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A INTERNALIZAÇÃO DE TRATADOS INTERNACIONAIS DE DIREITOS HUMANOS NA AMÉRICA DO SUL Conselho Editorial André Luís Callegari Carlos Alberto Molinaro César Landa Arroyo Daniel Francisco Mitidiero Darci Guimarães Ribeiro Draiton Gonzaga de Souza Elaine Harzheim Macedo Eugênio Facchini Neto Giovani Agostini Saavedra Ingo Wolfgang Sarlet José Antonio Montilla Martos Jose Luiz Bolzan de Morais José Maria Porras Ramirez José Maria Rosa Tesheiner Leandro Paulsen Lenio Luiz Streck Miguel Àngel Presno Linera Paulo Antônio Caliendo Velloso da Silveira Paulo Mota Pinto __________________________________________________________________________ Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) I61 A internalização de tratados internacionais de direitos humanos na América do Sul / Ana Maria D’Ávila Lopes, Martonio Mont’Alverne Barreto Lima (orga- nizadores). – Porto Alegre : Livraria do Advogado, 2017. 267 p. ; 25 cm. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-69538-95-0 1. Direitos humanos - América Latina. 2. Tratados internacionais - Internaliza- ção. I. Lopes, Ana Maria D’Ávila. II. Lima, Martonio Mont’Alverne Barreto. CDU 342.7(7/8=6) CDD 341.48098 Índice para catálogo sistemático: 1. Direitos humanos : América Latina 342.7(7/8=6) (Bibliotecária responsável: Sabrina Leal Araujo – CRB 10/1507) Ana Maria D’Ávila Lopes Martonio Mont’Alverne Barreto Lima (Organizadores) A INTERNALIZAÇÃO DE TRATADOS INTERNACIONAIS DE DIREITOS HUMANOS NA AMÉRICA DO SUL editora DO ADVOGADO livraria Porto Alegre, 2017 Ana Maria D’Ávila Lopes Andréia da Silva Costa Antonio Moreira Maués Breno Baía Magalhães Cristóbal Manuel Herrera Morales Daniel Rivas Ramírez Denise Almeida de Andrade Diva Julia Sousa da Cunha Safe Coelho Eduardo Almendra Martins Isabelle Maria Campos Vasconcelos Chehab João Daniel Daibes Resque João Luis Nogueira Matias Lívia Maria de Sousa Magdalena Correa Henao Maria Luiza Pereira Alencar de Mayer Feitosa Martonio Mont’Alverne Barreto Lima Pablo Perel Rafaela Gomes Viana Rafaela Teixeira Sena Neves Renata Bregaglio Lazarte Ricardo Martins Spindola Diniz Saulo de Oliveira Pinto Coelho Susana Mosquera Victor Machado Viana Gomes © dos autores, 2017 Capa, projeto gráfico e diagramação Livraria do Advogado Editora Revisão Rosane Marques Borba Direitos desta edição reservados por Livraria do Advogado Editora Ltda. Rua Riachuelo, 1300 90010-273 Porto Alegre RS Fone: 0800-51-7522 editora@livrariadoadvogado.com.br www.doadvogado.com.br Impresso no Brasil / Printed in Brazil — Apresentação — A presente obra reúne os trabalhos de conclusão do projeto de pesquisa inti- tulado “A incorporação do Direito Internacional dos Direitos Humanos no âmbito doméstico. Os casos de Argentina e Brasil em perspectiva comparada”, que foi con- templado pelo Edital de Cooperação Internacional CAPES/MINCYT 2014. O projeto foi desenvolvido no marco das atividades do Consórcio Latino-Ame- ricano de Pós-Graduação em Direitos Humanos, rede internacional de pesquisa cria- da em 2008 e atualmente composta por 16 universidades de 7 países da América Latina. Nesse sentido, além dos trabalhos dos membros da equipe da Universidade de Fortaleza, coordenados pelos professores Ana Maria D’Ávila Lopes e Martonio Mont’Alverne Barreto Lima, a obra conta com a participação de autores convidados de outras universidades do Brasil e da América Latina. Assim, da Universidade de Fortaleza (Brasil), participam os professores Ana Maria D’Ávila Lopes, com um trabalho sobre a internalização da Convenção Ame- ricana de Direitos Humanos no Brasil; e Martonio Mont’Alverne Barreto Lima, com um trabalho escrito em coautoria com o doutorando Eduardo Almendra Martins, so- bre decisões da Corte Interamericana de Direitos Humanos relativas à proteção de povos originais e tribais. Da mesma Instituição participam as ex-alunas do doutorado Denise Almeida de Andrade, com um trabalho sobre a proteção internacional dos direitos reprodutivos; e Isabelle Maria Campos Vasconcelos Chehab, que analisa o julgamento do caso Gomes Lund e outros vs. Brasil pela Corte Interamericana de Di- reitos Humanos. Além delas, há também o trabalho da doutoranda Andreia da Silva Costa, sobre a aplicação da teoria da margem de apreciação no Sistema Interameri- cano de Direitos Humanos; e da mestranda Rafaela Gomes Viana, que analisa a Opi- nião Consultiva no 21/2004 e seus reflexos na proteção das crianças migrantes. Como autores brasileiros convidados, participam o professor Antonio Moreira Maués e o doutorando Breno Baía Magalhães, da Universidade Federal do Pará (Bra- sil), com um estudo comparado sobre a recepção de tratados de direitos humanos pe- los tribunais de Argentina, Colômbia e Brasil. Da mesma Instituição, os doutorandos Rafaela Teixeira Sena Neves e João Daniel Daibes Resque apresentam um trabalho sobre a recepção de tratados pelo Supremo Tribunal Federal em matéria de territórios indígenas. Da Universidade Federal da Paraíba (Brasil), participa a professora Maria Luiza Pereira Alencar de Mayer Feitosa, com um trabalho escrito em coautoria com o ex-aluno da graduação Victor Machado Viana Gomes, sobre as perspectivas de pro- teção dos direitos sociolaborais a partir do Sistema Interamericano de Direitos Hu- manos. Já da Universidade Federal de Goiás (Brasil), o professor Saulo de Oliveira Pinto Coelho, junto à professora Diva Julia Sousa da Cunha Safe Coelho, da FASAM, e o mestrando Ricardo Martins Spindola Diniz, da Universidade de Brasília, analisam os direitos humanos presentes nas Declarações Conjuntas dos BRICS. Finalmente, da Universidade Federal do Ceará (Brasil), o professor João Luis Nogueira Matias e a doutoranda Lívia Maria de Sousa fazem um estudo sobre o princípio in dubio pro refúgio. Como autores estrangeiros convidados, participam a professora Magdalena Correa Henao e o pesquisador Daniel Rivas Ramírez, do Departamento de Direito Constitucional, da Universidad Externado da Colômbia (Colômbia), com um tra- balho sobre a internalização dos tratados de direitos humanos nesse país. Da Uni- versidad Austral do Chile (Chile), o professor Cristóbal Manuel Herrera Morales apresenta um trabalho sobre a aplicação no Estado chileno do Convênio 169 da Or- ganização Internacional do Trabalho. Já da Pontificia Universidad Católica do Perú (Peru), participa a professora Renata Bregaglio Lazarte com um estudo sobre o con- trole de convencionalidade e o valor da soberania dos Estados no âmbito do Sistema Interamericano de Direitos Humanos. Finalmente, da Universidad de Piura (Peru), a professora Susana Mosquera apresenta um estudo sobre a internalização dos tratados de direitos humanos no ordenamento jurídico peruano. A diversidade das instituições participantes e a riqueza das temáticas abordadas são apenas indícios da qualidade da obra e da preocupação dos autores em contribuir com o aperfeiçoamento da proteção dos direitos humanos na América do Sul, respon- sabilidade que cabe a todos nós e, especialmente, aos que estamos na academia, uma vez que a responsabilidade de aprender e ensinar não se restringe às quatro paredes das salas de aula, mas se vivencia no mundo, da mesma maneira que os próprios di- reitos humanos, para os quais também não há nem paredes nem fronteiras. Ana Maria D’Ávila Lopes Professora Titular do Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade de Fortaleza Coordenadora-Geral do Projeto — Sumário — 1. La internalización de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Brasil Ana Maria D’Ávila Lopes 9 2 A recepção dos Tratados de Direitos Humanos pelos Tribunais nacionais: sentenças paradigmáticas de Colômbia, Argentina e Brasil Antonio Moreira Maués e Breno Baía Magalhães 21 3. A harmonização entre Direito Interno e Internacional de Proteção dosDireitos Humanos no Sistema Interamericano: margem de apreciação, aderência nacional ou convergências paralelas? Andréia da Silva Costa 47 4. El Convenio 169 de la OIT y su aplicación en Chile. Tres hipótesis explicativas a su domesticación Cristóbal Manuel Herrera Morales 61 5. Direitos reprodutivos das mulheres: uma reflexão sobre a proteção internacional dos Direitos Humanos Denise Almeida de Andrade 73 6. Proteção dos povos originais e tribais como reforço da pluralidade no Estado: incentivo na formação de uma cidadania plural por meio das decisões da Corte Interamericana de Direitos Humanos Eduardo Almendra Martins e Martonio Mont’Alverne Barreto Lima 91 7. O julgamento do caso Gomes Lund e outros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil pela Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH) e os seus principais legados legislativos para o Estado brasileiro Isabelle Maria Campos Vasconcelos Chehab 107 8. A caracterização do refúgio no Brasil e o princípio do in dubio pro refugio João Luis Nogueira Matias e Lívia Maria de Sousa 119 9. Los Tratados de Derechos Humanos para el Derecho interno colombiano. Poder normativo transformador Magdalena Correa Henao e Daniel Rivas Ramírez 141 10. Novos horizontes para a proteção dos direitos sociolaborais a partir do Sistema Interamericano de Direitos Humanos Maria Luiza Pereira Alencar de Mayer Feitosa e Victor Machado Viana Gomes 161 11. Bienestar y desigualdad. Re-caracterizar la democracia en un nuevo orden legal democrático Pablo Perel 179 12. Proteção Internacional de Crianças Migrantes e a Opinião Consultiva nº 21/2014: perspectivas de Argentina e Brasil Rafaela Gomes Viana 187 13. Diálogo judicial transnacional: a recepção dos Tratados Internacionais na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre territórios indígenas Rafaela Teixeira Sena Neves e João Daniel Daibes Resque 205 14. El control de convencionalidad y el valor de la soberanía del Estado a la luz de los Tratados de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano Renata Bregaglio Lazarte 223 15. A abordagem dos Direitos Humanos nas Declarações Conjuntas dos BRICS: um caminho contra-hegemônico? Saulo de Oliveira Pinto Coelho, Diva Julia Sousa da Cunha Safe Coelho e Ricardo Martins Spindola Diniz 233 16. La internalización de los Tratados de Derechos Humanos en el ordenamiento jurídico peruano Susana Mosquera 253 A Internalização de Tratados Internacionais de Direitos Humanos na América do Sul 9 — 1 — La internalización de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Brasil Sumario: Introducción; 1. A internalización de tratados de derechos humanos en Brasil y su je- rarquía; 2. La Convención Americana sobre Derechos Humanos y su incidencia en el derecho brasileño; Conclusión; Referencias. ANA MARIA D’ÁVILA LOPES1 Introducción La internacionalización de la protección de los derechos humanos, iniciada con la creación de la Organización de las Naciones Unidas en 1945, llevó a un nuevo plano la discusión sobre la relación entre el derecho internacional y el nacional, en la medida en que el carácter universal del principio de la dignidad humana, fundamento de los derechos humanos, evidenció las limitaciones de las tradicionales posiciones monistas y dualistas. A pesar de ello, las discusiones en torno a la existencia de un o de dos sistemas jurídicos paralelos (el internacional y el nacional) y sobre cuál de ellos debe prevalecer, en lugar de haber quedado zanjadas, continúan aún hoy dificul- tando la plena garantía de esos derechos. Actualmente, la relación entre los ordenamientos jurídicos nacionales y el in- ternacional continua siendo conflictiva, lo que se ha ido agravando conforme el pro- tagonismo de las cortes internacionales de derechos humanos ha ido aumentando, confrontando el principio de soberanía de los Estados con la obligación de garantizar los derechos humanos conforme los dictámenes internacionales. En ese contexto, el presente trabajo objetiva, a partir de una investigación bi- bliográfica y jurisprudencial, analizar el proceso brasileño de internalización de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y su influencia en el derecho na- cional. Con esa finalidad, el trabajo es dividido en dos partes. En la primera, se desarro- lla inicialmente una breve contextualización de la promulgación de la Constitución 1 Doctora en Derecho por la Universidade Federal de Minas Gerais. Profesora Titular del Programa de Posgrado en Derecho de la Universidade de Fortaleza. Becaria de Productividad en Investigación del CNPq (PQ2). Ana Maria D’Ávila Lopes10 Federal de 1988 y los cambios introducidos en materia de derechos humanos. Seguidamente, y aún en la primera parte, son expuestas las controversias y los re- cientes cambios constitucionales y jurisprudenciales relativos a la jerarquía de los tratados de derechos humanos, cuyas repercusiones han fortalecido positivamente la relación del Estado brasileño con el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Con esa temática, se inicia la segunda parte, donde se busca demostrar que la inter- nalización de la Convención Americana sobre Derechos Humanos no se restringe a la ejecución de las sentencias condenatorias emitidas por la Corte Interamericana sobre Derechos Humanos contra el Estado brasileño, sino que, por medio del control de convencionalidad, viene, aunque aún de forma tímida, permeando todo el ordena- miento jurídico nacional. 1. A internalización de tratados de derechos humanos en Brasil y su jerarquía La actual Constitución Federal brasileña, promulgada el 5 de octubre de 1988, representa el punto culminante del proceso de redemocratización del país, después de años bajo una dictadura civil-militar iniciada en 1964. Es una constitución que se destaca por el grande número de derechos y garantías fundamentales previstos en su texto, evidenciando la preocupación del constituyente de proteger principalmente al ser humano, sobretodo después de todos esos años de dictadura. Sin embargo, esa novedad en la Constitución brasileña de 1988 no sólo es pro- ducto del contexto político interno, sino también de las discusiones teóricas empren- didas por la doctrina constitucional internacional en torno de una nueva manera de entender lo que vendría a ser una constitución, en el marco del movimiento que hoy llamamos Neoconstitucionalismo, cuyas principales características son señaladas por Canotilho: En primer lugar, el neoconstitucionalismo se adhiere a una concepción de constitución “juridificadora” de la política (tal como el “moderno derecho constitucional”), insistiendo en esquemas metodológicos de interpretación y aplicación que optimicen las normas – sobre todo de los principios constitucionales– con la consecuente presión de juridificación de la política. En segundo lugar, el neoconstitucionalismo pre- tende mostrar la importancia de los principios fundantes y estructurantes del orden constitucional abierto. En otras palabras: los principios se perfilan como vehículos de una estatalidad abierta, sea en el sentido de su importancia para la constitucionalización del orden jurídico, sea en el sentido de instrumentos de integración de constelaciones políticas posnacionales (Unión Europea). En tercer lugar, el neoconstitu- cionalismo busca recuperar dimensiones cosmopolitas particularmente importantes en el ámbito de la garantía de los derechos fundamentales bajo el prisma de su universalización y de su radicación como núcleo duro de las culturas jurídico-constitucionales democráticas. En cuarto lugar podremos señalar las insuficiencias de un abordaje positivista, formalista y exegético de los textos constitucionales. Bajo distin- tas perspectivas, los juristas pretenden tomar en serio el impulso dialógico que hoyes fortalecido por las teorías políticas de la justicia, por las teorías del republicanismo y por las teorías críticas de la sociedad (CANOTILHO, 2010). De ese modo, influenciada por el pensamiento neoconstitucionalista, la Constitución brasileña de 1988, al igual que muchas de las que fueron aprobadas en otros países a finales del siglo XX, introdujo una serie de normas que demuestran un importante cambio conceptual sobre lo que una constitución realmente debe ser. Así, se abandona la concepción de un documento netamente político de organización del Estado y de proclamación de derechos sin imperatividad, para pasar a ser un A Internalização de Tratados Internacionais de Direitos Humanos na América do Sul 11 documento esencialmente jurídico que, aparte de organizar el Estado, establece me- tas como la concretización de la justicia y la eficacia de los derechos humanos. Adotando uma concepção preceptivo-substantiva, a constituição não é só a norma de grau jurídico-hierár- quico mais elevado, mas constitui a norma axiologicamente suprema. A constituição então não exige só respeito, não é só vínculo negativo para o legislador, ela impõe o próprio progresso e a própria declinação positiva. A constituição representa o ponto de conexão entre a esfera jurídica e a esfera moral veicu- lando uma concepção da justiça que avança pretensões universais. Nesse sentido o direito do estado constitucional não deve ser só legal, mas também justo: avança pretensões de justiça (POZZOLO, 2006, p. 235). La adopción de esa nueva concepción puede ser observada ya en el Preámbulo, donde se proclama la creación de un Estado democrático destinado a asegurar el ejercicio de los derechos sociales e individuales, la libertad, la seguridad, el bienes- tar, el desarrollo, la igualdad y la justicia como “valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometi- da, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias […]” (BRASIL, 1988). Sin embargo, es en el Título I (“De los Principios Fundamentales”) donde claramente se puede apreciar ese cambio conceptual, especialmente a partir de las siguientes normas: Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: […] III – a dignidade da pessoa humana; […] Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; […] Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes prin- cípios: […] II – prevalência dos direitos humanos; […] (BRASIL, 1988) (énfasis añadido). De la lectura de esas normas es posible observar que el cambio más crucial introducido por la Constitución de 1988 es, sin duda, el lugar de destaque dado a los derechos humanos.2 Es tal la importancia dada a esos derechos, que el constituyen- te no se limitó a enumerarlos extensivamente, sino que previó una cláusula abierta de modo a incluir aquellos que, por ventura, hubiesen sido omitidos. Así, en el art. 5°, § 2°, se establece que los derechos y garantías fundamentales previstos en la Constitución no excluyen otros derivados de los principios o del régimen por ella adoptados, o los que se encuentren en los tratados internacionales de los cuales Brasil haga parte (BRASIL, 1988). Esa norma refleja la intención del constituyente de con- siderar la existencia de derechos y garantías fundamentales fuera del texto constitu- cional, o sea, de normas materialmente constitucionales, en razón de su cualidad de parámetros axiológicos del orden constitucional. 2 Para evitar la dispersión del tema abordado, la diferencia entre derechos humanos y derechos fundamentales no será desarrollada en el presente trabajo. Resumidamente, se puede afirmar que los derechos humanos corresponden a los principios de protección de la dignidad humana presentes en los documentos internacionales, mientras que los dere- chos fundamentales corresponden a las normas de protección de la dignidad humana previstos en los ordenamientos jurídicos nacionales. No todo derecho humano es un derecho fundamental y viceversa. Ana Maria D’Ávila Lopes12 [...] advém de interpretação sistemática e teleológica do texto, especialmente em face da força expansiva dos valores da dignidade humana e dos direitos fundamentais, como parâmetros axiológicos a orientar a compreensão do fenômeno constitucional. A esse raciocínio se acrescentam o princípio da máxima efetividade das normas constitucionais referentes a direitos e garantias fundamentais e a natureza mate- rialmente constitucional dos direitos fundamentais (PIOVESAN, 1995, p. 160). Aparte de reconocer la existencia de normas materialmente constitucionales de derechos y garantías fundamentales, el art. 5°, § 2°, se destaca también por haber incluido los tratados internacionales como fuentes de esos derechos y garantías, de- mostrando claramente la importancia dada al derecho internacional de protección de derechos humanos. Conforme lo establecido en la Constitución Federal de 1988 (BRASIL, 1988), la celebración de tratados, convenciones y actos internacionales en Brasil es de com- petencia exclusiva el Presidente de la República (art. 84, VIII). En los casos en que esos documentos internacionales impliquen encargos o compromisos gravosos al patrimonio nacional (lo que incluye tratados de derechos de derechos), la decisión definitiva será del Congreso Nacional, por medio de un decreto legislativo (art. 49, I), que para producir efectos internos, deberá ser publicado en el Diario Oficial a través de un decreto presidencial. El establecimiento constitucional de los tratados internacionales como fuentes de derechos y garantías fundamentales provocó calurosas discusiones acerca de la jerarquía de esos documentos. Para juristas, como Flávia Piovesan (1995) y Antonio Augusto Cançado Trindade (1993), esos tratados, en función de la materia tratada, sólo podían tener jerarquía constitucional, lo que fue rechazado por el Supremo Tribunal Federal (STF), órgano superior del Poder Judicial brasileño, con funciones también de tribunal constitucional. El STF, en la Acción Directa de Inconstitucionalidad ADI-MC no 1.480 juzgada el 4 de setiembre de 1997 (STF, 1997), declaró que los tratados internacionales tenían, en Brasil, apenas rango de ley, provocando fuertes críticas de grande parte de la doctrina. Esa controversia fue relativamente superada con la promulgación de la Enmienda Constitucional – EC no 45/2004, que incorporó el § 3° al art. 5° de la Constitución, estableciendo que “Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitu- cionais” (BRASIL, 1988). Con esa nueva norma, los tratados de derechos humanos aprobados siguiendo el mismo procedimiento adoptado para la aprobación de en- miendas constitucionales, pasaron a tener jerarquía constitucional. Hasta el presente momento, apenas la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (ONU, 2006) ha sido aprobada siguiendo ese procedi- miento, cuyo trámite de internalización se inició en 2007 y culminó con la publica- ción del Decreto no 6.949, el 25 de agosto de 2009 (BRASIL, 2009), pasando, así, a integrar el bloque de constitucionalidad. […] a adoção do procedimento previsto no art. 5o, § 3°, da CF, os tratados em matéria de direitos huma- nos passariam a integrar o bloco de constitucionalidade, que representa a reunião de diferentes diplo- mas normativos de cunho constitucional, que atuam, em seu conjunto, como parâmetro do controle de constitucionalidade, o que configura um avanço em relação à posição mais restritiva do nosso Supremo Tribunal Federal na matéria, que, por exemplo,não outorga força normativa superior ao Preâmbulo da Constituição (SARLET, 2005, p. 17). A Internalização de Tratados Internacionais de Direitos Humanos na América do Sul 13 Con la incorporación de ese art. 5°, § 3°, se esperaba que las controversias en torno a la jerarquía de los tratados quedasen zanjadas, pero no fue así, pues faltaba aún decidir el rango de los tratados aprobados antes de la promulgación de la EC no 45/2004. Esa discusión sólo fue enfrentada por el STF el 3 de diciembre de 2008, con el juzgamiento del Recurso Extraordinario RE no 466.343/SP sobre la legalidad de la prisión del depositario infiel. Así, con base en el art. 7.7. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de 1969, donde se establece que “Nadie será detenido por deudas. Este principio no limita los mandatos de autoridad judicial competente dic- tados por incumplimientos de deberes alimentarios.” (OEA, 1969), el STF decidió “paralizar” los efectos de las normas infraconstitucionales brasileñas que regulaban la prisión del depositario infiel (STF, 2008). En ese mismo Recurso, el STF, consolidando su jurisprudencia, declaró el sta- tus supralegal de los tratados de derechos humanos aprobados sin seguir el procedi- miento fijado en el art. 5°, § 3° (STF, 2008). Por conseguinte, parece mais consistente a interpretação que atribui a característica de supralegalidade aos tratados e convenções de direitos humanos. Essa tese pugna pelo argumento de que os tratados sobre direitos humanos seriam infraconstitucionais, porém, diante de seu caráter especial em relação aos demais atos normativos internacionais, também seriam dotados de um atributo de supralega- lidade. Em outros termos, os tratados sobre direitos humanos não poderiam afrontar a supremacia da Constituição, mas teriam lugar especial reservado no ordenamento jurídico. Equipará-los à legislação ordinária seria subestimar o seu valor especial no contexto do sistema de proteção dos direitos da pessoa humana. La relevancia de esa decisión es indiscutible, no apenas porque elevó de jerar- quía todos los tratados de derechos humanos (no aprobados como enmiendas), sino porque reafirmó, una vez más, la posición de acompañar la tendencia mundial de dar cumplimiento a los documentos internacionales de derechos humanos: [...] a tendência contemporânea do constitucionalismo mundial de prestigiar as normas internacionais destinadas à proteção dos direitos humanos, a evolução do sistema interamericano de proteção dos direitos humanos, os princípios do direito internacional sobre o cumprimento de obrigações internacionais não permitem mais a manutenção da tese da legalidade, servindo a supralegalidade como uma solução que compatibilizaria a jurisprudência do STF com essas mudanças, sem os problemas que seriam de- correntes da tese da constitucionalidade. Assim, os tratados de direitos humanos passam a paralisar a eficácia jurídica de toda e qualquer disciplina normativa infraconstitucional com eles conflitante (MAUÉS, 2013, p. 32-33). Como forma de consolidar esa posición, el Estado brasileño, por medio del Decreto no 7.030, de 14 de diciembre de 2009 (BRASIL, 2009), ratificó la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 1969 (ONU, 1969), donde en el art. 27 se establece que: “Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado”, salvo para proteger una “nor- ma de importancia fundamental de su derecho interno” (art. 46). Ese cambio paradigmático de posición en relación al derecho internacional de los derechos humanos, ha repercutido significativamente en la relación entre Brasil y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, intensificando el diálogo entre ambos y fortaleciendo la protección de esos derechos, conforme expuesto en el si- guiente tópico. Ana Maria D’Ávila Lopes14 2. La Convención Americana sobre Derechos Humanos y su incidencia en el derecho brasileño El Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) fue creado en 1948 por medio de la Carta de la Organización de los Estados Americanos (OEA). Algunos de sus principales documentos son la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, de 1948 (DADH); la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, de 1969 (CADH) y el Protocolo Adicional de la Convención Americana sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales o Protocolo de San Salvador, de 1988 (PSS). El SIDH cuenta con dos órganos principales: la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH). La CIDH fue creada en 1959 con la finalidad de garantizar la observan- cia y el respeto de los derechos humanos previstos en la DADH. Esas las competen- cias de la CIDH fueron ampliadas en 1969, con la aprobación de la CADH, donde también se instituyó la CorteIDH. Los dos órganos actúan hoy conjuntamente en la defensa y promoción de los derechos humanos en el continente americano. La CIDH tiene su sede en la ciudad de Washington D.C. (Estados Unidos) y está compuesta por siete miembros, escogidos por la Asamblea General de la OEA. Esos miembros actúan de forma personal, es decir, a pesar de nacionales de algunos de los Estados integrantes de la OEA, no los representan. El mandato es de 4 años, con la posibilidad de renovación por una vez. Entre las competencias de la CIDH están las de recibir, analizar e investigar, inclusive in locu, peticiones individuales de violaciones de derechos humanos. Es competencia también de la CIDH, someter a la jurisdicción de la CorteIDH los casos de violaciones de derechos humanos no resueltos por ella, emitir informes sobre el cumplimento de los derechos humanos en la región y recomendar a los Estados miembros la adopción de medidas para mejorar la protección eses derechos. La CorteIDH, formada por siete jueces de los Estados-miembros de la OEA, con mandato de 7 años, renovable una vez, tiene su sede en la ciudad de San José de Costa Rica. La Corte IDH tiene competencia para juzgar a los Estados, que re- conozcan su jurisdicción, por la violación de los derechos humanos previstos en la CADH, emitiendo sentencia judicial fundamentada, definitiva e inapelable. Aparte de esa competencia contenciosa, la CorteIDH también competencia consultiva, ejer- cida cuando algún Estado miembro, u órgano enumerado en el Capítulo X de la Carta de la OEA (OEA, 1948), realiza consulta acerca de la interpretación de la CADH o de cualquier otro tratado de derechos humanos aplicable en alguno de los Estados- miembros de la OEA. LA CADH, o Pacto de San José de Costa Rica, fue aprobada el 22 de noviembre de 1969 en la ciudad de San José de Costa Rica, entrando en vigor el 18 de julio de 1978. De los 35 Estados miembros de la OEA, apenas 25 la han ratificado. El docu- mento está dividido en tres partes (“Deberes de los Estados y Derechos Protegidos”; “Medios de la Protección”; “Disposiciones Generales y Transitorias”), comprendien- do 82 artículos. En el Preámbulo, se deja claro el carácter subsidiario de la actua- ción del SIDH, en la medida en que se entiende que los principales responsables de proteger los derechos humanos son los propios Estados. El catálogo de los derechos A Internalização de Tratados Internacionais de Direitos Humanos na América do Sul 15 contemplados es muy semejante al del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU, 1966), habiendo sido dejados de lado los derechos económicos, sociales y culturales, previstos sólo años más tarde en el Protocolo de San Salvador, de 1988 (OEA, 1988). El Estado brasileño internalizó la CADH el 6 de noviembre de 1992, por medio del Decreto nº 678 y reconoció la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH), para el juzgamiento de hechos posteriores al 10 de diciembre de 1998, mediante el Decreto no 4.463, del 08 de noviembre de 2002. Desdeesa fecha, el Estado brasileño ha sido denunciado frente a la CorteIDH en nueve oportunidades: Ximenes Lopes vs. Brasil, sentencia del 4 de julio de 2006; Nogueira de Carvalho e outros vs. Brasil, sentencia del 28 de noviembre de 2006;3 Escher e outros vs. Brasil, sentencia del 6 de julio de 2009; Garibaldi vs. Brasil, sentencia del 23 de septiembre de 2009; Gomes Lund e outros vs. Brasil, sentencia del 24 de noviembre de 2010; Trabalhadores da Fazenda Brasil Verde vs. Brasil, sentencia del 20 de octubre de 2016; Cosme Rosa Genoveva, Evandro de Oliveira (Favela Nova Brasília) e outros vs. Brasil (denuncia del 19 de mayo de 2015, aún sin sentencia de fondo); Povo Indígena Xukuru e outros vs. Brasil (denuncia del 16 de marzo de 2016, aún sin sentencia de fondo); Vladimir Herzog e outros vs. Brasil (denuncia del 22 de abril de 2016, aún sin sentencia de fondo) (CIDH, 2016). De esas nueve denuncias, una fue archivada por falta de pruebas, cuatro aún no fueron juzgadas y en cuatro el Estado brasileño fue condenado, siendo que el cumplimiento de las medidas impuestas en esas cuatro sentencias aún no fueron to- talmente implementadas (Cf. VIEIRA, 2013), lo que demuestra que, si bien se ha avanzado mucho, aún falta para afirmar que la relación entre Brasil y la CorteIDH es fluida y armónica. Ello, sin embargo, no es un problema que sólo afecta a Brasil. Los últimos años, con el crecimiento del derecho internacional de protección de los derechos humanos, las relaciones entre los ordenamientos jurídicos nacionales y los internacionales vienen siendo mucho más intensas y, consecuentemente, fuentes de desavenencias cuando las posiciones sobre un determinado derecho no coinciden. Nogueira Alcalá (2013, p. 531), en texto sobre la relación entre la CorteIDH y la Corte Constitucional chilena, identifica seis modalidades de la actuación interpre- tativa de un juez frente a las decisiones de la CorteIDH: a) interpretación extensiva, en la cual el juez nacional va más allá de la interpretación realizada por la CorteIDH; b) interpretación innovadora, cuando el juez interno utiliza la CADH de una forma interpretativa nueva en un tipo de caso aún no resuelto por la CorteIDH; c) inter- pretación correctiva, ocurre cuando el juez nacional modifica su jurisprudencia en virtud de una decisión de la CorteIDH, con el fin de evitar la condenación del Estado; d) interpretación receptiva, se da cuando se internaliza la ractio decidendi de una sentencia de la CorteIDH que condenó otro Estado; e) interpretación neutralizante, cuando se utilizan técnicas de distinguishing con el objetivo de no aplicar el prece- dente de la CorteIDH, manteniendo la validad de la norma nacional; f) interpretación abiertamente discordante, acontece cuando la corte nacional adopta una interpreta- ción claramente contraria a la dada por la CorteIDH. 3 El Caso Nogueira de Carvalho fue el primer caso en que Brasil fue denunciado frente a la CorteIDH y el único en el cual no fue condenado. El caso fue archivado por ausencia de pruebas que demostrasen la responsabilidad del Estado brasileño por la violación de derechos humanos. Ana Maria D’Ávila Lopes16 Esa diversidad y complejidad de posibilidades demuestra la necesidad de un diálogo fluido entre la CorteID y las diversas cortes nacionales, especialmente con- siderando que, según el art. 1 de la CADH, los Estados están obligados a respetar los derechos en ella previstos. Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos 1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades recono- cidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. 2. Para los efectos de esta Convención, persona es todo ser humano (OEA, 1969). Para Neves (2009), el manejo de ese tipo de conflicto, originado como conse- cuencia de la internacionalización de la protección de los derechos humanos, exige un aprendizaje recíproco. Os problemas dos direitos fundamentais ou dos direitos humanos ultrapassaram fronteiras, de tal maneira que o direito constitucional estatal passou a ser uma instituição limitada para enfrentar esses problemas. [...] Assim, um mesmo problema de direitos fundamentais pode apresentar-se perante uma ordem estatal, local, internacional, supranacional e transnacional (no sentido estrito) ou, com frequência, perante mais de uma dessas ordens, o que implica cooperações e conflitos, exigindo aprendizado recíproco (NEVES, 2009, p. 120-121). Esa reciprocidad entre los ordenamientos jurídicos nacionales e internacionales configura lo que la doctrina viene denominando diálogo de fuentes, considerada una de las manifestaciones del Neoconstitucionalismo: A interlocução do Direito Constitucional interno e estrangeiro, e destes com o Direito internacional, traduz um “diálogo de fontes” que, em termos de Direito Constitucional, é referido como “interconstitucionalismo” (CANOTILHO, 2006, p. 266), “transconstitucionalismo” (NEVES, 2009, p. 242 e s.) ou “cross constitucio- nalismo” (TAVARES, 2009), e é apontado como uma das características do constitucionalismo contem- porâneo (neoconstitucionalismo): a “tendência ‘expansiva’” do constitucionalismo, um “constitucionalismo transnacional” (ARAGON REYES, 2007, p. 38-39), “constitucionalismo supranacional” (PAGLIARINI, 2009, p. 126, com enfoque na experiência da União Europeia) ou – como tenho preferido dizer – um “constitucionalismo internacional”. Forma-se uma plataforma partilhada, com o “estabelecimento de uma espécie de ‘gramática’ jurídico-constitucional comum”, a partir da “aproximação cada vez maior entre as diversas ordens constitucionais nacionais”, como anota, com propriedade, Sarlet (2009, p. 167 e 168). (ROTHENBURG, 2013, p. 685). El diálogo de fuentes viene desarrollándose en Brasil de diversas formas. Una de ellas es el control de convencionalidad, definido como la obligación que los jueces y otras autoridades de los países miembros del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) tienen de dejar de aplicar una norma nacional contraria a la CADH o a la interpretación que la CorteIDH haga de ella (CONTESSE, 2016). Algunos autores, como Mazzuoli (2013), amplían ese concepto, de forma a incluir cualquier tratado internacional ratificado por Brasil. Es una posición con la cual no se con- cuerda, en la medida en que el control de convencionalidad implica la posibilidad de sancionar al Estado que incumple un documento internacional o que no respeta la interpretación que la corte internacional competente para aplicarlo haga de él, lo que presupone no apenas la existencia de esa corte, sino también que ese Estado haya reconocido su competencia contenciosa. De ese modo, no seria apropiado hablar de control de convencionalidad en relación, por ejemplo, a los pactos o convenciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que ni corte posee. A Internalização de Tratados Internacionais de Direitos Humanos na América do Sul 17 Esas divergencias doctrinarias sobre el propio concepto de control de conven- cionalidad son un reflejo de su incipiente creación. Así, a pesar de ser posible en- contrar sus antecedentes en los años noventa, como en las Opiniones Consultivas no 13/93 y no 14/94, emitidas por la CorteIDH en relación a la compatibilidad de los ordenamientos jurídicos internos de algunos países y la CADH, o en la sentencia del caso Las Palmeras vs. Colombia, pronunciada el 4 de febrero de 2000 (REY CASTOR, 2011), lo cierto es que fue sólo años más tarde, en la sentencia del caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, del 26 de septiembre de 2006 (CORTEIDH, 2006), que la CorteIDH usó por primera vez la expresión control de convencionali- dad4 (SAGÜES, 2011). En ese caso, el Estadochileno fue condenado por no haber investigado y sancionado a los responsables del asesinato cometido por carabineros contra Luis Alfredo Almonacid Arellano, el día 16 de septiembre de 1973. La vícti- ma, de 42 anos, era profesor de enseñanza básica y militante del Partido Comunista de Chile. El crimen no fue investigado porque los autores fueron beneficiados por el Decreto Ley no 2.191, del 11 de abril de 1978 (CHILE, 1978), que amnistió todas las personas envueltas en crímenes de esa naturaleza cometidos entre el 11 de septiem- bre de 1973 y el 10 de marzo de 1978. En la sentencia, la CorteIDH entendió que, a pesar de que existía una ley interna que amnistiaba a los autores del crimen, el Estado chileno tenía antes la obligación de respetar las normas de la CADH: 124. La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana (CORTEIDH, 2006). El control de convencionalidad no está previsto expresamente en la CADH, pero se entiende que su fundamento se encuentra en el art. 2: Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades (OEA, 1969). Actualmente, el control de convencionalidad viene ganando cada vez más es- pacio en el Derecho brasileño, aunque hay que reconocer que, hace algunos años, su aceptación no era pacífica. Caso emblemático que ejemplifica esa situación es la Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental – ADPF no 153, juzgada el 29 de abril de 2010 (STF, 2010), en la cual el STF decidió no anular la Ley de Amnistía – Ley no 6683/79, contrariando el posicionamiento firme de la CorteIDH 4 Según Valerio Mazzuoli (2013) fue el Consejo Constitucional francés que, en la Decisión nº 74-54 DC de 1975, creó el control de convencionalidad. En esa Decisión, el Consejo Constitucional se declaró incompetente para ana- lizar la convencionalidad preventiva de las leyes, o sea, la incompatibilidad de las normas internas en relación a los tratados internacionales ratificados por Francia, como, por ejemplo, la Convención Europea de Derechos Humanos, de 1950. Si bien esa fue la primera vez en que una corte nacional se pronunciaba de esa manera en relación a do- cumentos internacionales, fue ese un caso totalmente aislado, ya que el Consejo francés no volvió a pronunciarse sobre el asunto sino hasta muchos años más tarde, no debiendo, por lo tanto, ser considerado el origen del control de convencionalidad, cuya práctica se concretizó y ganó fuerza en el SIDH (MAUÉS, 2013). Ana Maria D’Ávila Lopes18 en el caso Barrios Altos vs. Perú (CORTEIDH, 2001) y en el propio Almonacid Arellano y otros vs. Chile (CORTEIDH, 2006). Superados eses tropiezos iniciales, el control de convencionalidad viene siendo utilizado no sólo por el STF, sino también por otras instancias del Poder Judicial e inclusive por otros órganos, como el Conselho Nacional de Justiça (CNJ) que, por ejemplo, en febrero de 2015, determinó la implementación de las audiencia de cus- todias (CNJ, 2015), con base en lo dispuesto en el art. 7.7 de la CADH donde se determina que: “Ninguém deve ser detido por dívidas. Este princípio não limita os mandados de autoridade judiciária competente expedidos em virtude de inadimple- mento de obrigação alimentar” (CADH, 1969). Ese cambio de posición en relación al control de convencionalidad permite vis- lumbrar que, aunque con algunos tropiezos iniciales, la efectiva internalización de la CADH por parte del Estado brasileño viene venciendo las iniciales resistencias y se consolidando como una valiosa alternativa de protección de los derechos humanos. Conclusión El creciente proceso de internacionalización de la protección de los derechos humanos de los últimos años ha potencializado los conflictos entre los ordenamien- tos jurídicos nacionales y el internacional, en función de las discrepancias sobre el ordenamiento llamado a prevalecer. Son conflictos que deberían haber quedado se- llados con la aceptación del carácter universal del principio de la dignidad humana – en cuanto fundamento de los derechos humanos – y, con base en el cual, debería prevalecer el ordenamiento que mejor protegiese al ser humano. Sin embargo, no es eso lo que sucede en la práctica actual. La relación entre esos ordenamientos está aún lejos de ser armónica, demostrando la necesidad de mayores estudios direccionados a superar esas divergencias. En el caso brasileño, a pesar de los avances en materia de protección de los de- rechos humanos iniciado con la promulgación de la Constitucional Federal de 1988, se verificó que aún existe cierta resistencia en dar la importancia debida a los trata- dos internacionales, provocando serias incoherencias, como la existencia de tratados con jerarquía constitucional (los aprobados según lo establecido en el art. 5°, § 3°) y jerarquía supralegal (los restantes), lo que, por lo menos formalmente, implica la existencia de derechos humanos con status constitucional y status supralegal. Esa resistencia puede también ser constatada al observarse que aún no se han cumplido todas las medidas fijadas en las único cuatro sentencias condenatorias emi- tidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos contra el Estado brasileño, siendo la más antigua de 2006 (Ximenes Lopes vs. Brasil). Esas resistencias vienen siendo recientemente contornadas por medio del control de convencionalidad que, si bien inicialmente no tuvo un recepción positiva, como lo demuestra la sentencia emitida por el Supremo Tribunal Federal en la Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental no 153, del 29 de abril de 2010, en la cual decidió no anular la Ley de Amnistía contrariando el posicionamiento firme de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre las leyes de autoamnistía, viene comenzando a ser utilizado no apenas por el propio Supremo Tribunal Federal, sino A Internalização de Tratados Internacionais de Direitos Humanos na América do Sul 19 por otras instancias judiciales y autoridades públicas, lo que permite vislumbrar un futuro de mayor respeto a la dignidad de todos los seres humanos. Referencias BRASIL. Decreto no 7.030, de 23 de mayo de 2009. Promulga a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, concluída em 23 de maio de 1969, com reserva aos Artigos 25 e 66. 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Colômbia: bloco de constitucionalidade e Tratados de Direitos Humanos; 4. Argentina: constitucionalidade dos Tratados de Direitos Humanos; 5. Brasil: supralegalidade dos Tratados de Direitos Humanos; Conclusões; Referências. Introdução A expansão dos sistemas regionais de proteção dos direitos humanos possui, como uma de suas características principais, a criação de órgãos de caráter jurisdicio- nal dotados de competência para processar e julgar as alegações de descumprimento de obrigações internacionais pelos Estados. No continente americano, a Corte Intera- mericana de DireitosHumanos (Corte IDH) é a responsável por decidir os casos con- tenciosos que envolvam possíveis violações da Convenção Americana sobre Direitos Humanos (CADH, art. 62. 3). No exercício dessa competência, a Corte IDH emitiu, até maio de 2016, 310 sentenças impondo aos Estados um conjunto muito variado de reparações.4 A atividade jurisdicional da Corte IDH, além de solucionar demandas especí- ficas, produz uma ampla jurisprudência sobre direitos humanos, a qual, no enten- 1 Trabalho originalmente publicado em “Direito, Estado e Sociedade”, nº 48, p. 76-112, jan-jun/2016. 2 Universidade Federal do Pará. Belém, Pará, Brasil. 3 Universidade da Amazônia e Faculdades Integradas Brasil Amazônia. Belém, Pará, Brasil. 4 A Corte IDH determina as seguintes medidas de reparação: restituição; reabilitação; satisfação; garantias de não re- petição; obrigação de investigar, processar e punir; compensação por danos materiais e imateriais. (PASQUALUCCI, 2013, p. 196). Burgorgue-Larsen e Úbeda de Torres (2011, p. 224) caracterizam a jurisprudência da Corte IDH acerca das reparações como inovadora e progressista, especialmente porque atende à necessidade de medidas condizentes com as violações estruturais dos direitos humanos ocorridas no continente americano. Antonio Moreira Maués Breno Baía Magalhães22 dimento da Corte, deve ser utilizada como base para o exercício do “controle de convencionalidade” do direito interno pelas autoridades estatais e, especialmente, pelo Poder Judiciário dos Estados-Parte.5 Embora haja várias críticas a esse entendi- mento da Corte,6 a exigência de que os juízes nacionais exerçam o controle de con- vencionalidade implica reconhecer que eles cumprem um papel relevante na garantia da eficácia da CADH. Com efeito, uma demanda somente pode ser apresentada à Comissão Intera- mericana de Direitos Humanos (CIDH), possibilitando seu conhecimento pela Corte IDH, após o esgotamento dos recursos jurisdicionais internos (CADH, art. 46.1.a), o que coloca os tribunais nacionais em uma posição primária de proteção dos direitos reconhecidos pela CADH.7 De modo geral, mesmo quando existem tribunais interna- cionais responsáveis pela aplicação de um tratado, os remédios oferecidos pela juris- dição interna são fundamentais para concretizar os direitos nele previstos.8 Outra importante área em que os tribunais nacionais atuam para garantir o cumprimento de obrigações internacionais diz respeito ao uso de sua jurisdição para adaptar o direito interno aos tratados, prevenindo a responsabilização do Estado por seu descumprimento. Essa atividade realça a importância do conhecimento da juris- prudência sobre direitos humanos pelos juízes nacionais, a fim de que eles possam desenvolver os parâmetros de proteção dos direitos em consonância com os tribunais internacionais,9 o que amplia a comunicação entre os vários sistemas judiciais.10 5 O conceito de controle de convencionalidade foi desenvolvido pela Corte IDH a partir do caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile (2006, nº 154), ocasião em que a Corte afirmou que os juízes, enquanto órgãos do Estado, estão submetidos à CADH e, portanto, devem zelar para que o cumprimento de suas disposições não seja obstaculizado pela aplicação de leis contrárias aos seus objetivos. Além disso, ao realizar o juízo de compatibilidade entre as leis nacionais e a CADH, o Poder Judiciário deve levar em consideração a jurisprudência da Corte IDH, intérprete fi- nal da CADH. Pouco tempo depois de seu pronunciamento inicial sobre o tema, a Corte definiu que o controle de convencionalidade deve ser realizado ex officio por todos os órgãos do Poder Judiciário, desde que dentro de suas competências e normas processuais respectivas (Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) Vs. Perú, 2006, nº 158, § 128). Anos mais tarde, acrescentou que todos os órgãos estatais devem realizar esse con- trole, e não apenas o Poder Judiciário, à medida que seu exercício requer a adequação das interpretações judiciais, administrativas e das garantias judiciais aos princípios estabelecidos na jurisprudência da Corte IDH (Caso Gelman Vs. Uruguay, 2011, nº 211, § 193). 6 Alguns autores questionam a ausência de previsão do controle de convencionalidade na CADH (KASTILLA, 2011, p. 596), enquanto outros criticam que ele coloca a Corte IDH em uma posição hierarquicamente superior em relação aos tribunais nacionais (CONTESSE, 2012; BREGAGLIO, 2014). Para uma réplica a essas críticas, ver DULITZKY (2015). 7 Para Nollkaemper (2012, p. 25-26), os tribunais nacionais exercem um papel central na ordem jurídica internacional mesmo na ausência de tribunais internacionais, uma vez que eles julgam demandas baseadas em normas internacio- nais. A subsidiariedade dos sistemas regionais de proteção de direitos humanos realça a importância das soluções nacionais a essas demandas, que podem ser viabilizadas pelas cortes internas, pois oportuniza ao país que resolva a possível violação de direitos humanos por seus próprios meios. Sobre subsidiariedade, cf. Carrozza (2003) e o caso Tarazona Arrieta y Otros Vs. Perú. Serie C No. 286, § 137 (2014). 8Sloss (2009, p. 01-48) distingue, no âmbito do direito internacional, três tipos de disposições normativas presentes nos tratados internacionais: “horizontais”, que regulamentam as relações entre Estados, portanto não submetidas aos tribunais nacionais, e disposições “verticais” e “transnacionais”, cuja eficácia depende da atuação dos tribunais nacionais, porquanto regulamentam relações jurídicas que envolvem particulares, como, por exemplo, os tratados in- ternacionais de direitos humanos. Em pesquisa realizada em 11 países, o trabalho do autor concluiu que, em 8 deles, os tribunais nacionais oferecem remédios (em sentido amplo) aos particulares que têm violados seus direitos presen- tes em disposições verticais e transnacionais oriundos de tratados. No mesmo sentido, Alstine (2009, p. 555-557) observa que o estabelecimento de sistemas normativos internacionais autônomos (como os de direitos humanos e de integração econômica) cria fricções com o direito nacional e, enquanto os tribunais internacionais não dispuserem de poderes executivos para concretizar suas decisões, o cumprimento efetivo dos tratados permanecerá uma questão de direito interno. 9 KELLER; STONE SWEET, 2008, p. 687-688. A Internalização de Tratados Internacionais de Direitos Humanos na América do Sul 23 10 O conjunto de elementos citados demonstra que a eficácia dos tratados de di- reitos humanos como a CADH encontra-se estreitamente associada às funções de- sempenhadas pelo Poder Judiciário nacional. Embora a internalização de um tratado internacional, nos países analisados, corresponda a competências exclusivas dos Po- deres Executivo (assinatura e ratificação) e Legislativo (aprovação), sua plena in- corporação à ordem jurídica interna depende do modo como ele será interpretado e aplicado pelos tribunais. Disso decorre a importância de estudar como os tribunais de máxima hierar- quia em um dado ordenamento recepcionam os tratados de direitos humanos, tendo em vista que eles se encontram em posição privilegiada para influenciar o conjunto do Poder Judiciário. Neste trabalho, pretendemos analisar decisões paradigmáticas tomadas pela Corte Constitucional da Colômbia, pela Corte Suprema de Justiça da Nação (Argentina) e pelo Supremo Tribunal Federal que, no entender dos próprios tribunais, representaram uma nova maneira de compreender as relações entre direito interno e direito internacional, particularmente no campo dos direitos humanos. Essa análise partirá dos elementos que condicionam o exercício da jurisdição sobre trata- dos de direitos humanos pelos tribunais nacionais (independência judicial e incorpo- ração dos tratados) e incidirá sobre os instrumentos hermenêuticos utilizados para promover sua recepção (efeito direto e interpretação conforme), buscando, especial- mente, compreender de que maneira os tratados internacionaissão compatibilizados com o princípio da supremacia constitucional. Os três países escolhidos são os mais importantes em termos econômicos e po- pulacionais na América do Sul, o que permite inferir que sua experiência é bastante relevante no âmbito do sistema interamericano. 1. Independência judicial e incorporação dos Tratados de Direitos Humanos A independência do Poder Judiciário é uma condição indispensável para que ele exerça as funções de fiscalização sobre os poderes executivo e legislativo que lhe são atribuídas no Estado de Direito. Muitos países, porém, reservam ao Poder Executivo a condução da política externa e até mesmo lhe atribuem competência para interpretar os tratados internacionais. Além disso, normas de direito interno podem impedir os tribunais de aplicar um tratado internacional já incorporado, por exemplo, garantindo imunidade a determinados atos do Estado; vinculando os tribunais à interpretação do tratado feita por outros poderes ou inabilitando os indivíduos a invocarem, judicial- mente, regras de direito internacional.11 No entanto, a independência judicial deve ser garantida nos casos em que o próprio Estado é parte, como ocorre nas violações 10 O desenvolvimento da “comunicação transjudicial”, acentuado após o final da Guerra Fria, está associado ao forta- lecimento da jurisdição internacional dos direitos humanos, juntamente com o processo de globalização e a expansão de regimes democráticos. Essa comunicação pode se desenvolver de diferentes formas, de acordo com o grau de engajamento recíproco dos tribunais envolvidos, podendo variar desde o diálogo direto, em que ocorre uma troca na qual as posições de um tribunal são respondidas por outro; monólogo, em que as ideias ou conclusões de um tribunal são utilizadas por outros tribunais; e diálogo intermediado, em que um tribunal difunde de maneira consciente as ideias de um tribunal para outros, fazendo com que eles reajam a elas (SLAUGHTER, 1994). Além disso, o uso da jurisprudência internacional pode servir para ampliar a independência do poder judiciário perante o governo, o que representa um incentivo para que os tribunais nacionais se envolvam nesse diálogo. 11 NOLLKAEMPER, 2012, p. 49-53. Antonio Moreira Maués Breno Baía Magalhães24 de direitos humanos, a fim de que o judiciário possa decidir sobre a aplicação do di- reito internacional sem estar sujeito a pressões e manobras políticas do Executivo e do Legislativo.12 Por sua importância, o tema da independência judicial, abordado sob o ponto de vista do acesso à justiça e da garantia do devido processo legal, ocupou a jurispru- dência da Corte IDH desde suas primeiras decisões. O referido princípio é protegido pelo direito internacional dos direitos humanos (PIDCP, art. 14, e CEDH, art. 6.1), onde encontra seu mais forte apoio, e na CADH, sua mais detalhada e abrangente prescrição normativa.13 De acordo com o art. 8.1 da CADH, todos têm direito a julgamentos proferidos por um tribunal competente, independente e imparcial e ao longo de seus julgamen- tos, a Corte IDH teve a oportunidade de caracterizar, especificamente, o significado de independência com relação à noção de devido processo legal.14 Em Apitz Barbera y otros vs Ecuador, a Corte estabeleceu que uma das principais funções da separação de Poderes seria a de proteger os órgãos judiciais dos demais Poderes estatais,15 a fim de evitar que o Poder Judiciário e seus integrantes fossem submetidos a pressões e restrições de sua atuação por instituições alheias à estrutura do próprio poder,16 mes- mo em períodos de emergência.17 A independência do Poder Judiciário, portanto, é um corolário do devido pro- cesso legal, porque tem o condão de protegê-lo de ingerências e pressões indevidas dos demais Poderes estatais na concretização de obrigações oriundas de tratados in- ternacionais de direitos humanos. As ingerências políticas podem ser de diversas ordens, incluindo as que atinjam a capacidade do Judiciário de fiscalizar a compati- bilidade dos atos políticos estatais com as normas da CADH (ex.: denúncia unilateral do tratado pelo Executivo, protelação do Legislativo em criar leis implementadoras da obrigação estatal, etc.). Por outro lado, os estados estão obrigados a garantir recur- sos internos para fazer cessar violações de direitos humanos previstos na convenção internacional, e a efetividade dos recursos depende, também, da independência do órgão julgador.18 Por fim, vale lembrar que pode haver uma interdependência entre o desenvolvi- mento da jurisdição internacional e a independência dos tribunais nacionais. Quando os tribunais internacionais podem supervisionar decisões dos tribunais nacionais isso 12 Como, por exemplo, nas hipóteses em que o Executivo denuncia, unilateralmente, um tratado internacional que cria direitos fundamentais capazes de serem aplicados pelo judiciário. Cf. os debates na ADI 1625, na qual se ques- tiona decreto presidencial que denunciou, unilateralmente, a Convenção 158 da OIT. 13 Art, 8.1 da CADH.. 14 BURGORGUE-LARSEN; ÚBEDA DE TORRES, 2011, p. 653. 15 Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) Vs. Venezuela. Excepción Pre- liminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C No. 182, Párrafo 55 e Caso del Tribunal Constitucional (Camba Campos y otros) Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de agosto de 2013. Serie C No. 268, Párrafo 188. 16 Corte IDH. Caso Atala Riffo y Niñas Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 24 de febrero de 2012. Serie C No. 239, Párrafo 186 17 Cf. Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. Serie A No. 9, §§ 30 e 38-39. 18 Caso Mejía Idrovo Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de julio de 2011. Serie C No. 228, § 94. Caso Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184, § 103 A Internalização de Tratados Internacionais de Direitos Humanos na América do Sul 25 os incentiva a atuar de maneira independente, a fim de sobreviver ao exame interna- cional.19 Ao lado da independência judicial, o cumprimento dos tratados internacionais pelos tribunais nacionais também depende de sua incorporação ao direito interno. Tornando-se válidas no ordenamento jurídico nacional, as normas internacionais pas- sam a ser garantidas pelo Poder Judiciário (seja diretamente, seja por intermédio de uma lei transformadora), diante do qual o Estado pode ser demandado pelo descum- primento de suas obrigações internacionais. Tradicionalmente,20 o direito internacional não obriga os Estados a incorpo- rarem os tratados internacionais, o que faz depender de decisões tomadas em cada ordenamento jurídico a possibilidade de sua aplicação direta pelo Poder Judiciário.21 No entanto, no campo dos tratados de direitos humanos, as características de suas normas podem obrigar os Estados a tornarem seu direito interno compatível com elas, a fim de garantir determinados direitos.22 A CADH, em seu art. 2º, estabelece que os Estados devem adotar as medidas legislativas ou de outro caráter necessárias para tornar efetivos os direitos e liberdades nela previstos, ainda que não exija, ao menos explicitamente, a necessidade de transformar a convenção em direito diretamente aplicável pelo Judiciário.23 A importância da incorporação dos tratados internacionais não significa, contu- do, que o modo pelo qual essa incorporação é feita seja determinante para seu cumpri- mento efetivo. Os estudos comparados demonstram que o caráter monista (aplicação direta do tratado) ou dualista (transformação do tratado em lei ordinária nacional)24 dos ordenamentos jurídicos não é um fator relevante para explicar a forma de apli- cação dos tratados de direitos humanos pelos tribunais nacionais.25 Apesar disso, a 19 SLAUGHTER, 1994, p. 65. 20 Exchangeof Greek and Turkish Populations Case (1925) P.C.I.J., Ser. B, No. 10, p 19-21 21 Seguindo a prática do direito internacional, o Tribunal Europeu de Direitos Humanos (TEDH), por exemplo, não exige que os Estados que ratificaram a Convenção Europeia de Direitos Humanos (CEDH) incorporem-na ao direito interno (As regards the specific matters pleaded, the Court has held on several occasions that there is no obligation to incorporate the Convention into domestic law. 13585/88, [1991] 14 EHRR 153, [1991] ECHR 49, [1991] ECHR 1385 Observer and Guardian v. UK, § 76), desde que cumpram as obrigações presentes em seu art. 1º (As Altas Partes Contratantes reconhecem a qualquer pessoa dependente da sua jurisdição os direitos e liberdades definidos no título I da presente Convenção). Ver HARRIS et al., 2009, p. 23. Apesar disso, quase todos os países signatários da CEDH promoveram sua incorporação (KELLER; STONE SWEET, 2008). 22 NOLLKAEMPER, 2012, p. 72 e 83. 23 Em razão do teste da convencionalidade da produção normativa interna, Dulitzky (2015) e Toda Castan (2013), defendem que, implicitamente, existe essa obrigatoriedade na CADH. 24 Neste trabalho, nos referimos ao debate entre monistas e dualistas levando em conta o aspecto descritivo da dicoto- mia, ou seja, sobre as escolhas políticas que uma Constituição pode tomar acerca dos procedimentos de incorporação dos tratados internacionais no plano interno. Portanto, monismo, como a escolha de aplicação direta dos tratados e dualismo, como a escolha de transformar o tratado ratificado em lei interna para aplicabilidade interna. Não discuti- remos, por essa razão, a dicotomia no âmbito teórico, ocupada em analisar a existência, ou não, de um ordenamento jurídico único na relação entre direito internacional e direito interno. Cf. MAGALHÃES, 2015. 25 Para Sloss, em países que adotam um “monismo híbrido” (apenas alguns tratados possuem aplicação direta na ordem interna, a depender da interpretação dos tribunais acerca da sua auto-executoriedade) não se verifica um papel mais ativo dos tribunais na concretização dos tratados, como no caso dos EUA, sendo possível que cortes de países “dualistas” sejam mais ativas, mesmo aplicando o tratado indiretamente, como demonstrado pelo exemplo austra- liano. Há mais resistência das cortes, em ambos os casos, em aplicar diretamente disposições normativas verticais (SLOSS, 2009, p. 08-24). Na Índia e na África do Sul (dualistas) os tribunais fazem extenso uso do Direito Interna- cional dos Direitos Humanos como ferramenta para interpretar normas de direitos individuais de suas constituições. Nollkaemper (2012, p. 74-77) aponta muitas variações nos países que admitem a “incorporação automática” dos Antonio Moreira Maués Breno Baía Magalhães26 incorporação do tratado sem demora, sem modificações e garantindo sua aplicação direta, como costuma ocorrer em países de tradição monista, contribui para que seu cumprimento seja mais efetivo. Nos três países analisados, há necessidade de atos internos para dar vigência aos tratados, porém, nenhum deles adota “leis transformadoras” e se enquadra como um país dualista clássico. O ciclo de incorporação dos tratados internacionais no Brasil se inicia após a assinatura de competência do Poder Executivo (art. 84, VIII, da CF/88), passa pela ratificação congressual (49, I, da CF/88) e se encerra com a expedição, pelo Presiden- te da República, de Decreto Executivo, para fins de aplicação (promulgação, publica- ção e executoriedade) do tratado. Não por acaso, a ratificação dos mais importantes tratados internacionais de direitos humanos ocorreu após a redemocratização do país, simbolizada pela promulgação da Constituição de 1988.26 De acordo com o art. 189.2 da Constituição colombiana, compete ao Presi- dente da República celebrar tratados e, ao Congresso, aprová-los ou não (art. 150, 14). A manifestação congressual é realizada por meio de lei aprobatória.27 Uma das principais novidades da Constituição de 1991 foi a criação de um controle prévio de constitucionalidade dos tratados internacionais (art. 241, 10), que visa a alcançar uma posição intermediária entre os extremos opostos da supremacia do direito internacio- nal e do constitucional.28 A Constituição argentina não detalha a forma de incorporação dos tratados in- ternacionais, destinando seu procedimento aos arts. 31 e 27. No entanto, em função tratados internacionais. Assim, tratados que não sejam “self-executing” podem não ser considerados parte do direito interno e as decisões das organizações e dos tribunais internacionais nem sempre serão consideradas vinculantes, mesmo que os tratados em que elas se baseiam estejam incorporados. 26 Tratados da ONU: 1) Convenção sobre a eliminação de todas as formas de discriminação racial (Decreto Presi- dencial nº 65.810/69); 2) Pacto Internacional de Direitos civis e políticos (Decreto Presidencial nº 592/92); 3) Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (Decreto Presidencial nº 591/92); 4) Convenção sobre a eliminação de todas as formas de discriminação contra a mulher (Decreto Presidencial nº 4.377/02); 5) Convenção contra a tortura e outros tratamentos cruéis (Decreto Presidencial nº 40/91); 6) Convenção dos direitos da Criança (Decreto Presidencial nº 99.710/90); 7) Convenção sobre direitos das pessoas com deficiência (Decreto 6.949/09 – de status constitucional); Tratados da OEA: 1) Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura (Decreto Presidencial nº 98.386/89); 2) Protocolo Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Humanos em Matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (Decreto Presidencial nº 3.321/99); 3) Protocolo à Convenção Americana sobre Direitos Humanos referente à Abolição da Pena de Morte (Decreto Presidencial nº 2.754/98); 4) Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher (Decreto Presidencial nº 1.973/96); 5) Convenção Interamericana para a Eliminação de todas as Formas de Discriminação contra as Pessoas Portadoras de Deficiência (Decreto Presidencial nº 3.956/01). 27 ARTEAGA, 2007, p. 27. 28 MONROY CABRA, 2002, p. 128. Principais tratados de direitos humanos incorporados ao ordenamento jurídico colombiano: Tratados da ONU: 1) Convenção sobre a eliminação de todas as formas de discriminação racial (Ley 22/81); 2) Pacto Internacional de Direitos civis e políticos (Ley 74/68); 3) Pacto Internacional de Direitos Econômi- cos, Sociais e Culturais (Ley 74/68); 4) Convenção sobre a eliminação de todas as formas de discriminação contra a mulher (Ley 51/81); 5) Convenção contra a tortura e outros tratamentos cruéis (Ley 70/86); 6) Convenção dos direitos da Criança (Ley 12/91); 7) Convenção sobre direitos das pessoas com deficiência (Ley 1346 de 2009);8) Convecção Internacional para a Proteção dos Direitos dos Trabalhadores Migrantes e Famílias (Ley 146 de 1994); 9) Convenção para a Proteção de Todas as Pessoas Contra Desaparecimentos Forçados (Ley 1418 de 2010). Tratados da OEA:1) Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura (Ley 409/98); 2) Protocolo Adicional à Con- venção Americana sobre Direitos Humanos em Matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (Ley 319/96); 3) Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher (Ley 248/95); 4) Convenção Interamericana para a Eliminação de todas as Formas de Discriminação contra as Pessoas Portadoras de Deficiência (Ley 762/02) e 5) Convenção Interamericana sobre o Desaparecimento Forçado de Pessoas (Ley 707/01). A Internalização de Tratados Internacionais de Direitos Humanos na América do Sul 27 da influência da constituição norte-americana, considera-se que o tratado vige como direito interno,29 com aplicabilidade direta.30 Dessa forma, os tratados são assinados pelo Executivo, posteriormente são enviados para aprovação do legislativo, que edita uma lei e, por fim, o Presidente ratifica o tratado.31 Em contextos caracterizados
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