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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES LOS RESULTADOS DE LAS AUDITORÍAS DE DESEMPEÑO POR PARTE DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN A LA COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA Y SU IMPACTO EN LA POLÍTICA HÍDRICA NACIONAL T E S I N A QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE: LICENCIADA EN CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (OPCIÓN: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA) P R E S E N T A : LUZ CRISTINA HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ TUTOR: DR. JORGE ULISES CORONA RAMÍREZ MÉXICO, D.F., 2015 UNAM – Dirección General de Bibliotecas Tesis Digitales Restricciones de uso DERECHOS RESERVADOS © PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México). El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el respectivo titular de los Derechos de Autor. Agradecimientos A mi papá por el gran apoyo que siempre me ha brindado para cumplir una más de mis metas. A mi mamá por estar en cada momento de mi trayectoria académica. A la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, a todos y cada uno de mis profesores por su gran enseñanza y orientación. Y especialmente, A la Universidad Nacional Autónoma de México que me brindó el gran honor de formar parte de su alumnado y además por hacerme sentir orgullosa de pertenecer a ella. ÍNDICE INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................... 1 1. Marco Teórico Conceptual ..................................................................................................... 5 1.1. Estado ................................................................................................................................... 5 1.2. Gobierno .............................................................................................................................. 6 1.3. Administración Pública .................................................................................................... 7 2. La Administración Pública y la gestión hídrica en México ......................................... 11 2.1. La importancia del agua en México y su gestión ................................................... 12 2.2. Antecedentes .................................................................................................................... 15 2.2.1. Comisión Nacional del Agua ................................................................................ 16 2.2.1.1. Marco jurídico de la gestión hídrica .............................................................. 24 2.2.2. Auditoría Superior de la Federación .................................................................. 32 2.3. Cumplimiento de la Política Hídrica Nacional ......................................................... 35 2.3.1. ¿Qué son las auditorías de desempeño? ........................................................ 35 2.3.2. Los trabajos de fiscalización a la Comisión Nacional del Agua en el periodo 2007-2012 .......................................................................................................... 37 3. El problema del agua en México y la eficiencia de la Administración Pública para atenderlo .......................................................................................................... 40 3.1. Atribuciones de la Comisión Nacional del Agua .................................................... 42 3.2. Diagnóstico de la situación del agua en México .................................................... 44 3.3. Los resultados de las auditorías de desempeño a la Comisión Nacional del Agua ........................................................................................................... 45 3.3.1. Cantidad del Agua ................................................................................................... 45 3.3.2. Calidad del Agua...................................................................................................... 57 3.4. Impacto de las auditorías de desempeño en la Política Hídrica Nacional .... 67 4. La necesidad de una reingeniería de procesos por medio de la eficiencia institucional ............................................................................................................................... 73 4.1. El diseño Institucional .................................................................................................... 74 4.2. Análisis del problema ..................................................................................................... 76 4.3. La innovación institucional ........................................................................................... 84 4.4. Propuesta de mecanismos para una mejora institucional en la Comisión Nacional del Agua ........................................................................................................... 88 4.4.1. Recomendaciones ................................................................................................... 89 CONCLUSIONES ........................................................................................................................ 95 BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................................... 103 DOCUMENTOS JURÍDICOS ................................................................................................. 107 FUENTES ELECTRÓNICAS ................................................................................................. 109 ANEXO I ....................................................................................................................................... 113 ANEXO II ...................................................................................................................................... 115 1 INTRODUCCIÓN La Auditoría Superior de la Federación (ASF) tiene como objetivo fiscalizar la Cuenta Pública anualmente por medio de auditorías y evaluaciones que se realizan a los tres órdenes de gobierno, a los Poderes de la Unión, y a toda institución que ejerza recursos públicos. De esta manera, se verifica el correcto desempeño de las entidades auditadas, el cumplimiento de sus metas y objetivos respecto de lo establecido en los documentos de planeación nacional, así como el correcto uso de los recursos erogados para implementar determinado Programa presupuestario o Política Pública. Este Órgano de Fiscalización Superior como parte de la evolución en la rendición de cuentas y transparencia en México contribuye a fortalecer la certidumbre de la ciudadanía en el Gobierno Federal y en la Administración Pública Federal. Los principales ordenamientos que norman a la institución son la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (LFRCF), los cuales han sido objeto de diversas adecuaciones para fortalecer y optimizar el proceso de fiscalización superior. La fiscalización superior y la rendición de cuentas, constituyen elementos fundamentales de las democracias, ya que su observancia permite aumentar la certidumbre de la ciudadanía sobre las instituciones, fortalecer el marco institucional y jurídico del Estado, favorecer la integridad y eficiencia en el quehacer público, y refrendarla vocación democrática de la ciudadanía. Asimismo, es el proceso mediante el cual se lleva a cabo la revisión, inspección y evaluación de la gestión pública. Esta actividad es vital para comprobar si las entidades públicas que reciben recursos públicos los administran, manejan y asignan conforme a lo establecido en las leyes, planes y programas vigentes.1 1 Salcedo, Roberto, (comp.), “Marco Operativo”, Auditoría Especial de Desempeño, Editorial Color, México, 2011, p. 51. 2 La actual Administración Pública Federal se ha enfocado principalmente a los resultados que generan las instituciones públicas por medio de sus acciones a fin de mejorar e incrementar el cumplimiento de las metas establecidas en una administración determinada. Este modelo no se centra exclusivamente en los insumos del proceso ni en el control externo, sino en los impactos de la acción pública, donde lo relevante son las metas, los resultados, los indicadores de desempeño y los estándares comparativos de rendimiento.2 Por ello, las auditorías de desempeño son útiles al medir el impacto social de la gestión pública y comparar lo propuesto con lo alcanzado. Este examen incluye la identificación de fortalezas, debilidades y oportunidades de mejora. El propósito es conocer si los entes públicos cumplieron con sus objetivos, metas y atribuciones, y si ejercieron los recursos de acuerdo con la normativa y el fin para el cual les fueron asignados. Para este trabajo de investigación se analizará el impacto que han tenido las auditorías de desempeño realizadas por la Auditoría Superior de la Federación (ASF), en específico, la Auditoría Especial de Desempeño, en la Política Hídrica Nacional (PHN) en el periodo 2007-2012, derivado de que en el año 2007, se establece en el Plan Nacional de Desarrollo como objetivo central el Desarrollo Humano Sustentable, esto es, que todos los mexicanos tengan una vida digna sin comprometer el patrimonio de las generaciones futuras, y al 2012, debido a que es en este año cuando se analiza de manera integral por parte de la ASF el desempeño de la Política Hídrica en México. De esta manera, es importante señalar la administración del recurso hídrico como base fundamental para el desarrollo de este trabajo, y que refiere al conjunto de medidas y mecanismos para la regulación del aprovechamiento por parte de los usuarios, así como el control y manejo del agua en cuencas y acuíferos para tener los recursos hídricos disponibles y evitar su daño. 2 Salcedo, Roberto. (comp.), Op, cit., p. 139. 3 La Administración Pública Federal (APF) por medio de la CONAGUA enfrenta el desafío de administrar y preservar el agua a nivel nacional para lograr su sustentabilidad, y de esta manera, asegurar el desarrollo económico y social del país. Durante el periodo señalado, la Comisión se ha enfocado en regular la explotación, uso o aprovechamiento del agua, su distribución, control y la preservación de su cantidad y calidad a fin de lograr su sustentabilidad. Asimismo, ha fomentado la obligación de los usuarios por pagar los derechos por el uso y aprovechamiento del agua, aumentado su control y regulación. Es necesario señalar que la CONAGUA, como autoridad del agua, tiene por atribuciones regular, vigilar y promover el manejo integral y sustentable del agua en acuíferos y cuenca por medio del fortalecimiento de la administración del agua, la mejora y construcción de infraestructura del país. A pesar de las atribuciones de la Comisión por resguardar la disponibilidad y calidad del vital líquido, desde su creación se han presentado limitantes para poder lograr dicho objetivo. A la fecha, entre los principales problemas que este recurso enfrenta, se encuentran la sobreexplotación del recurso en cuerpos de agua, acuíferos y cuencas, en los que se presenta escasez; descarga de aguas residuales sin previo tratamiento; infraestructura insuficiente para el tratamiento de aguas residuales; poca cultura del agua en la sociedad; incumplimiento del marco jurídico relativo a las aguas nacionales. Con estos aspectos, podría determinarse que los problemas no son únicamente operativos, son también limitantes que se presentan en la gestión del recurso en las oficinas centrales. Se requiere una profesionalización de la Comisión en términos de Administración Pública. La finalidad de estas acciones no es burocratizar a la Comisión Nacional del Agua, sino hacerla más eficiente, lo que nos remite a una reingeniería de procesos. Por este motivo, así como la importancia que tiene el agua para el crecimiento y desarrollo del país, la ASF se dio a la tarea de verificar en qué medida se están 4 cumpliendo los mecanismos implementados por la CONAGUA para dar atención a dicha problemática. Los apartados que integran esta investigación son los siguientes: 1.- En el primer capítulo “Marco Teórico-Conceptual” se definen los términos que permiten obtener un contexto de la investigación que se presenta, tales como Estado, Administración Pública y Gobierno. 2.- En el segundo capítulo “La Administración Pública y la gestión hídrica en México” se exponen las generalidades y los aspectos relevantes del sector hídrico en México e integra la evolución histórica de la política pública implementada en esta materia, desde los primeros ordenamientos jurídicos hasta el enfoque actual de la política pública orientada a una gestión integrada y sustentable del recurso hídrico. 3.- En el tercer capítulo “El problema del agua en México y la eficiencia de la Administración Pública para atenderlo”, se señala la situación del sector hídrico en el país y las atribuciones y facultades que tiene la Administración Pública Federal por medio de la CONAGUA para atender la problemática del sector hídrico y hacer más eficiente su gestión; de esta manera, se exponen los resultados que se han obtenido a partir de las auditorías de desempeño realizadas a esta institución respecto de la cantidad, calidad y administración del recurso hídrico en el país. 4.- En el cuarto capítulo “La necesidad de una reingeniería de procesos”, se expone la importancia tanto de la reingeniería de procesos e innovación institucional que permitirá generar cambios para mejorar la gestión hídrica en el país a partir de un análisis de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas de las principales áreas administrativas de la CONAGUA, finalizando con recomendaciones que podrían mejorar la situación del recurso hídrico. 5 1. Marco Teórico Conceptual Para realizar el análisis de las instituciones públicas y su papel en México, es necesario conocer principalmente, tres conceptos: Estado, Gobierno y Administración Pública, los cuales se encuentran intrínsecamente vinculados. El Estado como asociación política permite que un conjunto de instituciones y organismos dirijan las políticas y tomen las decisiones que permitirán el desarrollo del país. De esta manera, se entendería a la Administración Pública como brazo ejecutor del Estado, quien elaborará e implementará las acciones necesarias para llevar a cabo las políticas planeadas a corto, mediano y largo plazo. 1.1 Estado Bajo este contexto, el Estado es definido por Max Weber como una asociación de dominación con carácter institucional que ha tratado, con éxito, de monopolizar dentro de un territorio la violencia física legítima como medio de dominación, y que para lograr esta finalidad ha reunido todos los medios materiales en manos de su dirigente.3 Los tratadistas de teoría general del Estado, desde Aristóteles y Bodino hasta nuestros días con Jellinek y Kelsen, coinciden en afirmar que para que pueda existir un Estado, es necesario que coexistan tres elementos esenciales: un territorio, una poblacióny un gobierno o régimen de derecho.4 El Estado Mexicano se constituye, de acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), de la siguiente manera: 3 Weber, Max, “El político y el científico”, Alianza Editorial, Madrid, 1967, p. 5. 4 De la Torre, Ernesto, “El Origen del Estado mexicano”, en Estudios de Historia Jurídica, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, México, 1994, p. 359. 6 TABLA 1 Componente del Estado Fundamento jurídico Población Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno. Territorio Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental. Gobierno Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. FUENTE: Elaborado con base en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De acuerdo con la CPEUM, en su artículo 40 señala que México es una República representativa, democrática y federal, libre y soberana, en la que los ciudadanos tienen el derecho de elegir la forma de su gobierno. El artículo 41 de la Constitución señala que “el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión (…) y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados (…)”. 1.2 Gobierno El Gobierno, entendido como forma de dirección y organización de las acciones a cargo del Estado tiene la responsabilidad de realizar funciones de índole política: manejo, conservación y consolidación del poder y de la naturaleza administrativa: capacitación de recursos, dotación de servicios y preservación del orden.5 5 Carrillo Landeros, Ramiro, “Metodología y Administración”, México, Limusa, 1986. p.112. 7 Dichas acciones de índole política que tienen como finalidad implementar las acciones que el Estado requiere, en atención a las demandas e intereses generales en el país, son el resultado de lo que es la Administración Pública. De acuerdo con la CPEUM, “el Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. Los fines del proyecto nacional (…) determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática y deliberativa. Mediante los mecanismos de participación que establezca la ley, recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal”.6 1.3 Administración Pública De acuerdo con Bonnin, “la ciencia de la administración pública, en suma, estudia la actividad del Estado en la sociedad, cuando tal actividad se encamina a crear las condiciones de vida necesarias, suficientes y bastantes, para nutrir de ella sus propias fuerzas. Más precisamente, la administración pública es la que tiene la gestión de los asuntos comunes respecto de la persona, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden público”.7 En el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CEPUM) se señala que la Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las 6 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 26. México. 7 Guerrero Orozco, Omar. Reflexiones sobre la ciencia de la administración pública. Convergencia. Revista de Ciencias Sociales [en línea] 2009, 16 ( ): [Fecha de consulta: 27 de enero de 2015] Disponible en: <http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=10512244004> ISSN 1405-1435. 8 Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. La Administración Pública Centralizada está integrada por la Oficina de la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal; en tanto que, la administración pública paraestatal la conforman los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos. Las 16 Secretarías de Estado señaladas en la Ley Orgánica de la Administración Pública, se muestran a continuación: TABLA 2 Secretarías de Estado en México 1 Secretaría de Gobernación 2 Secretaría de Relaciones Exteriores 3 Secretaría de la Defensa Nacional 4 Secretaría de Marina 5 Secretaría de Hacienda y Crédito Público 6 Secretaría de Desarrollo Social 7 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales 8 Secretaría de Energía 9 Secretaría de Economía 10 Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 11 Secretaría de Comunicaciones y Transportes 12 Secretaría de Educación Pública 13 Secretaría de Salud 14 Secretaría del Trabajo y Previsión Social 15 Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 16 Secretaría de Turismo FUENTE: Elaborado con base en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Última reforma publicada 13 de junio de 2014. Asimismo, en el artículo 17 de la LOAPF, se señala que para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada 9 caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables. La organización de los Poderes de la Unión en los tres niveles de gobierno, se presenta para efectos de esta investigación de la siguiente manera: 11 2. La Administración Pública y la gestión hídrica en México La Administración Pública tiene por objeto ejecutar las decisiones que el Gobierno toma con el fin de mejorar e implementar procesos que permitan el desarrollo político-económico y social del país. De esta manera la Administración Pública propone solucionar los problemas y mejorar las condiciones de vida de la sociedad, la acción de los ciudadanos y la misión del gobierno. La organización y funcionamiento de la Administración Pública tienen su justificación en las relaciones de sociabilidad que configuran a la comunidad civil y política. Por tanto, el espacio y el tiempo que les corresponden, determinan sumodo de obrar en el cumplimiento de las tareas relacionadas con el orden, la seguridad, la promoción económica y el bienestar social.8 De acuerdo a Max Weber existen sectores organizados mediante leyes u ordenamientos administrativos que permiten el cumplimiento de los deberes del Estado, asegurado por dicho sistema de normas que sólo pueden prestar servicios aquellas personas que estén calificadas para ello. 9 Por otra parte, la Enciclopedia Jurídica Mexicana señala que por Administración Pública se entiende generalmente “aquella parte del Poder Ejecutivo a cuyo cargo está la responsabilidad de desarrollar la función administrativa. De esta manera, la administración pública puede entenderse desde dos puntos de vista: uno orgánico, que se refiere al órgano o conjunto de órganos estatales que desarrollan la función administrativa, y desde el punto de vista formal o material, según el cual debe entenderse como la actividad que desempeñan este órgano o conjunto de órganos. Con frecuencia, suele identificarse a la función administrativa, como la 8 Uvalle, Berrones, Ricardo. La Recuperación Conceptual y Metodológica de la Administración Pública, Convergencia, Revista de Ciencias Sociales [en línea] 2003, 10 (septiembre-diciembre) : [Fecha de consulta: 27 de enero de 2015] Disponible en:<http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=10503311> ISSN 1405-1435. 9 Weber, Max, “¿Qué es la burocracia?”, [en línea] 2000, [Fecha de consulta: 27 de enero de 2015] Disponible en: <http://www.portalalba.org/biblioteca/WEBAR%20MAX.%20Que%20es%20la%20Burocracia.pdf> 12 actividad de prestación de servicios públicos tendientes a satisfacer necesidades de la colectividad”.10 De esta manera, el Estado por medio de la Administración Pública tiene como finalidad atender los acontecimientos de la vida pública y así generar en la ciudadanía una serie de condiciones que permitan tener una calidad de vida satisfactoria. 2.1. La importancia del agua en México y su gestión El agua es un recurso natural no renovable indispensable para el desarrollo y la subsistencia de los ecosistemas y la vida humana; es también un insumo de distintas actividades económicas, por lo que su aprovechamiento y administración es de fundamental relevancia para el desarrollo social y económico de cualquier país. México se ubica entre los países con escasos recursos de agua dulce debido a que cuenta con una disponibilidad anual per cápita de agua de 4,090 m3. La disponibilidad anual de agua en un país con recursos limitados es de 1,000 a 5,000 m3 por habitante.11 Los aspectos geográficos y demográficos influyen sobre esa situación, debido a que la precipitación pluvial que recibe el país es irregular, tanto espacial como temporalmente; asimismo, el crecimiento constante de la población afecta directamente la disponibilidad del recurso. El desarrollo económico en el país se ha enfocado en aspectos que propongan el progreso de México y lo coloquen en una posición equiparable a países desarrollados, sin embargo, el Estado ha efectuado diversas acciones que no contemplan factores exógenos, como lo son el deterioro y explotación de los recursos naturales. Aunado a lo anterior, el incremento de la población y la 10 Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, “Diccionario Jurídico Mexicano”, 13ª. ed., México, 1999, Tomo A-CH, p. 107. 11 Entre los países categorizados con riqueza alta en recursos de agua dulce se encuentran Brasil y Canadá, al contar con más de 10 mil m3 per cápita disponibles de agua de lluvia. Estadísticas del Agua en México, 2012. Comisión Nacional del Agua, Consejo Consultivo del Agua. 13 actividad económica han propiciado zonas con escasez de agua, no sólo en las regiones áridas o semiáridas, sino también en aquellas que no padecían de este problema. La zona noroeste, norte y centro del país cuenta con un tercio de la disponibilidad media de agua, sin embargo, habita el 77.0% del total de la población en México; en tanto que en el sureste, que cuenta con dos terceras partes del total de la disponibilidad de agua habita el 23.0% restante de la población.12 La situación y problemática del agua se ha venido acentuando en mayor medida desde el gobierno de Carlos Salinas de Gortari, en cuya administración se creó la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), y a partir de la cual se definió la problemática particular del sector: baja disponibilidad del agua e incremento de la contaminación de la misma. Tanto en el Plan Nacional de Desarrollo como en el Programa Nacional de Aprovechamiento del Agua, ambos del sexenio 1989-1994, se determinó que la situación de escasez de agua se convertiría en un freno al progreso así como una amenaza a la salud de los mexicanos. Posteriormente, en el sexenio de Ernesto Zedillo, se detectó que existían zonas con escasez de agua que limitaban su extracción y otras en las que era necesario regular los títulos de concesión para extracción de agua debido a su abundancia. Por otra parte, aproximadamente el 80.0% de las regiones hidrológicas se encontraban con diferentes rangos de contaminación. En los documentos de planeación del periodo 2000-2007, se señaló que el agua no ha sido valorada correctamente y por mucho tiempo se ha utilizado de manera irracional. Los niveles de explotación de las reservas de agua no eran sustentables y de seguir así, colapsarían en el mediano plazo. De igual manera, se presentaron grados variables de contaminación en los cuerpos de agua superficiales del país, lo que limitaría el uso directo del agua y representaría un 12 Información para el Diseño de la Política Hídrica de México, Reunión Nacional de Estadística, Aguascalientes, CONAGUA, 2008. 14 riesgo para la salud. Asimismo, seguía el problema de abasto de agua en extensas regiones del país. No es, sino hasta el año 2007 que se estableció alcanzar un desarrollo económico y social con un enfoque de sustentabilidad es prioritario, debido a que el agotamiento de los recursos naturales merma dicho desarrollo. En el periodo 2007-2012, se propuso, con atención prioritaria, la protección de las aguas superficiales ya que la disponibilidad se veía reducida constantemente. Muchos de los cuerpos de agua presentaban niveles de contaminación importantes, haciéndolos inadecuados para el consumo humano y convirtiéndolos en una limitante a la disponibilidad. Las condiciones diagnosticadas en cuanto a disponibilidad y calidad del agua fueron: La disponibilidad natural media de agua por habitante presentó un rápido descenso al pasar de 5,298 m3 en 199013 a 4,090 m3 en 201214 y se incrementó la sobreexplotación de los principales acuíferos del país. Asimismo, se determinaron carencias en la provisión de recursos hídricos a las poblaciones en el medio rural y urbano. De acuerdo a las evaluaciones de desempeño en 2013 por parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) a México, alrededor de 15.0% de la extracción total se lleva a cabo a partir de fuentes no sustentables, mientras que la eficiencia en el uso del agua permanece muy baja.15 En cuanto a la calidad del agua, se determinó que se presentaba un gran número de descargas de aguas residuales sin tratamiento previo, lo que ocasionó grados de contaminación graves que limitaron el uso directo del agua e implicó riesgos 13 Romero, Verónica, “Nueva Cultura del Agua: El caso México”, Coloquio sobre cultura del agua, El Colegio de México, 22 de marzo de 2011. 14 Informe de la situación del medio ambiente en México, Compendio de Estadísticas Ambientales, Indicadores Clave y de Desempeño Ambiental, [en línea] 2012, [Fechade consulta: 23 de marzo de 2014] Disponible en: <http://app1.semarnat.gob.mx/dgeia/informe_12/06_agua/cap6_2.html>. 15 OCDE, Evaluaciones sobre el desempeño ambiental: México 2013, Highlights, [en línea] 2013, [Fecha de consulta: 23 de marzo de 2014] Disponible en: <http://www.oecd.org/fr/env/examens-pays/EPR%20Highlights%20MEXICO%202013- %20ESP.pdf>. 15 para la salud; de igual manera, las plantas de tratamiento no fueron suficientes para dar solución a esta problemática, dado que los mecanismos para regular las actividades de descargas16 no estaban consolidados de manera interna. Estos aspectos dificultan el aprovechamiento del agua disponible en México y obligan a una mejor administración, así como a la construcción de infraestructura que permita su captación y distribución, sobre todo a las comunidades rurales con difícil acceso. Por lo anterior, el Estado ha implementado diversas acciones que propicien el cuidado del agua, no obstante, la disponibilidad del recurso sigue disminuyendo. Bajo este contexto, se creó la Comisión Nacional del Agua que ha tenido como objetivo lograr el manejo integral y sustentable del agua y fomentar su uso eficiente. Los esfuerzos por parte del Gobierno Federal en este tema se traducen en la reforma al artículo 4º Constitucional en 2012, en el cual se establece como derecho el acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. Asimismo, se indica que el Estado garantizará este derecho estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines. 2.2. Antecedentes En este apartado se presenta la evolución tanto de la Comisión Nacional del Agua, autoridad en materia del recurso hídrico, como de la Auditoría Superior de la Federación, organismo encargado de fiscalizar y evaluar el cumplimiento de los objetivos y metas establecidas por la CONAGUA. 16 La descarga refiere a la acción de verter, infiltrar, depositar o inyectar aguas residuales a corrientes o depósitos naturales de agua, presas, cauces, zonas marinas o bienes nacionales donde se descargan aguas residuales, así como los terrenos en donde se infiltran o inyectan dichas aguas. Las descargas de aguas residuales puedan contaminar los suelos, subsuelo o los acuíferos si no cuentan con el tratamiento previo establecido en las Normas Oficiales Mexicanas. En México el tratamiento de aguas residuales no ha generado resultados positivos ya que, de acuerdo con la ASF, a 2012 se trató el 47.5% del agua residual colectada previo a su descarga. 16 2.2.1. Comisión Nacional del Agua La gestión regulatoria del recurso hídrico surtió efecto hasta finales del siglo XIX, debido a los acontecimientos político-sociales por los que el país atravesó en años posteriores a la época de la Independencia. La inestabilidad económica y política que la Independencia propició que se delegara el control de este sector a los gobiernos estatales y locales, por lo que, no existían mecanismos homogéneos a nivel nacional que permitieran el uso sustentable del agua. A pesar de la poca coordinación que existía entre los gobiernos locales y estatales para establecer el marco jurídico que rigiera el sector hidráulico, éstos implementaban programas que desarrollaban infraestructura que evitara el desperdicio de agua o en su defecto, decretaban normativas que sancionaran su mal uso y desperdicio. A mediados del siglo XIX, el Gobierno Federal expidió diversas leyes que causaron controversias pues otorgaban facultades al Ejecutivo Federal para otorgar concesiones, sin embargo, no se había creado algún marco jurídico que señalara que las aguas nacionales eran propiedad de la nación.17 Estos hechos se derivaron de la gestión de Santa Anna, que tenía como objetivo centralizar la mayoría de las actividades fuertes económicamente para el país, mediante la creación del Ministerio de Fomento, Colonización, Industria y Comercio.18 Dicho Ministerio tenía a su cargo la Junta Superior de Desagüe, una de las primeras organizaciones en tener el control y regulación de los ríos del Valle de México. A partir de la Constitución de 1857 y hasta 1887, se decretaban leyes y normativas que fortalecían el control en la administración del agua en el país, pero no es sino hasta 1888 que Benito Juárez expidió una ley que establecía facultades a los poderes federales para la administración del agua. No obstante, la administración 17 Aboites, Luis, “El agua en México, Cauces y en encauces”, Academia Mexicana de Ciencias, México 2010, p. 25-27. 18 Blanco, Mireya, et al., “El Ministerio de Fomento, impulsor del estudio y el reconocimiento del territorio mexicano (1877- 1898), México, UNAM, 2011, pp. 74-91. 17 de este recurso no significaba que formaran parte de la propiedad federal, sino de quien poseía el territorio en que se encontraban los cuerpos de agua. Las políticas porfiristas promovieron medidas regulatorias para el sector hídrico, en 1910 se publicó una ley que declaraba que las aguas federales eran de dominio público y de uso común, por lo que solo el Gobierno Federal podía concesionarlas siempre y cuando se evitara el daño a terceros y el interés público. Sin embargo, aunado a las acciones que desarrolló el movimiento revolucionario, en la Constitución de 1917, se establecieron cambios en cuanto a los usos y concesiones del recurso hídrico. El artículo 27 de esta Constitución establecía que era el Gobierno Federal quien debía expedir las leyes que regularan las aguas nacionales destinadas al riego y a la generación de energía eléctrica, asimismo, se estableció que quienes hicieran uso y aprovechamiento de este recurso deberían pagar el debido derecho. A partir de 1917, la gestión del agua comenzó a centralizarse en mayor medida, y de acuerdo a las nuevas disposiciones, se creó la dirección de Aguas, Tierra y Colonización dentro de la Secretaría de Agricultura y Fomento, no obstante, sus fines se enfocaron principalmente al desarrollo económico del país, así como al sector agrícola por medio de la construcción de obras de riego, especialmente en el norte del país y, posteriormente, la creación de los distritos de riego.19 La atención gubernamental en el manejo del agua, principalmente en cuanto a irrigación, se consolidó en 1926 con el decreto de Ley sobre Irrigación sustituyendo a la Ley sobre Aprovechamientos de Aguas de Jurisdicción Federal, y la subsecuente creación de la Comisión Nacional de Irrigación como órgano dependiente de la Secretaría de Agricultura y Fomento, responsable de la construcción de las obras para el riego, continuando con la inercia de la promoción del desarrollo agrícola. 19 Los Distritos de Riego son superficies previamente delimitadas y dentro de cuyo perímetro se ubica la zona de riego, el cual cuenta con las obras de infraestructura hidráulica, aguas superficiales y del subsuelo, así como con sus vasos de almacenamiento, su zona federal, de protección y demás bienes y obras conexas, pudiendo establecerse también con una o varias unidades de riego. 18 El resto de las atribuciones en materia de administración y distribución del agua fueron otorgadas a distintas dependencias, lo que en ocasiones generó conflictos de jurisdicción ya que correspondían tanto al Departamento de Salubridad como a la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas al tener dentro de sus atribuciones la construcción de grandes obras de infraestructura hidroagrícola y la provisión de agua potable y saneamiento en el país. Para atender esta situación, en 1929 se promulgó la Ley de Aguasde Propiedad Nacional que abrogó la de 1926 y delimitó las competencias de los órganos gubernamentales encargados de su aplicación. Por tanto, el Gobierno Federal se convirtió en la única instancia con facultades y atribuciones para resolver las limitaciones en la cobertura de agua potable, mientras que los gobiernos estatales y locales perdían jurisdicción en este sector. Sin embargo, se promovió legislativamente que los ayuntamientos contaran con el agua necesaria que les permitiera proveer a la ciudadanía de ésta para satisfacer sus necesidades. De esta manera, la regularización y reglamentación de los aprovechamientos de los bienes establecidos en la Ley para fines de seguridad y defensa, quedaron bajo la responsabilidad de la Secretaría de Marina; los aspectos de navegación y comunicaciones corresponderían a la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas; y el resto de las facultades en materia del agua corresponderían a la Secretaría de Agricultura y Fomento.20 Como consecuencia del constante crecimiento poblacional y el incremento de demandas de servicios, el Gobierno Federal comenzó a diversificar prioridades en materia de agua. Por ello, además de continuar con el desarrollo del sector agrícola en el país, comenzaron las inversiones para la construcción de hidroeléctricas para proveer electricidad, así como en el suministro de agua potable y servicios de alcantarillado, sobre todo en las zonas urbanas.21 En 1947 surge la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH), compartiendo atribuciones en 20 Domínguez Alonso, Alma, “La Organización Administrativa de las Aguas Continentales en México. Un estudio comparado desde el derecho español”, México, UNAM, 2010. 21 De 1950 a 1955, la población total de México pasó de 25.85 a 34.99 millones de habitantes: la población rural pasó de 14.80 a 17.23 millones y la población urbana de 11.02 a 17.76 millones de habitantes. 19 materia de infraestructura hidroeléctrica con la Comisión Federal de Electricidad (CFE). En 1948, se creó dentro de la SRH la Dirección General de Agua Potable y Alcantarillado la cual, en conjunto con representantes de los gobiernos estatales y municipales, se encargaría de administrar los sistemas de agua potable del país; pero el crecimiento urbano, acentuado a partir de 1950, obligó al Gobierno Federal a participar activamente en la construcción de obras de agua potable, por lo cual expidió la Ley de Cooperación para la Dotación de Agua Potable a los Municipios en 1957. Por medio de esta ley se determinó la centralización de la administración de las aguas nacionales, al disponer que “la dirección y administración técnica de los servicios quedaría a cargo de la Secretaría de Recursos Hidráulicos”.22 Debido al constante crecimiento poblacional, sobre todo en zonas urbanas, surgieron problemas administrativos para la Secretaría, por lo que se creó la Dirección General de Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado con el fin de supervisar y operar los sistemas hidráulicos del país. A partir de la década de los 70’s, el Estado comienza a darle mayor importancia al cuidado y conservación del recurso hídrico sin dejar de lado el apoyo al sector de irrigación. Derivado de estas medidas, en 1972 se decretó la Ley Federal de Aguas. Esta nueva ley reglamentó con mayor claridad los términos de las concesiones que habrían de otorgarse a los usuarios, disponiendo como prioritario el uso para abastecimiento público sin menoscabo del fortalecimiento del sector agrícola y estableció que los distritos de riego estarían obligados a pagar cuotas por los servicios recibidos. 23 Bajo este contexto, se emprendieron acciones relevantes en materia de agua potable y alcantarillado especialmente en las zonas urbanas, que para entonces mostraban bajo desarrollo;24 se construyeron importantes obras de infraestructura 22 Sistema de Información del Agua Potable y Saneamiento, “Evolución de la legislación de las Aguas en México”, [en línea] 1957, [Fecha de consulta: 8 de agosto de 2014], Disponible en: <http://siaps.colmex.mx/documentos/legislacion/- Evolucion%20de%20la%20reglamentacion%20de%20aguas%20en%20Mexico.pdf>. 23 Ibíd. 24 Conforme a la Asociación Nacional de empresas de Agua y Saneamiento, hacia 1946 apenas 700 de las 115 mil localidades del país disponían de agua entubada. 20 para la generación de electricidad, como presas e industrias hidroeléctricas; y se logró un significativo incremento de la infraestructura de riego que permitió hacer frente a la creciente demanda de alimentos y de productos de exportación. Para 1976, la SRH continuó enfrentando un contexto de baja eficacia y eficiencia administrativa del agua debido al constante incremento de la demanda así como al desordenado crecimiento urbano. Por ello, el Gobierno Federal decidió transferir las responsabilidades relativas al agua potable y alcantarillado a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP), la cual a diferencia de la SRH sería responsable del desarrollo y los servicios urbanos; la SRH por su parte, mantendría sus atribuciones sobre las obras de infraestructura hidráulica.25 En este mismo año, la Secretaría de Agricultura y Ganadería y la SRH se fusionaron para crear la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH), atendiendo las prioridades detectadas. Así pues, las atribuciones relativas a los aspectos de agua potable y alcantarillado se asignaron a la SAHOP, los de generación de electricidad continuaron a cargo de la Comisión Federal de Electricidad y los de construcción de infraestructura y operación de las aguas nacionales se asignaron a la nueva SARH. Si bien, las medidas tomadas por el Estado para la solución de la problemática permitieron el aumento en la cobertura general del servicio de agua potable y alcantarillado, así como el crecimiento de las hectáreas de riego y la infraestructura hidroeléctrica, seguía sin existir una regulación adecuada en cuanto a la explotación y aprovechamiento de las aguas nacionales, lo que continuó generando una disminución significativa en la disponibilidad per cápita en el país. En la década de los 80 se presenta una crisis financiera que ocasionó una devaluación del peso en 40.0%, que la economía se contrajera y la inflación 25 Olivares, Roberto, (Coord.),” El agua potable en México, Historia reciente, actores, procesos y propuestas”, Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento de México, A.C., 2008, p. 60. 21 aumentara, así como que el precio del petróleo disminuyera considerablemente. De 1982 a 1988 el promedio del crecimiento anual del PIB fue cercano a cero.26 Aunado a la crisis de los años 80, el Gobierno Federal enfrentó el problema de no poder mantener el ritmo de crecimiento en el sector hídrico como lo había hecho constantemente en décadas pasadas. Derivado de lo anterior, se emprendieron reformas estructurales en la legislación y administración del agua. Una de las primeras acciones consistió en ejercer una política de descentralización de funciones, la cual dio inicio formalmente en 1980, al firmarse el acuerdo presidencial por medio del cual la SAHOP devolvió los sistemas de agua potable y alcantarillado a los gobiernos estatales. A la par, se pretendió incluir mecanismos para consolidar las cuentas fiscales, en las cuales se consideró la creación de un sistema de recaudación de derechos de agua que permitiera, además de establecer la noción de que este recurso tiene un valor económico por el que hay que pagar, incidir en la eficiencia en el uso del agua, la distribución equitativa de costos y beneficios, y constituir un instrumento de control para contribuir a la preservación de la calidaddel agua. Esta propuesta de cobros se materializó en la Ley Federal de Derechos (LFD) publicada en 1981, con la inclusión de un capítulo relacionado con el agua en términos de las cuotas por los servicios de riego y por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales. Así surgió el sistema financiero de agua que asentó la noción de que el recurso hídrico tiene un valor económico que habrían de pagar los usuarios, y que generó un sistema de precios del agua en función de su disponibilidad.27 Pero esta normativa eximió del pago de derechos a las “personas que realicen actividades agropecuarias por las aguas nacionales que extraigan o deriven para satisfacer sus necesidades domésticas”, lo que dio como consecuencia problemas financieros del sector más serios por la baja recaudación. 26 Reyes-Heroles, Federico y Suárez Dávila, Francisco (coord.), “La crisis: testimonios y perspectivas”, Fondo de Cultura Económica, México, 2009, p. 69-75. 27 Olivares, Roberto, op. cit., p. 19. 22 Los problemas económicos del país y su secuela en el sector hídrico fortalecieron la idea de la descentralización también entre las dependencias de orden federal, por lo que en 1982 se transfirió la responsabilidad de la intervención federal en los aspectos de agua urbana e industrial de la SARH a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología. Con ello fue creada una instancia federal de regulación de desarrollo urbano y de la ecología, que posicionó en el interés gubernamental la gestión del agua para uso urbano-industrial.28 En 1983, el acuerdo por el cual devolvió la administración del agua potable y la operación de los sistemas de alcantarillado a los gobiernos estatales fue elevado a rango constitucional, al señalarse en el artículo 115 que los municipios habrían de tener a su cargo los servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales, lo cual implicó la participación de los tres órdenes de gobierno de manera coordinada en los procesos de planeación, análisis y ejecución de las políticas fiscales. En 1985 se retomó el tema de la recaudación de recursos en materia de agua, ya que con la aplicación de la LFD no se lograron registros significativos, debido a que era difícil convencer a los usuarios del pago de la contribución y no existía la infraestructura de cobro adecuado, por lo que se reformó el ordenamiento a efecto de que las cuotas se fijaran de acuerdo al uso y disponibilidad del agua. Adicionalmente, se incorporó la obligación fiscal de las entidades y municipios por el uso de agua potable, con el propósito de fomentar la autosuficiencia financiera de los organismos operadores a los que recientemente se había incrementado sus responsabilidades en materia del agua.29 Con estas medidas, la cobertura general del servicio de agua potable a finales de la década de los 80’s alcanzó casi el 80% de la población total del país. Sin embargo, la distribución del agua continuó presentado desequilibrios entre las regiones de menor y mayor disponibilidad, ya que la limitación de recursos públicos derivada de la crisis económica limitó los planes de expansión de la 28 CONEVAL, “Evaluación de Consistencia y Resultados 2011.2012, Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas”, México, 2012. p. 4. 29 Ibíd., p. 6. 23 infraestructura hídrica hacia las zonas que presentaban el mayor rezago y que comprendían dos tercios de la población nacional. Los problemas en materia de calidad del agua comenzaron a acentuarse, al detectarse que aproximadamente 15% de las cuencas del país contaba con altos grados de contaminación, lo que a su vez afectaba la decreciente disponibilidad del recurso, aunado a la sobreexplotación de los acuíferos.30 Asimismo, se diagnosticaron conflictos en relación a la competencia administrativa de los organismos y dependencias involucradas en el sector, dada la dispersión de funciones y atribuciones en cuanto a la regulación, explotación, uso y aprovechamiento del agua entre un conjunto de organismos y dependencias con diferentes ámbitos de competencia, puesto que el sector estaba supeditado a la SARH, CFE y SAHOP. De igual manera, se reconoció que la administración del agua debía tener una organización propia y separada de un sector de usos, en particular de la irrigación. Los conflictos jurisdiccionales que existían por la dispersión de competencias provocaron que en 1989, se creara la Comisión Nacional del Agua como órgano desconcentrado de la SARH, con la finalidad de que existiera una cabeza de sector que generara la política hídrica y se consolidara como la autoridad federal del agua, la cual estableció como principales funciones las de orientar, coordinar y regular el aprovechamiento del recurso hídrico bajo los principios de integralidad, sustentabilidad y preservación en cantidad y calidad. Con el fin de sustentar jurídicamente a la CONAGUA, se decretó la Ley de Aguas Nacionales en 1992 que postulaba la planeación y programación hidráulica, así como la seguridad jurídica para el uso y aprovechamiento del recurso hídrico.31 En 1994, con objeto de planear de forma integral el manejo de los recursos naturales y políticas ambientales del país, incluyendo el agua, considerando los objetivos económicos, sociales y ambientales gubernamentales, fue instaurada la 30 Programa Nacional de Aprovechamiento del Agua 1991-1994. Diario Oficial de la Federación, 4 de diciembre de 1991. 31 Auditoría Superior de la Federación, Evaluación núm. 479 Política Hídrica Nacional, CP 2012, [en línea] 2013, [Fecha de consulta: 23 de marzo de 2014] Disponible en: <http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2012i/Documentos/Auditorias/- 2012_0479_a.pdf>. 24 Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), atribuyéndosele a esta nueva secretaría los asuntos relacionados con los recursos hidráulicos, la SARH cambió de denominación a Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural. Un año más tarde, la CONAGUA quedaría integrada como órgano desconcentrado de la SEMARNAP, actualmente SEMARNAT.32 2.2.1.1. Marco jurídico de la gestión hídrica México ha sufrido transiciones en la gestión del agua que no han permitido un desarrollo integral ni sustentable del sector. Sin embargo, es hasta 1992, que derivado de la creación de la CONAGUA en 1989, se establece un marco regulatorio que permea todo lo concerniente al uso y aprovechamiento de las aguas nacionales. El marco jurídico y los principales acontecimientos que precedieron a la actual operación de la política hídrica y a la Ley de Aguas Nacionales fue el siguiente: 32 Dourojeanni, Axel, et al., “Gestión del agua a nivel de cuencas: teoría y práctica”, en Serie recursos naturales e infraestructura, núm. 47, CEPAL, Santiago de Chile, 2002. 25 TABLA 3 Año de creación o reforma Acontecimiento 1910 Ley sobre Aprovechamientos de Aguas de Jurisdicción federal. 1917 Ley Federal sobre uso y aprovechamiento de las Aguas Públicas sujetas al dominio de la Federación. 1926 Ley sobre Irrigación con Aguas Federales y creación de la Comisión Nacional de Irrigación. 1929 Ley de Aguas de Propiedad Nacional. 1936 Reglamento de la Ley de Aguas de Propiedad Nacional. 1946 Ley de Riegos. 1972 Ley Federal de Aguas. 1981 Ley Federal de Derechos (inversión privada en la operación y construcción de infraestructura hidráulica, obligación de todos los usuarios al pago de derechos por uso de aguas nacionales, incluyendo derechos de descargas de aguas residuales para evitar la contaminación de ríos y mantos acuíferos).1983 Decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se transfieren las responsabilidades de agua potable y alcantarillado a los municipios. 1989 Decreto por el que se crea la Comisión Nacional del Agua como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos. 1992 Ley de Aguas Nacionales. 1994 Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales. 2004 Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Aguas Nacionales. FUENTE: Elaborado con base en “El Agua en México, Cauces y Encauces” de la Comisión Nacional del Agua y la “Evolución de la Legislación del Agua en México” del Sistema de Información del Agua Potable y Saneamiento del Colegio de México. Hoy día, el marco regulatorio se establece principalmente en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) en sus artículos 4º y 27 y en la Ley de Aguas Nacionales; no obstante que también se establecen preceptos en la Ley Federal de Derechos y en las Normas Oficiales Mexicanas en materia de recursos naturales, específicamente relacionadas con el agua y sus usos. En cuanto a la Carta Magna, su artículo 27 regula el uso y aprovechamiento del agua al señalar que “la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual, ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada”.33 En su párrafo tercero también se señala el derecho del Estado para imponer las modalidades a la propiedad privada que dicte 33 Auditoría Superior de la Federación, op. cit. 26 el interés público y de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, a fin de alcanzar una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo sustentable del país y con ello el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En los artículos 73, 115 y 122 se establecen, respectivamente, las facultades legislativas del Congreso de la Unión, de los Municipios y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en materia de agua. Es importante resaltar las atribuciones de los municipios, que de acuerdo con la CPEUM, en coordinación con los estados cuando se requiera y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo el servicio público de agua potable y alcantarillado; en virtud de la reforma de 1999 a este artículo, a dichas responsabilidades se agrega el drenaje, tratamiento y disposición de aguas residuales. Es también de relevancia señalar que el artículo 4º constitucional, reformado en 2012 establece como derecho humano el acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible, para lo cual el Estado por medio de los tres órdenes de gobierno garantizará este derecho. Consecuentemente, la Ley de Aguas Nacionales (LAN) promulgada en 199234 y reglamentaria del artículo 27 de la CPEUM en materia de aguas nacionales, marca las pautas bajo las cuales se llevará a cabo la operación de los sistemas relacionados con el suministro de agua potable, alcantarillado, tratamiento de aguas residuales, entre otros. Esta ley regula los derechos y permisos para la explotación, uso, aprovechamiento, distribución y control de las aguas nacionales. Para cumplir sus objetivos, en la LAN se regulan los derechos y obligaciones de los usuarios de las aguas nacionales, así como de los bienes distintos al agua, tal es el caso de zonas federales aledañas a ríos y cuerpos de propiedad nacional, 34 El 1º de diciembre de 1992 el Ejecutivo Federal promulgó y publicó, en el Diario Oficial de la Federación, la Ley de Aguas Nacionales por medio de la cual se consolidó a la CONAGUA como autoridad federal en materia de recursos hídricos, derogando la Ley Federal de Aguas de 1972. 27 salvo el agua de mar, así como los materiales rocosos que se obtienen de los mismos, y por último la infraestructura hidráulica. Las reformas posteriores a su publicación se orientaron a establecer mecanismos que permitieran mejorar el proceso de planificación hídrica; desestimular el mal uso y contaminación del agua mediante la aplicación de sanciones; ratificar a la CONAGUA como la autoridad en materia hídrica; sustentar los principios de la Política Hídrica Nacional, debido a deficiencias en la administración de los recursos hídricos que habían derivado en una creciente sobreexplotación y contaminación. De esta manera, el agua, tanto en la CPEUM como en la LAN, se considera como un bien de dominio público federal, vital, vulnerable y finito, con valor social, económico y ambiental, cuya preservación es tarea fundamental del Estado y la sociedad, así como prioridad y asunto de seguridad nacional.35 El interés por promover una mejor administración y aprovechamiento del recurso hídrico se vio reflejado en 2004, al ratificarse una estructura integrada centralmente por la CONAGUA, autoridad del agua, y los denominados Consejos de Cuenca, definidos como órganos colegiados de integración mixta de participación, consulta y asesoría en materia del agua. Es necesario señalar que para complementar los dos ordenamientos ya mencionados, y para imponer una mayor regulación y control del uso y aprovechamiento del recurso hídrico se decretó la Ley Federal de Derechos desde 1981, en la cual se incluía el pago por el uso y aprovechamiento de este recurso. En esta ley se dispusieron los montos del pago de acuerdo al beneficio obtenido o la zona de disponibilidad donde se efectuara el uso o aprovechamiento. No obstante, no es sino hasta 2007 que se establece en esta misma ley, que las personas físicas o morales que contaminen los cuerpos de agua de manera directa o indirecta deberán pagar los derechos correspondientes. 35 Derivado de los escasos resultados en materia de agua aun con la implementación de un marco jurídico sólido, en 2004 se reformó la Ley de Aguas Nacionales con el fin de resolver las dificultades del sector y se establece el problema hídrico como tema de seguridad nacional. 28 Las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) son regulaciones técnicas de observancia obligatoria sobre una determinada situación, orientadas a uniformar procesos, productos o servicios con el fin de proteger la vida, la seguridad y el medio ambiente; y que surgen a partir de deficiencias principalmente técnicas en cuanto al agua potable, el manejo de las aguas residuales y el conocimiento de la cantidad de aguas nacionales disponibles. Dichas normas se orientan a preservar y conservar la calidad del agua de los mantos acuíferos, realizar un uso racional y eficiente del vital líquido en las actividades productivas, así como proteger la seguridad de los seres humanos.36 El diseño jurídico desde antes de la creación de la CONAGUA ha enmarcado las acciones del gobierno para ejecutar la política hídrica, no obstante, que no se encontraban las funciones delimitadas concretamente, lo que no permitía un óptimo resultado en cuanto al cuidado del recurso hídrico. Actualmente, el marco jurídico pretende garantizar el abastecimiento del agua suficiente y salubre a las presentes y futuras generaciones. Con la finalidad de que las acciones de la Comisión Nacional del Agua se ejecuten en la totalidad del país y con gran eficacia, la autoridad del agua se apoya de tres principales áreas: 36 Auditoría Superior de la Federación, op. cit. 29 TABLA 4 Áreas principalesDescripción Oficinas centrales Apoyar a los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales en la realización de las acciones necesarias para lograr el uso sustentable del agua en cada región del país, establecer la política y estrategias hidráulicas nacionales, integrar el presupuesto de la institución y vigilar su aplicación, concertar con los organismos financieros nacionales e internacionales los créditos que requiere el Sector Hidráulico, establecer los programas para apoyar a los municipios en el suministro de los servicios de agua potable y saneamiento en las ciudades y comunidades rurales y para promover el uso eficiente del agua en el riego y la industria. Asimismo, establece la política de recaudación y fiscalización en materia de derechos de agua y permisos de descargas, coordina las modificaciones que se requieran a la Ley de Aguas Nacionales y apoya su aplicación en el país, elabora las normas en materia hidráulica, opera el servicio meteorológico nacional. Organismos de cuenca Responsables de administrar y preservar las aguas nacionales en cada una de las trece regiones hidrológico-administrativas en que se ha dividido el país: I. Península de Baja California (Mexicali, Baja California). II. Noroeste (Hermosillo, Sonora). III. Pacífico Norte (Culiacán, Sinaloa). IV. Balsas (Cuernavaca, Morelos). V. Pacífico Sur (Oaxaca, Oaxaca). VI. Río Bravo (Monterrey, Nuevo León). VII. Cuencas Centrales del Norte (Torreón, Coahuila). VIII. Lerma Santiago Pacífico (Guadalajara, Jalisco). IX. Golfo Norte (Ciudad Victoria, Tamaulipas). X. Golfo Centro (Jalapa, Veracruz). XI. Frontera Sur (Tuxtla Gutiérrez, Chiapas). XII. Península de Yucatán (Mérida, Yucatán). XIII. Aguas del Valle de México y Sistema Cutzamala (México, Distrito Federal). Los Organismos de Cuenca realizan las siguientes tareas básicas: 1. Determinar la disponibilidad del agua. 2. Orientar los nuevos polos de desarrollo. 3. Lograr el uso sustentable del agua. 4. Asegurar la preservación de los acuíferos. 5. Garantizar la calidad del agua superficial. 6. Llevar a cabo la recaudación en materia de aguas nacionales y sus bienes. 7. Solucionar conflictos relacionados con el agua. 8. Otorgar concesiones, asignaciones y permisos. 9. Promover la cultura del buen uso y preservación del agua. 10. Prevenir los riesgos y atender los daños por inundaciones. 11. Prevenir los riesgos y atender los efectos por condiciones severas de escasez de agua. 12. Operar la infraestructura estratégica. Además, los Organismos de Cuenca son el vínculo con los Gobernadores de las entidades donde se ubican. Direcciones Locales Aplican las políticas, estrategias, programas y acciones de la Comisión en las entidades federativas que les corresponden. FUENTE: Elaborado con base en la información de la Historia de la Comisión Nacional del Agua. Disponible en <http://www.conagua.gob.mx/Contenido.aspx?n1=1>. 30 La CONAGUA revaloró su representatividad en el ámbito local, lo que dio paso a los Organismos de Cuenca, los cuales serían unidades técnicas, administrativas y jurídicas especializadas con carácter autónomo; y que trabajarían de manera conjunta con los consejos de Cuenca, como administradores de las aguas nacionales y de sus bienes públicos inherentes a nivel regional. Sus atribuciones consisten en formular y proponer la política hídrica regional y los Programas Hídricos por cuenca hidrológica o por acuífero; construir y mantener las obras hidráulicas federales; mantener obras y servicios hidráulicos cuando se declaren de seguridad nacional o de carácter estratégico. Para proveer los servicios necesarios a la población sus atribuciones consisten en fomentar y apoyar el desarrollo de los sistemas y servicios públicos urbanos y rurales de agua potable, alcantarillado, saneamiento, recirculación y reúso, para lo cual se coordinará en lo conducente con los Gobiernos de los estados, y por medio de éstos, con los municipios; y los de control de avenidas y protección contra inundaciones. También están las direcciones locales, localizadas en las entidades federativas en las que no se encuentran las sedes de los organismos de cuenca,37 antes del decreto en 2006 del Reglamento Interior de la CONAGUA, tenían el nombre de gerencias regionales. En el manual de organización de 1992 de la Comisión se establecen las atribuciones a las direcciones locales, que van desde la elaboración de metodología para el apoyo a la CONAGUA, hasta funciones de auditoría; y posteriormente se van delimitando sus atribuciones a las acciones de representación, administración y operación a nivel regional en apoyo a los Organismos de Cuenca y la misma Comisión como coordinar el sistema de gestión normativo-operativo; administrar y preservar las aguas nacionales con la participación de la sociedad en el ámbito estatal de su competencia; proporcionar información, orientación y asistencia a particulares y a usuarios respecto a asuntos de aguas nacionales a nivel regional. 37 Sistema Iberoamericano de Información sobre el Agua, Organismos de Cuenca y Direcciones Locales, [en línea] 2014, [Fecha de consulta: 23 de marzo de 2014] Disponible en: http://www.siagua.org/organismos/organismos-cuenca- direcciones-locales>. - 31 Por otra parte, para lograr las metas y objetivos de las políticas y programas presupuestarios en el país, el Gobierno Federal ha implementado las Normas Oficiales Mexicanas, que establecen reglas, especificaciones, atributos, directrices, características o prescripciones aplicables a un producto, proceso, instalación, sistema, actividad, servicio o método de producción u operación, así como aquellas relativas a terminología, simbología, embalaje, marcado o etiquetado y las que se refieran a su cumplimiento o aplicación. Las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) son regulaciones técnicas de observancia obligatoria expedidas por las Dependencias de la Administración Pública Federal. 38 En el caso de la Política Hídrica Nacional, la SEMARNAT expide las NOM con la finalidad de determinar las características, criterios y procedimientos que permitan proteger el recurso hídrico, y por ende, lograr la sustentabilidad del recurso. Por ser la CONAGUA la autoridad en el recurso hídrico, tiene a su cargo las NOM relativas a la cantidad y calidad del agua, como se muestra a continuación: TABLA 5 Tema Título Descripción Cantidad NOM-011-CNA-2000 Establece el método base para determinar la disponibilidad media anual de las aguas nacionales superficiales y subterráneas para su explotación, uso o aprovechamiento. NOM-014-CONAGUA-2003 Aprovechar el agua pluvial y de escurrimientos superficiales para aumentar la disponibilidad de agua subterránea por medio de la infiltración artificial. Calidad NOM-001-SEMARNAT-1996 Establece el máximo nivel de contaminantes permitidos con los que pueden ser descargadas las aguas residuales en los cuerpos receptores sin afectar su calidad y posibilitar sus usos. NOM-002-SEMARNAT-1996 Establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas de aguas residuales con el fin de prevenir y controlar la contaminación de las aguas, así como proteger la infraestructura de dichos sistemas. NOM-003-SEMARNAT-1997 Establece los límites máximos de contaminantes para las aguas residuales tratadas que se reúsen en servicios al público, con el objeto de proteger el medio ambiente y la salud de la población. FUENTE: Auditoría Superior de la Federación, Evaluación Núm. 479 Política Hídrica Nacional ASF, C.P. 2012, 2013, p. 26-27. 38 Secretaría del MedioAmbiente y Recursos Naturales, Normas Oficiales Mexicanas, [en línea] 2015, [Fecha de consulta: 12 de enero de 2015] Disponible en: <http://www.semarnat.gob.mx/leyes-y-normas/normas-oficiales-mexicanas>. 32 2.2.2. Auditoría Superior de la Federación “La rendición de cuentas es la obligación de informar sobre una responsabilidad conferida y constituye la conciencia de que el funcionario público actúa por mandato de la soberanía popular. La fiscalización, a su vez, es revisar si la actuación de los funcionarios se apegó a derecho, evaluar los resultados obtenidos, impedir el desbordamiento del poder y de los poderosos, y exigir a todo aquel que ha ejercido una función pública y administrado recursos públicos la responsabilidad inherente a ese ejercicio”.39 De igual manera, “los Poderes de la Unión y en general cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, que haya captado, recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos públicos federales, son entidades fiscalizables”.40 Para rendir cuentas sobre su proceder, todos los ejecutores del gasto, con base en el Sistema de Evaluación del Desempeño41, consolidan la información sobre su gestión financiera y sobre el cumplimiento de los programas presupuestarios en la cuenta pública bajo protesta de decir verdad, a fin de informar la forma y fondo en cómo se ejecutó el presupuesto. Asimismo, la Cuenta Pública debe permitir comprobar que los recursos se ejercieron en términos de las disposiciones legales y administrativas y conforme a los criterios y programas aprobados”.42 Bajo este contexto, es la Auditoría Superior de la Federación (ASF), la encargada de fiscalizar la Cuenta Pública. La ASF tiene sus principios desde inicios del siglo XIX, con la Contaduría Mayor de Hacienda, consolidándose con la promulgación de la Constitución de 1857 y 39 Salcedo, Roberto, “La ASF dentro del proceso de la rendición de cuentas y la fiscalización superior: retos y perspectivas”, Red por la Rendición de Cuentas-CIDE, México, 2013, p. 7-11. 40 Moreno, Salvador, “La fiscalización superior en México. Auditorías al desempeño de la función de desarrollo social.”, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, México, 2011, p.8. 41 A partir de la promulgación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su Reglamento en el año 2006, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública iniciaron en 2007 la implementación del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), para medir y valorar objetivamente el desempeño de los programas presupuestarios del Gobierno Federal, ya que con éste se permite realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos. 42 Salcedo, Roberto, “La ASF dentro…”, p. 7-11. 33 siendo su objetivo principal hacer sugerencias al Ministerio de Hacienda en la corrección de ineficiencias e irregularidades en el manejo de los recursos públicos. “Con la Constitución de 1917 se ratificó la existencia de la Contaduría Mayor de Hacienda como órgano de la Cámara de Diputados y se creó el Departamento de la Contraloría cuya función era ejercer el control de los egresos públicos, la glosa de cuentas del manejo de fondos, bienes y valores, y la constitución de responsabilidades como fase previa a la rendición de cuentas al Poder Legislativo. En 1932 estas funciones pasaron a la Tesorería de la Federación. Más adelante en 1978, se expidió la Ley de la Contaduría Mayor de Hacienda que le dio un claro papel de fiscalizador al Poder Legislativo. En 1999 entraron en vigor las reformas constitucionales que convirtieron la Contaduría Mayor de Hacienda en la Auditoría Superior de la Federación e implicaron una transformación histórica de fiscalización del Estado mexicano. La Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación es de orden público y tiene por objeto reglamentar los artículos 74 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de revisión y fiscalización de la Cuenta Pública. La fiscalización de la Cuenta Pública comprende la revisión de los ingresos, los egresos (subsidios, transferencias y donativos, fondos, los gastos fiscales y la deuda pública), el manejo, la custodia y la aplicación de recursos públicos federales, con excepción de las participaciones federales, entre otros. Asimismo, dispone que la revisión de la Cuenta Pública sea una de las funciones de la Cámara de Diputados, la cual se apoya para tal efecto en la Auditoría Superior de la Federación”.43 La misión de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) es fiscalizar la Cuenta Pública mediante auditorías que se efectúan a los tres Poderes de la Unión, a los órganos constitucionalmente autónomos, a las entidades federativas y municipios 43 Moreno, Salvador, op.cit., p. 7-8. 34 del país, así como a todo ente que ejerza recursos públicos federales, incluyendo a los particulares.44 Para fiscalizar la Cuenta Pública, la ASF practica auditorías que se dividen genéricamente de la siguiente manera: TABLA 6 Tipos de Auditoría Descripción Auditorías de Cumpli- miento Financiero (Inversiones físicas y gas- to federalizado) En materia de ingresos, su objetivo es constatar la forma y términos en que fueron captados y administrados, así como verificar el cumplimiento de las disposiciones normativas. En su caso, se comprueba si los ingresos propios correspondieron a los volúmenes vendidos o a los servicios prestados, si se registraron adecuadamente y si se utilizaron para los fines autorizados. En relación con los egresos, su propósito es examinar que los recursos se aplicaron en operaciones efectivamente realizadas, que su ejercicio se ajustó a las disposiciones normativas, que se utilizaron para el cumplimiento de las funciones de los entes públicos y que se registraron con base en los principios básicos de contabilidad gubernamental y en el clasificador por objeto del gasto. Auditorías de Desempeño El propósito es conocer si los entes públicos cumplieron con sus objetivos, metas y atribuciones, y si ejercieron los recursos de acuerdo con la normativa y el fin para el cual les fueron asignados. Los criterios de evaluación utilizados son la eficacia, eficiencia y economía, así como la calidad de los bienes y servicios, la satisfacción del ciudadano y el comportamiento de los actores, cuando ello resulte procedente. Las auditorías de desempeño miden el impacto social de la gestión pública y comparan lo propuesto con lo alcanzado. Este examen incluye la identificación de fortalezas, debilidades y oportunidades de mejora. Auditorías Forenses Consisten en la revisión y el análisis pormenorizado y crítico de los procesos, hechos y evidencias derivados de la fiscalización, para la detección o investigación de un presunto ilícito. El propósito es documentar las conclusiones con pruebas válidas y suficientes para promover las acciones legales procedentes. FUENTE: Elaborado con base en la información de la Auditoría Superior de la Federación, Tipos de Auditorías, Disponible en: <http://www.asf.gob.mx/Section/53_Tipos_de_auditorias_desarrolladas>. La importancia de las auditorías y la fiscalización a los programas presupuestarios y políticas públicas implementadas por el Gobierno Federal, reside en la revisión de los mecanismos necesarios para hacer cumplir las obligaciones de las leyes y documentos de planeación que plantean mejoras a la economía y sociedad del país, así como sus resultados. Las auditorías y la fiscalización generan certidumbre
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