Ante estas condiciones, hay motivos para preguntar si la Unión Europea —que generó estos problemas a los Estados miembros sin ser capaz de solucionarlos directamente— podría, sin embargo, jugar un papel positivo facilitando estrategias satisfactorias para conseguir su resolución a nivel estatal. En trabajos previos (Scharpf, 1999, cap. 5) he discutido estas dos soluciones: la formulación y ejecución de normas de competencia regulatoria y tributaria desleal por la Comisión y el Tribunal, y lo que he denominado «coordinación subeuropea». Mientras tanto, la primera de estas sugerencias parece haberse convertido en una posibilidad real tras el reciente anuncio del Comisario Monti de que en lo sucesivo examinaría las reducciones selectivas de tributos bajo las reglas aplicables a las distorsiones de la competencia a través de los subsidios estatales. La segunda sugerencia podría tener alguna posibilidad si la Conferencia Intergubernamental actual liberalizase realmente las prestaciones de una «cooperación más cercana», como aparece en el Título VII del Tratado de la Unión Europea. En tal caso, podría llegar a ser posible que grupos de países que tienen similares instituciones del Estado del bienestar y que están haciendo frente a problemas similares podrían usar la maquinaria de la Unión Europea y los servicios de la Comisión para armonizar sus políticas sociales. Desafortunadamente, sin embargo, la discusión reciente ha hecho resurgir el fantasma de una vanguardia de Estados miembros que avanzan hacia la integración política, dejando atrás a otros en un estatus de segunda clase. Dadas las décadas de desacuerdos y aprensiones asociados a las propuestas de «integración diferenciada» en una «Europa de geometría variable», una «Europa de varias velocidades», una «Europa de dos niveles», una «Europa à la carte», una «Europa con círculos concéntricos» o un «núcleo europeo», hay pocas esperanzas en este momento (octubre 2000) de que las normas extremadamente restrictivas adoptadas en la Cumbre de Ámsterdam sean considerablemente liberalizadas en la próxima Cumbre de Niza. Pero incluso si la armonización selectiva estuviera fuera del alcance, las oportunidades para coordinar los esfuerzos de reforma pueden ser también facilitadas por los procedimientos de «coordinación abierta» que fueron introducidos en el nuevo Título sobre «Empleo» del Tratado de la CE de Ámsterdam, y que la Cumbre de Lisboa (23-24 de marzo de 2000) decidió aplicar también al campo de la política social. En términos de los conceptos usados aquí, la coordinación abierta podría situarse en algún lugar entre el modo de «negociaciones intergubernamentales» y el modo de «acuerdo mutuo». Se parece al acuerdo mutuo en la medida en que las competencias de gobierno se mantienen enteramente en el nivel nacional y siguen siendo ejercidas por los gobiernos nacionales, que se mantienen totalmente responsables de sus opciones políticas ante sus electores. En otras palabras, aquí no hay problemas de déficit democrático. Sin embargo, a su vez, las opciones de política nacional no deben ser ejercidas de forma aislada. Sabiendo que la promoción del empleo es «un asunto de interés común», los gobiernos han aceptado el compromiso de «coordinar sus acciones en este sentido dentro del Consejo» (art. 126-II). Con este objetivo, el Consejo cuando actúe sobre una propuesta de la Comisión adoptará unas directrices anuales para la acción nacional, los Estados miembros presentarán informes anuales sobre las acciones realizadas para implementar estas directrices y éstos serán evaluados por un comité de alto nivel permanente de funcionarios nacionales y por la Comisión, que puede luego proponer recomendaciones al Consejo. Estas normas tienen en cuenta los procesos multinivel y recursivos de los análisis conjuntos de problemas y fijación de objetivos, autocompromiso y autoevaluación, combinado con el control común y las capacidades centrales de establecimiento de normas. Tales acuerdos parecen convincentes si se asume que los Estados miembros se ven persiguiendo objetivos paralelos más que conflictivos, pero también prefieren seguir libres para definir y adoptar sus propias medidas para alcanzar estos objetivos —presumiblemente porque las condiciones nacionales son tan diferentes o políticamente relevantes que las soluciones uniformes no pueden ser efectivas o políticamente aceptables—. Dado que el artículo 129 excluye explícitamente la «armonización de las normas y las regulaciones de los Estados miembros» del conjunto de medidas que el Consejo pueda adoptar, los esfuerzos considerables requeridos por los procedimientos detallados de coordinación abierta pueden entonces ser justificados por la posibilidad que el control, el establecimiento de normas y revisión referenciada puedan incrementar la eficacia del empleo nacional y las políticas sociales. A nivel teórico, esto no es inverosímil. Sin embargo, la cuestión es si estas promesas de «aprendizaje político» pueden ser realizadas totalmente bajo las condiciones heterogéneas que dan lugar a los problemas de empleo y políticas sociales, así como las opciones políticas de los Estados miembros de la UE21. Con referencia a lo dicho anteriormente, seguiría que la «coordinación abierta» será más efectiva si las aspiraciones de criterios de actuación a lo largo y ancho de Europa son moderadas por el reconocimiento que los Estados miembros pueden diferir legítimamente no sólo en los instrumentos políticos que utilizan, sino también en los objetivos que procuran lograr y en los problemas con los que deben enfrentarse. En tal caso, las ganancias potenciales de la coordinación y de aprendizaje político serán mayores cuantos más países con instituciones y legados políticos similares se animen a cooperar y a centrarse en sus problemas específicos y las soluciones potenciales para ellos. En este momento, es demasiado pronto para decir si estos esfuerzos se mantendrán en el nivel de las políticas simbólicas y las relaciones públicas o tendrán efectos reales en las políticas nacionales22. Sin embargo, la «coordinación abierta» parece ser una suma potencialmente valiosa para el conjunto de modos de gobierno institucionalizados que están a disposición de la forma de gobierno de Europa. En comparación con el acuerdo mutuo, podría sin embargo dar garantías contra las carreras no intencionadas hacia el fondo bajo unas condiciones de competición de sistemas. Si los gobiernos nacionales lo tomasen en serio, podría convertirse en una respuesta europea importante a las presiones de los Estados del bienestar nacionales provocadas por la integración económica europea. Para concluir: la forma de gobierno europea es una configuración institucional multinivel compleja que no puede ser representada adecuadamente por los modelos teóricos que se utilizan generalmente en las relaciones internacionales o la política comparada. Peor aún, su complejidad también parece enfrentarse a los esfuerzos basados en los conceptos holísticos. Este artículo sugiere que estas dificultades podrían ser superadas con un enfoque modular utilizando una pluralidad de conceptos más simples representando diferentes modos de interacción multinivel que son característicos de la forma de gobierno de Europa.