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Margarita Manosalvas Feb.2011 
 
 
¿Nueva política y nuevos instrumentos de política? 
Una aproximación al Programa de Intervención Territorial Integral (PITI) desde el 
enfoque del desarrollo local y las políticas públicas. 
 
 
Antecedentes 
 
Después de casi dos décadas de políticas de ajuste y reformas estructurales, a inicios del nuevo 
milenio, era evidente que los resultados buscados no se alcanzaron en el Ecuador. Más bien, los 
analistas observaron una severa reducción del gasto social, mientras que la incidencia de la 
pobreza continuaba siendo elevada así como la desigualdad social (Larrea en Lustig, 2009; 25). 
El 15 de enero del 2007 el país inauguró un nuevo periodo presidencial con un gobierno de 
tendencia socialista que se había identificado contrario a las reformas del Consenso de 
Washington, cuestionó el modelo de desarrollo, propuso una reforma política radical, reivindicó 
un nuevo tipo de estructura social (J. Paz y Miño, 2006; 02) y planteó la necesidad de una mayor 
intervención del Estado en la economía y en general en la promoción de nuevas formas de 
desarrollo para el país. 
El nuevo Gobierno impuso un estilo de gestión caracterizado por la preparación técnica y 
profesional de sus colaboradores, la mayor presencia de mujeres en cargos ministeriales; los 
gabinetes itinerantes que rompen el esquema burocrático tradicional y se llevan a cabo en 
ciudades no centrales y en locaciones distintas cada semana, así como las cadenas sabatinas en 
las que el presidente y parte de su gabinete, defienden sus tesis políticas, rinden cuentas de su 
gestión durante la semana y dialogan con la ciudadanía. Otra innovación gubernamental fue la 
creación de ministerios coordinadores, entidades de coordinación supra e interministerial. En 
marzo del 2007, se creó el Ministro Coordinador de Desarrollo Social (MCDS). Este ministerio es 
el encargado de concertar las políticas y las acciones de carácter social, que adopten las 
siguientes instituciones: Ministerio de Educación, Ministerio de Trabajo, Ministerio de Bienestar 
Social, Ministerio de Salud, Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, Secretaría Nacional de 
Planificación y Desarrollo, Instituto Ecuatoriano de Crédito Educativo y Becas, Banco Ecuatoriano 
de la Vivienda, y Ministerio de Economía. Más adelante se sumarán la Secretaría de Solidaridad 
Ciudadana y a la Secretaría del Migrante. (MCDS, 2011) 
La misión del MCDS es proponer políticas interministeriales de desarrollo social mediante la 
coordinación, articulación y monitoreo permanente de la políticas, planes y programas sociales 
ejecutados por los Ministerios que forman parte del Consejo Sectorial de Políticas de Desarrollo 
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Social, generación de procesos de información, investigación, selección de beneficiarios de 
programas sociales, asistencia técnica y evaluación, diseño y ejecución de programas prioritarios 
de corto y mediano plazo en su etapa de pilotaje, que generen oportunidades para la población 
vulnerable o que requiera amparo del Estado, en el marco de defensa y protección de sus 
derechos fundamentales; y, apoyo en el diseño y monitoreo de los esquemas de subsidios e 
incentivos focalizados para que los mismos lleguen efectivamente a las poblaciones más 
necesitadas.(Op. Cit) 
Las políticas interministeriales del MCDS se recogen en la Agenda Social. La primera Agenda se 
estableció para el bienio 2007-2008 y la segunda para el 2009-2011. 
En el marco conceptual de la primera Agenda de Acción Social, el desarrollo social se concebía 
desde un enfoque de garantía de derechos. Se aclara que en un entorno socio-cultural en el cual 
gran parte de la población se encuentra excluida económica y socialmente, al no tener 
condiciones mínimas, una persona no puede ejercer de forma explícita sus derechos políticos, 
económicos, sociales y humanos. Por lo tanto el desarrollo social debía procurar el montaje de 
espacios inclusivos en la sociedad y en la economía, espacios que posibiliten la ampliación de 
capacidades y oportunidades para ejercer derechos y construir una ciudadanía activa, crítica, 
responsable y participativa. 
La primera agenda señalaba que durante el llamado periodo neoliberal, la política económica 
privilegió el crecimiento económico como objetivo central y se ejecutaba de forma autónoma con 
respecto a la política social. La búsqueda del crecimiento económico como fin y no como medio, 
conduce a la funcionalización del ser humano como una variable más de la ecuación económica. 
A la política social le correspondía implementar acciones compensatorias para aquellos que por 
su vulnerabilidad, invariablemente resultan más golpeados con las medidas de ajuste, la 
liberalización, la privatización, etc. Así el rol de la política social fue mitigar los impactos negativos 
de una política económica excluyente. En la Agenda Social 2007, se establecía que la mejora de 
las condiciones de vida del ciudadano, no es el medio sino el fin último de las políticas sociales y 
de las políticas económicas. Esto plantea la integralidad como opción estratégica y metodológica 
para el diseño e implementación de las políticas públicas. Haciendo referencia a Sen (2000) en 
esta Agenda se asumía un enfoque de desarrollo de capacidades, de creación de oportunidades y 
de inclusión social y económica para los objetivos de la política social. La mejora del bienestar se 
concebía como el proceso integral y dinámico. Se anotaba que la ampliación de capacidades 
(educación, capacitación, salud, vivienda) no garantiza automáticamente una mejora en el 
bienestar, éste proceso debe ir acompañado de un pleno acceso a las oportunidades (empleo, 
crédito, acceso a mercados o a la información) que permitan a las personas utilizar sus 
capacidades, esto aumenta sus opciones y les permite escoger el tipo de vida que más valoran. 
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Dados los cambios en el marco constitucional, para el 2009 el Plan Nacional de Desarrollo se 
convirtió como Plan Nacional del Buen Vivir. La Agenda Social 2009-2011 se alinea dentro de este 
nuevo marco normativo. La visión macro de la política social es lograr una sociedad justa, 
equitativa e incluyente sin discriminación de ningún tipo, respetuosa de la diversidad y las 
culturas, que emancipe a los ciudadanos, con servicios concebidos como principio ético y bien 
público y oportunidades para el desarrollo de capacidades, con espacios e infraestructura digna 
para el buen vivir, con protección y seguridad social para las contingencias y vulnerabilidad y con 
oportunidades económicas para lograr una vida digna e independiente, como individuos, familia y 
sociedad. (Agenda Social 2009-2011) En la fundamentación conceptual de la nueva política social, 
se señala que ésta se enmarca en la recuperación del rol del Estado, la solidaridad, la 
universalidad y la gratuidad en servicios sociales clave que se consideran como bien público y no 
como mercancías, asegurando derechos para la construcción efectiva de ciudadanía (educación, 
salud, protección y seguridad social) y garantizando el acceso y promoción de espacios 
sostenibles del buen vivir (vivienda, agua y saneamiento, entornos sanos y seguros). (p.5) 
Esta política social estaría orientada hacia a la reducción de brechas bajo el principio básico de 
equidad: enfatiza en acciones positivas en grupos de atención prioritaria (infancia, juventud, mujeres, 
grupos étnicos, sectores populares, entre otros) pero deja de lado la visión paternalista y clientelar 
que instrumentaliza a los sujetos… genera corresponsabilidades y construye ciudadanía, respeta y 
promueve el tejido social y las capacidades organizativas hasta la total inclusión social y 
económica de quienes han estado históricamente excluidos… es una política que emancipa a los 
ciudadanos, rompiendo cadenas de explotación o dominación, y les permite su reconocimiento 
comoactores clave del desarrollo social y económico (p.5). Se trata de políticas que no solo miran 
el consumo y la redistribución sino que apuntan al modo de producción y distribución (acceso a 
activos productivos, nuevos modos de regulación), promoviendo la inclusión socioeconómica y el 
empoderamiento de los sectores campesinos y populares como actores económicos de la 
economía popular y solidaria, capaces de apoyar a la construcción de un nuevo sistema 
económico que actúa con el mercado y no para el mercado. La Agenda Social 2009-2011 
contempla los siguientes ejes de trabajo: a) Protección social frente a contingencias. b) 
Generación de capacidades y oportunidades. c) Construcción del hábitat e infraestructura social. 
d) Inclusión económica y social. 
La gestión de esta nueva política se describe como; articulada, moderna, eficiente, transparente, 
con lineamiento y metas claras, donde el Estado ejerce la rectoría pero actúa en forma 
desconcentrada y descentralizada en los territorios, defendiendo el interés público y construyendo 
ciudadanía (p.5). En esta Agenda se plantea que los cambios implementados por el Gobierno 
Nacional desde el 2007, han marcado algunos hitos en la gestión social, entre ellos; la 
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recuperación de la visión de lo público con el fin de universalizar servicios clave como educación y 
salud con grandes recursos destinados al área social. Avances en la consolidación de rectorías y 
fortalecimiento de la institucionalidad y del servicio público. No obstante, reconoce que aún 
quedan abiertas en el cuerpo social ecuatoriano profundas brechas, producto de una historia de 
subdesarrollo y marginación. Aún persisten en el país la pobreza, la desigualdad y la falta de 
acceso a servicios de calidad en los ámbitos de educación, salud, nutrición, vivienda, trabajo e 
inclusión económica y tratamiento de personas en condición de migrantes. La atención prioritaria 
a estas rupturas permitirá construir un país de justicia y oportunidades para todos. (P.7) 
Estos cambios que ciertamente marcan un cambio positivo en la forma de hacer política en el 
Ecuador, contrastan con una actitud presidencial claramente confrontativa, parecería que en este 
gobierno hay poco espacio para el disenso aunque tampoco se hace mucho por llegar a 
consensos. El fuerte liderazgo presidencial deja poco espacio para otros liderazgos, incluso 
dentro del mismo gobierno, no se diga en el espacio del debate público. Grave contradicción para 
una propuesta de cambio que entre sus postulados ofreció renovar la democracia haciéndola 
más participativa, precisamente acogiéndose a esa promesa participativa es que varios grupos 
sociales; indígenas, maestros, universidades, han reclamado ser parte activa de las reformas pero 
muchos no han encontrado una respuesta que satisfaga esas demandas. 
Además, el país no ha logrado abandonar el modelo de desarrollo extractivista y dependiente de 
la exportación de productos primarios que lo ha caracterizado desde sus inicios como república. 
El Gobierno no ha dado pruebas convincentes de buscar una salida al extractivismo, más allá de 
la propuesta condicionada de dejar bajo tierra las reservas del ITT, las rentas petroleras siguen 
significando un alto porcentaje de los ingresos fiscales y se espera incrementar esa participación 
con la minería, lo que ha generado fuertes tensiones al interior de su movimiento político y 
tempranamente provocó rupturas con colaboradores, ambientalistas y comunidades indígenas. 
Estos antecedentes permiten abordar el análisis de los instrumentos de políticas de la nueva 
política, bajo la premisa de su doble carácter; de variable dependiente de la acción social; e 
independiente dada su potencialidad como factor de transformación de la realidad local. 
 
¿Nuevos instrumentos de política? 
Los cambios en la orientación política del Gobierno Nacional, el marco trazado por la nueva 
Constitución del 2008, y los fundamentos y principios que definen las políticas sociales de las 
Agendas desde el 2007 hasta el 2011, evidentemente muestran un giro en la forma de concebir el 
sector social, el modelo de desarrollo, el rol del Estado y la gestión pública. Así mismo estos 
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elementos configuran el contexto y los antecedentes en los que surge el Programa de 
Intervención Territorial Integrada (PITI). 
Precisamente, bajo este nuevo esquema burocrático, a mediados del 2007 el gabinete 
presidencial itinerante visitó los cantones de San Lorenzo y Huaquillas. Durante sus visitas el 
ejecutivo constató las profundas carencias de estos territorios respecto a la dotación de servicios 
básicos, los altos niveles de pobreza, de desempleo, de analfabetismo, insalubridad, y los 
acuciantes problemas de seguridad que afectaban las condiciones de vida de las personas que 
habitan estos territorios fronterizos. En junio de 2007 el Ministerio de Coordinación de Desarrollo 
Social (MCDS), recibió el mandato de diseñar una estrategia de intervención rápida, integrada y 
efectiva, que pudiera ser aplicada de forma inmediata en territorios ubicados en zonas periféricas 
en las que históricamente la acción del Estado no ha generado desarrollo o, en localidades que 
presentaban algún nivel de conflictividad por razones coyunturales. Este mandato dio origen al 
Programa de Intervención Territorial Integral (PITI) su metodología de trabajo permite una 
intervención rápida y efectiva en respuesta a necesidades emergentes y de infraestructura en los 
territorios. Promueve el desarrollo a partir de las realidades locales y se basa en la 
implementación coordinada de políticas, programas y proyectos del Consejo Sectorial de Políticas 
de Desarrollo Social, el fortalecimiento de los gobiernos locales y la participación activa de la 
sociedad civil y el sector privado y público en el nivel local. Desde un criterio de equidad, el PITI 
es una acción positiva orientada a equilibrar las profundas desigualdades territoriales que existen 
en el país. (Presentaciones del PITI www.mcds.gob.ec) 
Desde sus inicios hasta febrero del 2011, el PITI ha coordinado intervenciones en 16 localidades 
de las tres regiones del país. En la Costa; San Lorenzo, Huaquillas, Mompiche, Río Verde, Puná, 
Santa Rosa, Santa Elena y Montecristi. En la Sierra; Zumbahua, Juncal, Chalguayacú, Quisaloma y 
San José de Chimbo. En la Amazonía; Dayuma, Nuevo Rocafuerte y Añango. 
Este es un resumen del estudio en el que se intenta recoger las principales características del mo 
delo de intervención del PITI. Para abordar el estudio se plantea algunas definiciones teóricas 
que fundamentan el PITI, se describe su proceso y forma de funcionamiento, se hace un recuento
de la forma en que se implementaron los programas pilotos en Huaquillas, San Lorenzo y Dayuma; 
se infiere el efecto multiplicador del programa y se revisa los niveles de ejecución presupuestaria; 
en definitiva se busca recoger los logros, limitaciones, buenas prácticas y lecciones aprendidas 
durante los 3 años de intervención del PITI. 
 
 
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Una mirada desde las políticas 
Existe consenso entre los estudiosos de las políticas públicas al definirlas como el objeto y el 
resultado de la política (Belikof, 2010; 14). De manera general, la política establece las 
orientaciones que influirán con mayor o menor fuerza en la hechura de las políticas. Las políticas 
públicas pueden concebirse como una variable dependiente, es decir un resultado de la acción 
pública, o como una variable independiente, es decir como un factor de cambio con el que se 
busca solucionar un problema público (Cfr. Meny y Thoening 1992; 96-99). 
Este análisis del PITI parte de concebirlo como un instrumento de gestión de las políticas sociales. 
Políticas cuyo resultado final puede ser visto como una variable dependiente puesto que su 
articulación está sujeta ala voluntad y a las capacidades de varios actores en distintos niveles 
territoriales y en distintos ámbitos sectoriales. Pero también como un instrumento de gestión de 
políticas que encierran un potencial transformador, al ser implementado con una intencionalidad 
definida en una realidad territorial específica, por lo tanto también se constituye como una 
variable independiente. El PITI como instrumento de gestión está imbuido de este doble juego 
entre la capacidad de incidencia de las nuevas políticas y las restricciones que imponen las 
contingencias del contexto y otros factores que escapan a la racionalidad planificadora. 
Otro criterio para abordar el análisis del PITI es mirar las políticas y sus instrumentos como 
proceso. EL ciclo de las políticas incluye la construcción de la agenda, el diseño, formulación, 
implementación, monitoreo y evaluación. En esta perspectiva cada fase del ciclo se constituye en 
un objeto de análisis. En este caso un PITI podría definirse como un instrumento de gestión para 
la implementación de la política social. No obstante, puesto que el PITI actúa en el nivel operativo 
y a nivel meso, éste reproduce dentro de sí nuevamente el ciclo de diseño, formulación, 
implementación, monitoreo y evaluación de proyectos que se derivan de las políticas y 
programas de la Agenda Social. 
Otros criterios que se utilizarán aquí para el análisis del PITI se refieren a los principios 
normativos de efectividad y eficiencia de la política pública. Típicamente la política social busca 
producir mejoras en el bienestar de las personas, guiándose por principios que definen su 
población-meta, el logro de objetivos y la forma de utilización de los medios asignados a 
alcanzarlos. Para ello recurre a la gestión social, responsable de la identificación concreta de los 
beneficiarios y del manejo de los medios que se ponen a disposición para alcanzar los fines de los 
programas y proyectos. Se utilizan para ello diversos instrumentos (Cfr. Franco, 2002) 
Como criterio que guía la gestión de la política pública en general, y la política social en 
particular, la efectividad es la capacidad de la gestión social para cumplir eficiente y eficazmente 
con los objetivos a lo largo del tiempo. En este sentido la eficiencia, mide la relación que existe 
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entre los productos (bienes o servicios) que se entregan a través de la política social y los costos 
de los insumos y las actividades que se llevan a cabo para obtener tales productos y servicios 
(Op.Cit). La eficacia en cambio, muestra el nivel de logro con respecto al propósito planteado. La 
efectividad en la función pública exige un adecuado método tanto para la identificación, análisis y 
articulación de las necesidades sociales, como para la selección de alternativas de solución y 
estrategias de intervención. Exige además adaptar oportunamente los modos operativos a las 
variaciones contextuales, y hacer uso del aprendizaje derivado del seguimiento y evaluación de 
las intervenciones (Cohen y Franco, 2005; 114). 
Desde fines de los 90 se ha impulsado un nuevo enfoque para las políticas públicas, como 
aquellos cursos de acción e intervenciones que surgen de la interacción de las instituciones de 
gobierno con otras instituciones no gubernamentales, con grupos sociales e individuos que 
manifiestan un interés particular por resolver un problema social. Aunque en ocasiones existe un 
sector dominante o grupos de interés con mayor capacidad de presión, desde este nuevo 
enfoque de políticas públicas se buscará establecer una sinergia tal que los actores puedan 
perseguir sus intereses dentro del objetivo general del bien común. La introducción de la 
participación social en los procesos que antes estaban restringidos al ámbito estatal, abre un 
camino para el protagonismo de distintos grupos de la sociedad civil que exigen mayor 
participación en la toma de decisiones y que interpelan con mayor fuerza y frecuencia la 
efectividad de las políticas públicas emitidas desde los gobiernos centrales, mientras que los 
gobiernos locales han comenzado también a generar políticas territoriales. (Cfr. Bitar, 2005). 
 
El debate sobre el desarrollo y las políticas de desarrollo 
Después de la Segunda Guerra Mundial, los países del mundo quedaron divididos en tres 
categorías; capitalistas, socialistas y no alineados. Entre los países no alineados, estaban 
los latinoamericanos que, luego fueron clasificados como parte del tercer mundo. En 
1945 Estados Unidos asumió el liderazgo del primer mundo, promovió la reconstrucción 
de la Europa capitalista con el Plan Marshall destinado, además, a contener un posible 
avance del comunismo en ese continente. Desde 1949 el país del norte puso en marcha 
una estrategia paralela en los países latinoamericanos. En su discurso inaugural el 
presidente Truman (enero de 1949) asumía el objetivo de fomentar el desarrollo en los países, 
subdesarrollados aprovechando los avances científicos, los progresos industriales y el acervo de 
conocimientos técnicos de las naciones más prósperas. Con la ayuda de los EEUU y con 
sus esfuerzos propios, los países pobres podrían elevar sustancialmente su nivel de vida. 
Así, en un clima de guerra fría, la búsqueda de hegemonía del capitalismo occidental 
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encuentra su caballo de Troya en el cometido del desarrollo. El estilo de vida de los 
Estados Unidos (y en general de los países capitalistas) aparece como la representación más 
acabada del bienestar, cuyo principal indicador será el crecimiento económico. Según 
Ritz, esta noción de desarrollo que se difunde e impone a partir de la guerra fría es una 
solución metafórica, una imagen simple, elaborada desde una perspectiva unívoca, para 
representar un fenómeno mucho más complejo; el cambio social (Ritz, 2002; 38). Este 
origen espurio del concepto ha llevado a varios autores a sostener que la idea de 
desarrollo es una simple treta, una voluntad de poder del capitalismo, y la expresión 
contemporánea de un orden neo-colonial (Véase Escobar, 2007. Quijano, 1992. Ritz, 2002). 
Ahora bien, en toda sociedad se requiere atender aquellos problemas que amenazan la 
realización individual y la posibilidad de convivencia pacífica entre sus miembros; ese 
proceso de transformación desde una situación que dificulta la vida de las personas 
hacia una situación menos problemática, también puede entenderse como un proceso 
de desarrollo, como una emancipación, como una mejora social. Ciertamente, la noción 
de desarrollo implica siempre un marco normativo ¿Qué visión de sociedad está detrás 
de las estrategias para alcanzar mayor bienestar? ¿Cuáles son los valores que se 
defienden? ¿Se trata de los intereses de una elite particular o se trata de un acuerdo 
democrático que incluye a distintos actores de la sociedad? Por otro lado, 
independientemente del marco normativo del que se parta, el desarrollo implica un 
proceso multidimensional con cambios sociales, económicos y políticos destinados a 
mejorar la vida de las personas, este proceso involucra consideraciones sobre el uso y 
manejo de los recursos naturales para satisfacer las necesidades humanas. Quienes 
persiguen estos objetivos se ubican en la amplia línea que va desde el marxismo a la 
economía neoclásica. Unos van a privilegiar el crecimiento económico como forma de 
mejorar el nivel de vida, otros entienden que ese crecimiento depende de los servicios 
de salud y educación que estén a disposición de la población, especialmente de la más 
necesitada, mientras que otros entenderán que el bienestar mejora solo si la gente es 
libre de elegir una vida que tenga sentido de acuerdo con sus propios valores. (Cfr. 
Deneuline et al. 2010). 
El concepto de Buen Vivir como una alternativa a la visión neoclásica del desarrollo 
El Plan del Buen Vivir (SENPLADES 2009), recoge el aporte de los pueblos indígenasandinos 
al debate sobre el desarrollo desde otras epistemologías y cosmovisiones al plantear el 
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sumak kawsay, la vida plena, como alternativa. La noción de desarrollo es inexistente en 
la cosmovisión de estos pueblos, pues no existe esa visión teleológica de un tiempo 
lineal que va de menos a más, sino una concepción cíclica del tiempo vital y cósmico. El 
mundo de arriba, el mundo de abajo, el mundo de afuera y el mundo del aquí, se 
conectan y hacen parte de esta totalidad, dentro de una perspectiva espiral del tiempo 
no lineal (p.19). Este pensamiento es eminentemente colectivo. La comunidad cobija, 
protege, demanda, es sustento y base de la reproducción de ese sujeto colectivo que 
todas, todos y cada uno somos. El ser humano se concibe como una pieza de este todo. 
La totalidad se expresa en cada ser y cada ser en la totalidad. De ahí que actuar en 
contra de la naturaleza es hacernos daño a nosotros mismos. El sumak kawsay, o vida 
plena, expresa esta cosmovisión. Alcanzar la vida plena consiste en alcanzar un estado 
de armonía con la comunidad y con el cosmos. La concepción del Buen Vivir converge en 
algunos sentidos con otras concepciones de la vida-buena como la de Aristóteles. 
 
Criterios para analizar el PITI desde un enfoque de desarrollo local 
El surgimiento del actual enfoque del desarrollo desde una perspectiva local, tiene su origen en 
los años 70. Frente a las consecuencias que trajo el agotamiento del modelo de crecimiento a 
mediados de los 70 para los países centrales y, para los países latinoamericanos en los 80, varios 
gobiernos sub-nacionales y sociedades locales asumieron autónomamente la conducción de 
estrategias alternativas para hacer frente a la crisis económica y a sus consecuencias sociales. En 
ヱΓΓΑ Guiﾏaraes se refería al desarrollo local coﾏo uﾐa さpráctica siﾐ teoríaざ (Citado en Boisier 1999; 
8) puesto que este enfoque surge de la necesidad de dar respuestas efectivas a situaciones 
concretas en territorios específicos. Han pasado ya varios años desde que las primeras iniciativas 
de desarrollo local llamaron la atención de los analistas, pero aún no puede decirse que exista un 
cuerpo teórico definido cuya aplicación garantice la replicabilidad de los resultados. Existen si, 
reflexiones y características relevantes que deben tomarse en cuenta a la hora de analizar la 
realidad en un contexto local y de plantearse alternativas de intervención para mejorar las 
condiciones de vida en un territorio. Los lineamientos teóricos, normativos y reflexivos del 
desarrollo local no constituyen recetas o modelos únicos sino que conforman un conjunto de 
herramientas heurísticas que, al recuperar la dimensión territorial en el proceso de 
transformación social y fundamentar su estrategia en las condiciones internas de cada sociedad, 
permiten construir vías alternativas de desarrollo y superación de situaciones críticas. Frente a las 
aproximaciones homogeneizadoras del pasado ahora se reconoce que cada sociedad local es una 
expresión singular y única, que a la vez, se inscribe en una realidad estructural más amplia, cuya 
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lógica de funcionamiento trasciende las pautas locales (Di Pietro, 2001: 23). Entonces, si bien se 
trata de un desarrollo endógeno, es decir, que nace y se impulsa desde la articulación de actores 
locales dentro de un territorio, al mismo tiempo es un proceso que se mantiene conectado y es 
influido por los demás niveles territoriales (regionales, nacionales y globales), de ahí que se 
afirme que el desarrollo local depende de sus articulaciones horizontales y verticales. 
Vázquez-Barquero describió el desarrollo local coﾏo さuﾐ proceso de creciﾏieﾐto ecoﾐóﾏico y de 
cambio estructural que conduce a una mejora en el nivel de vida de la población local. Para este 
autor el proceso involucraba tres dimensiones: una económica, en la que los empresarios locales 
usan su capacidad para organizar los factores productivos locales con niveles de productividad 
suficientes para ser competitivos en los mercados; otra sociocultural, en que los valores y las 
instituciones sirven de base al proceso de desarrollo; y, finalmente, una dimensión político-
administrativa en que las políticas territoriales permiten crear un entorno económico local 
favorable, protegerse de las interferencias externas e impulsar el desarrolloざ ふヱΓΒΒ; ヱヲΓぶ. 
A partir del Informe Brundtland en 1987, el tema de la sostenibilidad ambiental pasó a formar 
parte de la agenda internacional del desarrollo, y se ha ido incorporando en la academia, en las 
políticas nacionales y en menor grado en las prácticas territoriales del desarrollo. La dimensión 
ambiental del desarrollo plantea un dilema difícil de resolver entre el crecimiento económico y el 
cuidado de la calidad del medio ambiente. Para que el crecimiento pueda ser considerado como 
desarrollo local debe asegurar el cuidado y la sostenibilidad del medio natural de manera que 
pueda proveer sustento para las generaciones actuales y para las futuras. La perspectiva el 
desarrollo local sostenible o sustentable parte de reconocer que el proceso económico depende 
de la base biofísica en la que opera. Enfrenta el desafío de armonizar aspectos disímiles como la 
diversidad social y ecológica, las diferencias políticas y las desigualdades económicas. En este 
sentido, y como dice Leff (2002: 17), el principio de sustentabilidad marca un límite y se convierte 
en un criterio normativo para la reconstrucción del orden económico. (Véase Sasso; 2008) 
Además de incluir la dimensión ambiental a las tres dimensiones ya propuestas por Vásquez -
Barquero, Gallicchio propone ver al desarrollo local, no como un nuevo paradigma del 
pensamiento sobre el desarrollo, ni como una metodología de planificación para las localidades, y 
menos como un marco de análisis académico, este autor plantea asumir el desarrollo local como 
una estrategia política de cambio. Esta tesis tiene sentido en la medida en que como hemos visto 
los criterios del desarrollo local en sus cuatro dimensiones, implican cambios importantes en la 
forma cómo se ha concebido hasta ahora el desarrollo, plantea disputas de sentido y de 
significados, cambios en el modelo de reproducción, en las formas de ser y hacer, en las 
relaciones sociales, cambios en las instituciones y en los niveles territoriales para la toma de 
decisiones, de ahí que el desarrollo local, efectivamente pueda ser asumido como un 
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instrumento más socio-político que técnico, pues implica una reconfiguración del poder, de los 
recursos, de las competencias. 
Otra puntualización que es necesario hacer aquí, es la diferencia que hace Gallicchio entre 
territorializar las políticas (del centro hacia los territorios), y generar políticas territoriales (desde 
y para los territorios). Para este autor, los procesos de desarrollo local con reales muestras de 
voluntad política y con recursos puestos a disposición, encierran el debate entre una lógica de 
territorialización de las políticas en la que el Estado central como actor determinante sigue 
marcando el rumbo y lo local ejecuta, o la generación de políticas territoriales en las que las 
políticas nacionales y locales convergen en una articulación impulsada por los actores locales. 
Efectivamente el segundo caso es el propio del desarrollo local, sin embargo existen espacios y 
circunstancias que requieren de una mayor influencia de la autoridad central. Si existe voluntad 
política para que sean los actores locales los que asumen este proceso, el dilema se rompe con 
una lógica de actuación diferente, unas capacidades y sobre todo la puesta a disposición de 
recursos, no se trata de nuevos recursos sino de un uso más eficiente de los recursos que por 
derecho les corresponde a los territorios. Para que el desarrollo local pueda cumplir con su rol,el 
proceso deberá controlar lo que este autor llama nudos críticos; integralidad, visión del proceso y 
del pasado, articulación, visión estratégica, participación, identidad, la conciencia sobre las 
diferentes lógicas de acción y sobre competencias y recursos de los actores como factor 
determinante (2010; 12). 
Estas características del desarrollo local como un sistema abierto, dinámico y complejo que 
incluye a actores diversos, varios procesos, con múltiples dimensiones, niveles y articulaciones, 
que dibujan una red igualmente compleja de actores y relaciones; esto conducen a la idea de 
gobernanza más que a la de gobierno como forma de dirigir y regular el proceso. La gobernanza, 
como herramienta de análisis, permite observar procesos e interacciones conducidos en clave 
polifónica en la interacción entre el Estado, la sociedad y el mercado. Las políticas públicas que se 
establecen para generar, o a partir de, un proceso de desarrollo local suelen ser el resultado 
tangible de este modo de regulación. Es decir si bien las políticas públicas han sido vistas como el 
objeto y el resultado de la política, en el actual contexto global, nacional y local, con su 
diversidad, complejidad, y dinamismo (Koiman, 2004; 171), las políticas y la política ya no se 
entienden sólo a partir de un gobierno y de un Estado, sino como el resultado de la acción 
pública, es decir como el resultado de las interdependencias entre las instituciones públicas y una 
pluralidad de actores público-privados que actúan conjuntamente y en distintos niveles para 
producir formas de regulación de las actividades colectivas (Boussaguet, et al, 2009; 410). Desde el 
concepto de gobernanza multinivel, Gallicchio observa que la coordinación de actores y la 
concertación de la sociedad, con el mercado y con el Estado en el nivel local, regional y nacional, 
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cada vez más se hace bajo una lógica de redes y no de jerarquías, la dirección del proceso se 
ejerce a través de la influencia antes que del ejercicio de la autoridad, la clave aquí es 
relacionarse más que mandar. Articular estas redes no es fácil, implica voluntad política y nuevas 
capacidades; este parece ser un desafío central para gestionar este nuevo orden entre lo local, 
nacional y global (2010; 17). 
En este documento se asume que el desarrollo local efectivamente es una estrategia política de 
cambio, pero el funcionamiento y la puesta en marcha de esa estrategia resulta en un proceso 
macro y complejo, es decir que también puede ser visto como un sistema de gobernanza que 
abarca al menos las cuatro dimensiones mencionadas; económica, socio-cultural, político 
administrativa y ambiental. Estas dimensiones constituyen ámbitos de actuación de las políticas 
públicas para el desarrollo local y esa actuación requiere ser ordenada y planificada bajo ciertas 
metodologías. También se asume aquí el principio de integralidad y articulación de estas distintas 
dimensiones. Dados los criterios de efectividad y eficiencia en la gestión social, se reconoce que 
la búsqueda de integralidad es un criterio que guía la metodología de operación y que marca la 
tendencia del PITI al momento de territorializar las políticas de los distintos ministerios bajo la 
rectoría del MCDS. 
 
Criterios para reconocer lo local 
Como señala Arocena (2002; 8) la referencia a lo local no está exenta de ambigüedad e 
imprecisiones. ¿Qué es lo local? ¿Se trata de una escala en número de habitantes o en kilómetros 
cuadrados? ¿Supone un sistema de interacciones autónomo? ¿Se refiere a una unidad político 
administrativa como el cantón, la provincia, o la parroquia?. 
Un abordaje posible para reconocer lo local es encontrar la lógica de funcionamiento socio-
territorial cuyo pasado y presente configuran una unidad singular respecto a su entorno. Lo local 
no hace referencia a un espacio geográfico reducido sino a la condición común de una población 
que comparte una historia de asentamiento y la vida cotidiana cara a cara, aunque sea de 
manera más o menos desigual, más o menos conflictiva o solidaria en un territorio de radio 
variable cuyos problemas están inmediatamente interconectados y desde donde se vincula a 
otras localidades, microrregiones y al territorio nacional (Cfr, Coraggio 1999; 12). Lo local 
constituye así una realidad singular, un sistema particular que se inscribe en una estructura que 
le supera y a la que pertenece. Para entender lo local es necesario apartarse de las visiones 
localistas utópicas, así como de los mecanicismos y determinismos estructuralistas (Cfr. Carrizo y 
Arocena, 2005; 14) y observar la potencialidad de un territorio local en su justo nivel. Por lo tanto 
Margarita Manosalvas Feb.2011 
 
 
no se desecha ni asume a priori las divisiones político administrativas existentes, si no que se las 
pone en perspectiva para analizar la lógica con que funciona realmente un territorio. 
Arocena (2002; 9) reconoce que para definir la noción de local no hay otro camino que referirla a 
su noción correlativa de global. Cuando algo se define como local es porque pertenece a un 
espacio más amplio. Así, una provincia es local con respecto al país y una ciudad es local con 
respecto a la provincia a la que pertenece. Por lo tanto no se puede analizar un proceso de 
desarrollo local sin referirlo a la sociedad global en la que está inserto. Reconocer el carácter 
relativo de lo local permite reconocer a la vez lo global en cada proceso de desarrollo. Esto 
supone reconocer que el análisis de lo global, es decir el análisis de las grandes determinaciones 
sistémicas y estructurales, no agota el conocimiento de la realidad local en sus distintos niveles y 
dimensiones. 
No todo nivel sub-nacional corresponde a una sociedad local. Para hablar de sociedad local, hay 
que caracterizarla en dos aspectos: socioeconómico y cultural. En sus características 
socioeconómicas, toda sociedad conforma un sistema de relaciones constituido por grupos 
interdependientes. Este sistema puede ser llamado sociedad local cuando lo que está en juego en 
las relaciones es principalmente de naturaleza local. Dicho de otro modo, la producción de 
riqueza generada en el territorio es objeto de negociaciones entre los grupos socioeconómicos y 
se convierte así en elemento estructurante principal del sistema local de relaciones de poder. 
Para que exista sociedad local debe haber riqueza generada localmente sobre la cual los actores 
locales ejercen un control decisivo, tanto en los aspectos técnico-productivos como en los 
referidos a la comercialización. Los grupos locales definen sus diferentes posiciones en el sistema 
en función de su influencia sobre la utilización del excedente. Se constituye así una jerarquía 
social regulada por la mayor o menor capacidad de cada uno de sus miembros de influir en la 
toma de decisiones sobre la utilización del excedente. 
En el aspecto cultural, toda sociedad se nutre de su propia historia y así constituye un sistema de 
valores interiorizado en sus miembros. Cada individuo se reconoce a sí mismo formando parte de 
un conjunto bien determinado que puede ser una ciudad, un barrio de una metrópoli, una región 
de un país, o una microrregión. En este nivel la pertenencia se expresa como identidad colectiva. 
Para que exista sociedad local es necesario que el conjunto humano que habita un territorio 
comparta rasgos identitarios comunes. Esto no significa que en aquellos territorios donde 
conviven grupos culturalmente diferenciados, no puedan ser considerados como ámbitos locales 
para el emprendimiento de procesos de desarrollo, significa más bien que, puesto que el 
elemento identitario es un componente central del proceso será necesario entender el tipo de 
relaciones que se establecen entre estos grupos, sus formas de convivencia y conflictos, así como 
los elementos cohesionadores y diferenciadores. 
Margarita ManosalvasFeb.2011 
 
 
Cuando se han identificado estas características dentro de un sistema social, podemos decir que 
estamos frente a una sociedad local, esta puede corresponder efectivamente con un cantón, o 
con una región, o con una micro-cuenca, o con una franja de frontera, etc. Un territorio con 
límites determinados conforma una sociedad local cuando es portador de una identidad 
colectiva expresada en valores, normas y formas de comportamiento y cuando conforma un 
sistema de relaciones de poder en torno a procesos locales de generación de riqueza. Dicho de 
otro modo, una sociedad local es un sistema de acción sobre un territorio limitado, capaz de 
producir valores comunes y bienes localmente gestionados. (Arocena 2002; 9). 
 
El territorio 
El territorio no es sólo un espacio geográfico, es una construcción social que se configura en la 
interacción de los grupos humanos con su entorno bio-físico y con otros grupos humanos. La 
identidad territorial obedece a ese proceso de construcción que debe ser rastreado sincrónica y 
diacrónicamente si lo que se busca es su lógica de funcionamiento. A lo largo del tiempo los 
espacios geográficos y entornos físicos se cargan de sentido a medida que transitan generaciones 
de habitantes que van dejando sus huellas. Por lo tanto se vuelven espacios y entornos 
significativos, penetrados por las formas de vida de la gente, por sus ritos, sus costumbres, sus 
valores, sus creencias. La relación del ser humano con su territorio se desarrolla en un profundo 
nivel de conciencia, en el que quedan registrados los aspectos más perdurables de la 
personalidad individual y colectiva. Esta relación generadora de identidad está compuesta de 
permanencias y ausencias, de continuidades y rupturas. La identificación de un grupo humano 
con un trozo de tierra se consolida en el intercambio con otros grupos; el arraigo a un territorio 
se hace más fuerte cuando surge la comparación, la defensa y la proposición de cambios. La 
identificación de un grupo humano con la tierra se vuelve un factor de desarrollo cuando 
potencia sus capacidades y lo proyecta hacia el futuro, hacia un objetivo, superando inercias y 
creando nuevas formas de movilización de los actores y recursos materiales. (Arocena 2002; 12). 
De ahí que esta forma de entender la sociedad local y su relación con el espacio habitado, 
convierte al territorio, en el actor central de la e4strategia y del proceso del desarrollo local. 
El concepto de territorio es el punto de partida para cualquier proceso de planificación local. El 
territorio es la unidad de análisis para conocer la realidad local, los recursos humanos y naturales, 
las potencialidades y limitaciones. Es a partir de un conocimiento profundo del territorio que las 
localidades pueden comenzar a definir sus estrategias de desarrollo y la forma en que pueden 
relacionarse con otros territorios. La dicotomía entre lo urbano y lo rural debe ser repensada 
cuando la sociedad local busca gestionar su territorio, pues ambos son componentes 
Margarita Manosalvas Feb.2011 
 
 
complementarios que mantienen una estrecha relación bio-física, cultural, social y económica 
(Winchester y Gallicchio, 2003; 8) cuya dinámica configura el territorio. El componente 
identitario de la sociedad local y del territorio encuentra su máxima expresión colectiva cuando 
se plasma en un proyecto común. Sin embargo este componente también puede entrar a formar 
parte de una estrategia de diferenciación cuando se presentan conflictos por los recursos en los 
territorios, entender las lógicas detrás de estos conflictos y ofrecer escenarios para el 
procesamiento pacífico de esos conflictos desde una perspectiva democrática e incluyente puede 
ser en ocasiones la primera tarea del desarrollo local. 
 
La planificación del desarrollo local 
Todo proceso de desarrollo local requiere del establecimiento explícito de una estrategia de 
desarrollo de carácter integral. Ésta se plasma en un Plan de Desarrollo Local cuya metodología 
debe permitir identificar los recursos y potencialidades de la sociedad local y su territorio, y 
articular las distintas dimensiones y a los distintos actores. El principal desafío de un proceso de 
desarrollo local consiste en hacerse cargo de la integralidad sin excluir la diversidad de lógicas, 
intereses e iniciativas en el ámbito local. Si se considera al desarrollo local desde una perspectiva 
sistémica, la integralidad apunta a la conexión deliberada que, a través de la planificación, se 
hace de las distintas dimensiones del desarrollo local: 
Dimensión económica: vinculada a la creación, acumulación y distribución de riqueza. También 
implica la existencia de un aparato técnico-productivo y de comercialización dinamizado por 
actores empresariales locales que controla y producen bienes y servicios. El Estado tiene un rol 
fundamental en la creación de estructuras e infraestructuras locales de apoyo para el desarrollo 
de iniciativas empresariales. En su dimensión económica, un proceso de desarrollo local se apoya 
en la existencia de redes interinstitucionales de corporaciones de asistencia técnica y 
capacitación al recurso humano y de instituciones de intermediación financiera. Para ello, es 
necesaria la existencia de grupos activos con iniciativa, agentes del desarrollo emprendedores 
con capacidad de capitalizar las potencialidades locales, que puedan negociar con otros actores 
locales, con el Gobierno Local y con los formuladores de políticas a nivel nacional. Con frecuencia 
los entornos locales periféricos ofrecen pocas oportunidades, o carecen de incentivos para el 
emprendimiento debido a distintos factores como la pobreza, la inseguridad, la calidad de los 
servicios públicos, etc. La falta de incentivos y de oportunidades generan actitudes pasivas, poco 
dispuestas a tomar riesgos o plantearse iniciativas, en estos entornos, el agente de desarrollo 
local, puede plantearse intervenciones orientadas a generar capacidades, capital humano y sobre 
todo, a generar oportunidades y establecer un clima de confianza. Por otro lado, para que un 
Margarita Manosalvas Feb.2011 
 
 
proceso de desarrollo local sea tal, el excedente económico debe reinvertirse en la sociedad 
local, y generar así los efectos multiplicadores en la expansión del empleo, la incorporación de 
tecnología apropiada, y la diversificación de los productos y servicios que se producen 
localmente. Esto requiere de la participación coordinada entre los niveles nacional, regional y 
municipal del gobierno para delimitar competencias y decidir sobre la redistribución del ingreso 
nacional a nivel local. (Gallicchio 2004). Cuando la dimensión económica del desarrollo se cruza 
con la dimensión social y la política, adopta un marco redistributivo, anti concentrador y 
democrático respecto a los beneficios del crecimiento, ésta articulación se convierte en una clave 
para dinamizar el territorio y eliminar la pobreza (Carpio, 2006; 45). 
Dimensión social y cultural: referida a la calidad de vida, a la equidad, a las distintas identidades 
que habitan el territorio local y a la integración social. El proceso de Desarrollo Local deberá 
empezar por la generación de servicios que mejoren la calidad de la vida de los ciudadanos, es 
decir implica garantizar el bienestar colectivo y la satisfacción de las necesidades humanas 
fundamentales. Implica la puesta en marcha de estrategias para superar las formas de exclusión 
social o pobreza, y garantizar y promover el desarrollo social integral a toda la población. Esto 
convierte a la política social en un componente esencial dentro de la estrategia de desarrollo 
local. La política social está estrechamente imbricada con las decisiones y acciones del campo 
económico-productivo, ratificando que los procesos de desarrollo no son simplemente de 
crecimiento económico sino que plantean siempre la articulación sinérgica de la eficienciaproductiva y la equidad. Es en el ámbito local que las Políticas sociales se convierten en 
instrumento de integración social y constructoras de ciudadanía; el municipio es un espacio 
privilegiado para la aplicación eficiente de recursos, con evidentes impactos y resultados en el 
bienestar colectivo. Así pueden diseñarse políticas sociales estructurales, participativas, 
focalizadas e intersectoriales, coadyuvando al logro de un objetivo fundamental del desarrollo 
local como es la reducción de las desigualdades, mediante una mejor distribución del producto 
social. (Gallicchio 2004;). El desarrollo local mantiene como desafío visibilizar las múltiples 
identidades, ampliar sus expresiones y provocar diálogos interculturales para, sobre la diversidad, 
definir objetivos comunes que permitan la concertación, piedra angular del proceso. Esta 
aproximación posibilita cambios societales tendientes a modificar las condiciones que perennizan 
la exclusión, aplicando, cuando corresponda, acciones afirmativas para que las identidades 
excluidas participen y puedan hacer oír su voz (Carpio, 2006; 40-41). 
Desde una perspectiva de equidad y cohesión social, el empleo no depende solamente del 
crecimiento económico, sino también de políticas y acciones que vinculen el empleo a la calidad 
de vida y a la apropiación, por parte de los ciudadanos y de los territorios, de los frutos del 
crecimiento. Las políticas locales de empleo se ubican en una interfase entre las políticas 
Margarita Manosalvas Feb.2011 
 
 
económicas y las políticas sociales. (Véase Gallicchio 2004; 21-22). Por lo tanto constituyen un eje 
central de todo proceso de desarrollo local. 
Dimensión política y administrativa: vinculada a la gobernabilidad del territorio y a la definición 
de un proyecto colectivo específico, autónomo y sustentado en los propios actores locales 
(Gallicchio 2004;6), implica adoptar la cultura del consenso, que no niega la existencia de 
conflictos, pero plantea una lógica de resolución institucional de conflictos que pasa por la 
negociación y el compromiso, el reconocimiento de la diversidad, el fortalecimiento de los 
actores de la sociedad civil y la transformación de los acuerdos y compromisos en referencias 
culturales compartidas. Ello, conlleva a repensar las relaciones sociedad-Estado bajo una premisa 
democrática de encuentro e intercambio en la esfera pública. Desde esta dimensión se busca 
posibilitar la participación de los actores sociales, especialmente de aquellos que por distintas 
circunstancias han estado excluidos de la esfera pública. Una democracia participativa que active 
procesos de desarrollo local requiere de ciudadanía y esta solo se construye sobre el interés 
público. Dado que en nuestros países ha crecido sustancialmente la desconfianza de la población 
en el Estado, en los gobiernos y en la política en general, la articulación de esta dimensión 
requiere de acciones de sensibilización para construir o reconstruir la ciudadanía. 
En esta dimensión también se incluye el fortalecimiento institucional y la transferencia de 
tecnologías a los gobiernos locales y entidades públicas del ámbito local. La gestión del proceso 
de desarrollo local, implica asumir la adecuación institucional de los órganos de gobierno local a 
los nuevos desafíos. Con frecuencia los gobiernos locales carecen de las capacidades necesarias 
para llevar a cabo procesos como los que se plantea el desarrollo local que desbordan el rol 
tradicional de los funcionarios municipales. En este caso los niveles estatales superiores y las 
agencias de desarrollo pueden asumir el rol de asistencia técnica y acompañamiento. De nada 
sirve que el plan de desarrollo quede plasmado en un sofisticado software o en un complejo 
documento técnico, si los actores que deben utilizarlos y aprovecharlos desconocen su manejo. 
Dimensión ambiental: El análisis del territorio obliga a entender la triada local-nacional-global, 
pues los espacios locales están ligados históricamente a decisiones externas que han orientado 
su modo de desarrollo. Los países latinoamericanos y sus territorios están ligados a una vieja 
trama de comercio internacional dependiente y depredadora de los recursos naturales, éstos han 
sido y siguen siendo el blanco de los intereses transnacionales del capital. Los actores de este 
proceso de explotación agroexportadora generalmente no pertenecen al territorio, pero tienen 
una enorme influencia en las decisiones políticas sobre el territorio. Estas circunstancias pueden 
volver muy compleja la gobernanza de un proceso de desarrollo local pues se trata de actores e 
intereses muy poderosos que entran en juego. La sostenibilidad ecológica, punto de partida para 
la gestión territorial y la construcción del desarrollo local tiene su techo en los conflictos socio-
Margarita Manosalvas Feb.2011 
 
 
ambientales donde se entrecruzan factores legales, culturales e institucionales. Con frecuencia el 
problema de la sostenibilidad ecológica en los territorios no es técnico sino político y económico. 
De ahí que las dimensiones del desarrollo local, aunque aparezcan separadas en los textos 
explicativos sobre el tema, en la realidad se traslapan y co-implican. Como lo demuestra Gudynas 
(Citado en Carpio; 2006; 27) en América latina se han formado enclaves y se han fragmentado los 
territorios, según donde el Estado y el capital extranjero hayan fijado sus prioridades de 
inversión. En este contexto de globalización, el desarrollo local solo podrá ser viable con un 
Estado que regule la intervención del capital y reconfigure la estructura territorial según los 
requerimientos endógenos, volviendo a las demandas externas funcionales a los requerimientos 
de la población local. (Carpio 2006; 26-28). La cuestión de la sustentabilidad ecológica y social 
está en el corazón del debate sobre el modelo de desarrollo; para algunos continuar con el 
modelo económico basado en la explotación de recursos naturales no renovables es por el 
momento la única salida que tiene el país para financiar obras indispensables y servicios públicos 
en territorios largamente postergados; para otros el momento para el cambio del modelo 
económico, es ahora, dado el desgaste ambiental y el ritmo al que éste avanza. Lo que está claro 
es que un modelo de desarrollo que muestra como resultados escaso crecimiento económico, 
inestabilidad política, social e institucional, pobreza, desigualdad y una continúa degradación 
ambiental. (Larrea, 2005) necesita cambios profundos y en varias dimensiones. 
Con frecuencia se asume el desarrollo local como un proceso netamente endógeno, afincado en 
los municipios y cuya apuesta implica un desentendimiento con el nivel central del Estado. Pero 
en la realidad, las virtudes del desarrollo local solo tienden a expresarse si existe articulación 
entre los diferentes niveles de gobierno en el territorio. (Gallicchio 2010; 14) es decir que el éxito 
de la estrategia depende de sus interconexiones horizontales (entre varias dimensiones y varios 
sectores y distintos actores dentro del territorio) y verticales (entre los distintos niveles 
territoriales e institucionales). No se trata de un proceso autárquico que se autoabastece con 
recursos endógenos, muchas veces el éxito de los territorios consiste en que han sabido 
endogeneizar los recursos y las oportunidades externas que surgen a partir de sus 
interconexiones. El Estado central todavía tiene un importante papel que jugar como promotor y 
agente del desarrollo, especialmente en territorios periféricos con amplias brechas por 
necesidades básicas insatisfechas. En la estrategia y en el proceso de desarrollo local, se han de 
evitar las tentaciones tanto del centralismo como del localismo. Se trata de combinar el arriba-
abajo (la territorialización de las políticas) con el abajo-arriba (la generación de políticas 
territoriales) en la formulación y gestión delas políticas de desarrollo local. Esto implica no solo 
participación de actores locales sino también de mayores capacidades, pues las políticas se 
articulan en el territorio, en clave de gobernanza multinivel (Gallicchio, 2010; p.17). 
Margarita Manosalvas Feb.2011 
 
 
Otro desafío en un proceso de desarrollo local consiste en hacerse cargo de la integralidad al 
incluir las distintas dimensiones, que en los casos concretos pueden presentar situaciones 
contradictorias o disyuntivas. En ese marco, la estrategia de fondo es la construcción de redes de 
confianza y relaciones duraderas de intercambio entre actores locales, promover la asociatividad 
y la cooperación, o lo que Durston (2007) llamaría la construcción de capital social. Para ello es 
necesario un cambio de lógica en la política nacional, de una lógica predominante centralista, 
sectorial y vertical, a una lógica emergente territorial, horizontal y de redes, para la acción 
pública. Con frecuencia en el nivel local se expresa un deterioro manifiesto en las condiciones 
económicas, sociales, políticas e institucionales, por ello la acción del Estado es relevante para 
favorecer la construcción de voluntades colectivas dirigidas a recuperar, generar y movilizar 
racionalmente los recursos y las capacidades que la crisis prolongada ha erosionado o debilitado. 
(Coraggio en Rofman y Vilar, 2006; 25). 
La metodología para el estudio de las realidades locales considera una grilla de análisis que cruza 
los modos de desarrollo históricos de la localidad, las características del territorio, el sistema de 
relaciones sociales y la identidad cultural, con los tipos de actores y sus roles específicos. Se 
busca disponer de un conjunto de elementos idóneos para evaluar el punto de partida 
(condiciones, limitaciones y potencialidades) para la implementación de proyectos de desarrollo 
local. Con estos insumos, se elabora el diagnóstico estratégico, base y sustento para iniciativas y 
proyectos de desarrollo. El proceso de desarrollo local se ejecuta en el corto, mediano y largo 
plazo. El planteamiento de visiones y objetivos comunes a largo plazo determina y da sentido a 
las acciones del corto plazo y permiten avanzar de manera gradual. El proceso de planificación 
tiende un escenario para la concertación entre los agentes locales y con agentes regionales, 
nacionales e internacionales. Con este se abre un hito para la construcción de un Estado más 
democrático y descentralizado. Del ejercicio de conocer la realidad local para planificar el 
desarrollo local surge el reconocimiento de que la realidad es diversa. Se recupera el valor de las 
particularidades, potencialidades e identidades territoriales. Los procesos regionales y locales, 
con sus diferencias, pueden y deben ser motor del desarrollo nacional, sin contamos con la 
voluntad y la metodología adecuada para gestionar la diferencia. Los gobiernos locales son 
fuente de procesos y recursos, si se generan las condiciones apropiadas, éstos pueden contribuir 
efectivamente al desarrollo nacional. Por ello la descentralización de la gestión pública, que 
conlleva el fortalecimiento del municipio como centro de poder político, económico, social 
cultural y administrativo, es otra clave para el desarrollo local. La Descentralización permite una 
mayor autonomía del sistema económico local, bajo esta condición el proceso de acumulación es 
más proclive a la reinversión y crecimiento locales; la descentralización necesariamente debe ir 
acompañada de recursos y capacidades, de una flexibilidad y gradualidad que faciliten su 
implementación en un amplio espectro de situaciones territoriales específicas. 
Margarita Manosalvas Feb.2011 
 
 
Desde su metodología el PITI busca activar las capacidades locales para asumir un proceso de 
cambio social protagonizado por sus propios actores. Un desafío particular que plantea el PITI es 
lograr la coordinación multisectorial de las entidades estatales en el espacio local. El modelo 
deberá promover la coordinación vertical entre diferentes niveles de gobierno y la coordinación 
horizontal entre organizaciones sociales, entidades públicas y privadas. Como criterio central, la 
intervención busca responder a la realidad territorial en la que se implementa y utilizar el 
potencial de cada territorio como espacio socio-económico específico con múltiples 
posibilidades, buscando proyectarlo hacia el espacio más global. La intervención está diseñada 
para mejorar de forma rápida y eficiente las condiciones que se consideren claves para el 
desarrollo de una localidad y prever su sostenibilidad en manos de los actores locales. 
Estos son, a breves rasgos, los antecedentes teóricos que fundamentan el PITI 
 
Qué es el PITI 
De acuerdo a los documentos públicos que circulan sobre este programa, un PITI podría definirse 
como un instrumento de gestión de las políticas del MCDS cuya aplicación permite una 
implementación coordinada, rápida y efectiva de proyectos de desarrollo local en respuesta a 
necesidades emergentes y de infraestructura en territorios específicos. Aparentemente el PITI 
actúa en el territorio como eje articulador de la acción pública, conectando las políticas 
sectoriales de los distintos ministerios bajo la rectoría del MCDS, a los distintos actores locales y a 
distintos niveles de gobierno. El PITI sería una intervención positiva para equilibrar las asimetrías 
territoriales. Las intervenciones del PITI están orientadas por los principios de integralidad, 
equidad, inclusión, participación, efectividad y control social. 
Nota: en el Documento Técnico II se describe paso a paso el proceso del PITI y sus 
principales características dentro del ciclo de las políticas. 
 
Que se ha logrado a partir de las intervenciones del PITI 
Podría decirse que la forma en que opera el PITI tiende a democratizar la gestión pública. Dado 
que alrededor de los proyectos PITI un mayor número de habitantes participa y puede dar su 
opinión sobre el destino de los recursos públicos. En los territorios en los que se han 
implementado los PITIS, se ha observado una dinámica de participación según la cual, los 
habitantes se familiarizan con el ciclo de la política pública. 
Margarita Manosalvas Feb.2011 
 
 
El PITI también habría llegado con obras de infraestructura a algunos territorios históricamente 
excluidos de las políticas de desarrollo, o territorios que han sido incluidos únicamente como 
factores de producción sin participar en la redistribución de los beneficios del proceso 
productivo, por lo tanto actúa sobre la desigualdad tendiendo a disminuir las desigualdades 
territoriales. 
El PITI busca establecer una modalidad de trabajo conjunto entre distintos niveles de la función 
pública y entre diversos tipos de actores en la sociedad civil. La metodología de seguimiento y 
evaluación del PITI implica la veeduría ciudadana y la rendición de cuentas por parte de los 
funcionarios públicos. La ciudadanía ha sido informada sobre los programas y proyectos que de 
los que pueden beneficiarse y durante las asambleas de validación, ha podido expresar sus 
opiniones acerca de los servicios públicos. 
El PITI ha mostrado que se pueden hacer obras importantes para la comunidad, en poco tiempo 
y utilizando los recursos ya disponibles, generando una experiencia local sobre la eficiencia y la 
eficacia de la inversión pública, esto ciertamente tiene un efecto pedagógico para todos los 
involucrados. Ha fomentado la coordinación inter-institucional, ha contribuido a articular las 
acciones de los proveedores de servicios públicos en el territorio, así se evita la duplicación de 
funciones y se tiende a un mejor uso de los recursos. Lo que además apunta a la integralidad de 
las acciones por parte del Estado para el desarrollo. 
Se ha promovido una dinámica de cooperación entre actores de distintos niveles estatales 
(articulación vertical), cuando ha existidola buena voluntad de los actores, el proceso resulta en 
una sinergia que fortalece a los actores locales, y a los gobiernos locales que resultan claves en el 
proceso, porque convocan, reúnen y participan en la planificación y ejecución del proceso. 
A partir de los proyectos PITI se observa cierta dinamización en la economía local, se han creado 
empleos, e incluso la conformación de organizaciones asociativas de pequeños productores para 
negociar con el Estado, también se han fortalecido algunas capacidades de actuación y 
participación en la esfera pública de actores, grupos étnicos y minorías que han estado excluidos. 
 
Cuáles son las principales limitaciones del PITI 
En un país en el que amplios territorios y grupos de población, han sido excluidos históricamente 
de la dotación de infraestructura y servicios públicos, el principal limitante es la imposibilidad de 
cubrir simultáneamente todos esos territorios de manera que puedan equilibrarse las profundas 
desigualdades en poco tiempo. Se trata de una condición estructural que requiere de la 
concurrencia generalizada de varios factores, voluntad política, acuerdos, financiamiento, capital 
Margarita Manosalvas Feb.2011 
 
 
humano, coordinación institucional, seguridad, así como de nexos efecticos entre sociedad, 
estado y mercado, y esto durante un periodo de tiempo sostenido. 
En cuanto a la coordinación inter-institucional, el área de influencia del PITI está limitada a los 
ministerios que están bajo la rectoría del MCDS esto reduce la posibilidad de articular 
efectivamente las varias dimensiones del desarrollo local y cumplir con la premisa de 
integralidad. 
El PITI es un programa diseñado para actuar rápida y efectivamente en un tiempo y espacio 
determinados, pero como se ha mencionado desde un inicio, los problemas de los territorios 
donde se implementa, tienen un carácter estructural y suelen requerir de intervenciones más 
sostenidas. A pesar de avances en la articulación de políticas y programas, todavía es necesario 
trabajar en casos concretos para que los procedimientos de los distintos servicios públicos en el 
territorio guarden coherencia. 
Siendo un programa del gobierno central y con limitado personal, la DG-PITI (Dirección de 
Gestión del PITI en Quito) no pudo acompañar con la frecuencia necesaria los procesos en el 
territorio. El PITI, a pesar de asumir un enfoque de desarrollo local aún no ha podido desarrollar 
una dinámica propia dentro del territorio, es decir pasar de la territorialización de las políticas a 
la generación de políticas territoriales. Esto limitó el seguimiento y el aprendizaje mutuo. Las 
formas asociativas que son necesarias para impulsar la economía popular y solidaria, en la 
perspectiva del Plan del Buen Vivir, no están disponibles de forma natural en todas las sociedades 
locales, en algunos casos incluso se observa un proceso de deterioro del tejido social. La 
generación de iniciativas asociativas requiere de acompañamiento y de incentivos, acciones que 
exceden la capacidad que ha tenido el PITI hasta la actualidad. 
Los ministerios sectoriales que están bajo la rectoría del MCDS muestran mayor compromiso y 
cumplimiento en las acciones PITI. Otros ministerios no lograron entrar en la lógica de agilidad y 
articulación que se requiere. Pero como se ha visto los procesos de desarrollo local no son 
sectoriales, son multidimensionales y por lo tanto requieren de acciones coordinadas. La DG-PITI 
optó por la estrategia centrarse en trabajar con aquellos ministros que respondían 
adecuadamente, pero esto pudo haber limitado el impacto del PITI, al centrarse en los aspectos 
de la política social y no conectarlos con los aspectos, políticos, económicos y ambientales del 
desarrollo local. Además para hacer efectiva la premisa de integrar la dimensión social con la 
económica, para que ambas políticas cobren sentido en el territorio, es necesario que los 
ministerios que inciden en estos ámbitos trabajen coordinadamente 
Se observa que en algunos ministerios persisten la concentración de decisiones y centralización 
de presupuesto que limita la acción de los directores provinciales. Si el PITI realmente va a 
Margarita Manosalvas Feb.2011 
 
 
significar una ruptura con la lógica burocrática tradicional, entonces es necesario que los actores 
que entran a funcionar dentro de un proyecto PITI estén sintonizados con esta nueva modalidad 
de trabajo, de lo contrario, se generan cuellos de botella que perjudican todo el proceso. 
Se requiere analizar con mayor profundidad las capacidades de los actores locales y el nivel de 
institucionalidad de los gobiernos locales. No se puede partir del supuesto que un municipio per 
se puede asumir una obra de gran envergadura o que una asociación de pequeños productores 
puede inmediatamente comenzar a actuar como proveedor del sector público. Parte del 
problema de la desigualdad y la exclusión de los territorios periféricos es precisamente una baja 
capacidad de acción y de incidencia. Esto lleva a pensar en procesos más sostenidos de 
fortalecimiento y desarrollo de capacidades a nivel local, como condición necesaria para el 
desarrollo local. 
El análisis del programa sugiere la realización de un diagnóstico más profundo de los territorios 
en los que se implementará un PITI, la información general secundaria y la primaria son 
indispensables, pero es también indispensable levantar información específica y relevante para 
cada proyecto, la implementación del PITI debe ser consistente con los recursos humanos y 
económicos locales. En esta misma línea de reflexión, la autoridad local es un referente 
importante para planificar la intervención, el hecho de que el PITI venga impulsado por el 
Gobierno Central, no debe llevar a un desplazamiento o competencia de ambos niveles de 
gobierno en los territorios. Si se busca romper con las relaciones tradicionales y clientelares, es 
necesario establecer acuerdos de largo plazo para una efectiva articulación vertical de la acción 
estatal en el territorio, y abrir el escenario para nuevos actores, garantizar encuentros polifónicos 
en la esfera pública. Nuevamente, este conocimiento sobre qué actores locales deben ser 
incluidos y cómo asegurar su presencia en el proceso, requiere de tiempo y estrategia. 
La participación de la población en la priorización de proyectos para la intervención, parecería 
estar aún en el ámbito de una lógica metodológica antes que de un verdadero proceso de 
democratización de la esfera pública a nivel local. En general la participación de veedores en los 
proyectos ejecutados ha sido irregular e insuficiente. La interlocución con actores locales durante 
la ejecución de los proyectos se aproxima más a una estrategia de control del Gobierno Central 
que a una empoderamiento y fortalecimiento de la ciudadanía en la población local. ¿Hasta qué 
punto la participación de la ciudadanía se vuelve funcional para incrementar la efectividad de los 
proyectos al ser territorializados? ¿Se puede pensar en un verdadero proceso de participación y 
democratización de la esfera pública cuando el Gobierno central se ha mostrado poco asiduo a la 
búsqueda de consensos? ¿Es suficiente la estrategia de participación de actores locales en la 
priorización y validación de proyectos de este nuevo instrumento de política, para romper con 
Margarita Manosalvas Feb.2011 
 
 
una condición estructural de las relaciones de poder, clientelares y de modelos de producción 
excluyentes? 
El tratar de intervenir en los problemas más acuciantes de la población en un territorio, 
necesariamente conduce a enfrentar también los problemas estructurales, como la escasez de 
capital humano; un ejemplo de esta situación se refleja en la asignación a través del PITI de 
partidas para la contratación de nuevos maestros o médicos en los territorios intervenidos, pero 
no existen profesionales con el perfiladecuado entre la población local y tampoco ha sido posible 
encontrar profesionales dispuestos a trabajar en algunas de las zonas intervenidas debido a los 
problemas de seguridad que allí se enfrentan. Esto implica un proceso más sostenido de creación 
de capacidades en el mediano plazo y largo plazo. 
Las declaraciones que se establecen en la nueva Constitución sobre el modelo de desarrollo 
resultan un desafío enorme y quizá aún es pronto para observar su operacionalización en los 
instrumentos de políticas, sin embargo aquellos instrumentos que se encontraban 
implementados antes de la nueva constitución, si muestran diferencias con respecto a los 
criterios normativos y evaluativos del periodo anterior. 
Si el modelo de desarrollo sigue anclado en el extractivismo y en la exportación de productos 
primarios, cualquier proceso de desarrollo, aun aquel que pretenda asumir un enfoque 
territorial, local, seguirá dependiendo fuertemente del comportamiento del mercado externo 
para su sostenibilidad en el tiempo. La historia ha demostrado que las variaciones en el mercado 
mundial, y en el caso de Ecuador las variaciones en los precios del petróleo, tienen una influencia 
determinante en las políticas de desarrollo. ¿Qué pasará con estos nuevos instrumentos de 
política, y en general con la política social en el país, si se reduce el precio del petróleo, o si se 
contrae el mercado de sus principales productos de exportación? 
 
 
Margarita Manosalvas Feb.2011 
 
 
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