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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN LICENCIATURA EN DERECHO TRABAJO POR ESCRITO QUE PRESENTA: ARIAS PÉREZ MARIO ALBERTO IMPARCIALIDAD EN EL RECURSO DE REVOCACIÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL EN CONTRA DE UN DECRETO EXPROPIATORIO EN LA MODALIDAD DE “SEMINARIO DE TITULACIÓN COLECTIVA” PARA OBTENER EL TÍTULO DE: LICENCIADO EN DERECHO Netzahualcóyotl, Estado de México 2012 UNAM – Dirección General de Bibliotecas Tesis Digitales Restricciones de uso DERECHOS RESERVADOS © PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México). El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el respectivo titular de los Derechos de Autor. A LA UNIVERSIDAD Que me ha forjado como Profesional y Profesionista. A LA F.E.S. ARAGÓN Que ha contribuido a desbastar mi piedra dotándome de las herramientas necesarias para realizarlo. A MIS MAESTROS Que han compartido sus enseñanzas y experiencias dentro y fuera de clases. A MI ABUELITA Quien me impulsa a seguir adelante a pesar de los obstáculos que surjan en el camino. A MIS PADRES Que han realizado enormes sacrificios por sus hijos para brindarnos un mejor futuro. A MIS HERMANOS Que a pesar de las edades siempre tienen algo que enseñarme. A MI AMIGO JAIME (Q. E. P. D.) Quien me enseño que la vida y la salud es lo más preciado que se debe cuidar; por ti hermano. A MIS AMIGOS Quienes en las buenas y en las malas siempre cuento con ellos. A ROSS Por tu apoyo incondicional. IMPARCIALIDAD EN EL RECURSO DE REVOCACIÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL EN CONTRA DE UN DECRETO EXPROPIATORIO pág. ÍNDICE .............................................................................................................. I INTRODUCCIÓN .............................................................................................. III CAPÍTULO 1 ASPECTOS FUNDAMENTALES DE LA EXPROPIACIÓN 1.1 LA EXPROPIACIÓN ................................................................................ 1 1.1.1 Características ..................................................................................... 3 1.1.2 Elementos ............................................................................................. 5 1.2 DECRETO EXPROPIATORIO ..................................................................... 8 1.2.1 Autoridad que lo emite .......................................................................... 8 1.2.2 Formalidades ........................................................................................ 9 1.3 CONSEJERÍA JURÍDICA Y DE SERVICIOS LEGALES ............................ 11 1.3.1 Estructura ............................................................................................ 11 1.3.2 Funciones ............................................................................................ 13 CAPÍTULO 2 EL RECURSO DE REVOCACIÓN 2.1 CONCEPTO ........................................................................................... 15 2.2 AUTORIDAD QUE LO CONOCE ........................................................... 17 2.3 SUBSTANCIACIÓN ............................................................................... 18 2.4 PRINCIPIOS QUE DEBE CUMPLIR ...................................................... 21 2.5 RESOLUCIÓN ....................................................................................... 23 II CAPÍTULO 3 EL RECURSO DE REVOCACIÓN COMO MEDIO DE IMPUGNACIÓN DE UN DECRETO EXPROPIATORIO 3.1 VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD EN EL RECURSO DE REVOCACIÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN EL DISTRITO FEDERAL EN CONTRA DE UN DECRETO EXPROPIATORIO ................................................................................. 24 3.1.1 Repercusiones para el expropiado ...................................................... 29 3.2 NECESIDAD DE QUE EL RECURSO DE REVOCACIÓN EN CONTRA DE UN DECRETO EXPROPIATORIO SEA RADICADO ANTE LA SECRETARÍA DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL .................. 30 3.3 ADICIÓN AL ARTÍCULO 35 FRACCIÓN XVII Y REFORMA AL ARTICULO 23 FRACCIÓN XXI DE LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL .................... 32 CONCLUSIONES ............................................................................................ 36 BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................. 38 INTRODUCCIÓN En el presente trabajo de investigación se examina la intervención de la Consejería Jurídica y de Estudios Legislativos en la resolución del recurso de revocación en contra de un decreto expropiatorio, tomándose como base que ese órgano de gobierno con fundamento en el artículo 35 fracción XVII de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, es quien se encarga de tramitar e integrar debidamente los expedientes de expropiación y de conocer y resolver el recurso administrativo de revocación, dejándose claro con lo anterior que interviene en el procedimiento administrativo como juez y parte, acarreando como consecuencia de lo anterior que no exista la imparcialidad que debe observarse en todo procedimiento creando con ello una incertidumbre en el gobernado que se vio afectado por la expropiación de su inmueble. La integración de la presente investigación consta de tres capítulos; el 1 denominado ASPECTOS FUNDAMENTALES DE LA EXPROPIACIÓN en el que se desarrollan las características de la expropiación sus elementos, la autoridad que lo emite y sus formalidades para esa emisión. El capítulo 2 llevó por título EL RECURSO DE REVOCACIÓN, en el que se investigó la substanciación de dicho recurso, conceptos generales del mismo, y su procedimiento. Finalmente, el capítulo 3 es denominado EL RECURSO DE REVOCACIÓN COMO MEDIO DE IMPUGNACIÓN DE UN DECRETO EXPROPIATORIO, en el cual se mencionan los principios rectores de un procedimiento, las garantías individuales que debe observar la autoridad y la necesidad de que se modifique el artículo 35 fracción XVII de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal para una mejor impartición de justicia. IV Dentro del desarrollo del presente trabajo de investigación se utilizaron diversos métodos entre los que se encuentran el analítico que fue columna vertebral de la presente investigación, por otro lado en los capítulos 1 y 2 fue aplicado el método discursivo al momento de apoyarse de las opiniones de los estudiosos del derecho, asimismo en la totalidadde la investigación se emplearon los métodos exegético y hermenéutico, en virtud de que el primero de ellos fue de apoyo para analizar las normas jurídicas empleadas y el segundo de ellos para interpretarlas, el método sistemático se ocupó para organizar la información y llevar un orden coherente en la investigación, por otro lado por cada capítulo de la investigación se utilizó el método deductivo que valió como apoyo para ir de la generalidad de los temas a lo particular de los mismos. 1 CAPÍTULO 1 ASPECTOS FUNDAMENTALES DE LA EXPROPIACIÓN 1.1 LA EXPROPIACIÓN De las prerrogativas que tiene el Estado como el de velar por el bienestar de sus habitantes, se forjó la figura de la expropiación como una institución administrativa para atender el funcionamiento de los servicios públicos y los demás fines, así pues, la expropiación en palabras de Rafael I. Martínez Morales es “el acto unilateral de la administración pública para adquirir bienes de los particulares, por causa de utilidad pública y mediante indemnización”1 De lo antes señalado se tiene que, se trata de un acto unilateral por parte del Estado para realizar una adquisición forzada de un bien o bienes de los particulares mediante el pago de una indemnización, sirviendo dicha adquisición destinada para el beneficio de la colectividad. En ese orden de ideas, se tienen que la expropiación administrativa es el medio por el que el Estado adquiere para beneficio de la colectividad la propiedad privada de un particular por causa de utilidad pública mediante la indemnización correspondiente, al respecto Miguel Acosta Romero señala “La expropiación por causa de utilidad pública es un acto jurídico de Derecho Público, por medio del cual el Estado impone al particular la transferencia de propiedad de determinados bienes, cuando los mismos son necesarios para la realización de la actividad del Estado y existe una causa de utilidad pública que así lo requiera, siempre que se cubra al particular una indemnización por causa de esa transferencia.”2 De las definiciones antes citadas, se obtiene que la 1 MARTÍNEZ MORALES, Rafael I., DERECHO ADMINISTRATIVO 3er. Y 4º. cursos, 3ª edición, Oxford university press, 2001, pág. 41. 2 ACOSTA ROMERO, Miguel, SEGUNDO CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, Porrúa, México, 1989, pág. 432. 2 expropiación únicamente se realizará por causa de utilidad pública mediando una indemnización para resarcir los daños causados al particular por la adjudicación de su propiedad. Así entonces, la expropiación es un acto en el que los particulares se ven forzados a entregar su propiedad al Estado para que cumpla con sus actividades y obligaciones hacia la colectividad, tal y como lo expresa Teodosio Lares al afirmar que “La expropiación por causa de utilidad pública, es el derecho que la sociedad tiene para obligar á un propietario á que enagene su propiedad por un motivo de utilidad pública.”3(sic), así la expropiación siempre se realizará por causa de utilidad pública mediante la indemnización correspondiente que el Estado efectúe al particular por el demérito de su patrimonio; además, es para el propietario una obligación, un sacrificio, sin el que no se podrían ejecutar las obras y trabajos de utilidad general. Por otro lado, la expropiación es un acto administrativo unilateral que realiza el Estado, encaminado a satisfacer una necesidad pública mediante el pago de una retribución o indemnización como lo afirma Ernesto Gutiérrez y González al señalar que “LA EXPROPIACION ES EL ACTO QUE REALIZA EL ESTADO, UNILATERAL Y SOBERANO, POR CONDUCTO DEL FUNCIONARIO COMPETENTE DE SU ORGANO EJECUTIVO O ADMINISTRATIVO, POR MEDIO DEL CUAL PRIVA, PARA SI O PARA UN TERCERO, A UNA PERSONA DE UN BIEN DE SU PROPIEDAD, MEDIANTE EL PAGO DE UNA RETRIBUCION O INDEMNIZACION, PARA APLICARLO A LA SATISFACCION DE UNA NECESIDAD PUBLICA, DIRECTAMENTE POR EL, O INDIRECTAMENTE POR UN TERCERO, Y QUE SOLO CON ESE BIEN PUEDE SER SATISFECHA EN TODO O EN PARTE”4(sic). De ahí que, el 3 LARES, Teodosio, LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO, 1ª reimpresión, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1978, pág. 261. 4 GUTIÉRREZ Y GONZÁLEZ, Ernesto, DERECHO ADMINISTRATIVO Y DERECHO ADMINISTRATIVO AL ESTILO MEXICANO, Porrúa, México, 1993, pág. 796. 3 Estado es quien de forma unilateral priva de la propiedad de sus bienes a un particular por causa de utilidad pública y mediante indemnización, debiendo existir una necesidad colectiva en la que sea satisfecha con un bien en específico. Para concluir, la expropiación es un procedimiento administrativo de Derecho Público que el Estado, realiza en forma unilateral a través de sus órganos competentes, teniendo de por medio una causa de utilidad pública, la cual ampara la adquisición de los bienes expropiados mismos que deben ser cubiertos mediante una indemnización. 1.1.1 Características Para que se efectúe una expropiación sobre determinadas propiedades o bienes debe existir la causa de utilidad pública y la indemnización, características fundamentales de la expropiación. Miguel Acosta Romero señala que no existe un concepto que defina la causa de utilidad pública, por tanto es circunstancial su definición resultando ser un concepto relativo, en virtud de que varia de acuerdo a las circunstancias de tiempo, lugar, condiciones políticas, económicas y sociales5. Por su parte, Teodosio Lares explica que en la causa de utilidad pública se encuentra comprendida la necesidad, en la que se abarca la necesidad pública y la utilidad pública6, en apoyo de lo anterior, es de señalar que al no existir una definición completa del concepto de utilidad pública es debido a que las determinaciones de ésta varían de una entidad a otra, observándose lo antes manifestado en nuestra Constitución Federal en su artículo 27 fracción VI que señala lo siguiente: 5 Vid. ACOSTA ROMERO, Miguel, op. cit., pág. 438. 6 Vid. LARES, Teodosio, op. cit., pág. 262. 4 “Artículo 27… VI. Los estados y el Distrito Federal, lo mismo que los municipios de toda la república, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos. Las leyes de la Federación y de los estados en sus respectivas jurisdicciones, determinaran los casos en que sea de utilidad publica la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. El precio que se fijara como indemnización a la cosa expropiada…” De lo anterior, se infiere que las causas de utilidad pública varían de una entidad a otra, así como sus necesidades en razón de la región y situación económica de cada una de ellas, sin embargo, en un sentido amplio y en concordancia con Andrés Serra Rojas, la utilidad pública es “el derecho que tiene el Estado para satisfacer la necesidad colectiva y en general la convivencia o el interés de la generalidad de los individuos del Estado.”7 Ésta definición se apega al concepto general que engloba a la utilidad pública, abarcando los aspectos de satisfacción de la necesidad colectiva, convivencia y el interés general de la colectividad. Por otro lado, se considera a la indemnización como una característica esencial de la expropiación, en virtud de que es un elemento indispensable que no puede faltar, de lo contrario se estaría hablando de una figura administrativa completamente diferente, ello es así porque como bien lo dice Miguel Acosta Romero “La indemnización es un Derecho Público subjetivo del expropiado, pero no como precio, sino como compensación por la pérdida de su bien.”8 Asimismo Teodosio Lares señala quela indemnización “consiste en la cantidad de dinero, que es el valor de la propiedad ocupada y la reparación de 7 SERRA ROJAS, Andrés, DERECHO ADMINISTRATIVO SEGUNDO CURSO, 21º edición, Porrúa, México, 2000, pág. 442. 8 ACOSTA ROMERO, Miguel, op. cit., pág. 433. 5 los diferentes daños causados por la expropiación”9; como es de observarse la indemnización es la cantidad de dinero que sirve como compensación o reparación del daño al particular por la perdida de la propiedad causada por la expropiación. En otro orden de ideas, la indemnización es cuantificada de acuerdo a lo estipulado en el artículo 10 de la Ley de Expropiación que señala a la letra lo siguiente: “Artículo 10.- El precio que se fijará como indemnización por el bien expropiado, será equivalente al valor comercial que se fije sin que pueda ser inferior, en el caso de bienes inmuebles, al valor fiscal que figure en las oficinas catastrales o recaudadoras.” De lo anterior, se deduce que la indemnización es el pago y reparación del daño que realiza el Estado mediante una cantidad de dinero, en virtud del menoscabo al patrimonio de un particular causado por la expropiación. 1.1.2 Elementos Desde el punto de vista de Miguel Acosta Romero, en la expropiación intervienen diversos elementos, los cuales ha conformado en cinco puntos mismos que a continuación se enumeran: a) El fin que determina la expropiación, que se identifica con la utilidad publica, entendiéndose como la satisfacción de una necesidad colectiva, la convivencia y el interés general de la colectividad, el hecho mismo que da nacimiento a la motivación de la expropiación, fundándose en el articulo 1º de la Ley de Expropiación que enumera las causas de utilidad pública10. 9 LARES, Teodosio, op. cit., pág. 267. 10 Vid. ACOSTA ROMERO, Miguel, op. cit., pág. 435. 6 Por otro lado, Andrés Serra Rojas lo señala como la calificación legislativa de las causas de utilidad pública, traduciéndose en el hecho de que el acto administrativo debe ser fundado y motivado conforme a los lineamientos señalados en la ley de expropiación11. Asimismo, Ernesto Gutiérrez y González afirma que es la necesidad pública que debe satisfacer el Estado directamente, o en forma indirecta por un tercero. b) Los sujetos, expropiante o expropiado. El expropiante es el Estado que en ejercicio de su soberanía, procede legalmente en forma concreta en contra de un propietario para la adquisición forzada de un bien, por causa de utilidad pública y mediante indemnización justa. Por otro lado, el expropiado es el particular que es obligado a transferir su propiedad por causa de utilidad pública para el beneficio de la colectividad con la retribución correspondiente que garantice la reparación del daño12. Al respecto, Andrés Serra Rojas divide este aspecto en dos apartados el primero lo señala como la intervención de la autoridad administrativa para llevar adelante el procedimiento de expropiación, lo que engloba al Estado como sujeto expropiante que inicia el procedimiento de expropiación de forma unilateral y sin la audiencia del expropiado, por su parte Ernesto Gutiérrez y González afirma que el Estado realiza el acto de forma unilateral en apoyo de su investidura soberana, por medio de funcionarios con capacidad-competencia del Estado ejercida a través de su Órgano ejecutivo o administrativo13. En cuanto al segundo aspecto al decreto expropiatorio como la culminación de la formalización del procedimiento de expropiación, mismo que debe notificarse al expropiado, cumpliendo con el régimen de legalidad que es 11 Vid. SERRA ROJAS, Andrés, op. cit., pág. 431. 12 Vid. ACOSTA ROMERO, Miguel, op. cit., pág. 435. 13 Vid. GUTIÉRREZ Y GONZÁLEZ, Ernesto, op. cit., pág. 803. 7 dar a conocer al expropiado las causas, motivos y fundamentos que llevaron a emitir el acto administrativo14. c) El bien objeto de la expropiación, consiste en los bienes del particular que son sujetos a la expropiación en beneficio del bien común. Por su parte, Ernesto Gutiérrez y González dice que es la privación que realiza el Estado para si o para un tercero de la propiedad de un particular, agregando que sólo con ese bien se puede satisfacer la necesidad pública15. d) La indemnización a pagar, es el pago y reparación del daño que realiza el Estado mediante una cantidad de dinero, en virtud del menoscabo al patrimonio de un particular causado por la expropiación. Andrés Serra Rojas por su parte señala que, la indemnización es uno de los requisitos más importantes y que al faltar este elemento la expropiación se convierte en confiscación. e) El procedimiento expropiatorio, es la tramitación del expediente administrativo con la finalidad de que se emita la declaratoria de utilidad pública, por su parte, Miguel Acosta Romero señala que dicho procedimiento esta exento de formalidades con excepción de la publicidad, asimismo manifiesta que el Estado debe de realizar los estudios necesarios para que se realice la declaratoria de utilidad pública y de esta manera fundar y motivar la expropiación16. En conclusión, el procedimiento expropiatorio se inicia con la declaratoria de la causa de utilidad pública, en la que el Estado o expropiante determina que un bien en especifico de un particular o expropiado cumplirá con un fin determinado para el beneficio de la colectividad, dando a conocer al gobernado mediante la notificación o publicación respectiva sobre la expropiación realizada 14 Vid. SERRA ROJAS, Andrés, op. cit., pág. 431. 15 Vid. GUTIÉRREZ Y GONZÁLEZ, Ernesto, op. cit., pág. 803. 16 Vid. ACOSTA ROMERO, Miguel, op. cit., pág. 436. 8 a su bien, indemnizándolo mediante un pago para la reparación del daño por el menoscabo de su patrimonio. 1.2 DECRETO EXPROPIATORIO Un decreto es una decisión de un órgano del Estado que crea situaciones jurídicas concretas o individuales y que requiere de cierta formalidad, es decir, que sea conocido por aquellos a quienes va dirigido, Manuel Ossorio señala que decreto es la “Resolución del Poder Ejecutivo que va firmada por el rey en las monarquías constitucionales, o por el presidente en las repúblicas, con el refrendo de un ministro, generalmente el del ramo a que la resolución se refiere, requisito sin el cual carece de validez.”17 Por lo que en ese orden de ideas, el Decreto es la resolución que emite el poder ejecutivo con la finalidad de dar a conocer una situación jurídica concreta. El Decreto expropiatorio nace del procedimiento administrativo de expropiación mediante el cual se integra el expediente respectivo en el que se compruebe la causa de utilidad pública, dicho procedimiento se realiza conforme a las bases y fundamentos enunciados en la Ley Orgánica de la Administración Pública ya sea Federal o estatal. 1.2.1 Autoridad que lo emite Los decretos expropiatorios son emitidos por el Ejecutivo quien se encuentra facultado conforme a lo estipulado por el artículo 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal que en su parte conducente señala: 17 OSSORIO, Manuel, DICCIONARIO DE CIENCIAS JURÍDICAS, POLITICAS Y SOCIALES, 35º edición, Heliasta, Argentina, 2007, pág. 265. 9 “Artículo 14.- El Jefe de Gobierno promulgará, publicará y ejecutará las leyes y decretos que expida la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. Asimismo cumplirá y ejecutará las leyes y decretos relativos al Distrito Federal que expida el Congreso de la Unión. … Los reglamentos,decretos y acuerdos expedidos por el Jefe de Gobierno deberán, para su validez y observancia, ser refrendados por el Secretario que corresponda, según la materia de que se trate, y cuando se refieran a materias de dos o más secretarías, deberán refrendarse por los titulares de las mismas que conozcan de esas materias conforme a las leyes.” En esa tesitura, la competencia para emitir los decretos le corresponden al Jefe de Gobierno quien promulgará, publicará y ejecutará los Decretos emitidos por él. 1.2.2 Formalidades En cuanto a las formalidades para emitir un decreto expropiatorio, Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez y Manuel Lucero Espinoza señalan que se sujeta a un procedimiento administrativo, integrado por un conjunto de actos procedimentales o de procedimiento, que no obstante al no encontrarse detallada en la Ley de Expropiación, se debe de seguir en términos del la Ley Federal de Procedimiento Administrativo con la finalidad de que se respeten los requisitos que le corresponde, así como la realización de dicho procedimiento en sus diferentes fases que dan como resultado la emisión del decreto expropiatorio respectivo18. Por su parte, la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal señala que, en sus ámbitos respectivos la Secretaría de Gobierno, Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, Consejería Jurídica y de Servicios 18 Vid. DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto, Manuel Lucero Espinoza, COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO SEGUNDO CURSO, 3º edición, Porrúa, México, 2004, pág. 158. 10 Legales, intervendrán para la integración del decreto expropiatorio en los términos que a continuación se enuncian. La Secretaría de Gobierno de conformidad con el artículo 23 fracción XIX de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal le corresponde realizar la declaratoria de utilidad pública tal y como lo dispone el precepto antes invocado que en su parte conducente dice: “Artículo 23.- A la Secretaría de Gobierno…. Específicamente cuenta con las siguientes atribuciones: … XIX. Determinar los casos en que sea de utilidad pública la expropiación de bienes o la ocupación total o parcial de bienes de propiedad privada, y proponer al Jefe de Gobierno que emita la declaratoria correspondiente de expropiación u ocupación, en los términos de las disposiciones jurídicas aplicables;…” La Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, le corresponde proponer las expropiaciones y ocupaciones por causa de utilidad pública, determinar y realizar el pago de las afectaciones y expropiaciones, conforme a lo ordenado en el artículo 24 fracciones XI, XIII de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal que en su parte conducente señala: “Artículo 24.- A la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda… Específicamente cuenta con las siguientes atribuciones: … XI. Proponer las expropiaciones y ocupaciones por causa de utilidad pública; … XIII. Diseñar los mecanismos técnicos y administrativos de fomento para el desarrollo urbano en general, así como determinar y efectuar el pago de las afectaciones y expropiaciones que se realicen por interés público;…” En cuanto a la Consejería Jurídica y de Servicios Legales, se analiza su intervención en la tramitación y elaboración del procedimiento de expropiación, 11 estructura, funcionamiento y los órganos que dependen de ella en el siguiente punto. 1.3 CONSEJERÍA JURÍDICA Y DE SERVICIOS LEGALES La Consejería Jurídica y de Servicios Legales es una dependencia del Gobierno del Distrito Federal que en términos generales es quien se encarga de dar orientación, asistencia, revisión y elaboración de los proyectos de reglamentos, decretos, acuerdos y demás instrumentos jurídicos y administrativos que se sometan a consideración del Jefe de Gobierno de los servicios relacionados con el Registro Civil, el Registro Público de la Propiedad y de Comercio y del Archivo General de Notarías, tal como lo dispone el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal. 1.3.1 Estructura Dentro de la estructura de la Consejería Jurídica y de Servicios Legales se les adscriben las Unidades Administrativas, las Unidades Administrativas de Apoyo Técnico-Operativo, los Órganos Político-Administrativos y los Órganos Desconcentrados, de acuerdo a lo señalado por el artículo 7º fracción XV del Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal, dividiéndose para el despacho de los asuntos en cinco direcciones las cuales son las siguientes: 1. Dirección General Jurídica y de Estudios Legislativos; la que se considera las más importante, ya que conforme al artículo 114 del Reglamento antes señalado se encarga de: Elaborar y tramitar los decretos de expropiación y desincorporación de inmuebles. 12 Substanciar y emitir el dictamen correspondiente a los procedimientos administrativos de reversión, así como la tramitación y resolución de los recursos de revocación, motivados por expropiaciones a favor del Distrito Federal. Substanciar y emitir el dictamen correspondiente a las solicitudes de pago de indemnización por expropiaciones; o bien por afectaciones realizadas con la finalidad de subsanar las necesidades del Distrito Federal, a efecto de formalizar la adquisición de los inmuebles afectados. Supervisar la elaboración, trámite y seguimiento de las solicitudes de expropiación de bienes ejidales o comunales en favor del Distrito Federal. Esta Dirección es la encargada del nacimiento de los decretos de expropiación, su integración, trámite y seguimiento, así como la substanciación del recurso de revocación en contra de los decretos expropiatorios y en su caso del pago de las indemnizaciones correspondientes por la expropiación de los inmuebles. 2. Dirección General de Servicios Legales; sus funciones se encuentran determinadas por el artículo 116 del Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal, entre las que se hallan la de ser el enlace entre las Direcciones y áreas jurídicas de la Administración Pública. 3. Dirección General del Registro Público de la Propiedad y de Comercio; es de su competencia conforme al articulo 117 del Reglamento Interior de la Administración Pública para el Distrito Federal y como su nombre lo indica se encarga de operar y administrar los servicios públicos registrales en materia inmobiliaria, mobiliaria, personas morales y comercio en el Distrito Federal, 13 rigiéndose su estructura interna el Reglamento del Registro Público de la Propiedad del Distrito Federal así como demás disposiciones que así lo determinen. 4. Dirección General del Registro Civil del Distrito Federal; tiene por objeto autorizar, inscribir y hacer constar todos los actos y hechos relacionados con el estado civil de las personas, conforme lo señala el articulo 118 del Reglamento Interior de la Administración Pública para el Distrito Federal. 5. Dirección Ejecutiva de Justicia Cívica, le corresponde conocer sobre los lineamientos técnico-jurídicos, a los que se sujetarán los juzgados cívicos, funcionamiento, la promoción, difusión y organización de la participación social en la administración de la justicia cívica y fomentar la cultura cívica y protección de los derechos humanos en la población del Distrito Federal, entre otras tal como lo dispone el artículo 119 del Reglamento Interior de la Administración Pública para el Distrito Federal. 1.3.2 Funciones La Consejería Jurídica y de Servicios Legales tiene determinadas sus funciones conforme al artículo 35 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal entre las que se encuentran: Coordinar la función jurídica de la AdministraciónPública del Distrito Federal, con excepción de la materia fiscal. Vigilar, en el ámbito jurídico-procesal, el cumplimiento de los preceptos constitucionales por parte de las autoridades del Distrito Federal, especialmente por lo que se refiere a las garantías individuales y 14 derechos humanos, así como dictar las disposiciones administrativas necesarias para tal efecto. Tramitar, substanciar y dejar en estado de resolución los recursos administrativos interpuestos en contra de actos y resoluciones del Jefe de Gobierno y de los titulares de las Dependencias de la Administración Pública del Distrito Federal, así como substanciar en su caso los procedimientos contenciosos. Tramitar e integrar debidamente los expedientes de expropiación, de ocupación temporal o de limitación de dominio, para los efectos que establece el artículo 20 bis de la Ley de Expropiación, así como conocer y resolver el recurso administrativo de revocación respectivo. De lo antes señalado, se desprende que la Consejería Jurídica y de Servicios Legales, es una dependencia del Distrito Federal que tiene como función principal el otorgar asesoría jurídica al Gobierno, e intervenir en los procedimientos que se susciten en su contra y los titulares de las Dependencias de la Administración Pública del Distrito Federal, por otro lado, se encarga de tramitar e integrar debidamente los expedientes de expropiación así como substanciar los recursos administrativos interpuestos por los particulares con la excepción de los que se derivan de la materia fiscal, de ahí que esta dependencia se encargue de resolver el recurso de revocación interpuesto en contra de un decreto expropiatorio. 15 CAPÍTULO 2 EL RECURSO DE REVOCACIÓN 2.1 CONCEPTO La finalidad de los recursos administrativos, es la de impugnar los actos que se estiman contrarios a Derecho, constituyéndose como una garantía para los afectados en la medida que se les asegura la posibilidad de reaccionar en contra de esos actos. En ese orden de ideas, para Gabino Fraga “El recurso administrativo constituye un medio legal de que dispone el particular, afectado en sus derechos o intereses por un acto administrativo determinado, para obtener en los términos legales, de la autoridad administrativa una revisión del propio acto, a fin de que dicha autoridad lo revoque, lo anule o lo reforme en caso de encontrar comprobada la ilegalidad o la inoportunidad del mismo.”19 Como se ha señalado, el recurso administrativo es una garantía del particular afectado en su esfera jurídica con la finalidad de impugnar un acto proveniente de una autoridad administrativa. Por otro lado, Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez y Manuel Lucero Espinoza señalan que el recurso administrativo constituye la oposición de una pretensión del gobernado en contra de un acto administrativo, mediante un procedimiento establecido por la ley20. Asimismo, Entrena Cuesta afirma que “El recurso administrativo puede definirse como un acto con el que un sujeto legitimado pide a la Administración que revise una resolución administrativa o, excepcionalmente, un acto de trámite, dentro de los plazos y con arreglo a las formalidades pertinentes.”21 19 FRAGA, Gabino, DERECHO ADMINISTRATIVO, 36ª edición, Porrúa, México, 1997, pág. 435. 20 Vid. DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto, Manuel Lucero Espinoza, COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO SEGUNDO CURSO, 2º edición, Porrúa, México, 2001, pág. 267. 21 CUESTA, Entrena, citado por DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto, Idem. 16 De igual forma, Andrés Serra Rojas interpreta al recurso administrativo como el “medio en la propia administración, de carácter eminentemente administrativo y no de naturaleza jurisdiccional y sin ninguna intervención de autoridades o de controles legislativos.”22 Por otro lado, también señala que “El recurso administrativo es un medio ordinario de impugnación y directo de defensa legal que tienen los gobernados afectados, en contra de un acto administrativo que lesione su esfera jurídica de derechos o intereses, ante la propia autoridad que lo dictó, el superior jerárquico u otro órgano administrativo, para que lo revoque, anule, reforme o modifique, una vez comprobada la ilegalidad o inoportunidad del acto, restableciendo el orden jurídico violado, en forma económica, sin tener que agotar un procedimiento judicial.”23 En conclusión, el recurso administrativo se define como el medio ordinario de impugnación que tienen los gobernados lesionados en su esfera jurídica por un acto administrativo, ante la propia autoridad que lo dictó, superior jerárquico u otro órgano administrativo, para que lo revoque, anule, reforme o modifique restableciendo el orden jurídico violado. Por su parte, en cuanto a la revocación administrativa Andrés Serra Rojas señala que “Revocar es dejar sin efecto un acto jurídico, en particular un acto administrativo. La voz procede de revocatio, nuevo llamamiento. En términos generales es dejar sin efecto una decisión. Comprende también la anulación sustitución de una orden o fallo por una autoridad administrativa.”24 Para concluir, el recurso de revocación consiste en dejar sin efecto un acto jurídico de un acto administrativo que lesione la esfera jurídica del gobernado sus derechos o intereses, el cual es presentado ante la propia autoridad que lo dictó, el superior jerárquico u otro órgano administrativo. 22 SERRA ROJAS, Andrés, DERECHO ADMINISTRATIVO SEGUNDO CURSO, 23ª edición, Porrúa, México, 2004, pág. 724. 23 Ibidem. pág. 727. 24 Ibidem. pág. 741. 17 Por su parte la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal en su artículo 35 fracción XVII enmarca que es procedente el recurso de revocación en contra de la expropiación de un inmueble y que la dependencia que lo conoce es la Consejería Jurídica y de Servicios Legales. 2.2 AUTORIDAD QUE LO CONOCE Como se ha señalado, los recursos pueden ser resueltos por la propia autoridad que lo dictó, superior jerárquico u otro órgano administrativo encontrando su fundamento en el artículo 35 fracción X de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, dispositivo que en su parte conducente señala a la letra lo siguiente: “Artículo 35.- A la Consejería Jurídica y de Servicios Legales corresponde… Específicamente cuenta con las siguientes atribuciones: … X. Tramitar, substanciar y dejar en estado de resolución los recursos administrativos interpuestos en contra de actos y resoluciones del Jefe de Gobierno y de los titulares de las Dependencias de la Administración Pública del Distrito Federal; así como substanciar en su caso los procedimientos contenciosos…” Del precepto antes invocado, se observa que efectivamente los recursos serán resueltos por la autoridad que lo emitió, ello en virtud de que si el acto de autoridad fue emitido por la propia Consejería Jurídica y de Servicios Legales ésta resolverá el recurso que se interponga. Por otro lado, el numeral 116 fracción II del Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal señala que la Dirección General de Servicios Legales se encargara de tramitar y substanciar, en los casos que no se confieran a otras Unidades Administrativas y Unidades Administrativas de Apoyo Técnico-Operativo, los procedimientos y recursos administrativos que 18 tiendan a modificar o a extinguir derechos creados por actos o resoluciones emanados del Jefe de Gobierno, así como de los titulares de las Dependencias, preparando al efecto la resolución procedente, confirmándose la hipótesis de que el recurso administrativo será resuelto por otro órgano diverso al que dicto el acto administrativo. Por último, y en alusióna la definición de recurso administrativo en el aspecto de que el recurso puede ser resuelto por el superior jerárquico al respecto el artículo 119 fracción IX del Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal señala lo siguiente: “Artículo 119.- Corresponde a la Dirección Ejecutiva de justicia Cívica: … IX. Recibir, substanciar y dejar en estado de resolución los recursos de inconformidad y revisión administrativa que se presenten ante la Consejería Jurídica y de Servicios Legales en contra de las determinaciones de los Jueces Cívicos…” Del precepto antes invocado, se observa que el recurso administrativo interpuesto en contra de una determinación de un Juez Cívico es presentado ante la Consejería Jurídica y de Servicios Legales, quien a su vez lo despacha para su substanciación a la Dirección Ejecutiva de Justicia Cívica, actualizándose la hipótesis de que el recurso es conocido por el superior jerárquico, atendiendo a que un Juez Calificador es personal subordinado a la Dirección antes señalada. 2.3 SUBSTANCIACIÓN Los recursos serán presentados para su substanciación ante la propia autoridad, el superior jerárquico u otro órgano administrativo, que deba conocer de ellos y ésta será realizada conforme a las bases y fundamentos que enmarca la Ley del Procedimiento Administrativo del Distrito Federal. 19 Como bien lo señala la Ley que se comenta en su artículo 30, ésta tiene como premisa el asegurar el mejor cumplimiento de los fines de la Administración Pública del Distrito Federal, así como para garantizar los derechos e intereses legítimos de los gobernados. Asimismo, la propia Ley señala en su artículo 36 que las actuaciones se verificarán en las oficinas de las dependencias, entidades competentes. En el caso en que la naturaleza de la diligencia así lo requiera; y sea necesario o conveniente para agilizar el procedimiento, el desahogo de la diligencia podrá trasladarse a otros sitios, previa constancia debidamente fundada y motivada a esta circunstancia. El procedimiento administrativo de conformidad con el artículo 32 de la Ley del Procedimiento se iniciará de oficio o a petición del interesado y de acuerdo al numeral 44 de la Ley antes señalada, en el escrito inicial se deberá expresar, acompañar y cumplir con los siguientes requisitos: La dependencia o entidad de la Administración Pública se dirige; quien es la que se encargara de resolver el recurso planteado. El nombre, denominación o razón social del o los interesados y, en su caso, del representante legal, agregándose los documentos que acrediten la personalidad, así como la designación de la persona o personas autorizadas para oír y recibir notificaciones y documentos. El domicilio para recibir notificaciones. La petición que se formula; que se hará consistir en el acto de autoridad que lesiona los derechos del particular y de donde emana el mismo. La descripción sana y sucinta de los hechos y razones en los que se apoye la petición. Los requisitos que señalen los ordenamientos jurídicos aplicables, o al manual, ofreciendo, en su caso, las pruebas cuando sean necesarias, 20 para acreditar los hechos argumentados y la naturaleza del asunto así lo exija. El lugar, la fecha, la firma del interesado en su caso, la de su representante legal. Una vez presentado el escrito respectivo debidamente requisitado, la autoridad competente si considera que la solicitud o escrito inicial, no reúne todos los requisitos previstos por la Ley, prevendrá al interesado para que subsane las omisiones en un término de cinco días, en el supuesto de que no se corrija la irregularidad, la autoridad resolverá que se tiene por no presentada dicha solicitud. En su caso, si a juicio de la autoridad competente no existen omisiones o ya han sido subsanadas, dará trámite al recurso planteado y se observara lo dispuesto en el artículo 57 de la ley que señala que, la autoridad acordará dentro de los tres días hábiles siguientes el ofrecimiento de las pruebas, señalando día y hora para la celebración de la audiencia de admisión y desahogo de pruebas y alegatos, misma que deberá verificarse dentro de siete días hábiles siguientes a la notificación del acuerdo admisorio de pruebas, sólo en caso de requerirse la opinión de otra dependencia o entidad la audiencia podrá fijarse en un plazo mayor al señalado que no podrá exceder en todo caso, de veinte días hábiles. La audiencia tendrá por objeto la admisión y desahogo de pruebas ofrecidas por las partes, así como la recepción de los alegatos que formulen los interesados por sí o por medio de sus representantes o personas autorizadas. Concluida la audiencia de desahogo de pruebas, comparezcan o no los interesados, la autoridad emitirá su resolución en el término de cinco días hábiles, siguientes a la formulación de los alegatos. 21 2.4 PRINCIPIOS QUE DEBE CUMPLIR Los principios que debe cumplir todo procedimiento administrativo de impugnación que se tramita para la resolución de los recursos administrativos se encuentran señalados en el artículo 13 de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, aduciendo a este precepto en virtud de que la Ley del Procedimiento Administrativo del Distrito Federal no se encuentra completamente definido, sin embargo son principios que deben de prevalecer en todo procedimiento administrativo los cuales son: a) Economía, en palabras de Luis Humberto Delgadillo y Manuel Lucero Espinosa este principio tiene dos enfoques el primero de ellos refiere al carácter procedimental encaminado a las autoridades administrativas para que tomen sus decisiones en el menor tiempo posible. El segundo aspecto va encaminado a la gratuidad del procedimiento25. De lo antes señalado, se infiere que la economía va encaminada a la disminución de los tramites ociosos que se realizan en los asuntos, así como la gratuidad que debe prevalecer en todo procedimiento tal y como lo señala la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 17. b) Celeridad, se refiere al ejercicio de la función pública a efecto de que se lleve a la brevedad posible. Por su parte, Eduardo García Enterria y Tomas- Ramón Fernández lo nombran como el principio de oficialidad que se traduce en que la Administración esta obligada a desarrollar la actividad que sea necesaria para llegar a la decisión final26. Este principio se entiende como la disminución en los tiempos por parte de la autoridad administrativa con la finalidad de resolver los asuntos que se tramitan ante la misma de una forma más rápida. 25 Vid. DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis, op. cit., pág. 270. 26 Vid. GARCÍA DE ENTERRIA, Eduardo, Tomas-Ramón Fernández, CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO II, 5ª edición, Civitas, España, 1998, pág. 458. 22 c) Eficacia, es la obtención de mejores efectos de la actuación administrativa bajo las reglas de economía, simplicidad técnica y rapidez. Para Juan Carlos Cassagne la eficacia se integra con otros principios que la complementan tales como la celeridad, sencillez y economía en los trámites administrativos27. Se puede entender como la profesionalización de la autoridad para mejor conducir los procedimientos que se tramitan ante ella. d) Legalidad, sustancialmente constituye la columna vertebral de la actuación administrativa basando su actuación en el ordenamiento jurídico. Juan Carlos Cassagne señala que la legalidad procura ajustar el obrar administrativo al ordenamiento jurídico, mediante la limitación o el condicionamiento del poder jurídico del órgano que lleva a cabo la función administrativa28. El principio de legalidad, se entiende como la observancia de las normas jurídicas aplicables al caso concreto, observando en todo momentolas garantías individuales consagradas en la Carta Magna. e) Publicidad, este principio implica la posibilidad de que los interesados conozcan de todo lo relativo a la tramitación del procedimiento. Eduardo García Enterria y Tomas-Ramón Fernández llaman a este principio transparencia y lo definen como el derecho a la posibilidad de acceder a los archivos y registros administrativos29. Este principio se refiere a la publicación del asunto que el particular puede consultar a través de una gaceta o boletín, permitiéndole en todo momento conocer sobre los avances de su caso en particular. f) Buena fe, este estriba en que, la actuación de los órganos administrativos no deben actuar con artificios o artimañas, sea por acción u 27 Vid. CASSAGNE, Juan Carlos, DERECHO ADMINISTRATIVO TOMO II, 7ª edición, Lexis Nexis, Argentina, 2002, pág. 532. 28 Vid. Ibidem, pág. 526. 29 GARCÍA DE ENTERRIA, Eduardo, op. cit., pág. 466. 23 omisión que lleven a engaño o error al gobernado30. La buena fe como principio fundamental en todo procedimiento se entiende como la confianza, seguridad, certidumbre, convicción que toda persona espera de los órganos administrativos que imparten justicia. En conclusión, los principios que se deben observar en todo procedimiento son la base fundamental del buen proceso, que en su conjunto tienen como premisa el buen funcionamiento de la maquinaria que se encarga de impartir justicia, como los órganos del cuerpo que cada uno tiene una función especifica, los principios en un sentido subjetivo se encargan de dirigir la tramitación del procedimiento. 2.5 RESOLUCIÓN De conformidad con el artículo 57 de la Ley del Procedimiento Administrativo para el Distrito Federal, concluida la audiencia, comparezcan o no los interesados, la autoridad emitirá la resolución del asunto, dentro de los cinco días hábiles resolverá el asunto con los elementos que existan en el expediente. Dicha resolución deberá decidir todas y cada una de las cuestiones planteadas por los interesados o previstas por las normas de conformidad con el artículo 88 de la Ley del Procedimiento Administrativo para el Distrito Federal. 30 DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis, op. cit., pág. 278. 24 CAPÍTULO 3 EL RECURSO DE REVOCACIÓN COMO MEDIO DE IMPUGNACIÓN DE UN DECRETO EXPROPIATORIO 3.1 VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD EN EL RECURSO DE REVOCACIÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN EL DISTRITO FEDERAL EN CONTRA DE UN DECRETO EXPROPIATORIO El principio de imparcialidad que debe prevalecer en todo procedimiento se encuentra regulado en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual garantiza a favor de los gobernados el acceso efectivo de la justicia que será observado por los tribunales que se encontraran facultados para ello, dicho principio es un requisito indispensable que la autoridad que administra justicia y los juzgadores se obligan asumir, emitiendo una resolución no sólo apegada a derecho, sino, fundamentalmente, que no dé lugar a dudas que pueda considerarse que existió favoritismo respecto a alguna de las partes, dicho principio se rige por dos formas que deben observar los juzgadores las cuales se encuentran reveladas en la siguiente tesis jurisprudencial que a la letra señala: “IMPARCIALIDAD. CONTENIDO DEL PRINCIPIO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL. El principio de imparcialidad que consagra el artículo 17 constitucional, es una condición esencial que debe revestir a los juzgadores que tienen a su cargo el ejercicio de la función jurisdiccional, la cual consiste en el deber que tienen de ser ajenos o extraños a los intereses de las partes en controversia y de dirigir y resolver el juicio sin favorecer indebidamente a ninguna de ellas. Así, el referido principio debe entenderse en dos dimensiones: a) la subjetiva, que es la relativa a las condiciones personales del juzgador, misma que en buena medida se traduce en los impedimentos que pudieran existir en los negocios de que conozca, y b) la objetiva, que se refiere a las condiciones 25 normativas respecto de las cuales debe resolver el juzgador, es decir, los presupuestos de ley que deben ser aplicados por el Juez al analizar un caso y resolverlo en un determinado sentido. Por lo tanto, si por un lado, la norma reclamada no prevé ningún supuesto que imponga al juzgador una condición personal que le obligue a fallar en un determinado sentido, y por el otro, tampoco se le impone ninguna obligación para que el juzgador actúe en un determinado sentido a partir de lo resuelto en una diversa resolución, es claro que no se atenta contra el contenido de las dos dimensiones que integran el principio de imparcialidad garantizado en la Constitución Federal. Amparo directo en revisión 944/2005. Distribuidora Malsa, S.A. de C.V. 13 de julio de 2005. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretaria: Mariana Mureddu Gilabert.” De lo antes señalado, se observa que el ejercicio de la función jurisdiccional de los juzgadores consiste en el deber que tienen de ser ajenos o extraños a los intereses de las partes en controversia y de dirigir y resolver el juicio sin favorecer indebidamente a ninguna de ellas, concurriendo dos circunstancias fundamentales para determinar que no hay parcialidad en el proceso, una de ellas es la referente a las condiciones personales del juzgador, entendiéndose como los impedimentos que pudieran existir en los negocios de que conozca, ya sea por conocer a las partes o por que el negocio a resolver verse sobre intereses que le atañen a él o a su familia. La otra se refiere a las condiciones normativas respecto de las cuales debe de resolver el juzgador, es decir, los presupuestos de la ley que deben ser aplicados por el Juez al analizar un caso y resolverlo en un determinado sentido, lo que se debe de entender como las normas jurídicas aplicables al caso las que regularan el procedimiento desde su inicio hasta su conclusión, de ahí que el juzgador tiene una base para resolver los asuntos, sin que ello implique que todos sean resueltos de la misma forma, ya que cada asunto es independiente. En conclusión, se puede decir que las causas por las que 26 incurriría en parcialidad un juzgador, se encuentran ceñidas en las personales y las normativas. Ahora bien, el caso en concreto de esta investigación se analiza la causa personal del juzgador en la que incurre en una parcialidad por la relevancia que existe, recordando que la autoridad que emite el acto administrativo es la misma que resuelve el recurso en mención. Existe violación al principio de imparcialidad que debe prevalecer en todo procedimiento, al tomar en consideración que la autoridad que resuelve el recurso de revocación es la misma que emitió el acto, existiendo un interés por parte del juzgador al ser parte en el procedimiento, no siendo acorde con los principios generales del derecho, que fuese la misma autoridad que emitió el acto, la que resolviera del recurso, siendo aplicable al tema de investigación la tesis jurisprudencial que a la letra dice: “TRIBUNAL COLEGIADO. IMPEDIMENTO PARA CONOCER DEL RECURSO DE REVISION, CUANDO EN LA DEMANDA QUE DESECHO EL JUEZ DE DISTRITO SE LE SEÑALA COMO AUTORIDAD RESPONSABLE. Debe declararse impedido este Tercer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito para conocer del recurso de revisión interpuesto en contra de un acto que desechó la demanda de amparo en la que se le designó como autoridad responsable, pues dicho señalamiento le otorga la calidad de parte en la relación procesal motivada por el ejercicio de la acción constitucional, y no seríaacorde con los principios generales del derecho, que fuese la misma autoridad en contra de cuyos actos se ejercitó dicha acción, la que conociera del recurso a través del cual se va a dilucidar su procedencia o improcedencia, pues ello significaría dejar a la decisión de una de las partes el destino de la acción constitucional, transgrediendo con ello el principio de imparcialidad que debe regir la actuación de todo tribunal. TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO. 27 Amparo en revisión 553/83. Agustín Espinoza de la Peña. 29 de septiembre de 1983. Unanimidad de votos. Ponente: Carlos Villegas Vázquez. Secretario: Noé Adonai Martínez Berman.” De lo anterior, se concluye que si la autoridad en un procedimiento administrativo es parte procesal por emitir un acto reclamado y por otro lado es ella misma la que se encarga de resolverlo, ésta debe verse impedida para resolver sobre el recurso de revocación, por que ya existe un interés de por medio que le impediría observar con claridad e imparcialidad los motivos y razones expuestos para revocar la determinación emitida por ella misma, puesto que la resolución se va a dictar a favor del Estado. Por otro lado, apoyando lo antes señalado tal y como lo ha manifestado la Suprema Corte de Justica de la Nación, al emitir la tesis jurisprudencial que reza lo siguiente: “IMPARCIALIDAD. SE INCUMPLE CON ESA GARANTÍA CUANDO EL TITULAR DE UNA CORPORACIÓN DE SEGURIDAD PÚBLICA DENUNCIA A UN SUBORDINADO ANTE LA COMISIÓN DE HONOR Y JUSTICIA DE LA CUAL AQUÉL FORMA PARTE, Y PARTICIPA EN EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO QUE CONCLUYE CON LA DESTITUCIÓN DEL INFERIOR (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE SAN LUIS POTOSÍ). El artículo 17 constitucional garantiza en favor de los gobernados el acceso efectivo a la justicia, derecho fundamental que consiste en una justicia pronta y expedita, gratuita, completa e imparcial; y esta última garantía o derecho consiste en que el juzgador emita una resolución no sólo apegada a derecho sino, fundamentalmente, que no dé lugar a que pueda considerarse que existió favoritismo respecto a alguna de las partes. En tal contexto, si los directores de Tránsito y de la Policía Preventiva municipales, como jefes inmediatos de los agentes de dichas corporaciones, denunciaron formalmente a diversos elementos subordinados a ellos ante la Comisión de Honor y Justicia, organismo del cual aquéllos forman parte como secretarios, es obvio que al juzgarlos con tal carácter se convirtieron en Juez y parte, por tanto, carecieron de la imparcialidad que toda autoridad debe tener y guardar con respecto al gobernado, en términos del citado artículo 17 de la Carta Magna; 28 de ahí que la resolución emitida por la comisión de mérito, y que determinó la destitución de los agentes sometidos al procedimiento disciplinario a que se refiere el artículo 51 de la Ley de Seguridad Pública del Estado de San Luis Potosí, sea ilegal. SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL NOVENO CIRCUITO. Amparo directo 370/2003. José Alejandro Oros Vázquez. 9 de junio de 2003. Unanimidad de votos. Ponente: Juana María Meza López. Secretario: Rubén González Zamora. Amparo directo 350/2003. Daniel Martínez Martínez y otros. 13 de agosto de 2003. Unanimidad de votos. Ponente: Juana María Meza López. Secretario: José Luis Caballero Rodríguez.” Como es de observarse, la autoridad que emite el acto administrativo no puede constituirse como juez y parte en un procedimiento, pues carece de imparcialidad y tomando como referencia el ejemplo de la tesis jurisprudencial antes citada, se disipa que, si se le compara a la Consejería Jurídica y de Estudios Legislativos con los jefes inmediatos de los agentes de las corporaciones denunciantes, a los particulares como los elementos de las corporaciones denunciados y la denuncia con la elaboración y tramitación el decreto expropiatorio que es el acto administrativo, por decirlo de una manera ejemplificativa, se dirime que la Consejería no debe intervenir en la resolución del recurso planteado porque sería ilegal. En conclusión, al interponerse el recurso de revocación en contra del decreto expropiatorio, la Consejería Jurídica y de Estudios Legislativos es parte del procedimiento como autoridad emisora del acto administrativo y por otro lado, es Juez al resolver sobre el recurso interpuesto dejándose ver a todas luces que existe una parcialidad, pues la revocación es en contra de una de sus determinaciones, por lo que debe verse impedida para intervenir en el recurso de revocación. 29 3.1.1 Repercusiones para el expropiado La garantía de todo gobernado a gozar de la administración de justicia en los plazos y términos que fijen las leyes de manera pronta, completa e imparcial, se ve violentada en el caso concreto analizado al observar que la autoridad emisora del acto es quien resuelve sobre el recurso planteado, existiendo incertidumbre en el gobernado al ejercer sus derechos para defender su propiedad y desconocer si estos derechos serán respetados en su totalidad, pues en el procedimiento administrativo la autoridad es quien dirige el procedimiento; mientras el gobernado se encarga de acreditar sus afirmaciones, la autoridad se encarga de indagar y comprobar la verdad de esos hechos, traduciéndose de otra forma en que la autoridad tratara de controvertir es verdad y acreditará que el acto reclamado fue apegado a derecho sin adolecer de vicios o ilegalidades que puedan revocarlo, en atención a que como se menciono es juez y parte en el procedimiento transgrediendo la garantía consagrada en el artículo 17 de nuestra Constitución basada en que la impartición de justicia debe de ser imparcial. El gobernado ante esta situación en que la autoridad se convierte en juez y parte se siente desprotegido al no tener la certeza jurídica de que el acto de molestia que se le causó sobre su propiedad se vea resuelto por un órgano parcial, el cual no observa con detenimiento los errores o vicios que se encuentran inmersos en la integración del decreto expropiatorio. Así, se afirma que el derecho de todo gobernado a impartírsele justicia de manera pronta, completa e imparcial, no sucede en el caso a estudio, pues la autoridad que administra justicia se convierte en juez y parte en el procedimiento, dando como resultado que las resoluciones emitidas por esa autoridad no sean imparciales y la objetividad de la autoridad se encuentra 30 viciada en razón de que ella constituyó el acto que se reclama y por ende la misma no revocará sus propias determinaciones. 3.2 NECESIDAD DE QUE EL RECURSO DE REVOCACIÓN EN CONTRA DE UN DECRETO EXPROPIATORIO SEA RADICADO ANTE LA SECRETARÍA DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL Como se señaló en el punto anterior, no es posible que la misma autoridad emisora del acto reclamado sea quien resuelva sobre el mismo, pues sería violatorio de garantías que la misma autoridad sea juez y parte en el procedimiento, ahora bien, debe de atenderse que si el acto se motiva y fundamenta, es posible que otro órgano de la administración ajeno a dicha determinación, sea quien resuelva el recurso de revocación planteado, revisando si dicha determinación se encuentra o no apegada a derecho, lo anterior se puede encontrar su fundamento en la tesis jurisprudencial que a la letra dice: “RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. AUTORIDAD COMPETENTE PARA SUSTANCIAR EL PROCEDIMIENTO RELATIVO. Los artículos 108, 109, 111, 113 y 114 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de responsabilidad administrativa de los servidores públicos, no especifican qué autoridad es la facultada para sustanciar el procedimiento respectivo y decidir sobre la sanción correspondiente, sino que tal determinación se deja a las leyes de responsabilidades emitidas al efecto; sin embargo, sise atiende a la naturaleza de las infracciones o responsabilidades administrativas y a los fines perseguidos con su sanción (salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia de todo servidor público en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos o comisiones), se infiere que tanto el procedimiento como la sanción deben ser administrativos, de manera que, por regla general, es al superior jerárquico del servidor público infractor, o a un órgano específico del propio nivel de gobierno, al que incumbe corregir las irregularidades cometidas, a fin de preservar el correcto y eficiente 31 servicio público que debe prestarse en la dependencia u organismo a su cargo, por lo que también corresponde a ellos sustanciar el procedimiento administrativo de responsabilidades y emitir la sanción respectiva, siendo competente la autoridad administrativa que conforme a la distribución de competencias entre los sujetos encargados de la aplicación de dicha ley, tenga la atribución de imponerla, de acuerdo con los criterios relativos a la gravedad de la infracción, monto del daño causado y demás circunstancias previstas en la propia legislación. Amparo directo en revisión 1710/2004. César Manuel Reséndiz Sánchez. 26 de enero de 2005. Cinco votos. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretaria: Leticia Flores Díaz. De lo antes expuesto, se infiere que una autoridad no debe ser juez y parte en razón de que se violaría el principio de imparcialidad aplicándose al caso en concreto la tesis antes citada, al dejar en claro que el procedimiento debe ser tramitado por el superior jerárquico o un órgano específico del propio nivel de gobierno, al que incumba corregir las irregularidades cometidas, con la finalidad de preservar y salvaguardar las garantías del gobernado, observando en todo momento el buen proceso. En ese orden de ideas y considerando que la Secretaría de Gobierno es un órgano del propio nivel de gobierno a la Consejería Jurídica y de Servicios Legales, la misma puede conocer del recurso de revocación, pues la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal en su artículo 23 fracción XXI dota de atribuciones a la Secretaría de Gobierno del Distrito Federal para conocer, substanciar y resolver recursos administrativos, en tal virtud la misma debe de conocer del recurso citado, aclarándose que para que esta Secretaria conozca del recurso debe reformarse la fracción antes señalada, lo que se desarrollada en el siguiente punto del presente trabajo. 32 3.3 ADICIÓN AL ARTÍCULO 35 FRACCIÓN XVII Y REFORMA AL ARTÍCULO 23 FRACCIÓN XXI DE LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL Con la finalidad de cumplir con el principio de legalidad y para poder materializar la propuesta de esta investigación, resulta necesario que se adicione el artículo 35 fracción XVII de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, ya que es la base legal actual de que dicho recurso de revocación debe ser conocido y resuelto por la Consejería Jurídica y de Servicios Legales numeral que a la letra señala lo siguiente: “Artículo 35.- A la Consejería Jurídica y de Servicios Legales corresponde… Específicamente cuenta con las siguientes atribuciones: … XVII. Tramitar e integrar debidamente los expedientes de expropiación, de ocupación temporal o de limitación de dominio, para los efectos que establece el artículo 20 bis de la Ley de Expropiación; así como conocer y resolver el recurso administrativo de revocación respectivo.” Como se observa, la Consejería Jurídica y de Servicios Legales le corresponde tramitar e integrar debidamente los expedientes de expropiación, así como conocer sobre el recurso de revocación, al respecto se ha señalado que la autoridad emisora del acto reclamado no debe ser la misma que resuelva sobre su revocación, resultando necesario una adición al artículo antes citado a efecto de que otro órgano conozca y resuelva sobre dicho recurso con la finalidad de no vulnerar las garantías individuales del gobernado y en ese orden de ideas se debe de adicionar la fracción XVII del artículo 35 de la ley antes citada debiendo quedar de la siguiente manera: “Artículo 35.- A la Consejería Jurídica y de Servicios Legales corresponde… Específicamente cuenta con las siguientes atribuciones: 33 … XVII. Tramitar e integrar debidamente los expedientes de expropiación, de ocupación temporal o de limitación de dominio, para los efectos que establece el artículo 20 bis de la Ley de Expropiación; así como conocer y resolver el recurso administrativo de revocación respectivo, salvo el interpuesto en contra del decreto expropiatorio quien conocerá la Secretaría de Gobierno del Distrito Federal.” De la adición al precepto antes citado, resulta necesario que se efectúe una reforma al artículo 23 fracción XXI de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, para que la Secretaria de Gobierno conozca del recurso de revocación, por lo que actualmente la fracción antes señalada dice lo siguiente: “Artículo 23.- A la Secretaría de Gobierno corresponde… Específicamente cuenta con las siguientes atribuciones: … XXI.- Conocer, substanciar y resolver los recursos administrativos interpuestos contra actos y resoluciones que emitan los Delegados en el ejercicio de sus funciones, con excepción de aquellos que sean competencia de la Contraloría General…” Como se observa, la Secretaría de Gobierno cuenta con la infraestructura y elementos necesarios para conocer y substanciar los recursos administrativos que ante ella se presenten, resultando esta dependencia apta para conocer del recurso de revocación como un órgano específico del propio nivel de gobierno. En ese orden de ideas, la reforma a la fracción antes citada consistirá en que la Secretaria de Gobierno no solo conocerá de los recursos administrativos interpuestos contra actos y resoluciones que emitan los Delegados en el ejercicio de sus funciones, así como también del recurso de revocación en contra del decreto expropiatorio, quedando la reforma de la siguiente forma: 34 “Artículo 23.- A la Secretaría de Gobierno corresponde… Específicamente cuenta con las siguientes atribuciones: … XXI.- Conocer, substanciar y resolver los recursos administrativos interpuestos contra actos y resoluciones que emitan los Delegados en el ejercicio de sus funciones, así como del recurso de revocación contra del decreto expropiatorio, con excepción de aquellos que sean competencia de la Contraloría General…” En tal virtud, es que esa Secretaría deba de conocer y resolver sobre el recurso de revocación interpuesto en contra de un decreto expropiatorio y al ser éste un órgano independiente, dándose cumplimiento total al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque existiría un procedimiento totalmente imparcial. De esta forma, se protegerá y se velará en todo momento de las garantías individuales del gobernado al cumplirse con la garantía constitucional de imparcialidad, en virtud de que ya no conocerá la misma autoridad que emitió el acto reclamado y en consecuencia se daría seguridad jurídica al gobernado que sufra alguna expropiación aplicándose al caso la tesis jurisprudencial que a la letra dice: “FALLOS JUDICIALES. La actitud de absoluta imparcialidad que el juzgador debe mantener con respecto a las partes litigantes, lo obliga a no tomar en consideración, al dictar su fallo, sino aquellos hechos expuestos ante él, y aquellas cuestiones legales sometidas a su decisión por los interesados; pues de no ser así, desaparecería su carácter neutral y se convertiría en defensor de las partes. Tal principio ha sido elevado a la categoría de precepto constitucional, por la fracción IV del artículo 107 de la Carta Magna, que expresamenteestablece la procedencia del amparo contra sentencias que comprendan acciones, excepciones o cosas que no hayan sido objeto de juicio. Amparo civil directo. Banco Occidental de México, S. A. 30 de abril de 1924. Unanimidad de once votos. La publicación no menciona el nombre del ponente.” 35 En conclusión, la adición al artículo 35 fracción XVII de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, tiene por objeto que la impartición de justicia mejore y cumpla con el principio de imparcialidad al resolverse por autoridad diversa el recurso de revocación, por lo que dejará de ser juez y parte; en consecuencia prevalece en todo momento la garantía individual consagrada en el artículo 17 constitucional referente a la imparcialidad que debe observar todo órgano que administre justicia. Finalmente, las ventajas que se obtienen en razón de que la autoridad no se constituya en juez y parte es, que la justicia será administrada por un órgano completamente independiente, indiferente y ajeno a la controversia, prevaleciendo en todo momento la imparcialidad al no tener preferencia por alguna de las partes, observándose el cumplimiento de las garantías individuales de la que goza el gobernado. 36 CONCLUSIONES PRIMERA. En la actualidad, el artículo 35 fracción XVII de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, enmarca una de las atribuciones de la Consejería Jurídica y de Estudios Legislativos, la cual consiste en tramitar e integrar debidamente los expedientes de expropiación, otorgándole la facultad de conocer y resolver el recurso administrativo de revocación, dejando ver con toda claridad que esta autoridad actúa en dicho procedimiento administrativo como juez y parte contraviniendo la garantía constitucional consagrada en el artículo 17 de nuestra Constitución, que señala que las resoluciones deben ser emitidas de manera pronta, completa e imparcial. SEGUNDA. Es inminente que la Consejería Jurídica y de Estudios Legislativos, al ser una dependencia de la Administración Pública del Gobierno del Distrito Federal, se encuentra sujeta a sus órdenes y encargos, existiendo una relación de subordinación, lo que se traduce en la protección paternalista realizada por el Gobierno Local para que ésta realice sus funciones de la manera más conveniente para el cumplimiento sus fines, sin observar que para el cumplimiento de los mismos se violentan las garantías individuales del gobernado para salvaguardar sus derechos, al ser un órgano de la administración quien da vida a la expropiación y resuelve sobre su legalidad mediante el recurso de revocación. TERCERA. Actualmente, se violenta la garantía del gobernado del debido proceso e imparcialidad que debe imperar en todo procedimiento, al observarse que la Consejería Jurídica y de Estudios Legislativos por mandato de Ley, es quien tramita e integra los expedientes de expropiación y, por otro lado, es la misma que resuelve el recurso de revocación en contra de un decreto expropiatorio dejando al gobernado en incertidumbre sobre la protección de su garantía de seguridad jurídica. 37 CUARTA. Hoy en día, es necesario que el recurso de revocación tramitado en contra de un decreto expropiatorio se de cumplimiento a la garantía Constitucional consagrada en el numeral 17 referente al principio de imparcialidad, ello en atención a que en el procedimiento citado la autoridad juega el papel de parte, en virtud de ser quien emite el acto y por otro lado se constituye en juez al conocer y resolver sobre el recurso planteado, dejando claro que no se cumple con dicho principio de imparcialidad, pues son sus propias determinaciones las que va a revocar y por tal razón se debe modificar el artículo 35 fracción XVII de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal para que dicho órgano deje de conocer sobre ese recurso. QUINTA. Resulta imperante que la Administración Pública del Gobierno del Distrito Federal, en la tramitación del recurso de revocación en contra de un decreto expropiatorio, realice a través de sus órganos de gobierno una modificación al artículo 35 fracción XVII de la Ley Orgánica de la Administración Pública, para que sea otro órgano de gobierno quien resuelva sobre dicho recurso, dejando únicamente a la Consejería Jurídica y de Estudios Legislativos tramitar e integrar debidamente los expedientes de expropiación. SEXTA. Es necesaria, la modificación al artículo 35 fracción XVII de la Ley Orgánica de la Administración Pública ya que traerá como beneficio para el gobernado, así como para el Gobierno que se observe en todo momento el cumplimiento de las garantías individuales consagradas en la Ley de Leyes, al evitar que el mismo órgano emisor del acto sea el mismo que resuelve, prevaleciendo el principio de imparcialidad que debe existir en todo procedimiento. 38 BIBLIOGRAFÍA DOCTRINA 1. MARTÍNEZ MORALES, Rafael I., DERECHO ADMINISTRATIVO 3er. Y 4º. cursos, 3ª edición, Oxford University Press, 2001. 2. ACOSTA ROMERO, Miguel, SEGUNDO CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, Porrúa, México, 1989. 3. CASSAGNE, Juan Carlos, DERECHO ADMINISTRATIVO TOMO II, 7ª edición, Lexis Nexis, Argentina, 2002. 4. DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto, Manuel Lucero Espinoza, COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO SEGUNDO CURSO, 3º edición, Porrúa, México, 2004. 5. -------------------------------------, Luis Humberto, Manuel Lucero Espinoza, COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO SEGUNDO CURSO, 2º edición, Porrúa, México, 2001. 6. FRAGA, Gabino, DERECHO ADMINISTRATIVO, 36ª edición, Porrúa, México, 1997. 7. GARCÍA DE ENTERRIA, Eduardo, Tomas-Ramón Fernández, CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO II, 5ª edición, Civitas, España, 1998. 8. GUTIÉRREZ Y GONZÁLEZ, Ernesto, DERECHO ADMINISTRATIVO Y DERECHO ADMINISTRATIVO AL ESTILO MEXICANO, Porrúa, México, 1993. 39 9. LARES, Teodosio, LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO, 1ª reimpresión, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1978. 10. SERRA ROJAS, Andrés, DERECHO ADMINISTRATIVO SEGUNDO CURSO, 23ª edición, Porrúa, México, 2004. 11. ----------------------, Andrés, DERECHO ADMINISTRATIVO SEGUNDO CURSO, 21º edición, Porrúa, México, 2000. METODOLIGÍA JURÍDICA 1. COMITÉ ACADEMICO DE LA CARRERA DE LICENCIADO EN DERECHO, BASES METODOLOGICAS PARA LA REALIZACIÓN DE TRABAJOS DE INVESTIGACIÓN EN LA CARRERA DE DERECHO, México, 2006. 2. WALKER, Melissa, CÓMO ESCRIBIR TRABAJOS DE INVESTIGACIÓN, 1ª impresión, gedisa, España, 2002. LEGISLACIÓN 1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2. Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal. 3. Ley Federal del Procedimiento Administrativo. 4. Ley del Procedimiento Administrativo del Distrito Federal. 5. Ley de Expropiación. 40 6. Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal. JURISPRUDENCIA 1. IMPARCIALIDAD. CONTENIDO DEL PRINCIPIO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Instancia Primera Sala, Novena Época, Tesis: 1a. CXVII/2005, Página: 697, No. Registro: 176,993, XXII, Octubre de 2005. 2. TRIBUNAL COLEGIADO. IMPEDIMENTO PARA CONOCER DEL RECURSO DE REVISION, CUANDO EN LA DEMANDA QUE DESECHO EL JUEZ DE DISTRITO SE LE SEÑALA COMO AUTORIDAD RESPONSABLE. Fuente Semanario Judicial de la Federación, Instancia Tribunales Colegiados de Circuito, Séptima Época, tesis 45, Página 219, No. Registro: 249,650, Tesis aislada, 175-180 Sexta Parte, Genealogía: Informe 1983, Tercera Parte, Tribunales Colegiados de Circuito, página 174. 3. IMPARCIALIDAD. SE INCUMPLE CON ESA GARANTÍA CUANDO EL TITULAR DE UNA CORPORACIÓN DE SEGURIDAD PÚBLICA DENUNCIA A UN SUBORDINADO ANTE LA COMISIÓN DE HONOR Y JUSTICIA DE LA CUAL AQUÉL
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