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349ANUARIO 2012 - OPYPA
La cadena forestal maderera y su impacto en términos 
de desarrollo territorial: las economías de 
Tacuarembó y Rivera 
 
Ec. Pedro Barrenechea(*) 
Ec. Adrián Rodríguez Miranda(*) 
 Ec. Carlos Troncoso (*) 
__________________________________________________________________ 
 
El dinamismo económico de la cadena forestal maderera de los últimos años la ha 
instalado en el perfil de especialización productiva de los departamentos de 
Tacuarembó y Rivera. Ello no se traduce en una mejora de la calidad de vida de 
su población, que mantiene posicionamientos relativos desfavorables históricos en 
cuanto a desarrollo. Un mayor impacto en términos de desarrollo territorial 
requiere aprovechar mejor el potencial que presenta la cadena, para lograr una 
mayor inserción de las empresas locales prestadoras de servicios y una mayor 
inserción laboral de la población local; de forma de evitar el alto riesgo de que a 
mediano plazo éstas se transformen en oportunidades perdidas . 
 
1. UNA NECESARIA PRECISIÓN SOBRE LOS CONCEPTOS DE 
DESARROLLO TERRITORIAL Y CADENA PRODUCTIVA 
 
Se asume aquí una visión multidimensional del desarrollo, que valora un enfoque 
integral contemplando la vida en sus varias facetas, requiriendo de lo multi actoral 
y revalorizando el territorio. Desde este enfoque, el desarrollo apunta a mejorar la 
vida de la persona (desarrollo humano), de todas las personas (desarrollo social e 
inclusivo) y de las que viven y las que vendrán (desarrollo sostenible), siendo 
“humano, social, inclusivo y sostenible” tal como lo define De Franco (2004). 
 
Se resalta el hecho que el proceso debe aportar como fin último a elevar la calidad 
de vida de los ciudadanos y contribuir al desarrollo de la región y del país. En este 
sentido, es de destacar el concepto ampliamente difundido de desarrollo, asociado 
al “aumento de las posibilidades de realización de las personas”, al “disfrute de la 
libertad para la vida, felicidad”; tal como lo plantea Amartya Sen (Desarrollo y 
libertad, 2000): “el desarrollo puede concebirse como un proceso de expansión de 
las libertades reales de las que disfrutan los individuos”. 
 
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
* Buena parte del contenido de este documento surge de la compilación y reflexión en torno 
a los estudios y diagnósticos territoriales que los autores han realizado en la última década, 
destacándose los vinculados a: el Programa de Desarrollo Local ART Uruguay del PNUD, 
las Agencias de Desarrollo de Tacuarembó y de Rivera, la Oficina de Planeamiento y 
Presupuesto, la DINAPYME del MIEM y el Instituto de Economía de la FCEA-UDELAR. 
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Retomando la visión multidimensional, es útil referenciar al concepto de desarrollo 
sostenible de las Naciones Unidas (Informe Brundtland, 1987), definido como la 
mejora de la calidad de vida de las personas (desarrollo humano al poner a éstas 
en el centro). Éste plantea que para lograr un desarrollo sostenible se requiere del 
cumplimiento simultáneo de las dimensiones social, económica y ambiental. De 
hecho, no todo desarrollo económico implica sostenibilidad, pues puede tornarse 
“inviable” para las generaciones futuras desde el punto de vista ambiental o 
“inequitativo” desde lo social; y de la misma forma se requiere cierto equilibrio 
entre el desarrollo social y ambiental de forma de tornar “soportable” el proceso. 
 
Sin embargo, la definición anterior de Naciones Unidas no explicita una cuarta 
dimensión presente y relevante en los procesos de desarrollo: la referida a la 
gobernanza e institucionalidad de los mismos. Ello motiva a incorporarla, dado que 
el desarrollo no ocurre en un espacio abstracto sino que depende de la interacción 
y la forma de organización de los actores sociales y económicos que constituyen 
el territorio en cuestión. Así, una concepción integral más amplia del término de 
desarrollo refiere a un proceso que involucra dimensiones del territorio tales como: 
i) la social, que incluye aspectos como el desarrollo social y la identidad 
cultural del territorio; 
ii) la económica, abarcando los diferentes componentes productivos, 
tecnológicos y de competitividad territorial; 
iii) la ambiental, tanto en cuanto a sostenibilidad ambiental como espacial; y 
iv) la política e institucional, englobando aspectos de gobernabilidad 
democrática y gobernanza del proceso de desarrollo. 
 
Por otra parte, el concepto de cadena aquí considerado está relacionado con los 
de cadena productiva, cluster y sistema productivo local; en varios sentidos 
convergentes y en muchos otros con especificidades y diferencias relevantes; y 
que al mismo tiempo comparte objetivos con el concepto de desarrollo local. La 
diferencia básica entre un cluster o una cadena productiva a “secas” y un sistema 
productivo local o cadena de valor territorial es que, además del concepto de 
sistema de valor que se basa en la cooperación y la coordinación como clave para 
generar eficiencia económica y competitividad, en el segundo caso se trata 
también (y cómo aspecto central) de un proyecto social y político de desarrollo 
para el territorio (Alburquerque, 2006). 
 
El análisis de cadena involucrando a la totalidad de los procesos y agentes 
participantes en una producción tiene su origen en la década de los 60’ en la 
Harvard Business School. El concepto de agribusiness alude al funcionamiento de 
un sistema integrado verticalmente e interdependiente. En América Latina, y en 
particular en Uruguay, son referencias en esta línea los trabajos de Vigorito y del 
IECON (destacándose el Proceso económico del Uruguay), que rompen con el 
análisis por sectores de actividad y jerarquizan la configuración de complejos 
agroindustriales considerando integradamente la producción de materias primas, 
su industrialización posterior y la comercialización de los productos finales. Así, el 
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concepto de cadena permite analizar tanto la interacción “hacia atrás” como “hacia 
delante” de las diferentes etapas. Específicamente, Vigorito planteaba: 
Un complejo es un conjunto económico compuesto por la sucesión de etapas 
productivas vinculadas a la transformación de una o más materias primas cuya 
producción se basa en el control del potencial biológico del espacio físico. 
 
Esta conceptualización incluye a los agentes económicos, unidades productivas y 
empresas de variada índole que participan en esas actividades y establecen entre 
sí relaciones de distinta naturaleza. Por lo tanto es posible delimitar el conjunto de 
relaciones económicas y sociales que se articulan entre los diversos procesos de 
producción, distribución y consumo; permitiendo, además, conocer las relaciones 
de poder resultantes de la interacción entre los distintos agentes que la componen. 
 
Se trata de una visión de procesos, y no de empresas o sectores aislados. El éxito 
de la cadena depende de todas sus partes y comienza a definirse a partir del 
primer eslabón. La clave está en pensar a las actividades involucradas desde una 
perspectiva sistémica, lo que resulta en que todos los eslabones son importantes, 
en alguna medida, para definir la competitividad de la cadena. De acuerdo a como 
lo plantea Rodríguez Miranda (2006) “la competitividad del producto que está al 
final de la cadena va a depender de la eficiencia en todas las actividades que se 
entrelazan a lo largo de la misma y en todas sus fases”. 
 
Es necesario notar el concepto de cadena productiva no tiene necesariamente una 
connotación territorial fuerte. Es decir, los eslabones o fases de la cadena y todas 
las actividades conexas y auxiliares que se desarrollan pueden estar fuertemente 
aglomeradas en un espacio territorial concreto, por ejemplo, una localidad, un 
departamento o una micro-región,pero también pueden estar más o menos 
dispersos conformando una cadena productiva nacional, regional, internacional o 
incluso totalmente globalizada. 
 
Un marco metodológico disponible para analizar casos en Uruguay es el enfoque 
de cadenas de valor territoriales para promover el empleo local (Rodríguez 
Miranda y Troncoso, 2010), que implica una combinación del enfoque de cadenas 
de valor con el de desarrollo local, tanto en la dimensión de la interpretación y 
diagnóstico, como en lo referido a las acciones. 
 
Troncoso (2008) señala, la “herramienta de las cadenas de valor territorial 
presenta una gran utilidad desde varios frentes. Por un lado, para construir la 
visión del territorio acerca de sus recursos propios y priorizando los de mayor 
potencial (…) Por otro lado, para facilitar la identificación de las oportunidades 
para el desarrollo de emprendimientos locales y con ello de incremento del 
empleo. Finalmente, y muy ligado a las anteriores, para visualizar las principales 
restricciones al desarrollo económico territorial, y así identificar las acciones 
necesarias para su potenciación”. 
 
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Una cadena de valor constituye un ámbito de generación y apropiación de 
excedentes y acumulación de capital. A su vez, es un sistema donde la 
competitividad del todo depende de cada una de las partes. En efecto, supone que 
los factores y actores del territorio (trabajadores, profesionales y técnicos, 
empresarios, instituciones y organizaciones locales) constituyen componentes 
muy relevantes del sistema de valor, al punto que, en su conjunto, contribuyen en 
forma decisiva a la explicación de la competitividad de dicha cadena. En la medida 
que esto es así, entonces, estos factores y actores locales participan en buena 
parte de la apropiación del excedente que se produce a lo largo de la cadena, lo 
que también supone cierta capacidad de incidencia y de decisión sobre el proceso 
productivo que corresponde al ámbito local. Esto es lo que puede permitir lograr 
dar sustentabilidad en el tiempo al proceso de desarrollo local. 
 
2. EL CONTEXTO GENERAL: LOS DEPARTAMENTOS DE TACUAREMBÓ Y 
RIVERA EN TÉRMINOS DE DESARROLLO 
 
Las economías de los departamentos de Rivera y Tacuarembó presentan un perfil 
económico productivo similar, destacado años atrás1 de la siguiente forma: 
Son departamentos con cierta diversificación económica, una significativa 
actividad primaria, algunas industrias de gran tamaño ligadas a la fase 
primaria y una red de servicios importante. 
La actividad económica ha mejorado en los últimos años y se prevé que 
continué la senda de crecimiento, al influjo de los sectores primario y 
secundario, debidos tanto a factores específicos (entre los cuales se destaca 
la forestación y la madera) como generales. 
El extraordinario crecimiento de la forestación en Tacuarembó (presenta) 
similares características con Rivera (…) con la existencia de una importante 
masa forestal, (…) heterogeneidad en cuanto a las empresas forestales, 
aunque mayoritariamente medianas y grandes; y presencia de capitales 
extranjeros con planes de inversión para procesar su propia producción. 
 
Para contextualizar estos dos departamentos a nivel país, es útil analizar los 
indicadores que consideran varias dimensiones del desarrollo. Allí se observan 
posicionamientos desfavorables, salvo algunas excepciones. Pese a que los 
cambios más recientes ocurridos a raíz del desarrollo forestal maderero en la 
región no son captados por estos indicadores, es plausible pensar que ello no 
modifique significativamente la situación relativa de éstos, que conjugan diversas 
variables socioeconómicas e institucionales. 
 
 
 
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
1 Barrenechea y Troncoso (2005); Barrenechea, Rodríguez y Troncoso (2008) y 
Barrenechea y Troncoso (2012). 
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Cuadro 1. Ranking departamental según indicadores de desarrollo 
Indicador Dimensiones del indicador Tacuarembó Rivera 
Índice de 
Competitividad 
Regional 
(ICR, 2007) 
Total del indicador 15 19 
Dimensión Actividad económica 18 15 
Dimensión Infraestructura 14 13 
Dimensión Capital humano 10 18 
Dimensión Institucional 7 17 
Índice Regional 
de Oportunidad 
de Inversiones 
(IROI, 2007) 
Total del indicador 8 14 
Dimensión Rentabilidad 4 6 
Dimensión Clima de negocios 13 19 
Dimensión Institucional 3 11 
Indicador de 
desarrollo 
territorial 
endógeno 
(DETE, 91-02) 
Total del indicador 16 15 
Dimensión Aglomeraciones urbanas 19 15 
Dimensión Capital humano 15 16 
Dimensión Capital social 19 16 
Dimensión Organizac. de producción 10 16 
Índice de 
Desarrollo 
Humano 
(IDH, 2005) 
Total del indicador 13 19 
Dimensión Educación 6 15 
Dimensión Salud 17 19 
Dimensión Acceso a recursos 11 17 
Nota: la posición 1ª del ranking departamental refiere a la más favorable mientras que 
la 19ª a la más desfavorable. 
Fuente: elaboración propia en base a Barrenechea y Troncoso (2008a y 2008b), PNUD 
(2008) y Rodríguez Miranda (2006). 
 
Es justo señalar que la situación relativa de Tacuarembó y Rivera no es específica 
a ellos, sino que se encuadra en una regularidad de los departamentos del norte 
del país fronterizos con Brasil. De hecho, el estudio prospectivo de la economía 
uruguaya al 2030 (OPP, 2009), que identificó trayectorias de sectores de actividad 
económica tanto a nivel país como territoriales, reflejó posibles disparidades y 
desequilibrios entre regiones para el mediano y largo plazo, destacando que “la 
estructura regional de generación de riqueza (PIB) es bastante rígida (…) el sur 
del Río Negro se distancia del norte (…) el impacto territorial de los sectores 
innovadores asociados a TICs y high-tech es territorialmente concentrador, 
mientras que lo que desconcentra el crecimiento económico es el modelo 
agroexportador (…) sectores que pueden presentar rupturas importantes se 
localizan en área metropolitana, sur y este del país”. 
 
De allí se desprende que no hay resultados favorables para la región noreste 
respecto a un mejoramiento de su posición relativa en términos de desarrollo en el 
contexto nacional. Es decir que, de no mediar algún tipo de acción diferencial o 
procesos nuevos en cuanto a la generación de capacidades endógenas en la 
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región, aun en un escenario de crecimiento económico positivo para el conjunto 
del país, la región seguirá contando con avances más limitados y perdiendo 
posiciones relativas. 
 
La combinación de las evoluciones sectoriales con las estructuras productivas de 
los territorios conduce a que los crecimientos regionales diverjan, y en especial, la 
región norte crezca menos (3,4% anual) que el promedio país (5,3%), 
evidenciando un rezago relativo, lo que la hace perder participación en la 
generación de riqueza a nivel país (pasando de 7% a 5% del PIB uruguayo). A su 
vez, en OPP (2009) se destacaba lo siguiente para la región norte al 2030: 
El crecimiento que se puede esperar vendría por un mayor desarrollo, en gran 
parte consolidación de procesos en curso, de las fases primarias y 
secundarias de las agroindustrias de la madera y carne, el cultivo de granos 
(soja y similares, ya que el cultivo y fase industrial de arroz no se prevé que 
aumente demasiado). En madera no se prevé el desarrollo de industria del 
mueble. El crecimiento de la logística está asociado a ese desarrollo 
agroindustrial. 
Pero seguramente esto suponga un techo importante para la región más allá 
del 2030, ya que (…) a nivel primario los incrementos de productividad y 
expansión de nuevas producciones, así como las inversiones previstas en 
fases industriales, en 20 años habrán agotado las posibilidades de crecimiento 
posible. A su vez, ese crecimiento a 2030 no alcanza para,en un contexto 
favorable para el país, evitar perder posiciones respecto a las regiones del sur. 
Sentar las bases para la diversificación productiva y la introducción en la 
región de actividades más intensivas en conocimiento y de mayor valor 
agregado (…) es fundamental en una visión de largo plazo. 
 
Por otra parte, otro dato de interés refiere a que existen diferencias históricas entre 
ambos departamentos entre la generación de riqueza en el territorio y los ingresos 
que se apropia su población.2 En el caso de Rivera, se induce que parte de los 
ingresos de los hogares riverenses provienen de actividades económicas 
desarrolladas fuera del departamento (tanto en Uruguay como en Brasil, 
dependiendo esto último de la situación cambiaria). Mientras que en Tacuarembó 
ocurre lo contrario: la riqueza generada en el departamento no logra ser captada 
totalmente por sus hogares a través de sus ingresos (situación común de los 
departamentos de especialización agraria). Este es un elemento crítico en la 
discusión a nivel departamental sobre “crecer primero para repartir luego”, dado 
que “juegan” otros actores y complejidades en el “reparto de la torta”. 
 
Además, en el último lustro se ha observado que el crecimiento económico de 
estos departamentos no ha solucionado problemáticas como la pobreza, 
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
2 La última información disponible en el país con desagregación departamental respecto a 
la generación de riqueza es del año 2006 (VAB departamental de OPP) mientras que la del 
ingreso tiene periodicidad anual y actualizada (Encuestas Continuas de Hogares del INE). 
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desarrollo humano, salud y educación, variables en las cuales exhibe una 
situación desfavorable en el contexto nacional. Esto también ha sido alertado en 
varios estudios3, en donde además se planteaba que: 
El dinamismo de las grandes actividades económicas, con su alto nivel 
tecnológico, viene y parecería continuar de forma distanciada de la oferta local 
de mano de obra especializada y profesional, poniendo sobre la mesa el 
desafío de aprovechar tales demandas y crear lazos más fuertes entre lo 
educativo y lo laboral. 
 
Es muy significativo que el anterior estado de situación se observe prácticamente 
igual cuatro años después (2007 y 2011), en donde las principales actividades 
económicas siguen siendo dinámicas y tecnificadas (elemento por demás 
positivo), pero éstas continúan actuando distanciadamente del capital humano 
especializado local, y en donde han sido pocos los avances en vincular sus 
demandas con la oferta educativa y el desarrollo de servicios locales (es positivo 
que exista el potencial pero negativa su falta de aprovechamiento). 
 
3. APROXIMACIONES A LA IMPORTANCIA DE LA CADENA FORESTAL 
MADERERA EN LAS ECONOMÍAS DE TACUAREMBÓ Y RIVERA 
 
Estudios recientes (IECON, 2012a y 2012b) contienen indicadores para 2010 que 
permiten extraer una alta especialización relativa de estos departamentos en la 
cadena forestal maderera, estando ello en línea con el perfil económico 
departamental antes señalado: 
Tacuarembó tiene dentro de sus seis principales actividades económicas a las 
dos fases de la cadena en cuestión. La fase industrial maderera sólida lo 
ubica como el 2º departamento con esta especialización relativa (detrás de 
Paysandú), con una participación en el empleo del sector de la madera algo 
mayor al doble de lo que sucede a nivel nacional. Mientras que en la fase 
forestal aparece como el 8º con mayor peso de la forestación en el total de 
empleo departamental; menor ponderación relacionada a la existencia de 
otras actividades empleadoras (diversificación económica) a diferencia de 
otros departamentos más concentrados en pocas actividades económicas y en 
donde el empleo forestal aglutina buena parte del empleo del departamento 
(tales los casos de Durazno, Florida, Lavalleja y Treinta y Tres). 
Rivera, por su parte, muestra algo similar: ambas fases de la cadena están 
dentro de las seis principales actividades del departamento. La forestal lo 
ubica como el 3er departamento con mayor empleo relativo; mientras que la 
fase industrial lo sitúa como el 5º departamento con especialización relativa en 
cuanto a empleo. 
 
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
3 Barrenechea y Troncoso (2005); Barrenechea, Rodríguez y Troncoso (2008) y 
Barrenechea y Troncoso (2012). 
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Dicho estudio también calcula coeficientes de especialización/concentración 
sectorial de las economías departamentales: índices de Herfindahl con empleo y 
empresas (indicador clásico de concentración o diversificación). Allí, Tacuarembó 
y Rivera aparecen como economías con similar diversificación al promedio país: 
entre 8 y 9 sectores de actividad económica relevantes cuando se utiliza empleo, 
estando en ambos departamentos la forestación y la industria maderera sólida. 
Cuando se analiza el índice a partir de las empresas medianas y grandes (más de 
20 empleos), Rivera denota una alta importancia relativa de la cadena forestal 
maderera, dado que sus dos fases están entre las cuatro principales actividades 
económicas del departamento según dicho indicador. 
 
Otra forma de apreciar la importancia relativa de la cadena forestal maderera en 
las economías departamentales es a través del instrumento denominado en 
Barrenechea, Rodríguez y Troncoso (2008) Matriz de priorización sectorial. Allí se 
conjugan una serie de dimensiones con las que se evalúa comparativamente el 
potencial de contribución de las actividades económicas del departamento. 
 
Las dimensiones consideradas son las siguientes: i) generación de riqueza, como 
resultado necesario pero no suficiente de un proceso de desarrollo, ii) generación 
de empleo, indispensable para dicho proceso, iii) percepción social de la 
importancia sectorial, que actúa como factor de estímulo o atractivo para acciones 
locales, iv) efecto derrame, como estímulo de nuevas actividades locales que 
permitan captar la riqueza generada por el sector, v) pobreza, como factor decisivo 
para el desarrollo social del territorio, vi) equidad, como condición relevante para 
fomentar un proceso de mejora de distribución de ingresos, vii) competitividad, en 
cuanto a capacidad para crecer y/o mantenerse en el futuro, viii) sostenibilidad, 
con una visión adicional a la económica, abarcando lo social y ambiental. 
 
La herramienta permite ponderar las diferentes dimensiones como forma de 
evaluar de forma alineada a los objetivos buscados. Cuando se identificaron los 
sectores prioritarios a partir de una ponderación por igual, la cadena forestal 
maderera en Rivera aparecía como prioritaria; siendo su fase industrial la de 
mayor prioridad, mientras que la forestal se ubicaba en 4º lugar.4 Esto se basaba 
en una “alta” contribución de ambas fases de la cadena en materia de generación 
de riqueza, percepción de importancia, efecto derrame, competitividad y 
sostenibilidad; no habiendo otros sectores en el departamento de Rivera con una 
valoración “alta” en todas estas dimensiones. No obstante, es importante señalar 
que en las dimensiones pobreza y equidad, la contribución de la cadena forestal 
maderera era “media” en su fase industrial y “neutra” en la forestal; mientras que 
en términos de generación de empleo, ambas fases exhibieron una contribución 
“media”; existiendo en estos casos otros sectores en el departamento a los cuales 
se les identificó una mayor contribución. Un ejemplo práctico de ello refiere a que4 Las actividades de comercio, hotelería y turismo, y la de otros servicios incluyendo los 
públicos, ocuparon el 2º y 3er lugar del ranking de priorización. La actividad forestal 
compartió el 4º lugar con los sectores de minería y transporte. 
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si los objetivos se focalizaran en mejorar situaciones de pobreza y equidad, la 
cadena forestal maderera pierde posicionamiento en el ranking de priorización 
sectorial, debido a su reducida contribución en comparación con otros sectores. 
 
4. EL ESTADO DE DESARROLLO ACTUAL DE LA CADENA FORESTAL 
MADERERA EN TACUAREMBÓ Y RIVERA 
 
Actualmente, los departamentos de Tacuarembó y Rivera tienen una superficie 
plantada de aproximadamente 280 mil ha, lo que representa cerca de un tercio del 
total forestado en el país. Son de los departamentos con mayor área forestada del 
país y crecimiento de la forestación desde que se expandió este proceso en la 
década de los 90. Además, la región conformada por ambos departamentos tiene 
dos características que los diferencian del resto: i) el destino de la producción, 
principalmente madera sólida aserrada mientras que las demás regiones están 
orientadas a la celulosa; ii) la especie principal, con proporciones aproximadas de 
66% pino y 33% eucaliptos, cuando esta última predomina en las demás regiones. 
 
La fase industrial maderera tiene ubicados en Tacuarembó y Rivera a cinco de los 
principales aserraderos del país, que elaboran y exportan tableros y 
contrachapados, en donde además están las plantaciones de árboles para aserrío. 
§ WEYERHAEUSER, con su planta industrial en las proximidades de la 
ciudad de Tacuarembó. Produce paneles compensados 
(contrachapados) con destino exportador. Utiliza madera de sus propias 
plantaciones en Tacuarembó y Rivera y posee una planta generadora de 
energía eléctrica a partir de sus residuos de madera. 
§ URUPANEL ubica su planta industrial también en las cercanías de la 
ciudad de Tacuarembó. Elabora tableros de madera orientados a la 
exportación hacia la industria de muebles y construcción. Utiliza como 
materia prima el pino y en menor medida Eucalyptus grandis. 
§ La planta industrial de FYMNSA está situada en Paso Ataques, cercano 
a Tranqueras. Se dedica principalmente al aserrado de pinos. Se 
abastece de materias primas de sus propias plantaciones, y posee una 
central generadora de energía eléctrica a partir de residuos de madera. 
§ URUFOR, con su planta en las cercanías de la ciudad de Rivera. Utiliza 
materia prima de las plantaciones de COFUSA, firma también del Grupo 
Otegui, con fuerte integración vertical en la cadena, incluso con una 
planta generadora de energía eléctrica con sus residuos de madera. 
Produce madera aserrada a partir de Eucaliptus grandis principalmente 
(tablas secas y componentes semielaborados para construcción y 
muebles); con aproximadamente 90% destinado a la exportación. 
§ TINGELSUR, ubicada en la Zona Franca de Rivera. Es el mayor 
productor de pallets para exportación, destinados a cajonería de fruta 
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con gran diversificación de medidas. Adquiere la materia prima con tres 
empresas, siendo en su totalidad pino de Rivera y Tacuarembó. 
 
A estas empresas grandes se agregan aserraderos medianos y pequeños y una 
veintena de carpinterías, dedicadas a atender el consumo interno, la mayoría de 
tradición familiar y con cierto nivel de calidad en su producción, utilizando tanto 
eucaliptus como pino y maderas importadas. 
 
Respecto al potencial de las actividades en la cadena forestal maderera diversos 
estudios vinculados al tema señalaban lo siguiente: 
El desarrollo del complejo forestal maderero en la región norte del país es sin 
lugar a dudas el gran dinamizador de la zona y por sobre el cual giran muchas 
oportunidades, que al mismo tiempo se pueden transformar en oportunidades 
perdidas. Los tiempos de adecuación entre las economías locales y las 
demandas de actividades dinámicas, como en este caso la cadena forestal 
maderera, no necesariamente son los mismos y es justamente allí que se 
encuentra el gran desafío. (Troncoso, Barrenechea y González, 2008) 
…hay un conjunto de actividades y servicios de la cadena que no son 
abastecidos localmente (…) esto puede verse desde dos posiciones: (i) la 
inexistencia o incapacidad de abastecer localmente en condiciones de 
cantidad y calidad adecuadas a las demandas y requerimientos de las 
empresas, en particular de las grandes... (ii) por las estrategias de producción 
empresarial (…) insertas en una estrategia nacional que trasciende lo local, ya 
sea por sus encadenamientos o relacionamiento con empresas de otros 
departamentos, principalmente Montevideo. (Ibíd) 
Las grandes empresas de este sector se caracterizan por una débil 
articulación con el territorio y por carecer de vínculos asociativos. (…) es 
necesario asignar un tratamiento central al efecto demostración (…) fomento 
de experiencias exitosas que permitan convencer a los actores de que el 
cambio es posible (…) modelos de alianzas público-privadas. La colaboración 
entre estos dos grupos de actores no sólo es inevitable, sino que resulta al 
mismo tiempo indispensable para (…) la percepción de beneficios comunes, 
forjar vínculos de confianza y cooperación. (ETEA, 2009) 
 
En relación a los recursos humanos necesarios para el desarrollo de esta cadena 
de valor, se destaca: 
El nivel de calificación requerido para trabajar en la industria maderera ha 
traído algunos problemas, debido a la falta de mano de obra calificada 
(foguistas, electricistas, mecánicos, electrónica, etc.), tanto en Tacuarembó 
como en otros departamentos. Ello ha provocado que las empresas hayan 
llevado adelante programas de capacitación e incluso hayan enviado personal 
a capacitarse en el exterior (…) Los problemas relacionados a la calificación 
técnica de los obreros requerida por la industria maderera condujeron a buscar 
trabajadores en otros departamentos. (Barrenechea y Troncoso, 2005) 
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Un elemento que se desprende claramente (…) es el hecho de que existe 
actualmente un faltante de gente capacitada técnicamente para cubrir la 
demanda existente de mano de obra (…) Los nuevos empleos generados (o a 
generarse) no se acompasan con la oferta de empleo técnico y calificado que 
se requiere para ambas fases del sector. Dicho faltante puede explicarse por 
dos motivos, no excluyentes entre sí, que son, por un lado, el exceso de 
demanda generado a raíz del significativo crecimiento de estas actividades, y 
por otro, la inadecuación de la oferta educativa a las necesidades requeridas 
por el mercado de trabajo. (Troncoso, Barrenechea y González, 2008) 
…el análisis de la cadena da cuenta de un gran potencial de actuación para 
(…) definición de alianzas estratégicas entre empresas privadas, instituciones 
educativas y la población y trabajadores, generando una sinergia técnico 
educativa que redundará en mayor empleo, productividad y aprovechamiento 
del capital humano. (…) El hecho que desde las grandes empresas exista tal 
necesidad y al mismo tiempo haya disposición a ofrecer sus instalaciones y 
conocimientos para formar a los estudiantes es algo no menor que no debería 
ser desaprovechado. Por otra parte, desde el punto de vista educativo, 
además de la salida laboral de los estudiantes y de la conexión de la 
educación con el sistema productivo, resulta trascendente el aprovechamiento 
de las importantes inversiones de las grandes empresas en tecnología de 
punta, lo cual acortaría las distancias entre los recursos que dispone el 
sistema educativo y el conocimiento de avanzada. (Ibíd) 
Alta capacidad de empleo poco cualificado, dificultades para la cobertura de 
puestos de trabajos de mayor especialización, debido al desajuste existente 
entre la oferta formativa y la demanda del mercado laboral. (ETEA, 2009) 
 
El siguiente diagrama refleja el análisis del funcionamiento de la cadena forestal 
maderera y su estado de situaciónen el departamento de Rivera al año 2011. 
 
360 ANUARIO 2012 - OPYPA
 
Nota: Los vínculos entre los diversos componentes y actividades de la cadena se resumen 
de la siguiente manera: Buenos vínculos e interrelaciones; funcionamiento con algunas 
interrogantes; Problemas de interrelacionamiento o encadenamientos rotos; Escasos 
vínculos que dan lugar a oportunidades de intervención. 
Fuente: Barrenechea y Troncoso (2012). 
 
5. ASPECTOS PENDIENTES Y REFLEXIONES FINALES SOBRE EL 
POTENCIAL DE DESARROLLO DE LA CADENA 
 
La cadena forestal maderera ha tenido una evolución significativa en los últimos 
años y seguramente siga siendo una de las actividades más dinámicas de la 
región, y en la que los departamentos de Tacuarembó y Rivera apoyan buena 
parte de su especialización productiva. Sin embargo, el crecimiento económico de 
la actividad en ambas fases de la cadena no ha tenido un correlato en cuanto a su 
potencial en términos de desarrollo territorial. Un mayor impacto en términos de 
desarrollo territorial requiere aprovechar de mejor forma los vínculos de la cadena 
con la población y con las empresas locales en sus distintos eslabones. 
 
Cabe señalar que si estas oportunidades no son impulsadas y efectivizadas, 
corren el riesgo de transformarse en oportunidades perdidas. Algo en esta línea 
ocurrió en el pasado reciente, dado que los tiempos de adecuación entre las 
economías locales y las demandas de actividades dinámicas no necesariamente 
Local
Nacional
Forestación
Plantación
 Poda
 Raleo
 Corte final
2ª Transformación 3ª Transformación1ª Transformación
Aserraderos
Industria maderera Carpintería y 
muebles
Láminas 
y chapas
Chips, astillas y 
residuos
Madera 
aserrada
Leña
Industria 
celulosa
Energía
Casas 
prefabricadas
Muebles
Artesanías
Otros 
productos
Tableros 
reconstituidos
Cajones, 
pallets y otros
Carpintería 
rural
Pulpa
Desperdicios
Tableros 
compensados
Insumos agrícolas
Semillas
Control de calidad
Mantenimiento y 
reparación
Viveros
Combustibles
Estudios de suelos 
y agua
Asistencia técnica
i. Mantenimiento y 
 reparación de maquinaria.
ii. Servicios técnicos.
iii. Insumos diversos.
iv. Actividades conexas.
1
2
3
4
5 Servicios 
diversos
Importación
Maquinaria
Repuestos
Transporte
$
Financia-
miento
Políticas 
públicas
Infraestructu
ras
Santana
Nacional
Local
Capacitación
Trabajadores
Educación
Formación
Redes
Acuerdos
Cooperación
Local
Nacional
Santana
Medio 
ambiente
Circuitos turísticos
Papel y 
cartón
Mercado local
Exportación
Mercado nacionalComercialización
y marketing
Exportación
Mercado 
local
Mercado 
nacional
Local
Nacional
Forestación
Plantación
 Poda
 Raleo
 Corte final
2ª Transformación 3ª Transformación1ª Transformación
Aserraderos
Industria maderera Carpintería y 
muebles
Láminas 
y chapas
Chips, astillas y 
residuos
Madera 
aserrada
Leña
Industria
celulosa
Energía
Casas 
prefabricadas
Muebles
Artesanías
Otros 
productos
Tableros
reconstituidos
Cajones ,
pallets y otros
Carpintería 
rural
Pulpa
Desperdicios
Tableros
compensados
Insumos agrícolas
Semillas
Control de calidad
Mantenimiento y 
reparación
Viveros
Combustibles
Estudios de suelos 
y agua
Asistencia técnica
i. Mantenimiento y 
 reparación de maquinaria .
ii. Servicios técnicos.
iii. Insumos diversos.
iv. Actividades conexas.
1
2
3
4
5 Servicios 
diversos
Importación
Maquinaria
Repuestos
Transporte
$
Financia-
miento
Políticas 
públicas
Infraestructu
ras
Santana
Nacional
Local
Capacitación
Trabajadores
Educación
Formación
Redes
Acuerdos
Cooperación
Local
Nacional
Santana
Medio 
ambiente
Circuitos turísticos
Papel y 
cartón
Mercado local
Exportación
Mercado nacionalComercialización
y marketing
Exportación
Mercado 
local
Mercado 
nac ional
Nota: Los vínculos entre los diversos componentes y actividades de la cadena se resumen 
de la siguiente manera: Buenos vínculos e interrelaciones; funcionamiento 
con algunas interrogantes; Problemas de interrelacionamiento o encadenamientos 
rotos; Escasos vínculos que dan lugar a oportunidades de intervención.
Fuente: Barrenechea y Troncoso (2012).
5. ASPECTOS PENDIENTES Y REFLEXIONES FINALES SOBRE EL 
POTENCIAL DE DESARROLLO DE LA CADENA
La cadena forestal maderera ha tenido una evolución significativa en los últimos 
años y seguramente siga siendo una de las actividades más dinámicas de la 
región, y en la que los departamentos de Tacuarembó y Rivera apoyan buena 
parte de su especialización productiva. Sin embargo, el crecimiento económico de 
la actividad en ambas fases de la cadena no ha tenido un correlato en cuanto a su 
potencial en términos de desarrollo territorial. Un mayor impacto en términos de 
desarrollo territorial requiere aprovechar de mejor forma los vínculos de la cadena 
con la población y con las empresas locales en sus distintos eslabones.
Cabe señalar que si estas oportunidades no son impulsadas y efectivizadas, 
corren el riesgo de transformarse en oportunidades perdidas. Algo en esta línea 
ocurrió en el pasado reciente, dado que los tiempos de adecuación entre las 
economías locales y las demandas de actividades dinámicas no necesariamente 
361ANUARIO 2012 - OPYPA
coincidieron; siendo un ejemplo de ello la cobertura de puestos calificados y 
técnicos con mano de obra externa a esta región. 
 
Dos flancos de acción se identifican con potencial para aumentar la contribución 
de la cadena forestal maderera al desarrollo de estos departamentos: 
i) incrementar la inserción de las empresas locales prestadoras de servicios, y 
ii) mejorar la inserción laboral de la población local. 
 
Resulta de suma importancia poder articular los requerimientos de las grandes 
lógicas económicas y productivas de la región (tanto las actuales como las futuras) 
con el tejido productivo local, involucrando a grandes, medianas y pequeñas 
empresas en clave de desarrollo de cadenas o sistemas de valor territoriales. Ello 
posibilitaría la captación de parte de los excedentes económicos generados en el 
territorio por parte de estas actividades, generando además capacidades propias y 
desarrollos endógenos con potencial para otras cadenas y emprendimientos. 
 
Todos los estudios de la última década realizados sobre la región destacan como 
un problema muy grave la falta de recursos humanos y servicios adecuados a las 
demandas de los sectores económicos del territorio, que figuran como más 
relevantes, dinámicos y con perspectivas de crecimiento. De no formar recursos 
humanos y actividades de servicios alineadas a las grandes actividades 
económicas de la región se corre el riesgo de que las inversiones que se inserten 
en el territorio lo hagan con lógicas de enclave, con carácter extractivo y reducidos 
vínculos con el medio local (salvo en el empleo directo que generen). Así, la 
contribución al desarrollo territorial de estas actividades será escasa, por lo cual se 
continuará en similar situación o incluso agravada dado que el territorio observará 
procesos dinámicos de crecimiento económico acompasados de situaciones 
problemáticas en variables socioeconómicas y de desarrollo. El gran desafío 
parece estar entonces en poder aprovechar las oportunidades que se presentan. 
 
Modificar estas situaciones implica acelerar el proceso de acercamiento entre las 
empresas y las instituciones de formación y capacitación, procurando alianzas 
estratégicas y sinergias con el objetivo de lograr un mayor aprovechamiento del 
capital humano del territorio. Cabe destacar que no solamente se trata de un 
relacionamiento inter empresarial, sino que el enfoque de cadenas de valor abarca 
también a las demás relaciones empresa-entorno-sociedad. Resolver las 
dificultades existentes para el logro de dicha articulación no es un tema menor. 
Entre ellas se destacanla falta de capacidad y visión empresarial, la desconfianza 
entre los actores del territorio y los problemas para lograr acuerdos y compromisos 
creíbles entre ellos. No obstante, ello está en la base de una estrategia para 
generar redes de empresas y cadenas de valor territoriales. 
 
Pero la selección de la institucionalidad adecuada para llevar adelante un proceso 
de este tipo no es trivial, y plantea más interrogantes que respuestas. Hay cierto 
consenso en la percepción que las agencias de desarrollo son las más adecuadas 
para liderar estos procesos, por constituir un ámbito de participación entre la 
362 ANUARIO 2012 - OPYPA
sociedad civil y los gobiernos locales. No obstante, el hecho que se trate de 
figuras institucionales relativamente nuevas en ambos departamentos no debe 
impedir, como ya ha sido señalado, que sigan perdiéndose las oportunidades que 
se presentan, pues es momento de la acción. A ello se suma la reciente iniciativa 
del conglomerado de la madera en la región, que genera un ámbito propicio desde 
la política nacional para empezar a concretar acciones. 
 
Cabe destacar que no se trata solo de obtener soluciones de índole productivo y 
económico empresarial; sino que en forma compatible con una visión integral de 
desarrollo y tal como ha quedado demostrado en el pasado reciente, la falta de 
capacidades endógenas para el desarrollo juega un rol clave en el 
aprovechamiento de las oportunidades del dinamismo sectorial y debe abordarse. 
De hecho, la mayoría de los antecedentes antes citados señalan a la región norte 
con grandes rezagos en términos de capital humano, tanto básico (instrucción 
mínima) como especializado y técnico. A lo que se suman condiciones relativas 
desfavorables en cuanto a capital social e institucional local. Por tanto, se torna 
relevante apoyar la mejora de las capacidades de los territorios así como 
intensificar las acciones que permitan construir masa crítica en el territorio de 
capital humano y capital social e institucional. Para ello es necesario combatir las 
restricciones identificadas en el pasado, procurando reducir la aparente rigidez del 
sector educativo más formal (UTU, UDELAR) de forma de contemplar mejor las 
necesidades específicas del territorio, con una visión presente y prospectiva. En 
este último aspecto, Rodríguez y Cal (2010) plantean relevante pensar la 
posibilidad de conformar un núcleo de investigación en la región que permita 
acortar las brechas del pasado y anticiparse en cuanto a visión y oferta educativa. 
Algunas señales positivas parecerían torcer la situación histórica desventajosa, 
con iniciativas de formación en la región noreste que se van implementando y 
consolidando. Es de destacar que esto trasciende a la cadena forestal maderera. 
 
El fortalecimiento de las capacidades es un proceso lento, pero que permite 
imaginarse un futuro en la región con técnicos formados localmente en la cadena 
forestal maderera, con investigadores y docentes de alta dedicación, que 
conforman un polo de desarrollo de conocimiento aplicado que allana el camino 
para la tarea de promover cadenas de valor territorial con fuertes 
encadenamientos locales, con redes de empresas y con el sistema educativo. 
 
Hoy queda mucho por hacer, el fracaso actual que no transforma en más 
desarrollo social y humano el dinamismo de algunos sectores productivos podría 
ser parte de un proceso en el que se están gestando las capacidades para que 
esa situación cambie, incluso radicalmente; pero ello no debe ocultar que los 
tiempos del proceso siguen desacoplados con las oportunidades que hoy se 
manifiestan en el territorio pero nada asegura que seguirán esperando mañana, lo 
cual debe operar como un incentivo a acelerar lo máximo posible el accionar. 
 
 
 
363ANUARIO 2012 - OPYPA
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