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Discurso del Presidente ante las Comisiones de Asuntos Comunitarios 
de la Cámara de Diputados y del Senado italianos 
 
Roma, 9 de noviembre de 2006 
Josep Borrell 
 
 
 
 
Señor Presidente 
Cari colleghi: 
 
Nuestro encuentro de hoy habría podido coincidir con un gran acontecimiento. 
 
Si todos los Estados miembros hubieran ratificado la Constitución Europea en los 
plazos previstos, habría entrado en vigor dos años después de su firma, que tuvo lugar 
aquí mismo, en Roma, el 29 de octubre de 2004. 
 
La Constitución estaría, pues, en vigor desde el miércoles pasado, 1 de noviembre de 
2006. Se habría izado la bandera con las doce estrellas por todas partes para celebrar el 
acontecimiento. Pero no se ha producido este acontecimiento. Y la bandera está más 
bien a media asta. 
 
Ya han ratificado Quince Estados miembros. Finlandia espera hacerlo también dentro de 
algunas semanas. Bulgaria y Rumanía, que se unirán a nosotros en enero, ratificaron el 
Tratado constitucional al ratificar sus Tratados de adhesión. 
 
Contaremos pronto con 18 de las 27 ratificaciones, es decir, una mayoría de dos tercios. 
Es un umbral simbólico, significativo, suficiente en muchas democracias parlamentarias 
para revisar los textos fundamentales. 
 
Pero para nuestro Tratado constitucional resulta insuficiente. Es necesaria la 
unanimidad. ¡Siempre la dichosa unanimidad! ¡Esta unanimidad que bloquea la UE! 
 
Esta obligación de unanimidad demuestra perfectamente que se trata de un Tratado 
clásico y no de una Constitución tal como las conocemos en nuestras democracias 
parlamentarias. 
 
Giuliano Amato había encontrado una divertida fórmula para describir esta situación: 
«Creía tener una niña, la Constitución. Pero, en realidad, he tenido un niño, ¡un 
Tratado!» Parece que no se superará este umbral de los dos tercios. No se irá mucho 
más lejos, al menos con el texto original. 
 
Entonces, ¿adónde iremos? ¿Y con qué texto? 
 
 
Les agradezco que me brinden la oportunidad de expresarme sobre la situación en que 
estamos. Estoy aquí, de nuevo en Roma, casi dos años después de la firma del Tratado 
constitucional. 
 
En aquella ocasión, 29 de octubre de 2004 en el Capitolio, dije: "De Roma en 1957 a 
Roma en 2004, hemos recorrido un largo camino. Hemos hecho el Acta Única que 
relanzó el mercado interior, y Maastricht, que concibió el Euro y varias ampliaciones". 
 
Pero este nuevo Tratado se distinguía de los anteriores por su forma, por su contenido y 
por su valor simbólico. Superaba finalmente los fracasos institucionales de Ámsterdam 
y Niza. Tenía por objeto simplificar la comprensión de la arquitectura construida paso a 
paso desde hace medio siglo. Nos aportaba nuevos instrumentos para mejorar la eficacia 
de la Unión, para reforzar su legitimidad y permitirle ser aún más la protagonista global 
que requiere la globalización. 
 
 
¿Unidad o decadencia? 
 
Sin embargo, los electores franceses y neerlandeses dijeron no. Hace un año y medio 
entramos en un período de reflexión. 
 
Aprovecho para recordarles la reflexión que transmitió un visitante ilustre ante el 
Parlamento Europeo: «Europa ha llegado a un punto en el que, si no es la razón, será la 
fuerza de los acontecimientos la que le imprimirá un impulso decisivo hacia la unidad o 
la decadencia inevitable. (...) Se le lanzan retos que muy pronto corre el riesgo de no 
poder soportar en su estado de fragmentación. (…) Perder el tiempo con egoísmos 
sagrados o cálculos mezquinos, o incluso con compromisos frágiles, podría revelarse 
mañana como un ejercicio estéril y un juego inútil. Ha llegado el momento de actuar». 
 
El ilustre visitante que se expresaba en estos términos era un italiano, Sandro Pertini, 
Presidente de la República Italiana. Y esta visita tuvo lugar hace más de 20 años, el 11 
de junio de 1985. 
 
Al día siguiente, España y Portugal firmaban sus Actas de adhesión. Tres días más 
tarde, la joven Comisión Delors publicaba su Libro blanco sobre la realización del 
mercado interior. 
 
Tras años de estancamiento europeo, el Presidente Pertini conocía la impaciencia de los 
diputados. Tenía ante él, en la Asamblea, a su viejo amigo Altiero Spinelli, que militaba 
sin descanso en pro de instituciones federales y que había puesto a punto un proyecto 
constitucional ambicioso. 
 
El Sr. Pertini constataba que la «estrategia de la paciencia» se encontraba todavía activa, 
es decir, por la vía económica. Una estrategia demasiado progresiva para muchos. No 
obstante, el Sr. Pertini no recomendaba la «estrategia de la impaciencia». Sugería más 
bien confrontar cada uno de nuestros proyectos con el objetivo fundamental de la 
integración europea: la unión política. 
 
 
 
Desde entonces, se han hecho muchos progresos. Pero siempre han prevalecido las 
ampliaciones sobre la profundización. Y hoy sentimos las consecuencias de este 
desequilibrio. 
 
El Tratado constitucional era una respuesta a la última ampliación, que también era la 
más masiva: la de 2004, a diez nuevos Estados miembros. 
 
La ampliación se llevó a cabo, pero la Constitución está parada. 
 
Sin nuevos instrumentos de decisión, el peso del número y el mantenimiento de la 
unanimidad en ámbitos cruciales nos amenazan con la parálisis. Y se perfilan otras 
ampliaciones. Seremos 27 en enero. 
 
Ayer, la Comisión emitió un dictamen -crítico sobre Turquía- que pone de manifiesto 
que el movimiento de ampliación sigue en marcha mientras que la Constitución está 
parada. El estado de crisis, o de desconexión entre profundización y ampliación, 
continúa precisamente autoalimentándose porque esta evolución relega a un segundo 
plano el objetivo de la unión política que el Sr. Pertini nos aconsejaba tener presente. 
 
No resulta sorprendente que se haya establecido entre nuestros ciudadanos y Europa una 
determinada desconfianza. Nuestros ciudadanos se preguntan si alguien pilota el avión 
europeo. Nuestros Gobiernos dan a veces la impresión de ser meros pasajeros que se 
disputan los mejores asientos, mientras que, hoy, el verdadero piloto es la globalización. 
Dan la impresión de que lo importante ya no es el destino, sino el viaje. Con riesgo de 
dar continuamente vueltas. 
 
Transcurridos veinte años, las palabras del Sr. Pertini siguen teniendo actualidad: 
«Europa ha llegado a un punto en el que, si no es la razón, será la fuerza de los 
acontecimientos la que le imprimirá un impulso decisivo hacia la unidad o la decadencia 
inevitable». 
 
Los acontecimientos así lo demuestran. Su nombre: globalización, migraciones, 
innovación tecnológica, cambio climático, terrorismo internacional, envejecimiento 
demográfico, escasez energética… 
 
En el siglo XX conocimos la globalización de la guerra. En el siglo XXI corremos el 
riesgo de conocer la guerra de la globalización si no dotamos a la Unión de los medios 
para que se convierta en una protagonista global en los ámbitos en que resultan 
insuficientes las políticas nacionales. 
 
Estos retos ya se formulaban hace cinco años en la Declaración de Laeken, que condujo 
al Tratado constitucional. ¿Será necesario esperar cinco años más? No voy a 
demostrarles precisamente a los italianos lo que cuestan las citas fallidas. Fue Italia la 
que había sugerido instituciones de tipo federal en el Tratado de la Comunidad Europea 
de Defensa (CED). Tras el fracaso de este Tratado, fueron necesarios 37 años para que 
volviera a aparecer la palabra «defensa» en un Tratado, el de Maastricht. De Gasperi 
había visto inmediatamente en el fracaso de la CED el riesgo «de retrasar algunos 
lustros todo progreso hacia la unidad europea». 
 
 
Personalmente, pienso que un posible fracaso de nuestro proyecto constitucional no sólo 
constituiría un riesgo de retraso. Cuanto más tiempo pase, mayores serán los riesgos de 
vuelta detrás. 
 
Con las perspectivas financieras 2007-2013, la Unión ya ha visto cómo se le deniegan 
recursos presupuestarios ambiciosos. Desde 1999, el Consejo no logra aplicar una 
política común de inmigración legal y nuestraspolíticas nacionales adoptan hoy 
direcciones contradictorias. Descuidamos la investigación y la innovación. 
 
La Estrategia de Lisboa se basa demasiado ingenuamente en la buena voluntad de los 
Estados miembros, simplemente alentados a intercambiar buenas prácticas. Resultado: a 
medio camino, estamos muy lejos de los objetivos fijados en términos de investigación 
o de tasa de empleo. Nuestros sistemas sociales se someten a la competitividad entre sí, 
mientras que tendrían más bien necesidad de reformas en un marco común. El 
patriotismo económico vuelve a estar de moda. 
 
¿Nos resignamos a nuestra decadencia colectiva? ¿O vamos a afrontar unidos los retos 
de este siglo? 
 
Altiero Spinelli trabajó en los años 80 en pro de una cuasi Constitución europea. Y la 
mayoría del PE ya se orientaba en esa dirección. 
 
No se pueden definir políticas ambiciosas sin voluntad política o sin instituciones 
eficaces. Spinelli no sólo pensaba que eran necesarias instituciones eficaces para aplicar 
buenas políticas. Consideraba que estas instituciones también eran necesarias para 
favorecer la expresión de una voluntad política. 
 
 
La impotencia de la unanimidad 
 
Uno de nuestros métodos de funcionamiento que nos impide avanzar y ahoga la 
voluntad política es la unanimidad. Y seguramente es más urgente terminar con esta 
norma que salvar lo que se pueda del Tratado constitucional. «Las fórmulas de 
unanimidad son fórmulas de impotencia». La frase es de Paul-Henri Spaak, pronunciada 
inmediatamente después de su dimisión de la Presidencia de la Asamblea del Consejo 
de Europa, en 1951. No ocultaba su exasperación al ver tanta energía desperdiciada a 
causa de la unanimidad. «Si en esta Asamblea se gastara para decir sí a algo positivo la 
cuarta parte de la energía que se gasta para decir no, hoy no estaríamos en la situación 
en que nos encontramos». 
 
En la actualidad, en la Unión, la unanimidad abarca aún ámbitos importantes en los 
que, sin embargo, deberíamos actuar: fiscalidad, política social, política exterior, 
inmigración legal, cooperación policial y judicial en materia penal… Para mí, la 
unanimidad resulta incompatible con la mayor heterogeneidad de la Unión. 
 
Tuve ocasión de decirlo en Lahti, el 20 de octubre, ante la Cumbre informal de Jefes de 
Estado y de Gobierno. Teníamos como menú dos temas de prueba del valor añadido 
europeo, la energía y la política de inmigración. 
 
 
Sobre la inmigración, el balance actual es escaso. Siete años después de los 
compromisos asumidos en Tampere, hemos progresado un poco en cuanto a la 
inmigración ilegal, pero prácticamente nada en cuanto a la inmigración legal, que sigue 
supeditada a la unanimidad. Varios Gobiernos se ocultan tras la unanimidad. Paradoja: 
los Gobiernos se reprochan unos a otros sus políticas nacionales, pero rechazan también 
una política común. 
 
Ni siquiera se trata aquí de esperar una solución institucional o un nuevo Tratado, 
puesto que los textos actuales ya prevén una «pasarela» para acceder a la mayoría 
cualificada. Se prefiere no decidir. Y cuando a veces se decide, nos damos cuenta de 
que muchos Estados miembros no transponen los textos en los plazos establecidos. 
 
La gestión de los flujos migratorios es uno de los retos comunes para los que nuestros 
ciudadanos esperan una verdadera conducción. Sin embargo, Europa da la impresión de 
sufrir más que de actuar. Aprovecho la ocasión para saludar el compromiso del 
Comisario Frattini. Él nos ha dicho recientemente que no habría tanta emigración ilegal 
si no hubiera oferta de trabajo ilegal. 
 
Para la cooperación judicial y policial en materia penal, también existe una pasarela (art. 
42 TUE). Pero se niega su utilización aunque la lucha contra la delincuencia 
internacional y el terrorismo constituye una prioridad para todos. 
 
Sería, según algunos, anticipar el Tratado constitucional. Es falso. 
 
Rechazar lo que es factible hoy, con el pretexto de que será factible mañana, es 
simplemente decidir no decidir. Y precisamente ésta es la enfermedad que padece 
actualmente Europa. Hemos pasado de esperar un nuevo Tratado al rechazo de aplicar 
lo que ya está en vigor. 
 
 
Cuatro escenarios constitucionales 
 
¿La aplicación del Tratado constitucional nos curaría de esta enfermedad? El contexto 
habría sido ciertamente más positivo. 
 
Por lo tanto, ¿cómo volver a la dinámica que nos animaba hace sólo dos años? El 
Parlamento Europeo desea la continuación de las ratificaciones. Pero, aparte de 
Finlandia, temo que sea sólo un mero deseo. 
 
Es cierto que no se aplicará el texto tal cual. 
 
Me parece que hay cuatro escenarios posibles. 
 
- mantener el texto tal cual, con algún que otro añadido; 
- salvar los elementos principales en un Tratado más corto; 
- abrir de nuevo las negociaciones sobre algunos puntos (Niza +); 
- abandonar el proyecto y esperar tiempos mejores para renegociar (seguir en Niza, sin 
más). 
 
 
Primer escenario: el texto tal cual con algún que otro añadido. 
 
La Canciller alemana, Sra. Merkel, ha de presentar un plan de trabajo en junio de 2007. 
Pero también ha precisado que se limitaría a lanzar el proceso. El único plazo 
mencionado sería que dicho proceso concluyera antes de las elecciones europeas de 
junio de 2009. 
 
La Sra. Merkel también aludió a un Protocolo social. Esta técnica de introducir añadidos 
ya permitió salvar en su día los Tratados de Maastricht y de Niza tras el «no» danés e 
irlandés. No creo que un añadido de este tipo permita plantear de nuevo la misma 
pregunta a los pueblos francés y neerlandés. 
 
Segundo escenario: se trataría de salvar prioritariamente los elementos innovadores en 
el ámbito institucional. Sería un «minitratado» no constitucional, sino institucional. Se 
recogerían en un nuevo texto -más corto- determinados elementos, como la reforma de 
las Instituciones, esperada desde Ámsterdam hace 10 años. 
 
Se le califica de «mini» porque se pretende reducir voluntariamente su importancia y 
eludir nuevos referendos. Ahora bien, no tiene nada de "mini". Está en juego toda la 
arquitectura institucional. 
 
Hasta ahora, el Parlamento Europeo se ha manifestado contra esta fórmula ya que el 
texto en su conjunto refleja un equilibrio global. También nos tememos que una 
supresión de elementos concretos abra la puerta a reivindicaciones en cascada. Sería 
necesario un milagro para que los 27 Estados miembros se pusieran de acuerdo 
exactamente sobre lo que es necesario preservar. Se despejaría el camino hacia una 
renegociación, la del tercer escenario. 
 
En el escenario de una renegociación parcial, es difícil imaginar que se pueda avanzar 
rápidamente y sin convocar una nueva Convención. Algunos países ya han anunciado su 
voluntad de poner en tela de juicio algunas disposiciones del Tratado, como la 
ponderación de votos en el Consejo, o de abrir de nuevo el debate sobre algunos puntos 
fundamentales, como las «raíces cristianas» de la UE. Nos tememos que sea necesario 
algún tiempo hasta encontrar un nuevo consenso. 
 
Queda el cuarto escenario, el del abandono. Es decir, volver al punto de partida y 
conservar el Tratado de Niza, cuyas carencias reconocieron todos desde el principio. 
 
Es probable que el abandono del Tratado constitucional abriera la puerta a 
cooperaciones reforzadas. Con el riesgo de que estas cooperaciones se desarrollasen 
fuera del marco comunitario y se soslayase el cometido del Parlamento Europeo. Desde 
el punto de vista del Parlamento Europeo, cualquier idea de cooperación reforzada sólo 
debería contemplarse como último recurso y en el marco comunitario. 
 
 
¿La Europa de los proyectos o el proyecto Europa? 
 
En el Consejo Europeo, todo el mundo está de acuerdo: mientras esperamos una salida 
constitucional, Europa ha de seguir funcionando y obtener resultados tangibles. Es lo 
que algunos llaman «la Europa de los proyectos». 
Por supuesto, sería erróneo pensar que la Unión ha dejado de funcionar. Por ejemplo, la 
Unión Europea ha enviado no menos de cincomisiones en el mundo desde los dos 
«noes» a los referendos: 
 
- Aceh (Indonesia), 
- policía palestina, 
- Rafah (frontera Gaza-Egipto), 
- frontera Moldova/Ucrania, 
- Eufor (el Congo). 
 
Añado nuestra participación importante en la FPNUL, en el Líbano, bajo los auspicios 
de las Naciones Unidas. Al adoptar un perfil ambicioso, Italia atrajo a otros Estados 
miembros y le felicito por ello. 
 
Deseo agradecerles también a ustedes, señores diputados, por su participación activa en 
la dinámica interparlamentaria que intentamos estimular. Creo que esta dinámica puede 
constituir una alternativa a los bloqueos de nuestros Gobiernos. 
 
Tanto si es mediante la negociación entre grupos políticos en el PE, que no se sienten 
prisioneros de la unanimidad, como si es por medio del diálogo que estamos reforzando 
entre el PE y los Parlamentos nacionales, debemos mantener bastante alto el listón de 
las ambiciones. 
 
La Europa de los proyectos, propugnada por algunos para temporizar, no puede 
reducirse a un conjunto de pequeños proyectos sectoriales. No puede tampoco sustituir 
al «proyecto Europa». 
 
El período de reflexión que se prolonga es seguramente más crucial de lo que parece. Se 
asemeja a una prueba de la verdad. Con una cuestión solapada: ¿tenemos en esta Unión 
ampliada un ideal político común? ¿Tenemos aún presente el objetivo político que nos 
recordaba el Presidente Pertini? 
 
Hace algunos días, en un periódico, Romano Prodi escribía a veinte años de distancia: 
es urgente actuar. «El mundo no espera a Europa, aunque a veces trabajamos como si 
tuviéramos una eternidad ante nosotros — escribe el Sr. Prodi—. Por el contrario, 
debemos observar a nuestro alrededor para darnos cuenta de lo urgente que es la 
necesidad de Europa». 
 
Deberíamos ser 25, e incluso 27, los que lo repitiéramos. Y actuáramos en 
consecuencia. 
 
Muchas gracias.