistema de Seguridad So-
cial había mostrado tras quince años de aplicación -bajo
índice de cobertura, escasa calidad de las prestaciones, exce-
siva dispersión de las iristituciones e inadecuado sistema de
financiación-, el gobierno presentó un proyecto de ley, en
mayo de 195 7, convertido cuatro años más tarde en la ley
núm. 2115 de 18 de junio de 1961, que reformaba sustan-
cialmente el régimen hasta entonces vigente. EI aspecto más
importante de la reforma consistía en que los objetivos y
realizaciones de la Seguridad Social debían, a partir de ese
rriomento, ser coordinados con los de otras áreas de la poli-
tica social -sanidad y asistencia social, fundamentalmen-
te-, creándose para hacer efectiva dicha coordinación un
Consejo Social de carácter interministerial, presidido por el
presidente del Consejo de Ministros. En lo que respecta a
las cateŝorías de instituciones, la nueva ley no introducía re-
formas sustanciales, manteniendo las cuatro establecidas en
la anterior normativa legal, aunque introduciendo modifica-
ciones en su estructura administrativa.
En relación con el sector agrario, la importancia de la
ley núm. 2115 radicó en que obligaba al gobierno a desa-
rrollar una reglamenta•ión específica para este área, con el
fin de generalizar la protección social de los trabajadores ru-
rales y^sus familias. Dada la relación estrecha entre la es-
515
tructura de las ŝásas do povo y la del régimen de Seguridad
Social agraria, pareció conveniente a los legisladores que
una reforma sustancial de este sistema debía ir asociada a
una reforma similar de aquella estructura corporativa.
De acuerdo con el mandato establecido por la ley núme•
ro 2115, fue promulgada, el 29 de mayo de 1969, una ley
específica para la Seguridad Social Agraria, concretamente
la núm. 2144. Esta ley representó una reforma sustancial del
sistema vigente y dio un gran impulso a este régimen de
protección, en un momento en que se estaban produciendo
importantes transformaciones en la agricultura portuguesa,
sobre todo en la estructura de su poblacion activa debido al
éxodo rural y la salida masiva hacia otros sectores de traba-
jadores asalariados.
Esta reforma --cuyos aspectos institucionales se comen-
taron al analizar las casas do povo-, al ampliar la cobertu-
ra y la calidad y canticíad de las prestaciones tuvo unos efec-
tos decisivos en las economías de las explotaciones familia-
res (29), mucho más importantes, incluso, que lo• producidos
en el colectivo de asalariados agrícolas. Mientras que, en el
caso de éstos, el subsidio especial no significó un freno a la
emigración por cuanto la causa de su precaria situación te-
nía una base estructural, en el caso de los pequeños agricul-
tores familiares, los nuevos subsidios de previdencia signifi-
caron una importante fuente complementaria a los ingresos
procedentes de sus explotaciones, que se acompañaban en
muchas ocasiones de las remesas enviadas por algún hijo
emigrante.
«La Previdencia Rural (o Seguridad Social agraria) actuó,
en gran medida, como elemento de conservación del orden
existente, en particular en las aldeas de pequeñas explota-
ciones familiares. Los subsidios de la Previdencia fueron, sin
embargo, algo más que un simple ingreso para estas explo-
taciones familiares: el Estado, exterior y tradicionalmente
presente como parásito de las economías familiares (tasas,
impuestos, cuotas obligatorias, etc.), venía ahora a dar (y no
(29) Ver en este sentido el artículo de J. Castro Caldas: «Caseiros do
Alto Minho» , en Revista Crítica de Ciencias Sociai.^ núm. 7/ 8, 1981.
516
a extraer), recibiendo sentimientos de gratitud que política-
mente fueron, sin dificultad, capitalizados por el régi-
men» (30).
A1 comenzar la década de los setenta, la agricultura por-
tuguesa había sufrido importantes cambios, tanto en la re-
gión norte como en el sur, si bien se mantenían las grandes
diferencias entre ambas regiones. Los datos macroeconómi•
cos reflejan estos cambios y, al mismo tiempo, esta continui•
dad de la diferenciación regional. En efecto, en 1970 la agri-
cultura absorbía el 30 ^Yo de la población activa -frente al
47 % en 1950- y contribuía con el 17 % al P.I.B. -frente al
32 % en 1950-, pero se mantenía el desequilibrio regional.
Así, la región norte concentraba un 62 % de dicha población
activa agraria, que era un porcentaje muy parecido al de dé-
cadas anteriores -62 % en 1940, 58 % en 1950, 59 % en
1960-, mientras que en el sur la concentración era de un
13 %-siendo del 12 % en 1940, 14 % en 1950, 14 % en
1960-; en cuanto al P.A.B., la región norte contribuía en
1970 con un 54 %-muy similar al 50 % en 1956- al pro•
ducto interior bruto agrícola y la región sur lo hacía con
un I 6 %.
En lo que respecta al número de explotaciones, se ha-
bían producido, sin embargo, algunos cambios relativos en-
tre ambas regiones. Así, aunque en la región norte conti-
nuaba en 1970 concentrado el 70 % del total de explotacio-
nes --cifra similar a la de veinte años antes- y en el sur
sólo el 6%-muy similar también al 5% en 1952-, aqué-
llas ocupaban una superficie cultivada mayor -el . 34 % en
1970 por el 29 % en 1952-, mientras que las explotaciones
del sur habían disminuido su porcentaje de ocupación
-36 % en 1970 y 48 9^o en 1952-. Este hecho puede ser ex-
plicado por lo ya señalado respecto a la crisis del latifundio
y del cultivo del trigo, y el abandono que experimentaron
las tierras de peor calidad y su sustitución por aprovecha-
(30) F. Oliveira Baptista, Politŝa Agraria..., op. ci^, p. 737.
517
mientos forestales. En el norte, sin embargo, la crisis de los
patrimonios fundiarios condujo más al fraccionamiento de
los mismos y a una intensificación en su aprovechamiento
agrícola.
En ambas regiones, la crisis de sus estructuras tradiciona-
les dio paso a la consolidación de grupos de agricultores ca-
pitalistas -propietarios o arrendatarios-, siendo este paso
más relevante en el sur. Asimismo, se consolidó un sector
importante de explotaciones familiares -más relevante en
el norte-, en cuyo mantenimiento influían los ingresos
complementarios procedentes de la «previdencia rurab^ o de
la emigración.
La crisis de la agricultura tradicional en Portugal no ha-
bía dado lugar a una agricultura moderna y capitalizada,
sino que mantuvo el carácter marginal del sector en el con-
junto de la economía nacional. Este carácter marginal se
convirtió en un obstáculo cada vez más grave para el desa-
rrollo general del país, ya que la agricultura continuó siendo
incapaz de satisfacer la demanda alimenticia y sus. anquilosa-
das estructuras hacían que los costes de los productos agra-
rios se elevasen extraordinariamente, obligando a los pode•
res públicos a aplicar una costosa política de subvenciones
para mantener sus precios a niveles asequibles a los consu-
midores.
Todo ese cúmulo de contradicciones económicas se unía
a las contradicciones sociales resultantes de la excesiva con-
centración de la propiedad de la tierra en las zonas latifun-
distas del sur, mitigadas parcialmente durante los años se-
senta por el éxodo rural. La coyuntura de crisis económica
y política abierta en los años setenta acelerará extraordina-
riamente dichas contradicciones y provocará, como un as-
pecto más de la crisis que a todos los niveles afectaba a la
sociedad portuguesa, la caída de la dictadura y el comienzo
de un vertiginoso proceso de acontecimientos que conduci-
ría a la instauración de un régimen democrático de corte
occidental.518