Finales de los setenta/principios de los ochenta Implementación de las políticas A continuación, en primer lugar, esbozaré la evolución de la teorí...

Finales de los setenta/principios de los ochenta Implementación de las políticas A continuación, en primer lugar, esbozaré la evolución de la teoría de la gobernanza política en el sentido limitado de dirección (Steuerungstheo- rie). Después, seguiré la pista de los sucesivos cambios de paradigma o modificaciones de este marco teórico. Finalmente, hablaré de los más recientes, y hasta el momento sólo parcialmente esbozados, retos a la teo- ría. Para evitar la decepción que surge de expectativas erróneas, es nece- sario decir que no es el objetivo de este artículo hacer una contribución sustantiva a la teoría de la gobernanza, poner en duda algunas de sus premisas o introducir nuevos teoremas. Mi intención es más bien reflexionar sobre el desarrollo de este cuerpo de la teoría política, en el que yo he participado activamente durante más de veinte años. Al reconstruir este desarrollo teórico no será posible ilustrar en detalle el contenido de la li- teratura al que me tendré que referir, ni tampoco trataré de documentar la exposición de la teoría de la gobernanza a través de referencias exhaustivas1. Una revisión de la evolución de la teoría de la gobernanza podría servir para ubicar campos de investigación aparentemente sepa- rados en un contexto más amplio, pero también permitiría mostrar un as- pecto importante relativo a la naturaleza del desarrollo de la teoría de la ciencia política. ¿Sigue este desarrollo una dinámica interna cognitiva o es simplemente una reflexión sobre los cambios de la realidad política o de la percepción de problemas, tal como John Dryzek y Stephen Leonard (1988) han afirmado? La respuesta a esta pregunta indicará si la ciencia política es acumulativa, construyendo paso a paso una teoría más inclusi- va, o salta de un tema a otro, a remolque del cambio de definiciones sub- jetivas de las que parte. EL DESARROLLO DEL PARADIGMA CENTRAL DE LA GOBERNANZA POLÍTICA La teoría moderna de la gobernanza política (Steuerungstheorie) surgió después de la Segunda Guerra Mundial, en un momento en que los gobier- nos aspiraban explícitamente a dirigir el desarrollo social y económico de las naciones hacia objetivos definidos2. El primer paradigma de la teoría evolucionó en tres fases sucesivas: 1) A finales de los sesenta empezó con una —muy prescriptiva— teoría de la planificación (cómo dirigir). 2) En los setenta, con la euforia planificadora en declive, el desarrollo de las políticas se convirtió en el objeto de los análisis empíricos; lo que centró la atención en los factores contextuales que influyen en el desa- rrollo de las políticas, en particular la organización ejecutiva; se discu- tieron diferentes instrumentos de políticas, en particular el papel del Derecho. 3) Finalmente, en la segunda mitad de los setenta, la implementación de políticas se convirtió en el nuevo centro de investigación. Así, el primer paradigma de la teoría de la gobernanza política se ocupó del desarrollo de las políticas y su implementación y adoptó una perspecti- va de arriba-abajo (top-down) o del legislador. Esta teoría llevaba en sí las semillas de su propia transformación. La investi- gación sobre la implementación prestó atención al fracaso generalizado de las políticas y demostró que este fracaso no era sólo consecuencia de errores cognitivos en la planificación o de defectos por parte de las agen- cias de implementación, sino de haber descuidado la obstinación de los grupos destinatarios de la política pública y su capacidad de resistir o sub- vertir la consecución de los objetivos políticos. Este reconocimiento llevó a una primera ampliación importante del paradigma inicial. Hasta el mo- mento, éste se había concentrado en el sujeto de la dirección política, el gobierno y su capacidad e incapacidad para dirigir; a partir de entonces incluyó también la estructura y disposiciones de conducta del objeto de control político. En Alemania, esto significó cambiar el centro de la Steue- rungsfähigkeit a la Steuerbarkeit, es decir, la gobernabilidad. En un segun- do estadio se reconoció que la gobernabilidad varía considerablemente entre campos políticos (o sectores). Por ejemplo, las arenas políticas forma- das por una categoría específica de individuos (por ejemplo, juventud) o familias (por ejemplo, familias monoparentales) exigen un enfoque político diferente al de las arenas en las que predominan unas cuantas organiza- ciones grandes. Así, la perspectiva de arriba-abajo del paradigma inicial (formulación e implementación de políticas) se extendió al incluir procesos de conformidad selectiva con las medidas políticas de abajo-arriba por sus grupos destinatarios, que están condicionados a su vez por la estructura de una determinada arena regulatoria. Esta expansión de la perspectiva ana- lítica nos enseñó mucho sobre las condiciones de la eficacia de las políti- cas públicas. Sin embargo, la investigación que continuó, y elaboró, este paradigma ampliado debilitó lo que habían sido hasta entonces las bases del modelo de la gobernanza política, es decir, la asunción de que el Estado, incluso si encuentra resistencia de los grupos destinatarios, es el centro de control de la sociedad. La decepción por la creencia en la existencia de un centro de control político eficaz hizo dirigir la atención a formas alternativas de gobernanza social: desde dos líneas de debate diferentes, se discutieron los principios del mercado y la autoorganización horizontal como alternati- vas al control político jerárquico. Esto llevó a otra extensión del paradigma. Figura 2 EL PARADIGMA DE LA GOBERNANZA Y SUS EXTENSIONES Paradigma Elaboración de las políticas (por el gobierno) + implemen- funda- tación de las políticas (por las agencias públicas) 1.ª extensión Incluye la perspectiva abajo-arriba: estructura sectorial y conducta del grupo destinario 2.ª extensión Incluye la formulación de las políticas e implementación en redes público-privadas y en sistemas sociales autorre- gulados 3.ª extensión Incluye el efecto de las políticas europeas sobre las es- tructuras internas sectoriales y elaboración de políticas 4.ª extensión Incluye el nivel europeo de elaboración de políticas 5.ª extensión Incluye procesos de entrada política sobre el nivel europeo y nacional Al comienzo, los principios del mercado fueron muy discutidos como una al- ternativa más eficaz a la regulación de la política medioambiental america- na. En aquel período, los principios del mercado se convirtieron en la colum- na vertebral de la ideología política del neoliberalismo y el thatcherismo, promoviendo la desregulación y la privatización como mecanismos para es- timular el crecimiento económico y para incrementar la eficiencia económi- ca. Los politólogos analizaron la emergencia y las consecuencias políticas de este «neoconservadurismo», utilizando la estructura analítica del análisis de políticas públicas (por ejemplo, Döhler, 1990). Más recientemente, la de- saparición del socialismo de Estado fortaleció la creencia en el poder orde- nador del mercado. Mientras tanto, sin embargo, la atención volvió hacia las contradicciones potenciales entre los principios del mercado (o el capi- talismo) y la democracia (por ejemplo, Dunn, 1990; Katz, 1997; Kitschelt, 1985), un tema que hasta entonces no se había incluido en la teoría de la gobernanza. En cambio, el desarrollo de la teoría de la gobernanza, incluso de la teoría de la gobernanza aplicada específicamente a organizaciones económicas, se centró en la segunda alternativa al control jerárquico, es decir, las formas cooperativas y horizontales de autorregulación de la socie- dad y de elaboración de las políticas. En otras palabras, la atención se volvió hacia la gobernanza en el segundo de los tres sentidos mencionados antes. En el centro de esta nueva línea de discusión se encuentran diversos tipos de sistemas de negociación. Con el tiempo, se fijó la atención en algunas formas tradicionales de la llamada autorregulación social, en especial el autogobierno local y el considerado tercer sector, aunque no puedan ser incluidas en lo que se conoce comúnmente como gobernanza moderna. Los dos modelos principales de sistemas de negociación que se tuvieron en consideración fueron, por el contrario, los acuerdos neocorporativos (o, más en general, las redes de políticas públicas mixtas entre lo público y lo privado) y los sistemas de autorregulación social en los que el Estado no participa directamente (tal es el caso del sistema institucionalizado de con- tratación salarial entre capital y trabajo —Tarifsystem—