2013140-G001-Presupuesto_Publico - Eliana Benavides

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Proyecto: 
 
“PROGRAMA INTEGRAL DE MEJORAMIENTO CONTINUO DE LAS 
COMPETENCIAS Y CAPACIDADES PROFESIONALES DE LOS SERVIDORES 
PÚBLICOS DEL CONTROL FISCAL MEDIANTE LA FORMACIÓN, LA 
ASISTENCIA TÉCNICA Y OTRAS ACTIVIDADES DE DESARROLLO” 
 
 
 
Guía Metodológica: 
 
 
GUÍA DE PRESUPUESTO PÚBLICO TERRITORIAL 
 
 
Documento elaborado por: 
 
Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Técnico 
 
 
Con el apoyo técnico de: 
Doctor JAIME ENRIQUE ARREGOCÉS MONTERO 
 
 
 
 
 
JAIME RAÚL ARDILA BARRERA 
Auditor General de la República 
 
Dirección del Proyecto: 
FREDY CÉSPEDES VILLA 
Director Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Técnico 
 
 
Bogotá D.C., Septiembre de 2012	
  
2 
 
INTRODUCCIÓN 
El presupuesto público constituye el elemento rector de las finanzas públicas y en torno 
a él se ejecutan las políticas públicas, resumidas en la prestación eficiente de los 
servicios públicos, articulado con los planes de desarrollo, marco fiscal y de gastos de 
mediano plazo, plan financiero, de inversiones, indicativos y demás actividades de 
planificación de la organización estatal. Por tal motivo, la presupuestación debidamente 
planificada surge como el instrumento fundamental para hacer coincidir la asignación 
de recursos con las necesidades de la comunidad. 
 
En esencia, el Presupuesto es la herramienta que le permite al sector público cumplir 
con la producción de bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades de la 
población, de conformidad con el rol asignado al Estado en la economía. 
 
La actividad presupuestaria del Estado en todos sus ordenes y niveles se expresa 
como una asignación de recursos para el cumplimiento de una actividad concreta, 
dentro de un periodo de tiempo determinado, a fin de obtener resultados concretos, 
expresados en bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades de la 
población en general, pues el Presupuesto, más que una herramienta jurídico-
contable es un instrumento de planificación y un componente importante de la 
política económica. Esta es la razón por la cual es indispensable que exista 
coherencia entre la política fiscal contenida en el presupuesto y las metas y objetivos 
definidos a través de la política monetaria y cambiaria y las metas de crecimiento 
económico e inflación. 
 
Para el ejercicio del control fiscal, el Presupuesto constituye la base fundamental para 
evaluar la gestión institucional y del gobierno en general, pues a través del presupuesto 
se asignan los recursos más importantes con que cuentan las instituciones estatales 
para el cumplimiento de los objetivos que les han sido encomendados, y de su uso 
eficiente, eficaz, económico y equitativo, depende en gran medida el crecimiento 
económico y el logro de mayores y mejores condiciones de vida de la sociedad. 
 
En su aspecto operativo, el control fiscal al presupuesto se observa desde dos 
perspectivas, acordes con las formas de control encomendadas por la constitución y las 
leyes a los organismos de control: una primera instancia a través de la auditoria 
practicada a cada organismo en particular, bajo la modalidad del control micro, y de otra 
parte, a través del control macro, cuyo objetivo es observar el comportamiento de las 
finanzas públicas de manera agregada para establecer el grado de cumplimiento de 
objetivos macroeconómicos, sectoriales o de los diferentes componentes 
institucionales, en concordancia si se trata del Estado como un todo, la Nación o 
entidades territoriales. 
 
Vale señalar que la Constitución Política en su artículo 354 le atribuyó a las 
Contralorías, además del ejercicio propio del control de la gestión fiscal, la función de 
“llevar” la contabilidad presupuestal y rendirle informes al respectivo órganos de control 
político, lo cual le da una mayor magnitud a la labor fiscalizadora y compromete a los 
entes de control fiscal a desarrollar procesos de auditoria y de evaluación que le 
3 
 
permitan realizar un control eficiente y eficaz al gasto público y a sus fuentes de 
financiación, en representación de la sociedad en general. 
 
La Auditoría General de la República, consciente de la necesidad de dotar 
especialmente a las Contralorías territoriales de instrumentos jurídicos, teóricos y 
analíticos que fundamenten el ejercicio de la gestión fiscal en el orden subnacional, ha 
preparado esta guía de presupuesto público, con fines de socialización y capacitación a 
través de su plataforma virtual, que estamos seguro contribuirá a la realización de una 
mejor labor fiscalizadora en esta importante área de la administración territorial. 
 
El presente documento está compuesto por cinco unidades: en la primera se incluyen 
componentes temáticos tendiente a orientar a los lectores de manera general, sobre el 
papel del Presupuesto público como respuesta a las funciones económicas, sociales y 
ambientales que le competen al Estado, su entorno normativo a partir de la Constitución 
Política, Ley Orgánica del Presupuesto y los enfoques asociados a una efectiva 
planificación territorial; con la segunda unidad se pretende instruir y darle dimensión y 
destacar la observancia de los principios presupuestales durante todo el proceso 
presupuestal; en la tercera unidad se incluye de manera sistemática, los diferentes 
presupuestos del sector público, su composición estructural y conceptual, con el fin de 
poder analizar cada uno de sus componentes de ingresos (fuentes) y gastos (usos), 
como elementos fundamentales para analizar de manera objetiva el instrumento 
presupuestario; con la cuarta unidad se desarrollan las fases que se cumplen desde la 
formulación y aprobación del presupuesto público hasta su seguimiento y resultados, 
en concordancia con los ordenamientos legales. Finalmente, en una quinta unidad se 
describen y analizan los principales controles que las normas legales predican respecto 
al presupuesto público territorial. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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SIGLAS SIGNIFICADO 
 
BPIN Banco de Programas y Proyectos de Inversión 
CGR Contraloría General de la República 
CONFIS Consejo Superior de Política Fiscal 
CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social 
CDP Certificado de Disponibilidad Presupuestal 
CEP Corporación de Elección Popular 
CP Constitución Política 
DGPPN Dirección General del Presupuesto Público Nacional 
DNP Departamento Nacional de Planeación 
EDS Entidades Descentralizadas por Servicio 
EICE Empresa Industrial y Comercial del Estado 
EOP Estatuto Orgánico del Presupuesto 
ESE Empresas Sociales del Estado 
ET Entidad o Ente Territorial 
GNC Gobierno Nacional Central 
LOP Ley Orgánica del Presupuesto 
MFMP Marco Fiscal de Mediano Plazo 
MGMP Marco de Gasto de Mediano Plazo 
MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público 
OEC Operaciones Efectivas de Caja 
PAC Programa Anual de Caja Mensualizado 
PF Plan Financiero 
PGET Presupuesto General Entidad Territorial 
PGN Presupuesto General de la Nación 
PIB Producto Interno Bruto 
PD Plan de Desarrollo 
PDT Plan de Desarrollo Territorial 
POAI Programa Operativo Anual de Inversiones 
RDE Rentas de Destinación Específica 
RP Registro Presupuestal 
SEM Sociedad de Economía Mixta 
SIIF Sistema Integrado de Información Financiera 
SPC Sector Público Consolidado 
SGP Sistema General de Participaciones 
SGR Sistema General de Regalías 
SPNF Sector Público No Financiero 
VF Vigencias Futuras 
VFE Vigencias Fiscales Futuras Excepcionales 
VFO Vigencias Fiscales Futuras Ordinarias 
 
 
 
 
 
5 
 
ÍNDICE GENERAL 
 
INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………… 5 
UNIDAD 1 
NOCIONES Y BASES GENERALES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO Y LA 
PLANIFICACIÓN ESTATAL 
1.1 Origen y evolución del Presupuesto Público……………… 11 
1.2. El papel del Estado como mecanismo de asignación de 
 
Recursos…………………………………………………………….. 11 
 
1.3Nociones y definición de Presupuesto……………………….. 13 
 
1.4 Presupuesto General del Sector Público…………………….. 15 
 
1.4.1 Nivel Nacional…………………………………………………….... 16 
 
1.4.1.1 Sector Central Nacional………………………………………….. 16 
 
1.4.1.1.1. Rama Legislativa………………………………………………….. 17 
 
1.4.1.1.2 Rama Ejecutiva……………………………………………………. 17 
 
1.4.1.1.3 Rama Judicial……………………………………………………… 18
 
1.4.1.1.4 Órganos de Control……………………………………………… 19 
 
1.4.1.1.4.1 Contraloría General de la República………………………….. 19 
 
1.4.1.1.4.2 Procuraduría General de la Nación………………………….. 20 
 
1.4.1.1.4.3 Auditoria General de la República…………………………….. 21 
 
1.4.1.1.5 Organización Electoral………………………………………….. 22 
 
1.4.1.2 Sector descentralizado nacional………………………………. 23 
 
1.4.2 Las Entidades Territoriales…………………………………….. 24 
 
1.4.2.1 Nivel departamental……………………………………………… 25 
 
1.4.2.1.1 Sector central departamental…………………………………… 26 
6 
 
 
1.4.2.1.2 Sector descentralizado departamental………………………. 26 
 
1.4.2.2 Nivel local (distrital y municipal)……………………………….. 26 
 
1.3.2.2.1 Sector central distrital y municipal……………………………. 27 
 
1.3.2.2.2. Sector descentralizado distrital o municipal………………… 27 
 
 
1.5 Sistema presupuestal y planificación………………………… 27 
 
1.5.1 Objetivos y conformación del Sistema Presupuestal…….. 28 
 
1.5.1.1 El Marco Fiscal de Mediano Plazo-MFMP…………………… 28 
 
1.5.1.2 Plan Operativo Anual de Inversiones – POAI………………. 34 
 
1.5.1.3 Marco de Gastos de Mediano Plazo-MGMP………………… 36 
 
1.5.1.4 El Plan de Desarrollo……………………………………………. 38 
 
1.5.1.4.1 Planes de desarrollo en las entidades territoriales……….. 39 
 
1.5.1.4.1.1 Formulación y Aprobación del Plan de Desarrollo……….. 40 
 
 
UNIDAD 2 
 
PRINCIPIOS DEL SISTEMA PRESUPUESTAL 
 
2.1 Planificación………………………………………………………. 44 
 
2.2 Anualidad………………………………………………………….. 45 
 
2.3 Universalidad……………………………………………………… 47 
 
2.4 Unidad de Caja…………………………………………………… 48 
 
2.5 Programación integral………………………………………….. 50 
 
2.6 Especialización…………………………………………………… 51 
 
2.7 Inembargabilidad…………………………………………………. 51 
 
2.8 Coherencia Macroeconómica y Homeostasis Presupuestal 55 
 
7 
 
2.9 Principio de legalidad del gasto público……………………… 56 
 
2.10 Principio de unidad presupuestal……………………………… 56 
 
2.11 Principio de autonomía presupuestal…………………………. 56 
 
2.12 Principios presupuestales del Sistema General de Regalías 57 
 
 
UNIDAD 3 
 
CONFORMACIÓN DEL PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES 
 
3.1 Concepto de Presupuesto Territorial………………………….. 60 
 
3.2 Presupuesto Participativo……………………………………….. 61 
 
3.3 Cobertura del Estatuto de Presupuesto General Territorial 61 
 
3.3.1 El presupuesto General Departamental……………………… 62 
 
3.3.2 Clasificación del Presupuesto General del Departamento.. 63 
 
3.3.2.1 Definición de los ingresos………………………………………. 64 
 
3.3.2.1.1 Ingresos Corrientes……………………………………………… 64 
 
3.3.2.1.2 Recursos de Capital ……………………………………………... 67 
 
3.3.2.1.3 Fondos especiales……………………………………………….. 69 
 
3.3.2.1.4 Ingresos de los Establecimientos Públicos…………………. 69 
 
3.3.3 Presupuesto General Distrital o Municipal…………………… 69 
 
3.3.3.1 Clasificación del Presupuesto Distrital o Municipal………... 70 
 
3.3.3.1.1 Presupuesto de Ingresos……………………………………….. 71 
 
3.3.3.1.1.1 Ingresos Corrientes………………………………………………. 71 
 
3.3.3.1.1.2 Recursos de Capital………………………………………………. 74 
 
3.3.3.1.1.3 Ingresos propios de lo Establecimiento Públicos-EP del 
 
orden Distrital o Municipal………………………………………….. 76 
 
3.3.3.1.2 Presupuesto de gastos…………………………………………… 76 
8 
 
 
3.3.3.1.2.1 Gastos de Funcionamiento……………………………………… 74 
 
3.3.3.1.2.1.1 Gastos de personal……………………………………………….. 74 
 
3.3.3.1.2.1.2 Gastos Generales………………………………………………... 77 
 
3.3.3.1.2.1.3 Transferencias corrientes……………………………………… 80 
 
3.3.3.1.2.1.4 Transferencias de capital………………………………………. 84 
 
3.3.3.1.2.1.5 Gastos de comercialización y producción………………….. 84 
 
3.3.3.1.2.2 Servicio de la deuda pública…………………………………… 84 
 
3.3.3.1.2.3 Gastos de inversión…………………………………………….. 85 
 
UNIDAD 4 
 
EL PROCESO PRESUPUESTAL TERRITORIAL 
 
4.1 La programación y elaboración del presupuesto…………. 86 
 
4.2 Presentación del Proyecto de Presupuesto………………… 90 
 
4.3 Estudio y aprobación del proyecto de presupuesto 
 
Territorial………………………………………………………….. 92 
 
4.4 Decreto de liquidación………………………………………… 94 
 
4.5 Ejecución del Presupuesto…………………………………… 95 
 
4.5.1 Ejecución de ingresos………………………………………… 96 
 
4.5.1.1 Registro del recaudo de los ingresos……………………… 97 
 
4.5.2 Ejecución presupuestal de gastos……………………………. 98 
 
4.5.2.1 La afectación presupuestal……………………………………... 98 
 
4.5.2.1.1 Proceso de afectación presupuestal………………………… 99 
 
4.5.2.2 Constitución de reservas presupuestales y cuentas por 
 
Pagar………………………………………………………………… 103 
 
4.5.2.3 Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC………………. 106 
9 
 
 
4.5.2.4 Modificaciones presupuestales………………………………… 106 
 
4.5.2.4.1 Adiciones presupuestales………………………………………. 107 
 
4.5.2.4.2 Traslados Presupuestales………………………………………. 108 
 
4.5.2.4.3 Reducciones y aplazamientos Presupuestales…………….. 109 
 
4.5.2.5 Registros de ejecución presupuestal de gastos……………. 110 
 
4.5.2.6 Vigencias Futuras…………………………………………………. 111 
 
4.5.2.6.1 Antecedentes legales…………………………………………….. 112 
 
4.5.2.6.2 Vigencias Futuras Ordinarias para Entidades Territoriales.. 113 
 
4.5.2.6.3 Vigencias Futuras Excepcionales para Entidades 
 
Territoriales………………………………………………………… 114 
 
4.5.2.6.4 Vigencias Futuras e implicaciones disciplinarias…………… 115 
 
4.5.2.6.5 Complementos conceptuales y jurisprudenciales sobre 
 
Las Vigencias Futuras……………………………………………. 116 
 
4.5.2.7 Seguimiento y Evaluación del Presupuesto………………….. 117 
 
Unidad 5 
 
CONTROLES AL PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES 
 
5.1 Control Político al presupuesto………………………………… 120 
5.2 Control Disciplinario……………………………………………… 122 
5.3 Control Interno…………………………………………………….. 124 
5.3.1 Control de resultados y de gestión. …………………………… 124 
 
5.3.2 Control técnico-jurídico…………………………………………… 125 
 
 
5.3.3 Control Económico-administrativo……………………………... 125 
 
5.3.4 Control Fiscal……………………………………………………….. 126 
 
10 
 
5.4.1 Control fiscal macropresupuestal- Lectura de apoyo……….. 128 
 
5.4.2 Control fiscal a los ingresos públicos…………………………... 130 
5.5 Control ciudadano…………………………………………………… 131 
 
ANEXOS 
 
GUIA METODOLÓGICA PARA AUDITAR EL PRESUPUESTO 
PÚBLICO TERRITORIAL…………………………………………………………. 134 
MANUAL PARA EL REGISTRO DE LA CONTABILIDAD PRESUPUESTAL.. 168 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
11 
 
UNIDAD 1 
NOCIONES Y BASES GENERALES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO Y LA 
PLANIFICACIÓN ESTATAL 
1.1 Origen y evolución del Presupuesto Público 
El propósito de presupuestar siempre ha existido en la mente humana, así lo 
demuestra el hecho de que civilizaciones antiguas hacían estimaciones para 
pronosticar los resultados de sus cosechas, con el objeto de prevenir los año de 
escasez. Los romanos estimaban la cantidad de botines que podrían obtener de los 
pueblos conquistados y los tributos que les podrían llegar a exigir. No obstante, solo 
hasta finales del siglo XVIII es cuando el presupuesto comenzó a utilizarse como una 
ayuda en la administración pública, al sostener el ministro de finanzas de Inglaterra al 
Parlamento, sus planes de gastos para el periodo fiscal siguiente, incluyendo un 
resumen de gastos del año anterior, y un programa de impuestos y 
recomendaciones. 
 
1.2. El papel del Estado como mecanismo de asignación de recursos 
 
La función principal del Estado en un sistema económico, consiste en proporcionar 
un marco regulatorio que defina las condiciones bajo las cuales opera la economía, 
la cual concentra tres grandes funciones: 
 
a) La de Estabilización: Mediante la aplicaciónde la política fiscal, monetaria y 
cambiaria, para mantener altos niveles de empleo, estabilidad de precios y 
cambiaria, para lograr un crecimiento económico sostenido y baja tasa de 
inflación. 
 
b) La de Redistribución: Consistente en ajustes adecuados de la distribución 
del ingreso y la riqueza, consultando lo que la sociedad interpreta como 
equitativa. 
 
c) La de Asignación: Comprende provisión de bienes sociales, o proceso 
mediante el cual se divide el uso de los recursos totales entre bienes privados 
y sociales, y se selecciona la mezcla de bienes sociales. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
12 
 
Gráfica 1. Función económica del Estado a través de la acción presupuestaria 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fuente: MHCP-Dirección General del Presupuesto Público 
 
En su esencia, el Presupuesto antes que una herramienta jurídico-contable, 
constituye un instrumento de planificación y un componente importante de la política 
económica. Esta es la razón por la cual es indispensable que exista coherencia entre 
el presupuesto y las metas y objetivos definidos a través de la política económica, y 
más concretamente, las políticas monetaria y cambiaria y las metas de crecimiento e 
inflación. 
 
En la misión de propender por alcanzar y hacer sostenible el bienestar de la 
sociedad, una adecuada redistribución del ingreso y una eficiente asignación de 
recursos resultan fundamentales. Estos logros requieren como principales 
instrumentos la planificación y adecuadas técnicas de programación, que concluyen 
con la expresión financiera de corto plazo, esto es, el PRESUPUESTO. Mediante la 
Planeación Presupuestal se pretende, interpretar las necesidades más apremiantes, 
frente a recursos públicos escasos 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
En esencia, todos los planes se deben elaborar recurriendo a técnicas específicas de 
programación y expresarse en presupuestos anuales (principio de anualidad), los 
cuales deberán constituir planes de corto plazo concordantes con el Plan de 
Desarrollo, donde se identifiquen los cometidos a satisfacer, necesidades 
PLANEACIÓN 
Expresión de la acción estatal a través de la cual se establecen orientaciones, políticas y 
propósitos de corto, mediano y largo plazo, que buscan influir en el funcionamiento de la 
economía y en las estructuras y tendencias del desarrollo, para atender a sus 
obligaciones constitucionales y legales. 
 
PLANEACIÓN ESTATAL 
Diagnosticar o reconocer la 
problemática que afecta a la 
comunidad para formular 
soluciones 
 
Recursos 
Sociedad 
 
 
 
docie
dad 
 
Gasto 
Público 
Acción Presupuestaria 
del Estado 
 
 
 
P 
Estabilización 
Redistribución 
Asignación 
Motor 
Crecimiento 
Económico 
Reducción 
Desigualdad 
Social 
Provisión 
Bienes 
Sociales 
13 
 
apremiantes de la comunidad durante el año de su vigencia y los recursos que los 
financiarán. 
 
Desde otro punto de vista, el presupuesto constituye una herramienta clave de la 
política pública de un país determinado, rector de las finanzas públicas e instrumento 
por excelencia de la ´política fiscal, pues no se podría realizar una política pública 
determinada, ni cumplir los objetivos y metas de desarrollo propuestos por el Estado 
a través de las entidades y organismos que lo conforman, si no se cuenta en última 
instancia con los recursos financieros que el Estado percibe, fundamentalmente, por 
medio de impuestos. 
 
1.3 Nociones y definición de Presupuesto 
 
A medida que el Estado va ampliando sus actuaciones en lo social, político, 
económico y ambiental, el estudio del presupuesto adquiere cada vez más 
importancia, pues a través de él concurre un conjunto de organizaciones con 
funciones encomendadas a cada una de ellas. A diferencia de las finanzas privadas, 
el dueño tiene la discrecionalidad de decidir los instrumentos de gestión, en lo 
público el Estado tiene la potestad de imponer tributos y autorizar gastos en nombre 
de la colectividad, representado por el órgano legislativo, con base en lo que propone 
el Ejecutivo, a quien compete su gestión y ejecución. 
 
Etimológicamente el término PRESUPUESTO viene del latín PRE que significa 
antes, y SUPONERE, calcular, computar. La Asociación Internacional de 
Presupuesto Público – ASIP, lo define: “El presupuesto es la herramienta que le 
permite al sector público cumplir con la producción de bienes y servicios públicos 
para satisfacción de las necesidades de la población de conformidad con el rol 
asignado al Estado en la economía y sociedad del país”. Fritz Neumark, hacendista 
holandés, define el presupuesto como: ”El resumen sistemático, confeccionado en 
periodos regulares, de las previsiones, en principio obligatorias de los gastos 
proyectados y de las estimaciones de los ingresos previstos para cubrir gastos”. 
 
El Presupuesto se relaciona también con las previsiones anuales de ingresos y 
gastos de una organización, sea esta pública o privada. También se le señala como 
un instrumento de carácter financiero y económico, mediante el cual el Estado planea 
y programa los ingresos y los gastos para un periodo de tiempo determinado, en 
nuestro caso un año (principio de anualidad). 
 
El mecanismo presupuestal es instrumento para racionalizar la asignación de 
recursos públicos y se le atribuyen notables características para ejercer el control 
político del legislativo sobre el ejecutivo y también herramienta coordinada e 
indispensable para alcanzar los fines de la política económica. 
 
La expresión Presupuesto, asociada semánticamente a un cálculo anticipado, no 
genera por ello elementos de simplicidad, pues tanto las fuentes (ingresos), como 
sus usos (gastos), demandan rigor en su determinación para que quede expresado lo 
más cercano a las previsiones y poder realizar la menor cantidad posible de 
modificaciones durante su ejecución, pero que en todo caso debe mantener la 
14 
 
flexibilidad necesaria para responder con apremio a la satisfacción de necesidades 
no previstas inicialmente. Es decir, dado que se trata de un estimativo, es 
indispensable realizar durante su ejecución, una permanente evaluación y 
seguimiento sobre su comportamiento, tales como sobrestimaciones y 
subestimaciones, con el fin de poder realizar los ajustes necesarios para hacerlo 
concordante con la realidad o necesidades a satisfacer. 
 
Hoy día, para el caso de la Nación, el presupuesto debe elaborarse y ejecutarse de 
manera coherente con la política macroeconómica, pues no hay duda que a través 
de este se desarrollan los principales instrumentos de política fiscal por parte del 
gobierno, pues en él se concreta la actuación de los gobiernos en la búsqueda del 
bienestar de la comunidad. 
 
La actividad presupuestaria del Estado, en cualquiera de sus niveles, se expresa 
como una asignación de recursos para el cumplimiento de una actividad concreta, en 
un período de tiempo, a fin de obtener unos resultados concretos (bienes y servicios) 
para la satisfacción de las necesidades públicas. Existe por tanto, interrelaciones 
entre presupuesto, acción estatal y organización social. 
 
Gráfica 2. Acción presupuestaria del Estado 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fuente: Asociación Internacional de Presupuesto Público-ASIP 
 
Dentro de las restricciones impuestas el sistema económico y político, las 
autoridades gubernamentales valoran las necesidades de los agentes económicos y 
buscan la forma más eficiente de producir cantidades alternativas de los distintos 
tipos de bienes. Mediante la toma de decisiones basadas en la racionalidad 
económica, el Estado decide qué bienes producir, mediante qué métodos deberán 
producirse y cómo deben producirlos los distintos individuos. 
 
Los gobiernos utilizan los recursos para que, mediante reasignaciones de factores 
productivos, sea posible lograr una mejor situación que la existente, de acuerdo con 
sus juicios de valor, la tecnología disponible y la distribución de los bienes entre los 
individuos. Esto conduce a una situación en la que la producciónse encuentra 
organizada de la mejor manera posible y el enfoque dado a la producción de los 
bienes dependerá de las directrices emanadas por las autoridades gubernamentales. 
 
SOCIEDAD/ESTADO 
 
PRESUPUESTO 
NECESIDAD PÚBLICA 
PRODUCCIÓN DE 
BIENES Y SERVICIOS 
RECURSOS 
ACCIONES TIEMPO 
15 
 
Lo anterior significa que la asignación óptima de los recursos se obtiene de las 
decisiones administrativas centrales, con las limitaciones impuestas por el modelo 
económico adoptado por cada Nación. 
 
Por otro lado, el Presupuesto como instrumento financiero por excelencia, está 
llamado a permitir al Estado garantizar el cumplimiento de su función económica y 
asegurar la coordinación y organización eficiente en la producción de bienes y 
servicios públicos. 
 
1.4 Presupuesto General del Sector Público 
 
De acuerdo con el artículo 37 de la Ley 42 de 1993 (Ley orgánica del Control Fiscal): 
“El presupuesto general del sector público está conformado por la consolidación de 
los presupuestos general de la Nación y de las entidades descentralizadas 
territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden a que pertenezcan, de 
los particulares o entidades que manejen fondos de la Nación, pero sólo con relación 
a dichos fondos y de los fondos sin personería jurídica denominados Especiales o 
Cuenta creados por ley o con autorización de ésta”. 
 
Gráfica 3. Presupuesto general del sector público 
 
 
 
El Presupuesto General de la Nación-PGN a su vez está conformado por el 
Presupuesto Nacional más el presupuesto de los Establecimientos Públicos del 
orden nacional. 
 
Gráfica 4. Presupuesto General de la Nación 
 
 
 
 
 
 
 
 
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 
Rama Legislativa, Judicial, 
Ministerio Público, CGR, 
Organización Electoral, Rama 
Ejecutiva (menos entidades 
Descentralizadas con personería 
Jurídica), Policía Nacional y 
Servicio de La Deuda. 
Establecimientos públicos del 
orden nacional 
Presupuesto Nacional Presupuesto Estapúblicos Nales 
nacionales 
16 
 
En materia financiera y presupuestal debemos considerar en primer lugar, que el 
sector público colombiano no financiero está integrado por tres niveles: El nacional, 
el regional y el local. 
 
Gráfica 5. Órdenes y Niveles del Estado Colombiano 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
En cada uno de los niveles se pueden identificar un sector central y un sector 
descentralizado. Cuando la Constitución Política se refiere a las entidades 
descentralizadas territorialmente hace referencia a los departamentos, distritos, 
municipios, territorios indígenas y las demás que se creen conforme a las normas 
constitucionales y legales (regiones, áreas metropolitanas, provincias, etc.); y el 
sector descentralizado hace referencia a las descentralizadas por servicio, lo cual 
trataremos más adelante. 
 
1.4.1 Nivel Nacional 
 
Responsable de fijar los objetivos globales de desarrollo económico y social y de 
orientar con políticas a todos los entes territoriales. 
 
1.4.1.1Sector Central Nacional 
 
Comprende los órganos de las tres ramas del poder público que han sido ubicados 
en este sector, como también otros autónomos e independientes para el 
cumplimiento de los fines del Estado, como los organismos de control y la 
organización electoral. 
SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO 
ORDENES Y NIVELES 
ORDENES 
 
 
 
NIVELES 
 
NACIONAL 
DEPARTAMENTAL 
(REGIONAL) 
 
( 
MUNICIPAL Y 
DISTRITAL (LOCAL) 
SECTOR CENTRAL SECTOR CENTRAL SECTOR CENTRAL 
SECTOR 
DESCENTRALIZADO 
SECTOR 
DESCENTRALIZADO 
SECTOR 
DESCENTRALIZADO 
17 
 
 
Estos organismos no cuentan con recursos propios, ya que en concordancia con el 
principio de Unidad de Caja, todos los recursos que recauden en cumplimiento de su 
objeto social deben enviarlos a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro 
Nacional, conocida también como Tesorería General de la Nación. Esto conlleva a 
que no cuenten de manera particular con Presupuesto de Ingresos. 
 
1.4.1.1.1. Rama Legislativa. 
 
Integrada por el Congreso de la República, que a su vez está integrado por el 
Sanado de la República y la Cámara de representantes, según el artículo 114 de la 
Constitución Política, al Congreso corresponde reformar la Constitución, hacer las 
leyes y ejercer el control político sobre el gobierno y la administración. 
 
Gráfica 6. Organigrama de la Rama Legislativa 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1.4.1.1.2 Rama Ejecutiva 
 
Es la actividad del Estado que tiene por objeto la realización de los cometidos en 
cuanto requieren ejecución práctica, mediante actos jurídicos y operaciones 
materiales. La función primordial de la Rama Ejecutiva consiste en hacer que las 
decisiones legislativas y judiciales se conviertan en hechos reales. 
 
CONGRESO DE LA REPÚBLICA 
SENADO DE LA REPÚBLICA 
CÁMARA DE 
REPRESENTANTES 
7 COMISIONES 
CONSTITUCIONALES 
7 COMISIONES 
CONSTITUCIONALES 
5 COMISIONES LEGALES 
2 COMISIONES ESPECIALES 
COMISIONES ACCIDENTALES 
4 COMISIONES LEGALES 
2 COMISIONES ESPECIALES 
COMISIONES ACCIDENTALES 
18 
 
La estructura y organización de la rama ejecutiva está establecida en el artículo 38 
de la Ley 489 de 1998.Tiene un sector central y un sector descentralizado. El central 
está integrado por: la Presidencia de la República, Vicepresidencia de la República, 
los Consejos Superiores de la Administración, los Ministerios, los Departamentos 
administrativos, las Superintendencias y unidades administrativas especiales sin 
personería jurídica. 
 
Gráfica 7. Organigrama de la Rama Ejecutiva 
 
 
 
Fuente: Libardo Rodríguez R.-Estructura del Estado Colombiano 
 
Los organismos pertenecientes a esta esta Rama del poder público, junto con los 
demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente 
tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la 
prestación de servicios públicos del Estado colombiano, integran la administración 
pública. 
 
1.4.1.1.3 Rama Judicial 
 
Le corresponde dirimir los conflictos derivados de la aplicación de las normas 
legales, a través de tres jurisdicciones principales: la común u ordinaria, la 
contencioso administrativa, la constitucional y las jurisdicciones especiales. 
 
 
 
 
 
 
 
 
19 
 
Gráfica 8. Organigrama de la Rama Judicial 
 
 
 
Fuente: Libardo Rodríguez R.-Estructura del Estado Colombiano 
 
1.4.1.1.4 Órganos de Control 
 
La Constitución Política hace referencia a estos organismos en el Título X – De los 
organismos de control, haciendo especial referencia a la Contraloría General de la 
República y a la Procuraduría General de la Nación, a los cuales se agrega la 
Auditoría General de la República. 
 
1.4.1.1.4.1 Contraloría General de la República 
 
La Constitución Política de 1991, en su artículo 267, establece que: "El control fiscal 
es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual 
vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que 
manejan fondos o bienes de la Nación” 
 
 
. 
 
 
 
 
 
 
 
 
20 
 
Gráfica 9. Organigrama del Control Fiscal 
 
 
 
Fuente: Libardo Rodríguez R.-Estructura del Estado Colombiano 
La Contraloría General de la República-CGR, es el máximo organismo de control 
fiscal del Estado. Además de la CGR existen contralorías departamentales, distritales 
y municipales, para ejercicio del control fiscal en su jurisdicción correspondiente. 
 
Al tenor del artículo 272 de la Constitución Política, en los municipios donde no existe 
contraloría tal función es ejercida por la contraloría departamental. 
 
1.4.1.1.4.2 Procuraduría General de la Nación 
 
Es un organismo de control, encargado de velar por la aplicación de la ley y por los 
intereses generales de la sociedad, forma parte del denominado ministerio público, 
del cual forman parte también la Defensoría del Pueblo y los Personeros 
municipales. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
21 
 
Gráfica 10. Organigrama de la ProcuraduríaGeneral de la Nación 
 
 
Fuente: Libardo Rodríguez R.-Estructura del Estado Colombiano 
El artículo 118 de la Carta Constitucional contempla que “al Ministerio Público 
le corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección 
del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes 
desempeñan funciones pública”. 
 
1.4.1.1.4.3 Auditoria General de la República. 
 
Es un organismo de vigilancia de la gestión fiscal, dotado de autonomía jurídica, 
administrativa, contractual y presupuestal, que le corresponde ejercer la vigilancia de 
la gestión fiscal de la Contraloría General de la República y de las contralorías 
departamentales. También puede ejercer control excepcional sobre las cuentas de 
las Contralorías distritales y municipales. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
22 
 
Gráfica 11. Organigrama de la Auditoría General de la República 
 
 
Fuente: Libardo Rodríguez R.-Estructura del Estado Colombiano 
 
1.4.1.1.5 Organización Electoral. 
 
Tiene a su cargo las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la 
identidad de las personas. 
 
Gráfica 12. Organigrama de la Registraduría Nacional del Estado Civil. 
 
 
Fuente: Libardo Rodríguez R.-Estructura del Estado Colombiano 
 
La OE está constituida por el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional 
del Estado Civil y demás dependencias de la Organización electoral. 
 
 
 
 
 
23 
 
1.4.1.2 Sector descentralizado nacional 
 
Está constituido por entidades a las cuales se les ha otorgado por la ley 
competencias y funciones de la administración, para ejercer una actividad 
especializada. Nos referimos entonces a uno de los tipos de descentralización: 
especializada o por servicio, dotadas de personería jurídica, autonomía 
administrativa y patrimonio independiente. 
 
Según la Ley 489 de 1998, el sector descentralizado por servicios del orden nacional, 
está constituido por las siguientes entidades: 
 
a) Los establecimientos públicos; 
b) Las empresas industriales y comerciales del Estado; 
c) Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería 
jurídica; 
d) Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos 
domiciliarios; 
e) Los institutos científicos y tecnológicos; 
f) Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta; 
g) Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, 
organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder 
Público1. 
 
Estas entidades adelantan en nombre del Estado diversas actividades: Industriales, 
comerciales, servicios públicos domiciliarios, servicios de salud, educación, 
transporte aéreo y terrestre, entre otros. 
 
Las entidades descentralizadas por servicios son creadas por la Ley o autorizadas 
por esta, algunas de ellas se rigen por normas del derecho público integralmente, 
como es el caso de los establecimientos públicos, mientras que otras por normas del 
derecho privado con excepciones de Ley, es decir, algunas de sus actuaciones 
deben acogerse a normas del derecho privado, situación esta a que se deben acoger 
las empresas industriales y comerciales del Estado en casos como la contratación 
administrativa al acogerse para algunos tipos de contrato al Estatuto de Contratación 
(Ley 80 de 1993) como norma de derecho público, y para otros casos al Código de 
Comercio como norma de derecho privado. 
 
La personería Jurídica de que están dotadas estas entidades es una habilidad para 
adquirir derechos y contraer obligaciones, lo cual realiza a través de un 
representante legal que puede denominarse, Gerente, Director, Presidente, Rector, 
etc. 
 
Son muchos los aspectos que caracterizan a estas entidades, toda vez que se les 
encomienda el cumplimiento especializado de un determinado tipo de servicio 
público, por eso es muy importante que desde el punto de vista del control fiscal, 
antes de ejercer la correspondiente evaluación de la gestión fiscal, se tenga pleno 
 
1 Ley 489 de 1998 
24 
 
conocimiento respecto a su naturaleza jurídica, orden al que pertenece, 
características, objeto social del mismo y demás aspectos que la caracterizan, ya 
que en esta medida se pude determinar las normas que le son aplicables y los 
parámetros para evaluar su gestión fiscal. 
 
Desde el punto de vista financiero y presupuestal debemos decir que las entidades 
descentralizadas por servicio vienen a ser una inversión que hace el nivel central, 
que puede ser de carácter directo o indirecto, con el 100% de capital público o en 
otros casos un porcentaje, como es el caso de las sociedades de economía mixta. 
También pueden crearse entidades descentralizadas públicas en forma de sociedad, 
donde aportan la Nación, el departamento, el municipio, distrito u otra entidad pública 
descentralizada. 
 
Es importante tener en cuenta que las entidades descentralizadas por servicio son de 
distinto orden (nacional, distrital o municipal), algunas de ellas financian su objeto 
social con los recursos provenientes de sus operaciones o recursos propios, inclusive 
pueden llegar a generar excedentes financieros, pero otras no generan suficientes 
recursos para autofinanciarse, por lo que pueden llegar a recibir a manera de 
transferencia recursos del nivel central al que pertenecen o recurrir al 
endeudamiento. 
 
Los entes descentralizados por servicios, a diferencia de los organismos del nivel 
central, si cuentan con presupuesto de ingresos, el cual está constituido por los 
recursos propios y por los aportes que a manera de transferencia reciben del nivel 
central; sin embargo pueden llegar a financiarse autónomamente. 
 
Nuestro tema es Presupuestal, por tanto no ampliamos elementos particulares de 
cada una de estas entidades, lo que puede ser tema de otra guía, no obstante en el 
contenido integral de este módulo continuaremos tratando aspectos relacionados con 
estos. 
 
1.4.2 Las Entidades Territoriales 
 
La Constitución Política en su Título XI hace referencia a la Organización Territorial y 
señala en el artículo 286, que son entidades territoriales los departamentos, los 
distritos, los municipios y los territorios indígenas. También que la ley le podrá darles 
el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
25 
 
Gráfica 13. Organigrama de la organización territorial 
 
 
 
Fuente: Libardo Rodríguez R.-Estructura del Estado Colombiano 
 
Según el artículo 287 de la Carta Política, las entidades territoriales gozan de 
autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución 
y la ley. 
 
Gráfica 14. Autonomía de las entidades territoriales 
 
 
 
 
1.4.2.1 Nivel departamental 
 
Corresponde a este nivel definir la planeación y promoción del desarrollo económico 
y social de su territorio, ejerciendo funciones administrativas de coordinación, de 
complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la nación y los 
municipios de prestación de los servicios que determinen la constitución y las leyes. 
 
La 617 de 2000, en su artículo 1º, se refiere a “CATEGORIZACIÓN 
PRESUPUESTAL DE LOS DEPARTAMENTOS” y señala que teniendo en cuenta su 
capacidad de gestión administrativa y fiscal y de acuerdo con su población e ingresos 
26 
 
corrientes de libre destinación se establecen las categoría especial, primera, 
segunda, tercera y cuarta. 
 
1.4.2.1.1 Sector central departamental 
 
La ley 489 de 1998, en su artículo 39 señala que las gobernaciones, las secretarías 
de despacho y los departamentos administrativos son los organismos principales de 
la Administración departamental, los demás les están adscritos o vinculados, 
cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación y control en los términos 
que señalen la ley y las ordenanzas. 
 
El artículo 299 de la C.P, establece la existencia en cada departamento de una 
Corporación de ElecciónPopular-CEP encargada de ejercer el control político sobre 
los actos de los gobernadores, secretarios de despacho y directores de institutos 
descentralizados, que se denominará Asamblea departamental, cuyas funciones 
están consagradas en el artículo 300 de la Carta Constitucional. 
 
En esencia, la gobernación, las secretarias del despacho, los departamentos 
administrativos, la asamblea departamental y la contraloría departamental, son los 
órganos del sector central departamental. 
 
1.4.2.1.2 Sector descentralizado departamental 
 
De manera similar al orden nacional, las entidades descentralizadas por servicios del 
orden departamental están constituidas por: los establecimientos públicos, las 
empresas industriales y comerciales, las ESE, y las empresas oficiales de servicios 
públicos domiciliarios; los institutos científicos y tecnológicos; las sociedades públicas 
y las sociedades de economía mixta; las demás entidades administrativas 
departamentales con personería jurídica que se creen, organicen o autoricen 
conforme a las normas legales. 
 
1.4.2.2 Nivel local (distrital y municipal) 
 
La Carta Política considera el municipio como la “entidad fundamental de la división 
político-administrativa del Estado”, y que como tal le corresponde prestar los 
servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso 
local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación ciudadana, el 
mejoramiento social y cultural de los habitantes, y las demás funciones que se le 
asignen. 
 
De otra parte, consagra la existencia de entidades territoriales del orden local 
sometida a régimen especial respecto a los municipios comunes, que les da el 
nombre de distrito, como son los casos del Distrito Capital de Bogotá, el Cultural de 
Cartagena de Indias, el Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, el Cultual e 
Histórico de Santa Marta y recientemente el Distrito Especial, Industrial, Portuario, 
Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura. 
 
27 
 
La Ley 617 de 2000, ARTICULO 6o. hace referencia a la “CATEGORIZACIÓN DE 
LOS DISTRITOS Y MUNICIPIOS”, y señala que los distritos y municipios se 
clasificarán atendiendo su población e ingresos corrientes de libre destinación en 
categoría especial y de la primera hasta la sexta. 
 
El Congreso de la República expidió Ley 1551 DE 2012, con el objeto modernizar la 
normativa relacionada con el régimen municipal, dentro de la autonomía que 
reconoce a los municipios la Constitución y la ley, como instrumento de gestión para 
cumplir sus competencias y funciones. 
 
Dicha Ley modifica y adiciona aspectos del régimen municipal contenidos 
especialmente en la Ley 136 de 1994, y se dan nuevos lineamientos en materia de 
competencias, categorización, requisitos para la creación de nuevos municipios, 
participación comunitaria, entre otros aspectos. 
 
1.4.2.2.1 Sector central distrital y municipal 
 
De manera similar al orden nacional y departamental, el sector central distrital y 
municipal está conformado por el Concejo Municipal, la Alcaldía, las Secretarías y 
Departamentos Administrativos, Tesorería, la Contraloría y la Personería. 
 
1.4.2.2.2 Sector descentralizado distrital o municipal 
 
Similar al orden nacional y departamental, las entidades descentralizadas por 
servicios del orden distrital y municipal, está constituido por: los establecimientos 
públicos, las empresas industriales y comerciales, las empresas sociales del Estado 
y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios; los institutos científicos y 
tecnológicos; las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta; las 
demás entidades administrativas distritales o municipales con personería jurídica que 
creen, organicen o autoricen conforme a las normas legales. 
 
1.5 Sistema presupuestal y planificación 
 
El presupuesto no es un instrumento financiero aislado, pues junto con el concurren 
otros elementos con información financiera y proyecciones históricas de corto, 
mediano y largo plazo que fundamentan la presupuestación, lo cual se conoce con el 
nombre de “Sistema Presupuestal”. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
28 
 
Gráfica 15. Componente de la Planificación 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
El proceso de planificación cuenta en síntesis, con dos tipos de instrumentos, unos 
de orientación de políticas y acciones de desarrollo, como es el Plan de Desarrollo, y 
otros de carácter operativo, que conlleva acciones de corto plazo, como son el Marco 
Fiscal de Mediano Plazo-MFMP, el Plan Financiero, el Marco de Gastos de Mediano 
Plazo-, el Plan Operativo Anual de Inversiones-POAI, el Presupuesto Anual y el 
Programa Anual de Caja-PAC. 
 
1.5.1 Objetivos y conformación del Sistema Presupuestal. 
 
Según el artículo 2º. del Decreto 4730 de 2005, son objetivos del SP: “ el equilibrio 
entre los ingresos y los gastos públicos que permita la sostenibilidad de las finanzas 
públicas en el mediano plazo; la asignación de los recursos de acuerdo con las 
disponibilidades de ingresos y las prioridades de gasto; y la utilización eficiente de los 
recursos en un contexto de transparencia”. Este mismo Decreto señala que: “El 
Sistema Presupuestal está constituido por el Plan Financiero, incluido en el Marco 
Fiscal de Mediano Plazo; el Presupuesto Anual de la Nación y el Plan Operativo 
Anual de Inversiones. 
 
Veamos en qué consiste cada uno de ellos, dándole un enfoque hacia lo territorial: 
 
1.5.1.1 El Marco Fiscal de Mediano Plazo-MFMP 
 
Con la expedición de la Ley 819 de 2003 y con el objetivo de promover la 
responsabilidad en las finanzas territoriales, estableció el Marco Fiscal de Mediano 
COMPONENTES DE LA PLANIFICACIÓN 
Políticas y 
orientación de 
acciones 
Carácter operativo 
con acciones a corto 
y mediano plazo 
Marco Fiscal de Mediano Plazo-
MFMP, Plan Operativo Anual de 
Inversiones-POAI, Plan Anual de 
Inversiones, Plan Financiero, 
Marco de Gastos de Mediano 
Plazo-MGMP, Presupuesto Anual, 
PAC 
PLAN DE DESARROLLO 
29 
 
Plazo - MFMP, como un instrumento de referencia con perspectiva de diez años para 
la toma de decisiones fiscales en la elaboración de los presupuestos anuales. 
 
Las entidades territoriales-E.T deben presentar a la CEP (Asamblea Departamental o 
Concejo Distrital o Municipal) al mismo tiempo que se presenta el proyecto de 
presupuesto, el MFMP, que es un instrumento de referencia con perspectiva de diez 
(10) años para la toma de decisiones fiscales. 
 
El MFMP, como Instrumento referencial presenta la tendencia futura de las finanzas 
de la entidad territorial, determina montos de ahorro, flujos de caja y situación fiscal y 
cumple entre otros los siguientes propósitos: 
 
o Ser una referencia general y un instrumento informativo de la situación de las 
finanzas de la ET. 
 
o Elaborar la proyección técnica de la sostenibilidad fiscal territorial a 10 años. 
 
o Promover la sostenibilidad de las finanzas en el mediano plazo sin involucrar las 
condiciones políticas que afectan la gestión territorial. 
 
o Sustentar el desarrollo de la actividad del gobierno territorial, en el logro de sus 
objetivos de política. 
 
Según el artículo 5º de la Ley 819 de 2003, dicho Marco debe contener como 
mínimo: 
 
o El Plan Financiero-PF. 
o Metas de superávit primario. 
o Metas de deuda pública y análisis de su sostenibilidad. 
o Acciones y medidas especificas para el cumplimiento de las metas, 
con los cronogramas de ejecución. 
o Informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior. 
o Estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes 
en la vigencia anterior. 
o Relación de los pasivos exigibles y de los contingentes. 
o Costo fiscal de los proyectos de acuerdo u ordenanza sancionados 
en la vigencia fiscal anterior. 
o Indicadores de gestión presupuestal y de resultado de los objetivos, 
planes y programas desagregados para mayor control del 
presupuesto 
 
 
a. El plan financiero: El Plan Financiero-PF de la entidad territoriales un 
programa de ingresos y gastos de caja, con sus posibilidades de 
financiamiento. Es un instrumento de planificación y gestión financiera del 
sector público departamental, distrital o municipal, que tiene como base las 
operaciones efectivas, en consideración a las previsiones de ingresos, gastos, 
déficit y su financiación compatibles con el Programa Anual de Caja-PAC. 
30 
 
Al definirse las metas máximas de pagos a efectuarse durante una vigencia 
fiscal, el PF sirve de base para elaborar el MFMP, el presupuesto en cada 
vigencia y el POAI. De esa manera se constituye en un elemento fundamental 
del sistema presupuestal. 
 
Para su elaboración se recomienda seguir los siguientes pasos: 
 
 Elaborar un diagnóstico de la situación fiscal del ente territorial y sus 
entidades descentralizadas por servicio. 
 
 Hacer un pronóstico de los gastos a realizar, los ingresos a recaudar, el 
cálculo del déficit y su financiación. 
 
 Fijar metas financieras, determinando los objetivos y metas que se 
requieren alcanzar en materia financiera y asignar recursos de acuerdo con 
estas metas. 
 
El proceso de aprobación del PF debe estar reglamentado en el Estatuto de 
Presupuesto Territorial, elaborado en concordancia con la Ley Orgánica del 
Presupuesto. 
 
La responsabilidad de elaboración del PF recae en la Secretaria de Hacienda 
o quien haga sus veces, en coordinación con Planeación. Una vez elaborado 
pasa al Consejo de Gobierno o al Consejo Municipal, Distrital o Departamental 
de Política Económica y Social- CONPES o quien haga sus veces, dará su 
visto bueno. Posteriormente debe someterse a consideración del Comité de 
Hacienda o al Consejo de Política Fiscal-CONFIS del ente territorial, órgano 
que bajo la dirección del mandatario seccional o local, y en concordancia con 
el artículo 26 del Decreto 111 de 1996, tiene la competencia de aprobar, 
modificar y evaluar el PF, como también, ordenar las medidas para su estricto 
cumplimiento. 
 
b. Metas de superávit primario: Para la determinación del superávit primario 
los departamentos, distritos y municipios de categoría especial, primera y 
segunda están en la obligación de establecer su meta de Superávit Primario, 
utilizando los datos que tenga la E.T proyectados como ingresos corrientes, 
recursos de capital, gastos de funcionamiento e inversión, dentro del proyecto 
de presupuesto correspondiente. Cada año el Gobierno territorial determinará 
para la vigencia fiscal siguiente una meta de superávit primario para el sector 
público no financiero consistente con el plan financiero y metas indicativas 
para los superávit primarios de las diez (10) vigencias fiscales. Su cálculo se 
realiza a partir de la ejecución presupuestal de la siguiente forma: 
 
SP = IC + RC - GF - GI 
 
IC = Ingresos Corrientes 
RC = Recursos de Capital (Descontando recursos del crédito, Privatizaciones 
y Capitalizaciones) 
31 
 
GF = Gastos de Funcionamiento 
GI = Gastos de Inversión GI (incluidos los gastos de inversión que se van a 
efectuar en esa vigencia que tengan autorización de vigencias futuras) 
SP = Superávit Primario 
 
Se entiende que la deuda es sostenible si el Superávit Primario es mayor o 
igual al servicio de la deuda (Amortizaciones + Intereses) de todos los créditos 
vigentes en la respectiva vigencia fiscal. 
 
Superávit Primario > = Servicio de la Deuda (Deuda Sostenible) 
 
Indicadores: 
 
1. Superávit Primario / Intereses >= 100% 
2. Intereses / Ahorro operacional <= 40% 
3. Saldo de deuda / Ingresos corrientes <= 80% 
 
c. Metas de deuda pública y análisis de su sostenibilidad. A partir de este 
componente del MFMP, se busca determinar el cálculo de la sostenibilidad de 
la deuda en el horizonte de los 10 años. Para su obtención, en cada vigencia 
se debe observar la sostenibilidad del endeudamiento, considerando su 
compatibilidad con las metas de superávit primario. Asimismo, se debe 
establecer el cumplimiento de los dos indicadores definidos por la ley 358 de 
19972. 
 
d. Acciones y medidas específicas para el cumplimiento de las metas. De 
este procedimiento se extraen las estrategias y actividades financieras, con 
las cuales el gobernante territorial se ha de comprometer durante 
administración, con el fin de garantizar las metas de ingresos, gastos y 
financiamiento; por tanto constituye un insumo para la elaboración del Plan de 
Acción de la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces, con observancia 
en los siguientes aspectos: 
 
o Las metas deben ser viables financiera e institucionalmente 
o Cumplirse, según los cronogramas de ejecución 
o Identificar al responsable de su ejecución. 
o Identificar el cronograma de ejecución a los programas. 
o Indicadores de seguimiento. 
o Estar articuladas al plan de acción de cada dependencia. 
 
e. Informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior. Este informe 
debe incluir: 
 
2 Reglamenta el artículo 364 de la Constitución y contiene disposiciones en materia de endeudamiento público. 
Se le conoce también como ley de semáforos. 
o Grado de cumplimiento de metas previstas 
o Explicación de incumplimiento 
32 
 
 
 
 
 
f. Estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la 
vigencia anterior: 
 
Este otro componente pretende dar cuenta del impacto que han tenido las 
decisiones adoptadas en vigencias anteriores, que impliquen exenciones 
tributarias, ya sean exenciones o incentivos tributarios, dando cuenta de los 
siguientes aspectos: 
 
o Monto de la exención o incentivos 
o Plazo 
o Beneficiarios 
o Cumplimiento del objetivo por el cual se da la exención o 
incentivo 
o Revisión de su continuidad 
 
g. Relación de los pasivos exigibles y de los contingentes 
 
Los pasivos contingentes son obligaciones pecuniarias sometidas a condición, 
es decir, aquellas en virtud de la cual la E. T. estipula contractualmente a favor 
de un contratista el pago de una suma de dinero, determinada o determinable 
a partir de factores identificados, por la ocurrencia de un hecho futuro incierto. 
 
Las contingencias se generan por el riesgo de la ocurrencia de cualquiera de 
los siguientes hechos, entre otros: 
 
- Que deba pagarse la deuda u obligaciones de un tercero por haberse 
otorgado un aval o garantía. 
 
- Que se pierda un juicio, litigio o demanda y a consecuencia de ello deba 
pagarse una suma de dinero a un tercero. 
 
- Existencia de pasivos pensionales. 
 
- Que la E. T. deba cubrir la garantía otorgada en procesos de contratación 
para el desarrollo de proyectos con participación privada, concesiones. 
 
- Que la E. T. deba cubrir una garantía otorgada en contratos de crédito. 
 
Para efectos del MFMP, los pasivos contingentes de las ET deberán tener una 
valoración numérica y su existencia obliga incluso a crear un fondo para 
contingencias cuyo valor dependerá del monto de contingencias y de la 
o Medidas para corregirlas 
o Estrategia para incorporación en las siguientes vigencias 
o Indicadores de seguimiento permanente 
33 
 
probabilidad de que se convierta en realidad, caso en el cual se convierten en 
pasivos exigibles3. 
 
h. Costo fiscal de los proyectos de ordenanza o acuerdo sancionados en la 
vigencia fiscal anterior: 
 
Su finalidad es determinar que impacto han tenido las Ordenanzas o Acuerdos 
aprobados o que entraron en vigencia el año anterior y poder presentar a la 
CEP, la cuantificación y efecto de los costos ocasionados por los mismos, 
incluyendo el gasto presupuestal que dichas decisiones generaron en la 
vigencia fiscal. Con este análisis se garantiza la corresponsabilidad Gobierno 
Territorial-CEP, en la búsqueda de la sostenibilidad fiscal y financiera de la ET 
en el largo plazo. 
 
De manera particular este componente debe informar acerca de: 
 
o Valoración monetaria del acto administrativo 
o Beneficiarios 
o Fuentes de recursos 
o Recaudo no percibido por efectos de la reforma 
o Cronograma 
 
i. Indicadoresde seguimiento a la gestión presupuestal y de resultado de 
los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del 
presupuesto. 
 
El seguimiento a la gestión y resultados presupuestales es un elemento 
fundamental y que la normatividad presupuestal pública exige para todos los 
niveles de administración pública. El DNP realiza el seguimiento de las 
finanzas territoriales con los Indicadores de Desempeño Fiscal y el Ministerio 
de Hacienda y Crédito Público realiza el seguimiento a la viabilidad fiscal de 
los departamentos y de los municipios que se encuentren en programas de 
reestructuración de pasivos. De tal manera que el DNP recomienda a las ET 
utilizar estos mismos indicadores para realizar dicho seguimiento, y sugiere 
incluirlos en el Plan de Desarrollo territorial para efecto de diagnóstico y 
metas. 
 
El MFMP le brinda al equipo de gobierno, un panorama general y detallado sobre la 
situación de las finanzas de la ET y abarca un análisis detallado de la su estructura de 
los gastos y los ingresos para atenderlos, los pasivos y las contingencias que se puedan 
 
3 El artículo 194 el CCA, se refiere a los Aportes al Fondo de Contingencias, en el sentido de que las entidades 
públicas tanto nacionales como territoriales, del nivel central y descentralizado, deben efectuar una valoración 
de las contingencias para todos los procesos judiciales que se adelanten en su contra, y con base en lo anterior 
deberán efectuar aportes al Fondo de Contingencias de que trata la Ley 448 de 1998, o las normas que la 
modifiquen o sustituyan, en los montos, condiciones, porcentajes, cuantías y plazos que determine el respectivo 
organismo, con el fin de atender, oportunamente, las obligaciones dinerarias contenidas en providencias 
judiciales en firme. 
34 
 
enfrentar en el mediano plazo y la sostenibilidad de la deuda pública, dentro de los 
aspectos considerados más relevantes. 
 
Como se trata de una proyección a diez (10) años, el MFMP debe ser revisado cada año, 
tanto en la parte ya ejecutada para determinar los ajustes y medidas necesarias, como 
en la parte futura, tomando en consideración que tenga un impacto dentro del mismo, 
como es el caso de pasivos que no se tenían considerados, reformas tributarias con 
impacto en los ingresos, demandas a favor o en contra y normas expedidas durante la 
última vigencia que impliquen un mayor gasto4. 
 
1.5.1.2 Plan Operativo Anual de Inversiones – POAI 
 
Es un instrumento de programación de la inversión anual, en el cual se relacionan los 
proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas. 
 
Esta programación debe estar acorde con las metas financieras establecidas en el Plan 
Financiero del MFMP, con las prioridades definidas en el Plan de Desarrollo del ente 
territorial y con la inversión sectorial fijada en el Marco de Gastos de Mediano Plazo-
MGMP, para que sea integrado al Presupuesto Anual como el componente de gasto de 
inversión. 
 
El Plan en cuestión debe incluir un orden de prioridad para los programas y proyectos de 
inversión y las vigencias necesarias para la ejecución de los mismos. En este sentido, los 
diferentes Programas deben encontrarse radicados en el Banco de Programas y 
Proyectos-BPIN de Inversión de la entidad territorial, en razón a que es la garantía de 
que se trata de programas debidamente evaluados y son viables y óptimos para 
solucionar los problemas de la comunidad. 
 
El POAI, es considerado el principal vínculo entre el Plan de Desarrollo y el Sistema 
Presupuestal, en la medida que se constituye en el punto de partida para ejecutar el PD., 
ya que contiene la programación anual de las inversiones. 
 
En tal sentido, el principio presupuestal de Planificación, establece que el Presupuesto 
General del Departamento, Distrito o Municipio, debe guardar concordancia con los 
contenidos en el Plan de Desarrollo en sus componentes estratégico y plurianual de 
inversiones y con los demás instrumentos del Sistema Presupuestal. 
 
Dentro del ciclo presupuestal, el POAI precede al presupuesto territorial, y debe ser el 
resultado de la participación de todas las áreas de la administración en la programación 
anual de inversiones. De manera que es el componente de inversión del presupuesto 
anual y debe reflejarse en los planes de acción de las dependencias y órganos 
ejecutores, para que se pueda hacer seguimiento al PD y determinar el aporte que hace 
cada una de las áreas al logro de las metas de desarrollo territorial. 
 
 
4 La Contraloría General de la República mediante Resolución Orgánica 05993 de 2008, estableció la obligación 
de los gobernadores y alcaldes de presentarle anualmente, antes del 15 de febrero de cada vigencia, el MFMP 
de la respectiva entidad territorial, para fines evaluativos. 
35 
 
El POAI recoge la programación de la inversión contenida en el Plan de Desarrollo y el 
MFMP y las previsiones de fuentes de financiamiento dadas en el Plan Financiero, y de 
acuerdo con estos determina programas y proyectos de inversión para la vigencia fiscal, 
su priorización y las fuentes de financiación. 
 
Las ET cuentan en forma general con dos tipos de recursos: propios o libre destinación5 
y los provenientes de transferencias. 
 
Los provenientes de transferencias, son provenientes del Sistema General de 
Participaciones, Sistema General de Regalías, cofinanciación, Fondo de Solidaridad y 
Garantía-FOSYGA, los más significativos, conceptos que ampliaremos más adelante. No 
obstante la destinación específica, en algunos casos consagrados en las normas legales 
(Ley 715 de 2001), se autoriza a algunas entidades territoriales de baja categorización, 
apropiar recursos de transferencias como libre destinación, en respuesta a un 
mecanismo para suplir déficit de financiamiento de sus gastos. 
 
El mayor porcentaje de inversión a nivel territorial se realiza con recursos provenientes 
de transferencias. Los ajustes fiscales aplicados a los entes territoriales, especialmente 
con la Ley 617 de 2000, han pretendido generar inversión autónoma, ya que en algunos 
departamentos y municipios los recursos propios cubren escasamente los gastos de 
funcionamiento. 
 
Para calcular el monto total disponible en inversión se debe partir del análisis de la 
situación financiera del ente territorial, de las respectivas políticas y proyecciones 
financieras. En tal sentido el POAI deberá ser elaborado por los funcionarios 
responsables del proceso de planeación y aprobado por la Asamblea departamental o 
Concejo distrital o municipal, según el caso. 
 
Según las orientaciones impartidas por el MHCP y el DNP, el POAI debe cumplir 
básicamente dos pasos dentro de su conformación: 
 
o Preparación del proyecto 
o Aprobación 
 
Una vez aprobado el POAI se deben integrar los programas y subprogramas en el 
proyecto de presupuesto general de la ET. 
 
El Banco de Programas y Proyectos de Inversión. El BPIN constituye la instancia que 
enlaza la planeación con la programación y el seguimiento de programas y proyectos de 
inversión pública, por medio de sus componentes y funciones. Está integrado por 
 
5 Los recursos propios son los que genera la entidad territorial en cumplimiento de su misión y competencias o 
facultades que le han otorgado las normas legales para recaudar sus propios impuestos, enajenar sus activos, 
generar rendimientos por la inversión de recursos, allegar recursos provenientes del crédito, entre otros, los 
cuales gestiona directamente el ente subnacional, y su significación depende de la capacidad económica del 
mismo. 
 
36 
 
instrumentos de tipo legal e institucional, educación, capacitación y asistencia técnica, 
metodologías y sistemas y herramientas computacionales. 
 
El BPIN se considera un instrumento para el registro y priorización de los programas y 
proyectosque se vayan a ejecutar y que son susceptibles de ser financiados con 
recursos del ente territorial. 
 
Según las normas presupuestales, los proyectos de inversión que se incorporen al POAI 
deben ser aquellos registrados en el BPIN Territorial programados para la vigencia fiscal. 
Con este mecanismo se garantiza el cumplimiento de lo contemplado en el Artículo 68 
del Decreto 111 de 1996, que establece que no podrá ejecutarse ningún programa o 
proyecto que forme parte del Presupuesto hasta tanto no se haya evaluado por el órgano 
competente y registrado en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión-BPIN. 
 
El fundamento del BPIN está regulado por las siguientes normas: 
 
o Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan de Desarrollo) 
o Estatuto Orgánico del Presupuesto (compilado en el Decreto 111 
de 1996) 
o Ley 617 de 2000 
o Ley 819 de 2003 
 
1.5.1.3 Marco de Gastos de Mediano Plazo-MGMP 
 
El MGMP se considera un proceso estratégico de proyección y priorización de gasto, a 
través del cual las decisiones presupuestales anuales son conducidas por prioridades de 
política y disciplinadas por una restricción de recursos de mediano plazo. 
 
Se trata de un complemento e insumo fundamental para el Plan de Desarrollo, en la 
medida en que el MGMP es un ejercicio que comprende: 
 
 La totalidad del gasto (inversión, funcionamiento y servicio de la deuda) y la 
articula a las prioridades de política; 
 
 Se desarrolla como parte del proceso de programación presupuestal anual; y 
 
 Se renueva cada año, de tal modo que no se agota en el tiempo sino que se 
actualiza de acuerdo con el desarrollo de la situación fiscal y la revisión de las 
políticas de gobierno. 
 
El MGMP tampoco se considera un sistema de presupuestación plurianual territorial que 
establece asignaciones de gasto de fuerza legal a varios años, ya que bajo un MGMP se 
mantiene la anualidad del sistema presupuestal, sólo que se hacen explícitos los posibles 
efectos y restricciones que el gasto presente tenga en el futuro. 
 
Así, a partir de las prioridades de política del gobierno territorial y de las metas fiscales 
de mediano plazo existentes, se definen unos techos de gasto que cubren un período de 
cuatro (4) años que es renovado anualmente, donde el techo del primer año es 
37 
 
consistente con el presupuesto anual, mientras los techos para los años siguientes son 
estimaciones indicativas que se convierten en la línea de base para un nuevo período de 
programación 
 
El MGMP se constituye en el nexo que permite articular el diseño de políticas, la 
planeación de la política fiscal de mediano plazo y la programación presupuestal anual. 
 
El MGMP genera importantes beneficios en términos de disciplina fiscal (consistencia 
entre el nivel de gasto y la disponibilidad de recursos en el corto y mediano plazo), 
asignación estratégica de recursos (conciliación entre las prioridades del gobierno y lo 
que cabe dentro de las posibilidades de pago) y eficiencia y efectividad en el gasto 
(provisión de bienes y servicios de calidad que contribuyan al cumplimiento de 
prioridades de política a costos razonables). 
 
En lo relativo a la disciplina fiscal, al superar el horizonte anual del proceso de 
programación presupuestal tradicional e introducir una fase estratégica al inicio de dicho 
proceso, el MGMP permite: 
 
a) Revelar en forma oportuna la restricción de recursos de mediano plazo a la que 
se enfrentan cada uno de los sectores del gobierno, de acuerdo con las 
prioridades generales de política y las metas fiscales vigentes. 
 
b) Desarrollar propuestas de gasto sectorial que se ajusten a las restricciones de 
mediano plazo existentes, de tal modo que se tenga en cuenta el costo de 
mantener en el tiempo las iniciativas de política que se aprueben en el presente. 
Así, el MGMP contribuye al logro de un objetivo fundamental del gobierno 
territorial, como es el de garantizar la sostenibilidad financiera de la ET. 
 
En lo relativo a la asignación estratégica de recursos, en la medida en que se 
establece una amplia participación de las diferentes instancias del gobierno en las 
decisiones sobre la distribución del gasto, y que existe una secuencia según la cual 
las decisiones estratégicas sobre cambios de política anteceden a las decisiones 
sobre el detalle del presupuesto anual, el MGMP hace posible lo siguiente: 
 
o Articular el diseño y la revisión de políticas a la asignación del gasto, de forma 
tal que la planeación atienda la disponibilidad de recursos en el mediano plazo 
y que el presupuesto refleje las prioridades de política del gobierno territorial. 
 
o Concentrar las discusiones asociadas a la programación presupuestal en las 
propuestas de cambios de política que se presenten. Con ello, se evita el 
desgaste de revisar la totalidad del detalle del presupuesto y (dada una 
restricción de recursos de mediano plazo) se abre el espacio necesario para 
desarrollar ejercicios de repriorización de gasto, los cuales permiten una 
mayor focalización de los recursos públicos y hacen más flexible la gestión 
presupuestal. 
 
En lo relativo a la eficiencia y efectividad del gasto, el MGMP permite crear un 
entorno que facilita y promueve la gestión estratégica de los diferentes sectores del 
38 
 
gobierno territorial, lo que resulta fundamental para hacer un uso más eficiente y 
efectivo de los recursos. Esto es así gracias a que el MGMP: 
 
o Ofrece mayor predictibilidad a los gerentes públicos (se provee información 
oportuna sobre la disponibilidad de recursos de mediano plazo). 
 
o Promueve una mayor autonomía en la programación de los recursos (y, 
paulatinamente, en la ejecución de los mismos) pues, bajo unas restricciones 
generales de mediano plazo, los sectores adquieren la iniciativa para proponer 
reasignaciones de gasto entre sus programas y entidades. 
 
o Promueve una gestión orientada al desempeño (las proyecciones 
presupuestales deben estar justificadas en términos de resultados). 
 
o Genera una mayor legitimidad en torno a las decisiones que se aprueben 
durante el proceso de programación presupuestal, de manera que se reduce 
la resistencia a su implementación y, por lo tanto, se incrementa la 
probabilidad de alcanzar los objetivos de política trazados. 
 
o El mayor nivel de certeza en la disponibilidad de recursos en el mediano plazo 
permite avanzar hacia una mayor correspondencia entre la programación y la 
ejecución presupuestal anual. 
 
El MGMP tiene su sustento normativo en la Ley 819 de 2003 (Ley de 
Responsabilidad Fiscal) y en el Decreto Reglamentario 4730 de 2005 (Decreto 
Reglamentario de las normas orgánicas del presupuesto). 
 
1.5.1.4 El Plan de Desarrollo 
 
En la tarea de asignación de recursos, los gobiernos de distinto orden elaboran 
planes con el fin de lograr ciertas metas de desarrollo económico, social y ambiental. 
En el proceso de elaboración de dichos planes se contemplan las prioridades que 
deben tenerse en cuenta para incrementar el nivel de bienestar de la comunidad. 
 
Estos planes, conocidos como planes de desarrollo, se deben cuantificar con el fin de 
que los gobiernos posean un instrumento que les permita evaluar su gestión. 
 
Los Planes de Desarrollo-PD son estrategias generales o disposiciones tomadas con 
el fin de ejecutar un proyecto que afecta toda la actividad económica. De allí surge el 
concepto de presupuesto como herramienta financiera que las autoridades 
gubernamentales utilizan con el objeto de lograr sus metas de desarrollo. Debe ser la 
réplica financiera del PD. 
 
El presupuesto público es, en este contexto, un PD elemental donde se esbozan los 
lineamientos generales sobre la acción gubernamental en el entorno económico. 
Como instrumento de desarrollo económico, social y ambiental, plasma las obras 
prioritarias de los gobiernos, por medio de estimativos sobre las sumas que el sector 
39 
 
privado transfiere en forma de impuestos al sector público y el cálculo de los gastos a 
través de los cuales elgobierno revierte a la economía los recursos captados. 
 
1.5.1.4.1 Planes de desarrollo en las entidades territoriales 
 
En Colombia, cada uno de los niveles de gobierno tiene la responsabilidad de 
planear para el desarrollo integral del país y de las entidades territoriales en 
particular, a través de un proceso de transformación multidimensional, sostenible, 
incluyente, articulado entre los niveles de gobierno, y orientado a la consolidación 
progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la 
población en armonía y equilibrio con lo ambiental, lo sociocultural, lo económico y lo 
político, y en consideración con el contexto global. 
 
Esta labor fue facilitada con la Constitución Política de 1991 y la Ley 152 de 1994, al 
establecer que cada entidad territorial debe contar con un Plan de Desarrollo-PD, 
cuya elaboración es responsabilidad y obligación constitucional y legal de los 
alcaldes y gobernadores de las entidades territoriales. 
 
Los PD de las entidades territoriales son la carta de navegación y el principal 
instrumento de planeación para su desarrollo integral. Son un instrumento político y 
técnico, construido de forma democrática y pluralista, donde se concretan las 
decisiones, acciones, medios y recursos para promover el bienestar integral de la 
población, garantizar los derechos humanos, y fortalecer la democracia participativa. 
Por lo tanto, son el más importante instrumento de planeación y de gestión pública 
para lograr los fines esenciales del Estado establecidos en la Constitución Política de 
1991. 
 
De tal manera que en su artículo 339, dicha Carta Política establece que las 
entidades territoriales deben elaborar y adoptar de manera concertada entre ellas y 
el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente 
de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido 
asignadas por la Constitución y la ley. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
40 
 
Gráfica 16. Planes de desarrollo territorial 
 
 
 
 
 
Los PD de las entidades territoriales están conformados por una parte estratégica y 
un Plan de Inversiones a mediano y corto plazo, en los términos y condiciones que 
de manera general reglamenta la correspondiente Asamblea Departamental o 
Concejo Distrital o Municipal. 
 
1.5.1.4.1.1 Formulación y Aprobación del Plan de Desarrollo 
 
Para estructurar el PD, los Gobernadores y Alcaldes deben señalar cuales son los 
objetivos y metas que quieren lograr en la administración del ente territorial, tanto a 
mediano como a largo plazo. De igual forma deben indicar los procedimientos, 
mecanismos, estrategias y políticas que van a implementar para el logro de los fines 
que se han propuesto realizar. 
 
El ordenamiento constitucional demanda la necesaria coordinación con el gobierno 
nacional, con el fin de que el PD de los entes subnacionales guarde relación el Plan 
Nacional de Desarrollo-PND y viceversa, de ahí que en el Consejo Nacional de 
Planeación6 tengan asiento representantes de las entidades territoriales. 
La Ley 152 de 1994, orgánica del Plan de Desarrollo, se refiere de manera particular 
a los PD territoriales. En relación con los procedimientos, establece: 
 
 
6 Artículo. 340 de la C.P. “Habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las 
entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El, conejo 
tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del plan nacional de desarrollo…En las entidades 
territoriales habrá también consejos de planeación, según lo determine la ley…” 
 
Parte 
estratégica 
Paln de 
inversión a 
mediano y 
corto plazo 
Planes de 
desarrollo de 
las entidades 
territoriales 
41 
 
“Artículo 36º.- En materia de elaboración, aprobación, ejecución seguimiento y 
evaluación de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, se aplicarán, en 
cuanto sean compatibles, las mismas reglas previstas en esta Ley para el Plan 
Nacional de Desarrollo. 
 
Artículo 37º.- Para los efectos del procedimiento correspondiente, se entiende que: 
 
a) En lugar del Departamento Nacional de Planeación actuará la Secretaría, 
Departamento Administrativo u oficina de Planeación de la entidad territorial o la 
dependencia que haga sus veces; 
 
b) En lugar del Conpes, actuará el Consejo de Gobierno, o la autoridad de 
planeación que le sea equivalente en las otras entidades territoriales. En lugar del 
Consejo Nacional de Planeación lo hará el respectivo Consejo Territorial de 
Planeación que se organice en desarrollo de lo dispuesto por la presente Ley; 
 
c) En lugar del Congreso, la Asamblea, Consejo o la instancia de planeación que le 
sea equivalente en las otras entidades territoriales. 
 
Artículo 38º.- Los planes de las entidades territoriales. Se adoptarán con el fin de 
garantizar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de sus 
funciones. La concertación de que trata el artículo 339 de la Constitución procederá 
cuando se trate de programas y proyectos de responsabilidad compartida entre la 
Nación y las entidades territoriales, o que deban ser objeto de cofinanciación. 
 
Los programas y proyectos de cofinanciación de las entidades territoriales tendrán 
como prioridad el gasto público social y en su distribución territorial se deberán tener 
en cuenta el tamaño poblacional, el número de personas con necesidades básicas 
insatisfechas y la eficiencia fiscal y administrativa. 
 
Señala la Ley del Plan en su Artículo 39º, que para efecto de la elaboración del 
proyecto del PD las ET deberán observar, en cuanto sean compatibles, las normas 
previstas para el Plan Nacional, sin embargo deberá tenerse especialmente en 
cuenta lo siguiente: 
 
o El Alcalde o Gobernador elegido impartirá las orientaciones para la 
elaboración de los planes de desarrollo conforme al programa de gobierno 
presentado al inscribirse como candidato. 
 
o Una vez elegido el mandatario territorial respectivo, todas las dependencias y, 
en particular, las autoridades y organismos de planeación, le prestarán a los 
candidatos electos y a las personas que éstos designen para el efecto, todo el 
apoyo administrativo, técnico y de información que sea necesario para la 
elaboración del plan. 
 
Los programas y proyectos de cofinanciación de las entidades territoriales 
tendrán como prioridad el gasto público social y en su distribución territorial se 
42 
 
deberá tener en cuenta el tamaño poblacional, el número de personas con NBI 
y la eficiencia fiscal y administrativa. 
 
o El mandatario territorial, deberá presentar por conducto del secretario de 
planeación o jefe de la oficina que haga sus veces en la respectiva ET, a 
consideración del Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, el 
proyecto del plan en forma integral o por elementos o componentes del 
mismo. 
 
Le corresponde a dicho Consejo de Gobierno, consolidar el documento que 
contenga la totalidad de las partes del plan, dentro de los dos (2) meses 
siguientes a la posesión del respectivo Alcalde o Gobernador conforme a la 
Constitución Política y a las disposiciones de la presente Ley. 
 
o Simultáneamente a la presentación del proyecto de plan a consideración del 
Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, la respectiva 
administración territorial deberá convocar a constituirse el Consejo Territorial 
de Planeación. 
 
o El proyecto de plan como documento consolidado, deberá ser presentado por 
el Alcalde o Gobernador a consideración de los Consejos Territoriales de 
Planeación, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de 
su posesión, para análisis y discusión y con el propósito de que rinda su 
concepto y formule las recomendaciones que considere convenientes. 
 
En la misma oportunidad, la máxima autoridad administrativa deberá enviar 
copia de esta información a la respectiva CEP. 
 
o