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LA IMPLEMENTACIÓN
de las Políticas
ColecciónAntologíasde Política Pública
CuartaAntología
MÉXICO
LA IMPLEMENTACIÓN
de las Políticas
DONALD S. VAN METER, CARL E. VAN HORN
MARTIN REIN, FRANCINE F. RABINOVITZ,
RICHARD F. ELMORE, PAUL BERMAN,
PAUL A. SABATlER, DANIEL A. MAZMANIAN,
ROBERTP. STOKER,LAURENCE J. O'TOOLE,JR.
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
estudiointroductorioy edición
MCMXCIII
Primeraedición, enero de 1993
© LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
Estudiointroductorioy edición
GRUPO EDITORIAL
© 1993, Por características tipográficas
de edición y derechos adquiridos
MIGUEL ÁNGEL PORRÚA
LIBRERO-EDITOR
Derechosreservados conforme a la ley
ISBN: 968-842-321-1
IMPRESOEN MÉXICO. PRlNTEDIN MEXICO
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Amargura4, SanÁn2el, 01000, México, D. F. Tels.548·48·62y 548-45-23
AL INICIAR cada uno de los capítulos, que entraducción
a la lengua castellanacontienela ColecciónAntologías
de Política Pública,se hacemenciónde la ficha biblio-
gráfica de lapublicaciónque sirvió defuente al texto
que presentamos.
En todos los casos, se obtuvo laanuenciaconducente
por partede lospropietariosde losderechosde edición.
Son laseditorialesquienes a su vez,por acuerdocon los
autoresdesde el origen de la publicación, en el caso de
los que aquí se contie nen, las queconservanlos men-
cionados derechos.A ellas, aquienesellas representan,
y a quieneshicieron la traducción,porhacerposible este
esfuerzo,nuestrosinceroreconocimiento.
Los EDITORES
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
Presentación
M UCHOS SON los motivos, vitales e intelectuales, queme hanimpulsadoa ocuparmecada vez másintensamentede la
racionalidad de la gestión pública. Tal vez se deba ami primera
formaciánfilosófica, ami propensión weberianao a mis insatisfac-
torias andanzasadministrativas. Peromucho tiene que ver el ser
ciudadanode un estado que,por numerosísimasrazones, está toda-
vía en proceso de configurarsecomo un estadoplenamentelegal,
fiscal, administrativamenteeficiente y responsable.Al afecto y
preocupaciónpor la legalidad, elcuidadofiscal, la eficienciaad-
ministrativa,el servicio público, laconsensualidadpolítica, obedece
el esfuerzopor desarrollar en nuestromedioel estudiosistemático
de las políticas públicas: su análisis, diseño,puestaen práctica, eva-
luación. Sobre todo ahora, en el tiempo de la reforma del estado.
La cultura política y administrativadominanteme ha siempre
preocupadoporsu inmoderadohistoricismo-masismo,atributos que
en muchoreflejan la naturaleza y ética de lasociedadtradicional
que todavíasomosaun si en transición hacia lamodernidad.En mi
opiniónesta cultura terminó, acaso contra sus buenos propósitos, en
postraruna idea de la política centrada en las libertadesprivadasy
públicas de los ciudadanos, en la legalidad e imparcialidad, en la
representatividady responsabilidad de los poderes del estado, y en
la racionalidadde la administración. Creo que el rescateybúsqueda
de Lo Públicopuedeayudar a enfrentar viejaslimitacionesde la
decisión y gestión gubernamental: laconduccióncentralizadadel es-
tado, la tentaciónpatrimonialista-clientelar, el descuido de recursos
y bienes públicos, lafundamentaciónfactual, narrativa yproyectual
[7 J
8 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
programáticadel estado (en vez deuna jurídica, argumentativay
funcional...).
Obviamenteel análisis teórico-técnicode laspolíticasno pre-
tendeser unapanaceani una buenanuevasocial, aunquesípro-
puesta,exigencia ymétodode elaboracióndepolíticasracionales:
inteligentes, eficientes y públicas.El estudio delaspolíticaspuede
también, tal vez, reactivar la ciencia política y la teoría-práctica de
la administraciónpública. Nuestra cienciapolítica ha estudiadosis-
temáticamentecasi todomenosla maneracomoel gobierno cons-
truye y toma sus decisiones, globales ysingulares.Los politólogos
hanprestadogran atención a la historia de laformacióny funcio- .
namientodel sistema político, a los canales y procesos deproducción
del consenso, a las varias patologías del sistema,pero pocashan
sido comparativamentelas investigaciones especializadas acerca de
la forma, patróny estilo delpolicymaking,quemuchohabrían ayu-
dado a allegar evidencia favorable a las atrevidas hipótesis sobreel
funcionamientoy destino (casi siempreimaginadocomocatastrófi-
co) del sistema político. Por otra parte, nuestra"teoría" de la admi-
nistración pública ha quedado atrapada entrelas consideraciones
jurídicas institucionales(repertorio de leyes y reglamentos,ámbitos
de competenciay jurisdicción, procedimientosreglamentarios...)y
las menoresconsideraciones operativaspara cumplirórdenes dadas
y llevar a cabo decisiones previas.Al acercar laadministraciónpú-
blica al procesodecisorio de las políticas se rescataría su olvidado
sentidoclásico de gobierno, de"buengobierno",y se reconstruiría la
visión integral de su objeto de estudio y profesión.Abandonaríasu
triste imagen burocrática deempleosubordinado,simplementeope-
--7rativo, de ventanilla y papeleo. Entender, definir y explicar elproceso
ｾ decisorio de las políticas,asícomoprescribir mejoresacercamientos
.........¡a su diseño ydesarrollo, esinnegablementeuna tarea teórica (pura
y aplicada)tan básicay crucial comocomplicada.Dicho con ironía
másqueporpolémica,puedecontribuir a bajarle loshumosa una
cienciapolítica frecuentementeimaginativay valorativa y levantarle
PRESENTACiÓN 9
la autoestima a unadisciplinapubliadministraiivademasiadofamu-
lar y hasta servil en su programa deinvestigación.
La "Colección dePolítica Pública", que se pretende abiertay se
obliga a publicacionesanuales,abre con cincoantologías. Todas
contienen y traducen autoresestadounidenses,porque ellos son los
pioneros, promotores einvestigadoresde los estudios depolítica.')pú-
blicas. Son los cimientos sobre los que hay que construiry, puesto
que se trata de ciencia ypolítica, las referenciasfundamentales a
reafirmar, discutir, impugnar, desarrollar, reajustar. Las policy
sciencespertenecen a la"sociedadabierta", no sonpieza') intelec-
tuales,de sociedadescerradasen unavisión integristadel mundoy
desímismas. Espero que ya noexistanen nuestro medio lospredis-
puestos a calificar elanálisisde política pública como propaganda
del imperialismo.Sería viejo y triste; también lo sería su apología
candorosa y su presentación como la fórmula dorada para solucio-
nar los males del mundo. El tono proféticoy redentordela') ciencias
sociales,tan característicoy dominante de los años sesentay setenta,
ya no impresiona a nadie.Anadie,en sus cincosentidos,se le ocurre
pensar que la política ola') política') puedan serredentorasy reso-
lutorias. Es unadisciplina que se pretende científica y racionaliza-
dora de lasdecisionespúblicas degobierno;espera ser medida con
la vara científicayracional. De todos modos, en los cinco volúmenes
ahora publicados se ofrecentextosque dan unavisiónrealistay com-
pleja de ladisciplina,suslogrosyfracasos,susafinidades,dijerencias
y polémicas. No se ofreceal lectorun panorama uniforme,integrado
y confortable de ladisciplina, que pudieradespertarfalsas expecta-
tivas intelectualesyprácticas.
Como todaantología, la selecciónes lamentablemente una ex-
clusión. Muchos textosinteresantesfueron pensados pero noescogi-
dos. El propósito ha sido mostrar el mundo de ladisciplina, picar
la curiosidad porexplorarlo, no serexhaustivo.Las bibliografíasque
acompañanlosdiferentesensayoscompensarán las omisionesy abri-
rán nuevasinterrogantesy pistas. En general, traté de seleccionar
10 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
textos queademásde ser una referenciapermanenteen los desarro-
llos de la disciplina, rebasaran la circunstancianorteamericanay
tuvieran lafecundidadde los conceptos yenunciadosgenerales, úti-
lespara la investigación yformulaciónde laspolíticasen otros con-
textos.
En elprimer volumen,El estudio de las políticas públicas,se
traducen textos[ontales de sunacimientoy ensayos que reconstruyen, su desarrollo, orientaciones, alcances y debilidades.En el segundo
volumen,La hechurade las políticas,se traducen textos básicos y
multicitadossobre la noción de política pública, losmodelosde aná-
lisis y decisión de políticas, así como laspolémicasineludibles entre
razón y transacción, cálculo y consenso, que son inherentes a la ela-
boración de laspolíticas en sociedades plurales y competitivas. En
el tercervolumen,Problemaspúblicosy Agenda degobierno,desde
la premisade que lapolíticapúblicano es la gran decisión instan-
táneaen la cúspide del estado, sino un proceso,unaseriecompleja
de decisiones, en la que se entremezclan las iniciativas de las orga-
nizacionessociales y las de las instancias gubernamentales, se abor-
dan lasprimerasetapas y tramos de lahechurade la política: fóma
-) losgobiemosformansu agenday decidenqueuna cierta cuestióno
demandaesde-interéspúbl[¡o; cÓmodefinen y explican losproble-
maspúblicosa atender;cómoconstruyen yponderanlas opciones
de acciónpara encararlos. En el cuartovolumen,La implementa-
ción ､ｾＮＲＮＲＡｈｩ｣｡ｳＬ se traducen textosfundamentalessobrela pues-
táéñíJrácticadelas oliticas: las mejores decisionespúblicaspueden
d s igurarseen suprocesode realización y, en consecuencia,cuáles
estrategiasseguirpara evitar deruío¡e it:lCllmplimientos.
r En cada volumenlos textos seleccionados sonprecedidospor
unaintroducciónque es un ensayo temáticomásque uncomentario
pormenorizadode los textos. En la introducción secontextualizany
plantean las preguntas clave, se señalan las líneas de discusión y
respuesta, no sinapuntaraquíy allá deficiencias. Por último, con-
viene advertir,para evitar sesgos queperjudiquenla recepción de la
PRESENTACIÓN 11
disciplina, que el significado teóricoy práctico de las ciencias oaná-
lisis de laspolíticassefundamentaen la exigencia deracionalidad
de la elaboraciónde las políticas y no en lamaneracomoconciba-
mos, ustedes o yo, las relaciones entre estado y sociedad, lanatura-
leza de lasfuncionesdel estado y elámbitode suintervencion.Para
la validezde su ejercicio intelectual, elprogramade investigación de
las ciencias o análisis depolíticas no necesitacomprometerseuni-
lateralmentecon alguna específicapreferenciaconceptualy valora-
tiva sobre el estado o la accióngubernamental.Basta el reclamo
enteramenteciudadanode legalidad y eficiencia de los gobiernos en
el cumplimientode susfuncionesconstitucionales. La coloración
valorativamásespecifica está toda ella a cargo del investigador, bajo
el impulsode laspolémicasy posicionespolíticasde gobernantesy
ciudadanos.
Losproductosde la vidaacadémica,comolos de la vida política,
resultansiempredeunaacción colectiva,aunquela responsabilidad
de los autores y los actores, siempre individuales, sea ineludible. Por
ello, los reconocimientosy agradecimientos a colegas ycolaborado-
res son merecidamenteobligados. ElITAM (Instituto Tecnológico
Autónomode México) yparticularmentesu rector, Lic. Javier Be-
ristáin, hanbrindadosusimpatíay apoyo a estaempresaintelectual.
A estainstituciónacadémicase debe la creación en1987de la pri-
mera Maestría en Políticas Públicas en México. Ha sidopara mí
una distinción participar en su diseño, revisión y docencia. Varios
de los textos queaquísepresentanfueron expuestos y discutidos con
las cuatrogeneracionesde estudiantes de la maestría.Mención es-
pecial merecenlos profesores Federico Estévez,Arturo Fernández,
LeopoldoGómez,Ricardo Samaniego, a quienes debobuenaspa-
labras e ideas en el trayecto.Tampocopuedodejar demencionaral
círculo de profesores de la UAM (UniversidadAutónomaMetropo-
litanai-Xochimilco,F. Bazúa, M. Canto, P. Moreno, F. Suárez,G.
Valenti, R. Vergara con quienes a lo largo de dos años, losmartes
por la tarde, comentéy discutímásteórica quetecnológicamentelos
12 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
supuestos, teoremas, conjeturasy recomendacionesdel análisis de
políticaspúblicas. A este grupoperteneceel profesorJonathánMo-
linet, a quien quiero agradecer su extraordinariacolaboraciónal ha-
cerse cargo de laúltima revisión de los textos queaquísepresentan
y por susnumerosasobservacionespara mejorarestaprimera edi-
ción enespañolde textos básicos depolíticaspúblicas.
Estasprimerasantologías sonproductosde una inolvidable es-
tadía intelectualen 1987en el InstituteofGovernmentalStudies de
la Universidad de California en Berkeley.Durante ese añome de-
diquéa reconstruir la historiaintelectualdel movimientode ciencias
y análisisde políticaspúblicas, gracias alAdvancedResearchAward
del programaFulbright de intercambioacadémico. Fuemiprimera
experiencia en la activacomunidadcientíficanorteamericana.Quie-
ro recordar y agradecer a losprofesores Víctor Iones, MartínLandau,
GeneLeey, muy en especial a Todd LaPorte, todos del Instituto,
suscomentariosy sugerencias a lo largo demi investigación. A ellos
prometíy todavía debo, si bien próximo, un ensayo sobre el naci-
miento,evolucióny balancede los estudiosnorteamericanosdepo-
líticas públicas.
Obviamenteagradecemos a las revistas especializadas:Policy
Sciences, PolicyStudiesJournal,Policy Studies Review,Journal
of Policy Analysis andManagement,Public Policy, Policy Analysis,
Journal of Public Policy, Public Administration Review, entre
otras,por habernospermitidola traducción de los artículos seleccio-
nados.
Por último, quiero agradecer a las profesorasBlanca Torresy
SoledadLoaeza,sucesivamentedirectoras del Centro deEstudios
Internacionalesde El Colegio de México, el interéscon que respal-
daron mis estudios depolítica pública que ofrecen ya susprimeros
productos.Losestudiantesde la carrera deadministraciónpública,
generación1986-1990de El Colegio de México, leyeron consimpatía
y circunspecciónmuchosde los textosqueahorasepublican, discu-
tiendo su consistenciay aplicabilidad.Asimismoquedoagradecido
PRESENTACIÓN
13
a la señoraPatricia Bourdón quien conprofesionalismoasumió la
tarea detranscribiry corregir misintroducciones.Ojalá este esfuerzo
redunde en un mejordiseñoy desarrollo de laspolíticas: una em-
presa pública conjunta de ciudadaníaygobierno.
[El Colegio de México mayo,1991J
.-
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
Estudio introductorio
L A VISIÓN MÁS familiar del proceso de la política nos ha acos-tumbradoa ver en la legislatura yel gobierno elpuntocentral
de lahechurade la política pública: la decisión de lo que hay que
hacer y de cómo hacerlo. Nos ha acostumbradotambiéna creer
que, después,a manerade una orden obligatoria, la política es
simplementeejecutadapor el aparatoburocrático, unapirámide
escalonadade funcionarios expertos, dedicados, sometidos e im-
parciales.
A esta visión contribuyó la "científica" dicotomíaentrepolítica
y administraciónpública, según la cual los políticosdecidíany los
administradoresy empleados públicosejecutabano, en el mejor
de los casos,decidíancómo ejecutar las decisiones. En esta pers-
pectiva, la decisión de la política era por definicióninstitucional-
mente perfecta,por cuanto había sidoadoptadapor titulares
legalmentecompetentesy conforme a procesoslegalmenteesta-
blecidos.y si perfecta, noprocedíalegal y administrativamente
más queejecutarlatal cual, cumplirla en el sentido deobedecerla
al pie de laletra,no en el sentido de llevarla a cabo, a su cumpli-
mientoy plenitud,"implementarla".Por consiguiente, los incum-
plimientosde la política, tales como que noocurrieranlas cosas
que sebuscabarealizaro que se.realizaran mal,defectuosamente,
a destiempo,ocasionandonuevos y mayoresproblemas,fueron sin
más imputadosa los defectos morales eintelectualesde funcio-
narios yempleadospúblicos, a los burócratas.Habríasido su in-
competenciay/o suirresponsabilidadla fuente del mayor omenor
fracaso de la política.
[15 ]
16 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
Obviamentefue cada vez más difícilcreerque la decisión mis-
ma no tenía nadaque ver con el hecho de que nosalieranlas
cosas como sehabíapensado, apesarde que lapuestaenpráctica
de la decisión había devorado recursos, agotado elesfuerzode
servidorespúblicos debuenavoluntady restringidoa través de
pesadasregulacionesla libre acciónde losciudadanos.\b9sfraca-
sos (relativos o absolutos) de las políticas sefueronapilandotris-
tementey arrojaronevidenciaque muchos de ellos sedebíana
los erroresde lasgrandesdecisionesmás que a loscomporta-
mientosde losoperadoresáEl crecimientodel estadoobligaba
a atenderun mayornúmefbde situacionesy problemasque se
considerabande interésgeneral.El sinfín deproblemas,su he-
terogeneidad,complejidad, escala, conflictualidad, variabili-
dad...,planteabacadavez máscuestionesno sólo dedefinición
de losproblemassino de sutratabilidad.En muchas áreas, los
gobiernosterminaronpor ahogarseintelectualy administrativa-
mente-por no decirpolíticamente.Ante la magnitudy urgencia
de losproblemasdecidieronimprovisada yreactivamente.Y cuan-
do decidieroninteligentemente,basándoseen informacióncon-
fiable y conocimientoprobado,en experiencias exitosas previas,
la puestaen prácticade las políticas corrió a cargo de organiza-
cionessaturadas,incontrolables,a vecesincompetentesy no rara-
menteen el filo de la legalidad.
Hay una triste historia de ｐｾＡＡＡｴＵ［ﾪｾ ltacasadas.,En parte por
erroresdediseño,en partepor defectosde.implementación.de
las políticas. Por un lado, si seaceptaque de suyo toda política
es una hipótesis queesperarealizar ciertos objetivosmediante
ciertas acciones y que enconsecuenciaes susceptible deerror, se
imponeun extremo cuidado en la definición y explicación del pro-
blemapúblico: hay quecontarcon teoríacausal (oprocedercon
rigurosalógica de inducción a lamaneradel "métodode compa-
ración sucesivas limitadas" deLindblom). Por otro lado, si se
aceptaque losproblemaspúblicos son escabrosos, de dificilísimo
ESTUDIO INTRODUCTORIO 17
manejo,pluridimensionalesy cambiantes, y que en suatención
concurrennumerosísimos actores, con diversos intereses, puntos
de vistay motivaciones, seimponeencontrarfórmulasinteligentes
de coordinaciónque integrenla actividad de los diversospartici-
pantessin perderde vista el objetivo a alcanzar. Sin embargo, es
lógicopensarque frente a muchas situacionesapremianteslos go-
biernoshan decidido sin teorías de apoyo o se hansustentadoen
teoremas, tecnologías, modelos inadecuados; en estos casos, la
máspuntillosay entusiastapuestaen prácticade la política no
podrácorregirel errorde su concepción y diseño,condenandola
implementacióna ser un esfuerzo sin sentido. Asimismo,ｾ￭ﾭ
,ti91, en elmomentoen que se echa a andar,desatamuchas opor-
tunidadesy expectativas,poderese interesesen juego, cargas de
trabajo y responsabilidades, operaciones y decisiones; la imple-
mentaciónse vuelve entonces un proceso muy complejo y elusivo,
tambiénconflictivo, y es casi imposibleencontraruna fórmula de
coordinaciónque integre las diferencias y configureuna acción
colectiva armónica y efectiva. Loserroresde diseño y los defectos
de implementaciónson más comunes, obviamente, en las políticas
sociales queenfrentanproblemas cuyoscomponentesy factores
explicativos arraigan en realidades vitales de difícil acceso e inci-
dencia ｧｵ｢･ｲｮ｡ｭ･ｮｴｾ
Aquí estudiaremosespecíficamente elprocesode implemen-
tación de las políticas, sus dificultades yoportunidades,sus expli-
cacionesy recomendaciones.En primer lugar, expondremosel
contexto sociopolíticonorteamericanoque ocasionó los estudios
de implementacióny que llevó a descubrir sucentralidadparael
éxito o fracaso de una política: las políticas dereformasocial de
los años sesenta. Siemprerecordaréla sorpresaque me causó el
hecho de que los investigadoresnorteamericanosde mediadosde
la décadade los setenta, hayan tenido un estado de ánimo similar
al que tuve a mediados de ladécadade los ochenta, cuando me
asomé porprimeravez a los estudios de políticas públicas. Nos
18 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
sentíamosfrustradosy quizá irritados por tantaspolíticasy pro-
gramasgubernamentalessin éxito,por tantodesperdiciode dinero
público, por tantaineficienciaadministrativa,por tantosproble-
masirresueltosy siempreprofusamentetratados,por tantodiscurso
fantasiosamenteprometedorderespuestasy bienesabundantes.En
mucho elreclamopor el redimensionarnientodel estadose debió
a la percepciónde los fracasos, relativos oabsolutos,de las polí-
ticas emprendidaspor un gobiernoque invocandola necesidady
justiciade lasreformassociales seextendíapor todosladosy con-
trolabaimproductivamentedemasiadosespaciosde acciónindivi-
dual y social. Hoy se haaprendidoquelas funcionesestatalesde
reformay bienestarsocial puedenrealizarsesin el agobioguber-
namental,con suregulacióne iniciativa, pero sin dispendio,bu-
rocratizacióny paternalismo.
En segundolugar, expondremosla primerageneraciónde los
estudiosde implementación,que desencadenótodaunaseriede
investigacionesy recomendaciones.Setratade lostrabajospione-
ros y fundamentalesde losberkeleyanos,Pressmann,Wildavsky,
Bardach,quehancircunscritoel ámbitode laproblemáticay dado
el tono a los estudios. Laprincipal razónde exponerbrevemente
susposicionesobedecea que susimportantestrabajosno pudieron
formar partede la antología. Los textosseleccionadospertenecen
a la segunday tercerageneraciónde estudios, la quereaccionaa
los enfoquesjerárquicosde implementacióny proponeproceder
a la inversa:desdelos operadoresa losdecisores(Berman,Elmo-
re, Lipsky). Y la generaciónque con mayordistanciadel tiempo
de lasfrustracionesy los entusiasmos,elaboramodelosdel pro-
ceso deimplementación,con la finalidad deorientarlos diferentes
estudiosy de corregir en la prácticadefectosYobstáculos(Van
Horn y Van Meter, Rein y Rabinowitz, Mazmaniany Sabatier,
ü'Toole).
ESTUDIO INTRODUCTORIO 19
l. Las decepciones de los años sesenta:
GreatSocietyy War on Poverty
Al revisar losprimerosestudiosnorteamericanosque acomienzos
de los añossetentase ocupan de laimplementaciónde laspolíticas
públicas, llama laatenciónel hecho de que todos ellosfueron
escritoscon un ánimo dedesencantoen la capacidad delgobierno
pararesolverlos viejos ypatentesproblemassociales de lapobre-
za, la desigualdad,la discriminación en losEstadosUnidos. Son
estudiosque nacende"promesasincumplidas"y "esperanzasfrus-
tradas"ante el malogro de losprogramasde reformasocial de los
añossesenta.Son libros críticos, quizá pesimistas,perono capitu-
lan ni teóricani políticamente.Quierensaberpor québuenasle-
yes, inteligentes programas gubernamentales,abundantesy
oportunosfinanciamientos,esfuerzoscotidianosde organizacio-
nes ypersonas,simplementeno funcionaron, noresolvieronlos
problemassociales queafrontarony quedaronmuy lejos de los
objetivos queprometieronalcanzar.Quierensaberpor qué el go-
biernofracasó, con el fin de llegar a saber cómo elgobiernopodría
ser eficaz en sustareasy promesas. Y, mucho másradicalmente,
tratande sabersi en definitiva elgobiernoposee lacapacidad(y
en quémedida)de ofrecersoluciones a lascuestionessociales y,
por consiguiente,si tiene sentidoy plausibilidadsu intervención,
sus cargas fiscales y regulaciones jurídicasy el crecimientode sus
agenciasadministrativaso si, por lo contrario, es altamenteim-
probableque leyes,presupuestosy programasde acciónguberna-
mentalposeaneficacia alguna en muchas de lasreformassociales
queanuncianemprendery prometenrealizar. Elproblemade fon-
do esentoncesel de saber ¿cuál es elámbito de factibilidad de
la accióngubernamental?¿Quépuedehacer y qué nopuedehacer
el gobierno?y ¿porqué no es eficaz en elterrenode lo que ra-
zonablementepareceserle accesible?
20 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
Aaron Wildavsky, pionerode los estudios sobre laimplemen-
taciónde políticas públicas,atestiguacon claridadla actitud pre-
dominantedel tiempo:
Todoslos que vivieron laspromesasexaltadas y lasesperanzas
frustradasde losprogramassociales de los añossesentahan
quedadomarcados hasta hoy en día por esaexperiencia.El
trabajointelectualde los añossetenta,el mío incluido, ha sido
un esfuerzopor entenderen dónde estuvo elerror del gobier-
no, por aprenderqué habríaque hacerparaque elgobierno
pudierafuncionarmejor opor sabersi no seríamejor que el
gobiernosimplementeno emprendieraacción alguna.En efec-
to, lasdificultadesdel gobiernocrecenenproporcióna la mag-
nitudde sus intentos. Más grandiosos son losintentos
gubernamentales,mas elgobiernoestá obligado aintervenir
en lasconductasde las personasy más debeextraer de los
ingresospersonales.Sin agravio de Diógenes, fue más fácil en-
contrarun hombrehonestoque unprogramaeficaz. ¿Por qué?
(1979:4).
La décadade los añossesentase abre en unmomentode al-
tísima confianzanorteamericanaen la capacidaddirectivay ope-
rativa del gobierno.La tradicionalsospechaconservadoraacerca
del poderestatal, suresistenciaa intervencionesinnecesariasdel
gobiernoen la esferade laslibertadesprivadas,habíacedido en
favor del "consensoliberal".' Los liberalesreclamabanreformas
sociales enconformidadcon el principio de la igualdad, valor bá-
sico de lacultura política norteamericanay considerabanal go-
1 Despuésde 1932 (New Deal), por "liberal" o "liberalismo" sueleentenderseen los
EstadosUnidos lascorrientespolíticas que reconocen la igualdad intrínseca de los indi-.
viduos en dignidad, libertades y derechos (civilesy políticos), pero que, ante el hecho de
la desigualdadsocial deoportunidadesy condiciones -la existencia de privilegios, mo-
nopolios, distinciones-, que impide el ejercicio efectivo de las libertades a grandesnúmeros
de población, sostienen también la necesidad de reformas económicas, socialesy políticas
a través de una mayor actividad distributivay asistencial del gobiernomediantereglamen-
tación, fiscalizacióny gasto público. Sinónimo de reformismo social e intervencionismo
ESTUDIO INTRODUCTORIO 21
biernoestatalcomo elprotagonistade la magnatareareformista.
El tiempode laDepresióny los años de la SegundaGuerrahabían
difundido y acendradouna actitud de confianza en larectitud y
en la capacidad del gobierno. La conclusión de laguerrade Corea
dio paso aunanaciónmás vuelta hacia sí misma y fue la ocasión
parapensarque existían ya las condicionesparalanzar elataque
final a la pobrezay a la discriminación.Habíallegado lahorade
llevar atérmino las ideas delNew Dealde Roosevelt. Elproyecto
liberal tuvo susprimerosasomos en lapolíticadeNew Frontierde
la presidenciaKennedy yencontrósu granoportunidaden 1964,
con el ascensoarrolladorde Lyndon B. Johnson a lapresidencia
y la mayoríademócrataen las dos cámaras.La Social Security Act
de 1935,con su dobleprogramade "seguridadsocial" y de "asis-
tencia pública", resucitó en la más amplia y audazreformasocial
emprendidapor la política Johnsonde Great Societyy War on
Poverty.Una Nueva legislación dio inicio ydirecciónal combate
contrala desigualdad, la discriminación y lapobreza(Economic
OpportunityAct, 1964;Elementaryand SecondaryEducationAct,
1965; Public Works and EconomicDevelopmentAct, 1965;Hou-
sing andUrbanDevelopmentAct, 1965;Medicareand Medicaid,
1965; Civil Rights Act,1964;Voting Rights Act, 1965).
Desdelos tiempos de laprimerapresidenciadeFranklinRoo-
sevelt ningunaadministraciónhabía tenido tan pocasrestric-
ciones políticas como la delpresidenteJohnson.El nuevo
presidente... decidiódeclararla guerraa lapobreza,extender
losprogramasde salud, vivienda, educación ycapacitaciónpa-
ra el trabajo, así comoaumentarlos aportesgubernamentales
estatal, el liberalismonorteamericanofue criticado por el(neojconservadurísmo-en el
lenguaje latinoamericano, en sentido inverso, por el neoliberalismo-, que leimputó el
estancamientoeconómico, el déficit público, el dispendioy desvío de fondos públicos, la
ineficiencia de los programas sociales...,y reivindicó conforme a su tradición los valores
del individualismo racional, el gobierno limitadoy el libre mercado. Por extensión,y no
sin exageración, suele decirse que el partidodemócrataes liberaly el partido republicano
conservador.
22 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
en efectivo y en especie.Paraalcanzar estas metas, elgobierno
federalbuscó que los gobiernosestatalesy locales se convir-
tieran en instrumentosa través detransferenciasque por su
montodifícilmentepodríanrehusarlosgobernadores,alcaldes
y legisladores locales. Según laapreciacióncomún, la alegre
legislación liberal había hecho crecerenormementeal sector
federal. Sepusieronen práctica nuevas armasadministrativas
paraatacar problemasque finalmente, después de décadas de
confusoentendimiento,seenfocabancon claridad. Los libera-
lesesperaronque losresultadosde sus políticasseríanel pleno
empleo, el rápidocrecimientoeconómico, ladistribuciónequi-
tativa de los frutos deldesarrolloentrelas minorías antes des-
preciadasy entre los sectores sociales marginados de las
mayorías, un mayornúmerode viviendas y menosbarriosba-
jos, una mejoratencióna la salud,especialmentea la de los
ancianos y los pobres, alimentosparalos que nopodíancom-
prarlos, capacitaciónlaboralparalos quepodíaseries de pro-
vecho, asistencia en dinero y en especieparalos que no se
podíaapoyar de ningunaotra manera. Losconservadoreste-
mieron en cambio que el resultado fueraun crecimientoex-
plosivo delsectorpúblico y unaumentode lasintromisiones
en las libertadeseconómicas ypersonales.Proliferaron las
agencias. Creció el gasto público.Contadaera la pobrezay
parecíaestar en descenso.Grandesfueron las esperanzas"
(Aaran, 1978: 2-3).
Más allá de esta visión delNew Welfarede la presidenciade
Johnson, el hecho es que el gasto público en"recursoshumanos",
conceptoque incluía los gastos directos y losgrants-in-aiden edu-
cación, salud, vivienda y capacitación, laboral, así como los varios
pagos deseguridadsocial y asistencia pública, en efectivoy en .
especie, creció de 33 957 millones de dólares en 1961 a 42 817 en
1965, a 60 177 en 1967 y a105 983 en1971, cifras equivalentes
ESTUDIO INTRODUCTORIO 23
respectivamentea un 34, 36, 38 Y42% del gastototal del presu-
puestofederal y a un 6.28, 6.43, 7.91 Y 10.05% delPNB. Dentro
del gastototal la parte canalizadaespecíficamentea los pobres
(familias coningresosinferioresa lostresmil dólaresanuales)fue
de 4 552millon es dedólaresen 1961, de 6 136 en 1965, de 10
637 en 1967y de 22 972 en 1971,equivalenterespectivamentea
un 13.42,14.33, 17.68 Y 21.68% del gastopúblico en "recursos
humanos"(Lowi, 1969, 1979).
Característicarelevantede las políticasgubernamentalesde
"GranSociedad"y "Guerraa lapobreza"fue laparticipaciónam-
plia y determinantede académicos eintelectuales.Las ciencias
socialesnorteamericanasdurantela posguerra,particularmentela
economía,la cienciapolíticay la sociología,habíantenidoun de-
sarrollo impresionantee influyente.Habíanlogradoafinar y fun-
damentarsusmétodosde conocimiento,introduciendoprotocolos
formalesy cuantitativosde conceptualizacióny habíanavanzado
en laproducciónde explicaciones causales (o en su casomodelos)
acercadel comportamientode las más significativasrelaciones
económicas,políticasy sociales. Alcomienzode los añossesenta
ya estabadisponibleuna grancantidadde estudiossobrepobla-
ción, desempleo,educación,discriminación,pobreza,saludpúbli-
ca, desarrollourbano..., además deformidables investigaciones
teóricasy empíricasde micro ymacroeconomía.Los estudiosofre-
cían abundanteinformacióny proponíanexplicaciones(correla-
cionesestadísticamentesustentadasentrediversoshechossociales
de interéspolítico-gubernamental,por ejemplo,entre educación
y empleo,discriminacióny movilidad socioeconómica,gasto pú-
blico e inflación ...). Porconsiguiente,seatrevíantambiénaofrecer
pronósticossobrelas consecuenciasque resultaríande ciertos ti-
pos dedecisiones,presentandoestimacionesde su costoy bene-
ficio. El programateórico-políticode lasPolieySciences,esbozado
por H. Lasswelly D. Lerner, en 1951,parecíahabersevuelto re-
alidad unadécadadespués.
24 LUlS F. AGUILAR VILLANUEVA
Sin precedentesfue la incorporaciónde académicosen el di-
seño, laplaneacióny la evaluación de losprogramasde Great
Society y War on Poverty.Las políticasgubernamentalesse basa-
banno sólo en lasinvestigacionessocialessobreempleo,educa-
ción, desarrollode zonaseconómicasdeprimidas,participación
política local, discriminacióny pobreza... sino quetambiénlas
promovían.La nueva legislación social exigía unpermanente
ejerciciode investigaciónde apoyo yasignabarecursosespecífi-
cosparalastareas de investigación yevaluaciónde laspolíticas
en curso. Elentrelazamientodepolíticae inteligencia,tantípico
del estadoasistencial, alcanzó su máximaexpresiónen elPlan-
ning, ProgrammingandBudgeting System(PPBS) de 1965,técnica
de análisisy asignaciónde recursos,provenientedel Departa-
mento de Defensa.La Oficina deOportunidadesEconómicas
(OEO)y la Direcciónde Salud,Educacióny Asistencia(HEW), las
dos agenciasfederalesalrededorde cuales girótoda la política
social, tuvieron a su cargo el diseño y laevaluaciónde las op-
cionespolíticas.
El masivo y misceláneo ingreso depolicyanalysts(economistas,
sociólogos, politólogos, ingenieros, médicos,matemáticosaplica-
dos,investigadoresde operaciones ...) en elaparatogubernamental
tuvo consecuencias decisivasen la idea que de las políticas sociales
se formó granpartedel públiconorteamericano.El consensoen
torno delNew Welfarese fundamentabaindudablementeen los
valoresculturalesde la libertaddel individuoy de la igualdad de
oportunidadesque inspirabanlas políticasgubernamentales,pero
también en la supuestacorreccióndel conocimientocientífico
acerca de losproblemassociales y de lamanerade abordarlos.
Las medidas legalesy administrativas no eran efecto de políticas
voluntaristas, discrecionales, sinoprocedíande ponderacionesy
decisiones racionales del gobierno,respaldadaspor los teoremas,
modelosy tecnologías de los académicosy compartidaspor los
grandes e influyentes publicistas de los medios de opinión. Las
ESTUDIO INTRODUCTORIO 25
reformasdel sistemasocial ypolítico, que sehabíapropuestoel
gobiernoalcanzar,procedíande proposicionescientíficasproba-
das yfrecuentementede cuidadososdiseñosde innovaciónba-
sados en "Investigación y Experimento", "Investigación y
Desarrollo".Esteaire intelectual,técnico, de laspolíticasrefor-
mistascontribuyó a aumentarla confianzaen la capacidaddel
gobierno.Gran Sociedady Guerraa la Pobrezaeran políticas
no sólo legítimas,justas, sinocorrectas.
Estaactitud explicará la magnitud delescepticismoposterior
en elgobierno.Lasnumerosasinvestigaciones que las oficinas gu-
bernamentales,las universidades y lasfundacionesemprendieron
paraevaluarla operacióny los resultadosde lasdiferentespolíti-
cas comenzarona mostrarretrasos,incumplimientos,inefectivi-
dad, desproporciónentre los recursos invertidos y los logros
obtenidos,desórdenesy resistencias en la ejecución,consecuen-
cias imprevistasy contraproducentes,derroches.Los efectossu-
cedidosquedabanlejos de los efectosesperados.De todas las
políticas sociales brotaban sorpresas,frustraciones,cuestiona-
mientos,decepciones.Se pasóentoncesa criticar primero la ido-
neidadde losmétodosde evaluación, paradespuéscuestionarlos
mismosdiseños de las políticas. Semodificaron las evaluaciones
y se rediseñaronlos programas,procurandoque ensimultaneidad
con suoperaciónseinvestigaransuscomponentes,instrumentos,
circunstancias,restricciones.Investigación,experimentación,de-
sarrollo, evaluación,aprendizaje,fue la consigna.Procederin-
vestigando favorecía correccionesoportunas y, sobre todo,
favoreceríaun procesode aprendizajeextrapolablea otros pro-
gramasy otrassituaciones.
Sin embargo,los resultadosdecepcionantesque arrojabanlas
evaluacionesde las políticasfederalesde educación,empleo,sa-
lud, capacitaciónlaboral, desarrollourbano,mostraroncadavez
con mayorclaridad que el problemacentralse localizabaen la
implementaciónde las políticas públicas más que en su diseño.
26 LUIS F. AGUlLAR VILLANUEVA
Sin duda, la prisa de la voluntadpresidencialy la fuerte mayoría
demócrataen las cámarashabíanprovocado legislacionesy pro-
gramas con buenasintencionespero sin objetivos específicos y sin
conexiones precisasentrelas diversasoperaciones.Peroestabaja
planeaciónde la acción federal noerala característicade otros
programas,que habíansido cuidadososy hastadetalladosen su
diseño.De todos modos, el defecto de la vaguedad o el exceso de
pormenorizaciónconducíanigualmentea la conclusión de que las
más noblesintencionesy lasmásgenerosaspromesasde reforma
socialeranderrotadasen el tránsito de la decisión a lasoperacio-
nes, en lapuestaenprácticade leyes yprogramas.Parecíaque un
destino fatalacompañabaa las políticas sociales, sinimportar el
diseñooperativoo la secuencia de esfuerzos y actores."Aprendi-
mos que laimplementaciónno erael breveinterludio entreuna
brillante idea y el abrir laspuertasparabrindarel servicio" (Wi-
lliams, 1975:531). Las investigacionesfuerondescubriendolos di-
versos factores queafectabanla puestaen marchade las políticas
gubernamentales.Estos factores(distorsionesburocráticas,resis-
tencias locales, conflictosintergubernamentales,heterogeneidad
de intereses,diversidad de situaciones,indiferenciade losbene-
ficiarios...) demostrabanque lapromulgaciónde leyesbuenaso
el buendiseño(científico-tecnológico)de unprogramaguberna-
mentalno erancondiciones suficientesparael éxito efectivo de
una política.Estaconclusión, sólo a laaparienciaobvia y trivial,
llamó la atenciónsobre el hecho de que en elpolicymaking,des-
pués de la"gran" decisión,entrabanen juego factores, tal vez
menores,que nohabíansido previstos por leyes yprogramasy
que, sin embargo,distorsionabanlas leyes y losprogramaso sim-
plementelos hacían a un lado. Más aún, elprocesode implemen-
tación fuetambiénla ocasiónparadescubrirla inconsistenciade
muchasrelacionescausales espurias que la legislación y elprogra-
ma degobiernohabíanincorporado,confiandoen los teoremas
de la economía, la sociología, la pedagogía, la ciencia política, el
ESTUDIO INTRODUCTORIO 27
urbanismo. Las conexiones causalesentrefenómenos, contempla-
daspor teorías, modelos y tecnologías, osimplementeno sucedie-
ron o tuvieron lugar en formas imprevistas, con un cortejo de
consecuencias secundarias indeseadas."El artículo de fé que une
a los analistas de laimplementaciónes lacreenciaque el llevar a
cabounapolítica, la instalación deunatecnología, la realización
de un plan, la ejecución deunaley no es algo niautomáticoni
asegurado. Alcontrario,la investigaciónsistemáticay la observa-
ciónespontáneaindican que los resultados de las políticas sociales
y de los planes más innovadores han sidogeneralmenteimprede-
cibles ydesafortunados,cuando menos a los ojos de sus diseña-
dores" (Berman1978: 160)
Gross,Giacquintay Bernstein(1971), Murphy (1971),Berman
y McLaughlin (1974, 1976),Elmore (1975), McLaughlin (1975,
1976)son autores de multicitados estudiossobrelasreformasedu-
cativas: laimplementacióndel título 1 de La Ley deEducación
Elementaly Secundarias (ESEA) de 1965(subsidiosfederalespor
billones de dólaresparalas escuelas locales con granpoblación
de niños de familiaspobresy dispuestas aemprender"programas
educativos especialesparalos desfavorecidos"), elprogramaHead
Start (servicios de educaciónpreescolary de atencióna la salud
para niños de familias en desventaja) y elprogramaFollow
Through (servicios dereforzamientoeducativo en losprimeros
años de laescuelapública, conparticularatencióna los niños
en desventaja).A pesar de lasinterminablesdiscusionessobre
las escalas demedicióny los procedimientosde análisisutiliza-
dos por los evaluadoresde losprogramas,estabaa la vista la
baja efectividadde losprogramaseducativosemprendidosbajo
el principio de la igualdad deoportunidades.Las habilidades
cognoscitivas y lingüísticaserancasi tanpobrescomoantesy no
manteníanuna relaciónsignificativa con lastécnicaseducativas
empleadasni con los gastos y losesfuerzosinvertidos."Después
de dos años de esfuerzo concertado, losevaluadoresno pudieron
28 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
documentarla efectividaddel título implementacióny tampoco
determinarsi hubo algúnprogramaen operaciónenel nivel lo-
cal. Los fondosdel título implementaciónhabíansimplemente
desaparecidoen elpantanode los sistemasescolareslocales, con
algunas trazas aquí y allá de algo quepudo habersido un pro-
gramaeducativo decaráctercompensatorio"(Williams y Elmo-
re, 1976: 102).
El libro de MarthaDerthickNew Towns In- Town:Why a Fe-
deral Program Failed(1972) es un ensayo clásicosobrela más
importantepolíticaurbanade la presidenciade Johnson, fruto
de su idea ycompromisopersonal.Las metas delprogramafue-
ron mejorarlas decadentescondiciones de viday habitaciónde
los pobresde la ciudad, foco decrecienteviolencia y criminali-
dad, así comoreconstruirla imagende ungobiernopasivoante
el deteriorourbanode lasprincipalesciudadesnorteamericanas.
Un desarrollourbanoy habitacionalintegrala través de laventa
de terrenosde propiedadfederal en las áreasmetropolitanasa
preciosbaratosfue consideradoel nuevo y decisivoinstrumento,
que venía asumarsea los tradicionalessubsidiosgubernamen-
tales derenta, compra, subsidiospara construcción,manteni-
mientoy renovación. Elprogramaestuvo a cargo delDepartment
of Housing and Urban Development(HUD), que intentólanzarlo
en sieteciudadesamericanas. "Elintento de la administración
Johnsonpor crear nuevascomunidadesmodelo en terrenosde
propiedadfederalenlas áreasmetropolitanascomenzóen el ve-
ranode 1967. Sin embargo,cuatroaños mástarde,no sehabían
aún terminado de construir ninguna de lascomunidades...El
programafue inequívocamenteun fracaso. No sólo no alcanzó
sus objetivos, sino que tampoco dejóresultadosvisibles. Tres
proyectos(en SanAntonio, New Bedfordy SanFrancisco)mu-
rieron de inmediato.Los otroscuatro(en Washington,Atlanta,
Louisville, Clinton Township) encontraronenormesdificultades
y retrasos.En la primaverade 1971 estabanapenas enconstruc-
n"Q¡"?
... v" .... -$ ¡:.. '
Es'ruDIO INTRODUCTORIO 29
ción trescientasunidades.Si se iba aterminaralgúnproyectoy si,
una vez terminado,se realizaríala concepciónfederal de la co-
munidadmodelo,era algo totalmenteincierto" (Derthick, 1972:
XIII-XIV).
El ensayo deJ. Pressmany A. \Vildavsky, Implementation
(1973), centrósu atenciónen losprogramasde la EconomicDe-
ve/opmentAgency(EDA), orientadosa lacreaciónde empleosper-
manentesparalas minoríasa través deldesarrolloeconómicode
las localidades.Para ello revisaronel experimentode Oakland
(1966-1970)que buscabamostrarejemplarmentecómo la cons-
trucción de obras públicas junto con financiamientosatractivos
paralas empresasprivadaseraun óptimo incentivo paraque los
empleadoresdinarnizaransus negocios ydesencadenaranprocesos
de contrataciónde las minorías.En 1966,EDA anuncióla voluntad
del gobiernofederal de invertir 23 millones de dólaresen Oak-
land, con el fin decrear tres mil empleosentre los residentes
desempleados.Tresañosdespuéssehabíancanalizadosólo cuatro
millones ycreadoapenas63 empleos."A estepaso,pasaríanotros
veinteañosantesde queestaoperaciónde emergenciagastarael
dinerodestinadoa crearlos empleosy pudieraevitarque lagente
provocararevueltasen lasciudadeso tomaraparteenellas.Parte
de los tres millones se fueron parala construcciónde un pasoa
desnivel... y elrestose gastó en loshonorariosde losarquitectos.
El Congresoaprobólos fondosnecesarios,las autoridadesde la
ciudady lasempresasdieronsu aprobación,seanuncióel progra-
ma al público con bombosy platillos. Pero, años mástarde, las
construccionesno habíansido terminadas,los financiamientosse
habíanagotadoy los resultadosen términosde empleopara las
minoríaseranmagros ydecepcionantes"(Pressmany Wildavsky,
1973:XIX-XX).
Todasestasevaluacionesoficialesy académicasde laspolíticas
y sus resultadosfueron socavandola esperanzaen la capacidad
del gobiernocomoel agentede lagranreformasocial.La decep-
30 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
ción, que tuvo comienzosintelectuales,se volvió total y penosa
cuandola Guerrade Vietnamdevoró losrecursoseconómicosy
moralesde lapolíticadeJohnson.El "consensoliberal" entróirre-
mediablementeen crisis. Mástarde, los escándalosde la presi-
dencia de Nixon terminaron por sepultar la confianza de la
posguerraen la capacidady honestidaddel gobiernofederal. El
New Federalismnixoniano corrigió,reorientó,atenuólos progra-
mas sociales, no los canceló,perolasinnovacionesdesaparecieron
en elmarde ilegitimidad en quedesembocósu gobierno.Conce-
damos queestahistoriaestadounidensetiene de sobraanalogías
en la historiapolítico-administrativamexicana,latinoamericanay
de tantosotros países.
Exhibir el incumplimientode objetivos, losretrasosimpensa-
blesy los costos excesivos de las políticas sociales fue latónicade
los primerosestudiosde la implementaciónde políticas.En opio
nión de Bardach(1977)propiciaronunaconciencia"escéptica,so-
fisticada, anti-ideológica, tal vez post-liberal", y originaron las
"herejíaspost-liberales".
La primeraherejíaes elescepticismorespectode los funda-
mentosintelectualesde lareformaliberal. La segundaherejía
afirmaque, aun sisabemoslo que sepuedehacery podemos
encontrarlos líderespolíticosdispuestosa hacerlo,el gobierno
estáprobablementemal cortadoparallevar a cabo eltrabajo.
En el fondo, esprobableque lasestrategiasregulatoriasy bu-
rocráticasquehanempleadocontodaconfianzalos gobiernos
seanineficaces si no es que dañinas... Laterceraherejía,con
baseen las dosprimeras,afirma que,aunsi se sabe lo que se
debehacer,seencuentranlos líderespolíticos dispuestosa ha-
cerlo y sepuedediseñarunaestrategiaapropiadade interven-
ción gubernamental(esto es,mínimamenteburocrática),no se
puedeasegurarque laestrategiaserábienllevadaacabo... La
más simpleestrategiagubernamentalpuedeimplicar activida-
ESTUDIO Il\'TRODUcrORIO 31
descomplejase interrelacionadasde muchosnivelesde ofici-
nasy agenciasde gobierno,organizacionesprivadas,asociacio-
nes profesionales, grupos de interés y poblaciones de
beneficiarios(1977: 4-5).
Para ningún autor las razones del"fracaso" de las políticas
socialesfueronde ordenmoral, corrupción,mentira,pereza,irres-
ponsabilidad... de funcionariosaltos omenores."Si ellos decep-
cionaronlas expectativasque el público puso en elgobierno es
porqueellos tambiénseengañarona sí mismos"(Derthick, 1972:
XIII). Las razonesinvocadasfueron de ordenpolítico-administra-
tivo. A la izquierda,los "radicales"indicaronque elcambiosocial
impulsadopor los liberalestenia necesariamenteque ser mucho
menordel esperadoy estabacondenadoal fracaso,por cuantolas
políticasdel New Welfaredejabaninalteradala estructuradesigual
y contradictoriadel sistemacapitalistanorteamericano.A la de-
recha,los "neoconservadores"denunciaronla incapacidaddel go-
bierno libera] (demócrata) y reivindicaron los mecanismos
correctivosdel libre mercado.Se afirmóque cualquiergobierno
corporativo-pluralista-incrementalistaes un "gobierno que no
puedeplanearni alcanzarla justicia", un "gobierno impotente,
que no por ser másgrandees máspoderoso"(Lowi, 19: XVI).
Todas las reformassociales queemprendeson capturadasy ex-
plotadaspor poderososgrupos particularistasde interés,al mar-
gen de la leyy al abrigo detransaccionesocultas.
1I. Los primerosestudios
sobre laimplemeruacion
A la distanciade diez oquinceaños es fácilafirmar irónicamente
que los primerosestudiossobrela implementaciónse llevaron a
cabo desdela óptica del"nada funciona" (Rein, 1983) o desde
"los horroresde la guerra" (Linder y Peters,1987). Sinduda, la
32 LUIS F. AGUILAR VILLANUEV A
"primerageneración"de investigadoresno fue optimista.Vital-
menteno teníanrazónparaserlo, aunquesu presuncióninicial
de laspolíticasfederalescomo "zonade desastre"los condujoa
generalizacionesteóricamentediscutibles. No sólodescubrieron
y explicaronlos defectos,conflictos, retrasos,distorsiones... que
acarreabanlaspolíticas.Afirmaron tambiénque esassituaciones
eraninherentesa la puestaen prácticade todapolítica. "Hasta
la política másrobusta-la que estátanbiendiseñadaque pare-
ceríapodersobreviviral procesode implementación-tenderáa
malograrse.Los síntomasclásicos de bajodesempeño,retrasoy
escaladade costosapareceránforzosamente"(Bardach,1977: 5).
Con ello, deliberadao inadvertidamente,la primera literatura
llevó agua a losmolinos del neoconservadurismo(entre noso-
tros, neoliberalismo)norteamericanode los añosochenta.Pero,
posicionesideológicasy políticasaparte,fue sumérito innegable
mirar con ojos nuevos un hecho tan viejo comolimitadamente
entendido,a saber,que la accióngubernamentalarrastrasiem-
pre un déficit en susresultados.Es evidenteque los fracasos
puedendeberseamuchos factores,perouno fundamentales que
es inexistenteo defectuosala implementaciónde laspolíticas.
Los gobiernossuelenser mejorescuandodiscurreny legislan
acercade lasreformassociales quecuandolas efectúan.Por en-
de, rescatarony destacaronla importanciaque parael éxito de
la política tiene la implementacióny no sólo sudiseño.Con ello
cuestionaronla tendenciadel policy analysis a encerrarseen el
momentode la decisióny a considerarloel pasosustantivode
la política y el determinantede su éxito.Cuestionaronparticu-
larmentela perspectivaeconomicista,ingenierily contableen la
que se habíaconfinado la toma de decisión de lapolítica. En
segundolugar, localizaronlos factoresque inciden en la imple-
mentacióny ocasionansu fracaso.Antesde estosestudios,pocos
habíanpercibidoel problemao lo habíanentendidorestringida-
mentecomoun simple problemaadministrativou organizacional
ESTUDIO INTRODUCTORIO 33
a manejar.A ellos se debe el énfasis en elcarácterpolítico de la
implementación.
El fracaso de laspolíticas tiene obviamentemuchas causas.
El error en ladecisióngubernamentales la causa más invocada.
El precio que pagael liderazgogubernamentalpor su sobreac-
tuaciónes el que se leconstituyaen el origen de los males.El
error puedeser teórico o técnico,en el sentidode que laestra-
tegia deaccióndiseñadano produceel efectoesperadoy aspi-
rado como fin.En los casos másimpugnadosse imputael error
adeterminadaspredisposiciones,proclividades,del gobiernopor
ciertaspautasde análisis de losproblemasy de selecciónde al-
ternativas,o bien,a lascaracterísticasrígidas delsistemapolítico
queobligana considerary desahogarlos asuntospúblicosdentro
de un mismoarreglodeintereses...Enestaperspectiva"política"
la cuestiónbásicaes laequivocaciónde ladecisióngubernamen-
tal y, por tanto,se tratade prevenirlao repararla.Es lacuestión
del diseñode la "buena"política. Si sepuedeproyectarun ob-
jetivo con consensoy si se puedediseñarun objetivo factible,
todo estáresueltoenteramenteparapresidentes,asesores,legis-
ladoresy clientela.Pero,másfrecuentemente,se hanimputado
los defectosy fracasos a laejecuciónde las decisiones.En esta
perspectiva"administrativa"o "burocrática"los determinantes
son la desorganizaciónde las agencias, laimpropiedady rutina
de los procedimientos,la incompetenciatécnicao la apatíade
los agentes,los vicios moralesque rodeanel desempeño...La
cuestiónbásica esentoncesla direccióny el control paralograr
una ejecucióndisciplinaday productiva(intercomunicación,in-
centivos,supervisiones...).
Ambas perspectivas, fa del diseño y la de la ejecución,heredan
la tradicionalseparaciónentrela política y laadministración,entre
los decisores y losoperadores(simplesejecutores).No hayenton-
ces unobjeto de conocimientoindependientedenominable"im-
plementación".Antes hay una decisión política, después sólo
·34 LUIS F. AGUlLAR VILLANUEVA
simple administración.A la ciencia políticainteresasólo el mo-
mento de la decisión pública, el estudio delprocesoconflictivo
y/o concertado-delas opciones políticas y el de laelecciónvincu-
lante.Lo que sucededespués de ella no esmateriade politología
sino asuntode las "ciencias administrativas", de técnicasgeren-
ciales ydesarrollosorganizacionales. Sin embargo, no es así."En
principio algunos actos administrativossimplementeejecutanuna
decisiónpolítica previa. Si es así, nospodemosolvidar de ellos
por cuantono formanpartedelpolicymaking.Sin embargo, la ma-
yor partede los actos administrativos o quizá todos elloshacen
política y cambianla política alintentarimplementarla.En este
casodebemosanalizarla implementacióncomopartedel policy-
making" (Lindblom, 1980: 64).
La tendenciaa reducir el estudiode lapolítica al granmo-
mento decisoriode gobierno,al diseño yselecciónde la mejor
opción de conductarespectode los fines, llegó a suapogeoen
1965 con lainstauracióndel "presupuestopor programas",en el
gobierno federal norteamericano.Economistas,investigadores
de operaciones,analistaspolíticos, administradorescientíficos,
procedierona desagregarlos grandesfines de lalegislacióny
administraciónfederal en objetivos precisos (con resultados
mensurablesparafines decomprobacióny evaluación)y a dibu-
jar cursos de accióneficientesy controlables(recursos,técnicas,
agentes,situaciones,tiemposy movimientos...) pararealizarlos
objetivos.PPBS hizo que laatenciónde decisoresy analistaspo-
líticos seconcentraraen la ponderacióny elecciónentrevarias
opcionescompetitivasde realizacióneficientede objetivos.Un
clima denormatividady prescripciónerarespirable,con exigen-
cias tanto másampliascuantomás seconsiderabaque eranpo-
. líticas deinterésnacionalgeneral.Más aún, esteenfoqueno sólo
privilegió el momentodel diseño de las políticas.Tambiénpri-
vilegió el nivel supremode la decisiónde laspolíticas,el de la
presidenciafederal.Presuponíaentoncesque ladecisión"racio-
\
ESTUDIO INTRODUCTORIO
(
35
nal", unavez tomada, sedesarrollaríaal pie de laletra del pro-
.gramay que las decisiones de la Casa Blancadescenderían'inal-
teradasdentrodel caucey en el tiempoestimadopor las diversas
escalones de las direcciones federales, de los gobiernosestatales
y locales, de las agenciasoperadorasde los servicios, hasta los
street-level bureaucrats.Estasuertede jacobinismo tecnocrático,
tan intelectualcomo veleitario, fue el-derrotadoen los años se-
senta. Laliteraturade la implementación,pese a su críticay de-
cepcióngubernamental,reivindicó la naturalezapolítica de las
políticas.
Más allá del diseñoestála implementaciónde la decisión. Y
más allá delpresidentey de la legislaturaestála complejared
de organizacionespúblicas, con susinteresesy sushábitos,que
se encargande transformarlas decisionesen hechosefectivos-.
Estos dosrecordatoriosson pertinentesy decisivosparael des-
tino de laspolíticaspúblicassi han de llegar a serefectivamente
políticas,componentesde lahistoriasocial real, y nosimplemen-
te discursos degobiernoy escritos de leyes,una simple "colec-
ción de palabras", para usar la expresión de Bardach. Los
primeros estudiospudieronhaber exageradosus pretensiones
teóricasy suspronósticos.No deja desorprendersu juicio tan
drásticocomoinfundadoquetodapolítica,por el hecho detener
que serimplementada,estácondenadaal fracaso, alincumpli-
miento. Pudierontambiénhaberdado inicio auna modainte-
lectual que usó eltérmino implementacióncomo una nueva
manerade decir las mismas cosas que desdesiemprelos estudios
tradicionalesde administracióny organizaciónpúblicahabíandi-
chocandiverso lenguaje. Ambas cosas dehechosucedieron.Sin
embargo, ello nomenoscabasumérito dehaberllamadola aten-
ción sobreel problemade laimplementaciónde políticas,haber
reivindicadosu especificidadcognoscitiva,habergeneradonue-
vosconceptosy explicacionesde unfenómenorestringidamente
entendidoy, en particular,haberenriquecidoel policy analysis
36 LUISF. AGUILAR VILLANÚEVA
sacándolode suconfinamientoen el análisis decosto-beneficioy
en su pretensiónde identificar indiferenciadamenteracionalidad
económicay racionalidadpolítica.
i.Implementationanalysises un vino nuevo o sólo un vino viejo
enbotellasnuevas? ¿Es sólo una nuevaetiqueta?En realidad
es un poco ambas cosas cuando se revisa el campo de estudio.
En su forma más superficial es sólounanuevaetiquetapara
la vieja observaciónde que los mejores planes de losratones
y los hombresse frustran. Después deldesastrede Vietnamy
lasdecepcionesdeGreat Societyno sorprendeque hayatenido
gran aceptaciónel estribillo queaderezala sabiduríapráctica
con términosracionalistas y que sirve de descripción, explica-
ción, racionalizacióny excusa de los fracasos del diseño de las
políticas...En su forma cabal, el análisis de laimplementación
puedeserunabotellanuevaparaun vino viejo. Yseríagrave
errorpasarpor alto el valor de la nuevabotella.'Al insistir en
que,paracumplir con lasresponsabilidadesdel diseñadorde
políticas, serequierecontarcon juicios acerca de lo que real-
mentepuedaacontecersi se eligeunaopciónpolíticaenlugar
de otra, los analistas de laimplementaciónobligan a los eco-
nomistas a ir más allá de sussupuestoscomplacientesy sim-
plificadores acercade cómoel gobierno puedeactuarsi se
adoptaunadeterminadapolítica. Del mismo modo obligan a
los especialistas en organizaciones y a los politólogos a ir más
allá de sumanidaadvertencia: "el asunto es mucho más com-
plicado"... Ir más allá del trabajoordinario de la ciencia polí-
tica, de lateoríade la organización, de la economía, con el fin
de llegar ainferenciasútiles parael diseño de las políticas no
es un logroinsignificante.,(Esto) sugiere que hayfermentos
en el implementationanalysisque puedeneventualmentepro-
ducir un vino nuevo(Moorey Allison, 1978:154-155).
ESTUDIO INTRODUCTORIO 37
11. 1.Los defectosy excesos de
las políticasfederales:M Derthick
Uno de los trabajos más citados en los añossetenta,además de
sercronológicamenteuno de los primeros, es el deMarthaDert-
hick (1972),NewTownsIn-Town.Su mérito eshaberlanzadopor
primeravez lapreguntateóricaWhya federalprogramfaíled?, por
qué fallan los programas federales, yhaberinauguradoun nuevo
interésde conocimiento y una nueva dirección derespuesta.Su
planteamientolleva al concepto un estado de concienciagenera-
cional y abre una línea de estudio dentro de la ciencia política
norteamericana.Su investigación puso de relieve "los límites de
la centralización",cuestionando el supuesto de la fácil y subordi-
nadaarticulaciónde los gobiernos estatales y locales algobierno
federal. En consecuencia, criticó que los planificadores y analistas
federales hayan dejado fuera de toda consideración en el diseño
de la políticacomunitaria-habitacionallasresistencias eindiferen-
cias deautoridadesy grupos de nivel local, que elprogramaen-
frentaría en el momento de ser puesto en operación.La tesis
específica es que: "el fracaso se debióprincipalmentea lalimitada
capacidad del gobierno federal para influir en las acciones de los
gobiernos locales y a sutendenciaa proyectar metas ideales. Estas
dos incapacidadesson inherentesa la posición que elgobierno
central ocupa en el sistema federalamericano"(1972 :83).
Pararealizarsus políticas nacionales lapresidenciano puede
más quepasara través de la red de los gobiernossubnacionales
y, por ende,necesitaactuar exitosamente en el nivel de la política
local. En un sistema federal esto significafrecuentementeofrecer
incentivos en forma de subsidios ydeterminarlas condiciones de
su entrega.Todo ello implica:"tenerun conocimientosuficiente
de la política local con el fin dedeterminarcuálespuedenser los
incentivos idóneos y necesarios,poseerlos incentivos en cantidad
suficiente y canalizarlosoportunamentehacia loscentrosdel po-
38 LUIS F. AGUlLAR VILLANUEVA
der local cuyo apoyo senecesitaparapoderalcanzarel propósito
federal" (1972: 84).Estastres condicionesno fueron cumplidas
enel programafederalconocidocomoNew Towns In- Town.Hubo
"conocimientolimitado" del sistemapolítico local (lasautoridades
localesno estabaninteresadasen desarrollarel programa,ni dis-
puestasa provocaro enfrentarunaprevisibleoposiciónlocal que
acarrearíamayoresdaños que losbeneficiosdel programa...). Hu-
bo también"limitada provisión de ayuda", en elsentidode que
el incentivo de la comprade tierrasfederalesa bajoprecio pero
a cambiode aceptar desarrolloshabitacionalesparalos pobresy
las minoríasfue consideradauna transacciónpolítico-económica
desventajosao muy poco atractiva.Por ende,hubotambién"limi-
tadouso de la ayuda", la cual nopudodespertargruposde apoyo
ni disuadir a los movimientosde oposiciónlocal. Si aestascon-
diciones incumplidasse suma"la inflación de los objetivos" se
tieneel cuadrocompletodepor qué talpolíticaestabacondenada
al fracaso.
Objetivosinflados, desmesurados,parecenser unainclinación
delgobiernofederalenla ideaciónde sus políticas. No secontenta
con alcanzardeterminadasmetasconcretas,sino queaspiraa que
suslogros seaninnovadores,ejemplaresy edificantes,portadores
de unpoderoso"valor simbólicoparatodala sociedad".Idealismo
y federalismoparecenir de la mano.Estoquedóde manifiestoen
el programahabitacionalde lapresidenciade Johnson.No se tra-
tabasólo deconstruircasaspara los pobresde lasciudadesprin-
cipales de los EstadosUnidos, sino de"crear una comunidad
modeloparala sociedadurbanade lasegundamitad del sigloxx".
Ahora bien, el objetivo de unazona habitacionalcon integración
social y racial, con nuevos estilos de vida y deinteracción,con
participacióncomunitariaen su gestión, coninstalacionesde de-
sarrollo educativoy expresiónartística... forzó aun plan de tal
complejidadeconómica,política, cultural y técnicaque,necesa-
riamentetenía que sobrepasarla capacidadgubernamentalde
ESTUDIO INTRODUcrORIO 39
su realización.La dificultad de llevar a cabo muchos planes fede-
rales resideprecisamenteen que sus objetivostiendena ser gran-
diosos, excesivos,por la magnitud de sucoberturay de su
idealidad (de su"efectodemostración").Estapropensiónsedebe
a la "posicióncentral"que el gobierno federal ocupa en el sistema
político. "Su escala dejurisdicción y su lejanía de la ejecución
materialde losprogramasnacionales" lo lleva aproyectarobjeti-
vos quetrasciendenlos asuntos singulares de las localidades (los
cuales además desconoce), y objetivossupuestamentecapaces de
sacudir la rigidez y hastamezquindaddel arreglo de losintereses,
usos ypodereslocales.La ideaculturaldel "gobiernocentralcomo
activista social" esparadójicamenteuna de lasfuentesde su ine-
ficiencia.
El programadeventade losterrenosfederales no es más que
un ejemplo de unfenómenogeneralquerequiereexplicación:
la tendenciadel gobierno federal a ser elinnovadorde las
políticas públicas y la fuente de las definiciones ideales del
bien público.La división deautoridaden el sistemafederalha
tendidoa asignar al gobiernocentralel papeldel reformador
de los asuntos locales... Suseparaciónde la política y de la
administraciónlocales hapermitidoque los políticosfederales
tiendana formular objetivosidealese innovadores... Ellos son
libres, mucho más libres que lasautoridadeslocalesparapo-
nersepúblicamentedel lado del progreso y de los grandesprin-
cipios. No teniendoque decidirordinariamentesobrecasos
concretos, notienentampocoporquéhacerlos compromisos
que los casos singulares implican. Más lejosestánde la casuís-
tica, más capaces son de principios (1972: 94).
Su análisisarrojaalgunas observacionestendientesaevitarque
las políticas nacionales fracasen. Se exige"una buena repre-
sentación de losintereseslocales","generarun apoyo local crean-
do organizacionesaliadas","promoverajustesentreel programa
\
40 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
federaly los intereseslocales", condiciones todasausentesen el
programa urbanoen estudio. La reivindicación de ladescentrali-
zación esunade las lecciones que dejó laadministraciónaltamen-
te centralizadade Johnsony que motivó el NuevoFederalismo
de Nixon.Derthick insiste en laadaptaciónrecíprocay enrique-
cedorade las perspectivas federaly local. Ello va a significar que
"ningúnprogramafederal va a alcanzar un éxito total.En el pro-
ceso deajustea los intereseslocales, secomprometenlos pro-
pósitospuramentefederales... con elresultadoneto de que los
programasnacionalesno son ni'federales'ni 'locales'sino-una
mezcla'de ellos' (1972:97).Esta mezcla consiste en elaporte
productivode diversasperspectivasal diseñoy desarrollode las
políticas.La perspectivafederal, nacional,trasciendeel provin-
cianismode losintereseslocalesy expresaobjetivosinnovadores
y universales.La perspectivalocal representalas posicionesde
los interesespolíticos activosy fija el punto de referenciafun-
damentalde las políticas, que nopuedeser ignorado nihostilizado
sin que la política sea penalizada con distorsiones einefectividad.
Los "límites de la centralización"saltan a la vista en los incum-
plimientos,retrasosy aumentode gastos, que son loscompañeros
de viaje de la política en su recorrido por el mundo local.
Es obvia lo generico de larecomendacióno propuestade so-
lución, que no resuelve más queverbalmenteel problemade la
implementación.Sin embargo, este estudioprimero recuperael
carácterpolítico del diseñoy del desarrollodelas políticas, ro-
zandouna eternacuestión de la teoría política, a saber: cómo "el
procesode gobiernoha de reconciliar los idealesabstractosy los
interesestangibles,particulares"(1972:102).Contralas esperan-
zasesperaen la capacidad del sistema federal de gobierno. Y de-
positael punto crucial del éxito o del fracaso en laestructurade
las ｲｾｬ｡｣ｩｯｮ･ｳ intergubernamentales.Apunta tambiénlas cuestio-
nes de laadaptacióny del ajusteentreprogramafederaly circuns-
tancia local de gobierno, tópico que años despuésestaránen el
ESTUDIO INTRODUcrORIO 41
centrodel debateteórico y práctico de los estudios deimplemen-
tación'(Berman, 1978, 1980; Elmore, 1978, 1979; McLaughlin,
1976,1978; Majoney Wildavsky, 1979;Browne yWildavsky1983).
Porúltimo, en añosduramentepolémicos contra el estiloper-
sonal degobernarde Johnson y contra ladesbordadaadministra-
ción demócrata,insiste en la tesis de que ni la idiosincrasia
presidencialni las posiciones ideológico-políticas de lospartidos
son losprincipalesdeterminantesdel desvío y del fracaso de las
políticas. El factor causal decisivo son "las limitadascapacidades
del gobierno federal". Unproblemade estructurainstitucional,
no de diferencias depersonalidadesy de orientaciones,está en la
base delproblema.
En tanto esfuerzopor ofrecer habitación a lospobresy, más
aún,por construircomunidades modelo, era másprobableque
el programasurgiera de una administración liberal que deuna
conservadora.Sepuedeargumentarque al menos una de las
incapacidades-la tendenciaa proyectar objetivos ideales e in-
novadores-no es característica de la administración federal en
generalsino sólo de las administraciones que son'progresis-
tas'. Dichocrudamente,el fracaso delprogramade losterrenos
federalessólo podía sucederles a losDemócratas.Otros tipos
de fracaso, los que se derivan del hacer demasiado pocoen
lugar delintentarhacer demasiado, afectanpresumiblemente
a losRepublicanos... Sin embargo, lo que de aquí sedesprende
es que las diferenciasentrelas administracionesfederalesson
sólo diferencias de grado y no de género (172:99).
JI. 2. "La complejidadde la acción
conjunta": Pressmany Wildavsky
El ensayo que recoge el clima del tiempo, queinaugurala litera-
tura sobrela implementación,que ofrece losprimerosconceptos
42 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
y explicaciones y cuyosteoremasson hasta la fecha unpunto de
referencia,es el de JeffreyL. Pressmany AaronWildavsky (1973)
Implementation.(Su largosubtítuloirónico lo dice todo:"Cómo
las grandesexpectativas deWashingtonse malograronen Oak-
land, o por qué resultaasombroso que losprogramasfederales
funcionen.Saga de la oficina deAdministracióndel Desarrollo
Económico,narradapor dosobservadorescompasivos quedesean
reconstruirla moral sobrela base de esperanzasfrustradas").Su
novedady mérito consisteen su aporteteórico al entendimiento
y a la explicación delproblema-procesode la implementación
pues introduce distinciones conceptualesfundamentales,acota
con precisiónsu objeto de estudio y construye lasprimerascate-
gorías e hipótesis de su desarrollo. Setrata de un libro concep-
tualmentefrío en la superficie,pero agitado su fondo por la
frustración,por la sensación de que los fracasosgubernamentales
no hanenseñadonadaa nadie:
Tocamosun nervio muy sensible.Nuestrapreocupaciónpor
los obstáculos con quetoparonlos numerososprogramasde
gobierno,intentadosrecientementeparaaligerar la pobreza,
no se.debió sólo al hecho de que habían sido un fracaso.En
efecto, deentradaera esperableunaciertadecepción. El ma-
lestarpúblico procedemás bien de lapercepciónque, en tér-
minos generales,no hemosaprendidonadadel- fracasoy, en
consecuencia,que estamos hoy tan necesitadosy confundidos
como loestábamosantes (1973:127-128). .
El fracaso de las políticas federales es elhorizontedel ensayo.
Perono el fracaso que esimputablea la oposición o a laausencia
de apoyo aunadeterminadapolítica.Tampocoel quesucedede-
bido a criterios legislativoscontradictorioso ambiguos o a falta
de financiamientoadecuadoen calidad,montoy oportunidad.Es-
tasfuentesde fracaso deunapolítica, aunquerealesy frecuentes
ESTUDIO INTRODUCTORIO 43
(el trabajo de Derthick lo habíamostradorecientemente),nada
tienenqueverpropiamentecon laimplementación.Son fracasos
por aborto,dado que laspolíticasnuncase iniciaron de verdad
o no tuvieron la oportunidadde desplegarse.Tampocoes sor-
prendentesu fracasopuessu explicaciónes obvia.En cambio,
haysorpresay, por tanto, impulso a labúsquedade explicación,
cuandosemalograunapolítica que desdesu comienzogozó de
consenso serio,disponibilidadde recursos,criterios legislativos
precisosy compatibles,y la oposiciónfue inexistente... (1973:
87-93).Cuandose cumplenestascondicionesy, pesea ello, so-
brevieneel fracaso,porquelos resultadosnuncallegarono que-
daronmuy lejos de losefectos esperados,se estáentoncesen
sentidopropio y estrictoen el campo delproblemade la imple-
mentación.No todoslos fracasos de laspolíticasson reconduci-
bIes a laimplementación,pero éstaes una de susfuentesmás
gravesy desconcertantes,por cuantolos factoresque nospare-
cen decisivosparael buendesarrolloy cumplimientode la po-
lítica estuvieron presentes.Con este recorte conceptual, el
campo deestudiode laimplementaciónquedamejor ｣ ｩ ｲ ｣ ｵ ｾ ｳ ｣ ｲ ｩ ﾭ
to y constituyeun objeto de conocimientooriginal.
Dar suconceptoa la implementacióny a lo quedebeser con-
sideradoproblemade implementaciónes laprimeratarea.El sig-
nificado primero del término "implementar" es derivado del
lenguajeordinario(inglés): llevar a cabo, llevar a efecto,efectuar,
realizar,producir,cumplir, culminar,completar... El verbodenota
la acción que seejercesobreun objeto,consideradofalto, defec-
tuoso,desdeun cierto punto de vista, con el fin dedotarlo de
todos loselementosnecesariosparaque llegue a superfeccióno
acabamiento.Enestecontexto es obvio que lo que seimplementa,
el objeto de la accióndenotadapor el verbo implementar,es la
política.Procedeentonces,lógicamente,unaclaradistinciónentre
la política y el acto deimplementarla.Estadistinción no suele
hacerse connitidezen lasconcepcionesprevalecientesde políticos
44 LUIS F. AGUlLAR VILLANUEV A
y analistas sobre lo que hay queentenderpor política, con el re-
sultadode privar de consistencia teórica (einteréspráctico) al
acto deimplementaciónde la política, descalificándolo como un
objeto de estudio propio y distinto. Este defectoconceptualha
tenido, a su vez consecuencias prácticas nocivas en el diseño, de-
sarrolloy evaluaciónde laspolíticas,al ignorarel papelcrucial
que la implementacióntiene parala efectividadde la política.
Por"política"seentiendefrecuentemente"una declaraciónde
intenciones","una declaracióngeneralde metas y objetivos". Es
el caso de laafirmación"nuestrapolítica esgenerarempleopara
las minorías", en el sentido de anunciar lo que sequierehacer.
El discurso político estárepletode declaraciones de noblespro-
pósitos públicos y buenas intenciones. Por otro lado,tambiénse
entiendepor "política" el "comportamientoactual", "lametay su
actualcumplimiento".Es el caso de la afirmación"nuestrapolítica
es generarempleoparalas minorías", y serelatanenseguidalas
acciones decreaciónde puestosde trabajo, decontratacionesre-
alizadas, depoblaciónempleada.Entreel extremo de un concepto
de política como"declaraciónde intenciones"-anterior a toda
acción-y el extremodel otro concepto depolítica como "decla-
ración deresultados"-posteriora todaacción-hay que reivindicar
y recuperarel espaciointermediodel actuar, elconjuntode ac-
cionesque transformólas intencionesen resultadosobser-va-
bles. Este espaciointermediodel actuar es precisamente el acto de
implementación.
Pressmany Wildavskyproponenuna definición formalizada
de lapolítica como teoríao hipótesis causal, como"una cadena
causalentrelas condiciones iniciales y las futuras consecuencias:
si X, entoncesY" (1973 : XV). Parael caso específico deOakland
la.hipótesises: "Si el gobierno federal...proporciona23 millones
de dólaresen préstamosy subsidios a empresasy si éstasaceptan
contratarminorías después deemplearel dinero, entoncesse
construiráninstalacionesque crearánnuevos empleosdestinados
ESTUDIO INTRODUCTORIO 45
a las minorías (1973 : XIV). Según esta conceptualización, pers-
picazpero imprecisay no refinadaen el texto, la política es la
formulación de una hipótesis de relación causalentre acciones
humanas (noentreeventosnaturalessegún una "regla de aconte-
cimiento" fija y univeral) y como tal formula una relación causal
todavíapor efectuarsey todavíapor comprobarsesi es efectiva o
simplementeinexistente.
La política comienza aabandonarel cielo de los proyectos y
deseos y a tocar el mundo real sólo cuandoocurrenlas "condicio-
nes iniciales", ypor consiguiente desatan el proceso de causación.
Las "condicionesiniciales" parecenser dos hechos: el consenso
en torno del objetivo de la política,por ende, entorno del acon-
tecimiento que se desea ocurra (en su estudio de caso, elempleo
de las minorías) y el consenso en torno de los recursos e instru-
mentos a utilizarparaproducir el acontecimientopreferido (en
su estudio,préstamosy subsidios públicos).En el fondo, son los
medios y los fines de un curso de accióno" dicho en lenguaje
causal, son los factores productivos y los efectos esperados deun
curso de acción. Obviamente, las condiciones iniciales, aldeter-
minar la orientacióny la capacidad productiva de la acción, res-
tringen las opciones de acción.Sólo la clasede acciones congruentes
con esadeterminadaorientacióny compatible con elempleode
esos recursos einstrumentosson las que sepodránponeren juego
pararealizarel acontecimientoesperadoy aspirado por la política.
La implementaciónseráprecisamenteel conjunto de las acciones
a ･ｮ｣ｯｮｴｲ｡ｉ､ｕｳｾ･￱｡ｲＬ ｊｬｾｶ｡ｲ acabo yconcatenarque, siguiendo el
sentido yempleandola capacidad productiva de las condiciones
iniciales, seconsideratendráncomo consecuencia o efecto el
acontecimientoterminalprevisto ypreferido.
El esquemaconceptual,pareceser: condiciones iniciales-ac-
ción de implementación-efecto último esperado.Ｂｬ﾿ｬｩｭｰｬｾｭ･ｮＮＺＺＮＮＮＮ
tación consiste en la capacidad derealizar las consecuencias
previstas después de que las condiciones inicialeshansido cum-
46 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
plidas... No sepuedeterminarlo que ni siguiera hacomenzado.
Defectode implementaciónno sería la falla en lapuestaen mar-
cha sino en laincapacidadde seguiradelante"(1973 :XIV), Este
"seguiradelante"consiste en "la capacidad de forjar loseslabones
siguientesde la cadenacausal, de modo que se consigan los re-
sultadosdeseados.Una vez que sedepositaronlos fondosy se
lograronlos acuerdoslocales, latareaes construir instalaciones
paracrearnuevos empleosy controlara lasminorías"(1973 : XV).
Si en el mundode la naturalezase procedesegúnregularidades
inmediatasy universales de conexiónentrecondicionesy conse-
cuencias, en elmundo social de las políticas, laimplementación. ＭＧｾ
es elprocesoqueintencionalmenteestablecey realizala conexión
causaly que, si cae en defectos o enincumplimientos,rompeel
nexo causaly lleva al fracaso la política.En este sentido,opera
como elprocesode falsación de esa hipótesis causal que estoda
política. "Llamaremosimplementaciónal grado en que las conse-
cuenciasprevistas(el momentodel 'luego entonces')sucedan"
(1973:XV).;
o/
En el caso de Oakland, según laconceptualizaciónde Pres-
smany Wildavsky, las condiciones iniciales de lapolítica son el
consenso entorno de lageneraciónde empleoparalas minorías
negrasy mexicoamericanasy los financiamientosfederalesdispo-
niblesparaempresasinteresadasen la construcciónde obras pú-
blicas de infraestructurao para empresasinteresadasen la
ampliaciónde susｮ･ｧｯ｣ｩｯｳｾ implementaciónseráentoncesesa
secuenciaprogramadade acciones("la cadenasubsiguientede
causalidad")que conlleva muchos actoresy muchasoperaciones,
reiterativasy progresivas, individualesy colectivas,y que busca
con esos medios específicos(financiamientosy subsidiospúblicos)
producir el eventoaspiradocomo fin (empleo de ｲｮｩｮｯｲｩ｡ｾ A
manerade ejemplo, laimplementaciónabarcaestudiossobrede-
sempleoy situaciónsocial de las minorías enOakland,decisión
sobrela oficinafederalque seencargaráde desarrollarla política,
ESTUDIO INTRODUCTORIO 47
seleccióndel personaly nombramientode los directivos,reunio-
nes con lasautoridadeslocáksy grupos'políticosde la ciudadpara
fines de presentaciónde ideasy obtenciónde consenso,diseño
del programay calendariode la accióngubernamental,anuncios
y convocatorias,determinaciónde requisitosquegaranticenla ar-
ticulacióndel financiamientocon elempleode lasminorías(por
tanto, fijación decriteriosparala elegibilidadde empresas,para
la aprobaciónde proyectos,parala continuacióno suspensiónde
fondos gubernamentales...),- revisión técnicade losproyectosde
construcciónde obraspúblicas, actividades deaprobacióny segui-
miento de losproyectos,actividadesde informaciónen casos de
malosentendidosy de negociaciónen casos de conflictos,progra-
mas decapacitaciónde mano deobra... Éstosy otros pasosmás,
por los queunapolítica atraviesa, sonpuntosde reuniónde mu-
chosactorescon diversosinteresesy puntosde vistasobrela po-
lítica en su conjunto o sobre las ventajas o costosque se
desprendende cadauno de los pasos de suimplementación.Es
evidenteque, en elprocesoempíricode implementaciónde una
política, las fases queconceptualmentepuedenser tal vez distin-
guidas connitidezy progresividadtiendena sobreponersey a ser
reversibles,formandoun "tejido sin costuras".
Estaprofundizacióny aclaraciónde las tesis dePressmany
Wildavsky noslleva a afirmar que lo que seimplementa,en sen-
tido amplio, es lahipótesiscausal queconstituyela política.Pero,
en sentidocircunscrito,es el objetivo, eleventoaún irrealizado
peroesperadoy calculadocomoefectoúltimo de unprocesocau-
sal, puestoen marchapor determinadascondicionesiniciales y
continuadopor la cadenade acciones deimplementación./Hay así
un doble sentidode implementación:es el .proceso deconvertir
un mero enunciadomental (legislación,plan o programade go-
bierno)enun curso de acción efectivo y es elprocesode convertir
algo que es sóloun deseo,un efectoprobable,en una realidad
efectiva. Son dos así los significados del"llevar a cabo, aefecto,
48 LUIS F. AGUlLAR VILLANUEVA
a culminación", del"implementar":el tránsito delconcepto(lo
abstracto)a lo real (loconcreto)y el tránsito de loprobable(el
objetivo, la expectativa) a lo efectuado. El lío del pasar de un
dicho a un hecho.
Con la finalidad deprecisarcon nitidez elproblemade la im-
plementación,los autoressupusieronen su análisis la ausencia de
todo un conjunto de factoresquesuelen incidirnegativamenteen
la realizaciónde las políticas. Por un lado, se supuso que no existía
niambigüedad ni inconsistenciainternaentrelos objetivos de la
política ni tampoco oposición política a los mismos, quehabía
además consenso sobre el empleo de los medios básicosy que el
financiamientoera suficiente. Por otro lado, se supuso que las
organizaciones e individuos encargados de llevar a cabo la política
teníanla competenciatécnica paradesempeñarsus tareasy la in-
tegridadmoral para cumplir con sus compromisos.Desdeesta
perspectiva, noseríanentonces problemas deimplementaciónen
sentidopropio los problemasque surgieran debido a que no se
cumplieronestas condiciones. Estos problemasdeberíanser lla-
mados con su nombre propio: oposición política, financiamiento
errado,incompetenciatécnica, indolenciaburocrática... Sobre to-
do en el punto que concierne a las acciones que sedesprenden
de las condiciones iniciales, éstaspuedenser mal cumplidas o nun-
ca efectuadas por causas de incompetencia, desorden, corrupción,
pereza... de las burocracias públicas o de las organizaciones pri-
vadas que (por ejemplo, víafavoritismosclientelistas)recibieron
el encargo de llevar a la práctica las decisionesgubernamentales.
A estos incumplimientos, en cuanto afectan lapuestaen práctica
de las decisiones, se lespuedellamar en sentido amplio defectos
.o problemasde implementación.Pero, considerados en sentido
propio,son defectos o problemas de administración, organización,
aptitudy ética profesional...y como