Quigley y Scothmer (1989), considera que el análisis es lo primordial — entendido como una serie de exámenes detallados de un hecho para conocer sus elementos constitutivos, sus características representativas, así como sus interrelaciones y la relación de cada elemento en él—. El análisis es el elemento más importante para el éxito de la política pública porque, según ellos, un buen análisis contribuye a la toma de decisiones acertadas, independientemente del líder, de la organización y de los intereses políticos en juego. Verificar si la política pública diseñada cuenta con la cantidad de análisis suficiente es muy importante, ya que la información es la base que se utiliza para tomar las decisiones que forman la política pública. Si la información utilizada no cuenta con la cantidad de análisis suficiente, la probabilidad de que la política pública fracase es muy alta. Quigley y Scothmer (1989) también argumentan que existen al menos dos actividades para el análisis de política pública: la primera es la investigación de información para reducir la incertidumbre de las consecuencias sobre la alternativa decidida y la segunda es la interpretación de la información para facilitar la elección de la alternativa. Todo ello con la finalidad de encontrar la mejor opción. El análisis nos permite saber si una propuesta de política pública es viable o no y si es la mejor alternativa para resolver un problema. Las decisiones que son resultado de un proceso riguroso de análisis tienen numerosas ventajas con respecto a las que se tomaron de una forma menos sistemática: los resultados pueden ser reproducidos, el razonamiento puede ser revisado, las suposiciones pueden ser identificadas, los hechos y las interpretaciones pueden separarse, y se puede forzar a los líderes a hacerse responsables de sus acciones. El análisis permite trabajar en el contenido de la política pública, pero si no se tiene un líder dispuesto a convencer a actores políticos para ingresarla a la agenda de gobierno, una agencia de gobierno con el equipo y los recursos materiales que se requiere para ejecutarla y poca adversidad política, entonces lo único que tenemos es un documento con buenas intenciones. Respuesta 2. El Liderazgo Un segundo grupo de teóricos de política pública considera que el líder es el elemento clave para el éxito de una política pública. Existen muchas definiciones de este concepto, pero una de las que más me agrada para el contexto de política pública en América Latina es: “un líder es el representante de una comunidad o grupo, capaz de promover ideas o proyectos y de convencer y negociar para crear consensos, siempre teniendo como objetivo, servir a la comunidad que representa” (Salazar, 2009). Uno de los autores influyentes de este grupo es Robert Behn (1989: 494-500), quien argumenta que para producir resultados, tanto el análisis como las organizaciones necesitan liderazgo para darle visibilidad a la propuesta de política pública. Me gusta la idea de Kingdon (1995) respecto al papel del emprendedor de la política pública (policy entrepreneur) y sus esfuerzos de liderazgo por darle visibilidad y aprovechar una ventana de oportunidad (policy window) para introducir a la propuesta de política pública en la agenda de gobierno. En ese sentido, el liderazgo se refiere a aprovechar momentos para ser un promotor de la política pública entre políticos y decisores de alto nivel. El liderazgo permite darle visibilidad a la política pública pero sin un análisis sólido, una organización que la pueda instrumentar y una estrategia política para cabildear con opositores, lo único que tenemos es a un apasionado ingenuo. Respuesta 3. La Organización El tercer elemento que responde a la pregunta planteada es la organización. Una definición muy socorrida de organización es un grupo de individuos unidos con el propósito común de alcanzar sus objetivos (North, 1990). Los pensadores que defienden a la organización como factor decisivo en el éxito de una política pública, entre los que se encuentra John Brandl, consideran que el análisis tendrá poco efecto en el éxito de una política pública sin la existencia de una organización conformada de manera tal que los resultados del análisis sean canalizados en acciones. Esto se debe a que sin mecanismos, metas, tareas y responsabilidades establecidas para hacerlas cumplir, se truncará todo proyecto. El esfuerzo colectivo de los individuos es clave para el éxito de la política pública por lo que los ideales, las metas, y los objetivos en la organización son decisivos. Por ello, para que la organización tenga éxito se requiere que ésta cuente con una clara asignación de actividades de los participantes en la implementación de la política pública. La organización requiere de mucha atención, aunque al parecer en la mayoría de los casos de política pública es lo que menos se toma en consideración. Al establecer una jerarquía de los objetivos podemos hacer más eficaz la justificación de los métodos o formas para implementar la política pública. La organización con el equipo y recursos adecuados permite la implementación de la política pública, pero sin un análisis serio para darle solidez al diseño, un emprendedor que dé visibilidad con su liderazgo y sin un decisor dispuesto a negociar con opositores, lo único que tenemos es un grupo de entusiastas. Respuesta 4. La política Aunque a veces resulta difícil separar al liderazgo de la política, y esto se debe a que la línea que los divide es muy delgada, de alguna manera podría decirse que la política, como un elemento, es la suma de la experiencia y de la habilidad para entender y conducirse entre la marea de intereses, procedimientos y limitantes que existen dentro de la función pública. Podemos decir que la política representa las palancas que hacen funcionar correctamente al análisis, el liderazgo y la organización. Cuando hablo de política en el modelo ALOP , me refiero a las acciones que realiza el decisor que ha asumido la responsabilidad de defender y negociar la política pública con los opositores. En el libro La política de las políticas públicas se analizan los procesos cruciales que dan forma a las políticas públicas y se menciona que “se parte de la premisa de que los procesos de debate, negociación, aprobación y ejecución de políticas públicas pueden ser al menos tan importantes como el contenido específico de las políticas mismas” (Stein, et al 2006: 4). Para Stein, Tomassi, Echebarría, Lora y Payne (Banco Interamericano de Desarrollo, 2006) en la política es importante considerar la naturaleza de las transacciones, los jugadores clave, el papel que desempeñan y los incentivos, y las características de los escenarios en los que interactúan. Al diseñar una política pública es importante tomar en consideración cada uno de estos aspectos, anticipando qué jugadores clave pueden oponerse o que tal vez los desempeños e incentivos no son suficientes o resulten incluso inefectivos para poder solucionar estos problemas. Por ello, para poder diseñar políticas públicas viables se requiere identificar a los grupos o actores involucrados y después desarrollar la mejor estrategia de cabildeo, tema que se describe en el capítulo 6 y que es parte de la metodología de esta obra. El contenido de una política pública no garantiza que sea exitosa. Es una realidad que la política pública debe ser aprobada, discutida o analizada por diferentes decisores, utilizando diversos parámetros, visiones, intereses y valores. Es posible que alguno de ellos no esté a favor de todos los componentes de la política pública y dependerán de la cantidad de poder que tenga para influir en su modificación o cancelación. No considerar a estos tomadores de decisiones es un grave error que puede generar que la política pública no se apruebe como se había diseñado o inclusive que simplemente no prospere. La política, a través de las acciones que realiza el decisor que defiende y negocia la propuesta de política pública, sin una organización que la pueda implementar, un líder que le haya dado visibilidad en la agenda de gobierno y un diseño sólido, es únicamente demagogia. ¿Análisis, liderazgo, organización o política? Una propuesta exitosa de política pública requiere cuatro elementos: un análisis serio y profesional durante el diseño de la política pública para la toma de decisiones correctas, liderazgo para darle visibilidad a la propuesta de política pública, una organización con el equipo y recursos adecuados para ejecutar la política pública de manera eficaz y eficiente, y la política para crear consensos y vencer la resistencia u oposición a la propuesta que se desea implementar. Cada uno de estos cuatro elementos —ALOP®— requieren sin excepción de los otros tres y forman una cadena, cuya fortaleza recae en la resistencia de cada eslabón que la compone. La importancia de utilizar la herramienta ALOP antes de implementar la política pública radica en que permite identificar si alguno de estos cuatro eslabones está débil y requiere que se fortalezca. Sin duda, es mejor que, antes de implementar la política pública, utilices el modelo ALOP para analizar qué tanta fortaleza tendrá esa propuesta probando su validez tanto ex-ante como ex-post. Caso: Aeropuerto de Texcoco1 Antecedentes El Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM) fue inaugurado en 1950. La capacidad de operaciones anuales del aeropuerto llegó a su límite a finales de los años noventa, por lo que el gobierno federal buscó alternativas para complementar, sustituir