administr y ciudadania

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Mención Especial 
del Concurso de Ensayos y Monografías 
V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del 
Estado y de la Administración Pública 
 
 
 
 
Administración y ciudadanía 
en 
los municipios argentinos 
 
 
 
 
 
 
 
Mónica S. Iturburu 
 
 
 
Santo Domingo - República Dominicana 
24 al 27 de octubre de 2000 
 
 
 
 
 
 
 
 
Indice Página 
1. Introducción 3 
2. Globalización y localización 5 
3. Relaciones entre administración pública y ciudadanía 8 
3.1. Antecedentes 8 
3.2. Instituciones de control ciudadano 9 
3.2.1. De observación de la administración 9 
3.2.2. De intervención en la administración 11 
3.3. Participación ciudadana 13 
3.3.1. Participación ejercida a través de procedimientos 13 
3.3.2. Participación ejercida a través de órganos 14 
3.3.3. Participación de los usuarios de servicios públicos y defensa del 
consumidor 
15 
3.3.4. Fomento de la organización comunitaria 15 
4. Impacto de la reforma de la Constitución Nacional en la relación 
administración y ciudadanía 
15 
4.1. Autonomía municipal 16 
4.2. Nuevos derechos y garantías 17 
5. Institucionalización del control y la participación ciudadana en los municipios 
argentinos 
18 
5.1. Utilización de instituciones de control ciudadano 19 
5.1.1. Desarrollo de pautas de ética pública 19 
5.1.2. Responsabilidad de los funcionarios 20 
5.1.3. Control de gestión 21 
5.1.4. Control de las cuentas públicas 21 
5.1.5. Publicidad de los actos de gobierno 22 
5.1.6. Actuación administrativa más amigable 23 
5.1.7. Petición, queja y reclamo 23 
5.1.8. Ombudsman o defensor del pueblo 23 
5.1.9. Recurso administrativo 23 
5.1.10. Amparo judicial 24 
5.1.11. Demanda judicial 24 
5.2. Utilización de instituciones de participación ciudadana 24 
5.2.1. Audiencias públicas, conferencias con los interesados y exámen 
público 
24 
5.2.2. Iniciativa popular 25 
5.2.3. Referéndum o consulta popular 25 
5.2.4. Revocatoria 25 
5.2.5. Voto popular 26 
5.2.6. Consejos, comisiones o comités 26 
5.3. Participación de los usuarios de servicios públicos y defensa del 
consumidor 
26 
5.4. Fomento de la participación de los vecinos y de la organización 
comunitaria 
27 
6. Conclusiones 28 
Notas 28 
Anexo: Textos constitucionales 33 
Bibliografía 60 
Fuentes 62 
 
 
 
 
 
Administración y ciudadanía en los municipios argentinos. 
1. Introducción 
 
La relación administración y ciudadanía está condicionada por una multiplicidad de factores, 
entre los que se destacan el sistema cultural y el tejido social, las condiciones socio-económicas, el 
sistema político y el sistema de gobierno, el equilibrio y la independencia entre los poderes de 
gobierno y la distribución de funciones entre jurisdicciones. 
El fenómeno de la globalización agrega el surgimiento de nuevas reglas de juego, que derivan 
en la transformación profunda del papel del Estado y, por ende, de la relación administración y 
ciudadanía. El gobierno adopta instituciones y “modas” foráneas, que se hacen propias por convicción 
de los gobiernos, o por sugerencia o imposición de organismos supranacionales. Los sectores 
minoritarios y habitualmente marginados, por su lado, descubren la utilidad de las nuevas tecnologías 
para el fortalecimiento interno y la búsqueda de apoyos externos a demandas antes inviables (p.e. a 
través de las comunicaciones por Internet). 
El creciente localismo, las presiones por la descentralización política en todas las naciones 
industrializadas, la demanda por mayor autonomía, la resistencia a la mundialización, el activismo 
ecológico y las luchas étnicas y raciales, dan cuenta del surgimiento de una nueva fuerza, la 
localización (Toffler, 1990; The World Bank, 1999), de trascendente influencia en la relación 
administración y ciudadanía 
El aumento de las democracias en el mundo revela que está en marcha un nuevo proceso de 
democratización denominado por Huntingtoni como la “Tercer Ola”, iniciado en 1974 en Europa del 
Sur con la caída de la dictadura militar portuguesa y luego extendido a América Latina, Asia, Europa 
del Este y África (Bos, 1997:7). El retorno de la democracia en la República Argentina, ocurrido en 
1983ii después de casi ocho años de gobierno de facto, se inscribe en esta misma corriente. 
No obstante, la reivindicación del derecho al voto universal no agota la disputa en torno al 
poder de la sociedad para decidir su destino. Por el contrario, ha ido cambiando de formas, porque 
persisten problemas como la desigualdad de la participación social y la baja calidad de la democracia 
(Cunill, 1991:5). 
En este escenario, en el que se contraponen fuerzas como la globalización y la localización, la 
democracia y la toma del poder por grupos que responden a intereses particulares, los reclamos de 
participación y la impunidad de los corruptos, requiere del fortalecimiento de instituciones 
republicanas a efectos de asegurar el orden constitucional. Siendo la democracia el sistema en el cual 
se dirimen institucionalmente los conflictos y la “incertidumbre” de los resultados de los procesos de 
decisión política, es básico asegurar la “certeza” en relación a las condiciones institucionales marco y a 
las reglas de procedimiento. Si esto no sucede y las instituciones son incapaces de resolver problemas 
de complejidad creciente, se producen crisis que pueden afectar seriamente la organización 
constitucional de los Estados (Przeworski, 1991:12; Hauriou y Leroy, citados por Zarini, 1996:145). 
Las situaciones de anormalidad política, de crisis constitucional y de alto grado de corrupción 
existentes en muchos sectores de la sociedad argentina, que no sólo afectan intereses públicos y 
privados sino también a la democracia, han motivado la inclusión en la nueva Constitución Nacional de 
1994 de varias cláusulas que coadyuvan al fortalecimiento republicano y democrático (Zarini, 
1996:148). En el marco de esta investigación adquiere relevancia la institucionalización de nuevos 
derechos y garantías tales como la lucha contra la corrupción, la implantación de formas de 
democracia semidirecta (derecho de iniciativa, consulta popular y consulta popular no vinculante), los 
derechos de consumidores y usuarios, el amparo judicial y la institucionalización del defensor del 
pueblo. 
Simultáneamente la nueva Constitución Nacional también consagra la autonomía municipal. La 
descentralización del poder, que deriva de aquella, ha sido reivindicada tanto por los que bregan por 
la democratización política del Estado como por los que persiguen la desagregación de las demandas 
y conflictos, al proponerle a la ciudadanía actividades locales excluyentes de las decisiones políticas 
fundamentales (Del Brutto, 1985; Cunill, 1991; Villanueva, 1993). Entendida en el contexto de la 
primera acepción, también la descentralización puede contribuir a la democratización y a abrir cauces 
a la integración y participación de sectores tradicionalmente manipulados y marginados. 
Con la inclusión de los nuevos derechos y de la autonomía municipal, la nueva Constitución 
Nacional reafirma el consenso social y político respecto de dos procesos -participación ciudadana y 
descentralización- que encuentran en el ámbito local el espacio más adecuado para un desarrollo 
conjunto y sinérgico. Sin embargo se ha observado que tales consensos son a menudo más 
elocuentes en lo discursivo y menos concretos al momento de decidir su implantación. Con mucha 
frecuencia se exige participación y descentralización de las decisiones cuando se está fuera del 
gobierno, y se argumenta el poder delegado por la ciudadanía al momento de la elección popular, 
durante el ejercicio de la función pública. Esto coincide con la relativa trascendencia de instituciones 
más tradicionales como la responsabilidad de los funcionarios públicos y la publicidad de los actos de 
gobierno. Aunque estas prescripciones ya se incluían en las primeras versiones de la Consitución 
Nacionalpor tratarse de requisitos esenciales del sistema republicano, la inestabilidad del sistema 
democrático y la aplicación “aggiornada” de la carta magna generaron una alarmante indiferencia de 
una gran masa de la ciudadanía, que condujo a la “atrofia de la conciencia consitucional” (Zarini, 
1996:146) y, por ende, a una presencia devaluada de estas instituciones de control social. 
Si la política democrática “pierde arraigo cuando lo público se desvanece como espacio de 
deliberación ciudadana” (Lechner, 1999:23), por contrario sensu, el fortalecimiento democrático 
devendrá de la voluntad de volver a hacer públicas las decisiones y acciones del gobierno y de la 
administración. El acceso del público a la información puede “fortalecer a los actores constituidos y 
puede tornar activos a los ciudadanos pasivos” (Levy, 1998:397iii). Este proceso, convenientemente 
acompañado por la institucionalización o funcionamiento efectivo de otros mecanismos de control y de 
participación popular, pueden fortalecer el erosionado interés por lo público. 
El objetivo de este trabajo es relevar las instituciones de control social y de participación 
ciudadana de los municipios argentinos. Ello requiere algunas aclaraciones adicionales respecto de la 
distribución de poder adoptada en la carta magna. El sistema de gobierno federal concede a las 
provincias la autodeterminación constitucional, con la garantía del ejercicio normal sin intervención del 
Gobierno federal, en tanto cumpla condiciones explícitamente establecidas, una de las cuales es 
“asegurar su régimen municipal” y la “autonomía municipal (...) reglando su alcance y contenido en el 
orden institucional, político, administrativo, económico y financiero (C.N. arts. 5° y 123°). Por esto, el 
relevamiento de las instituciones de control social y de participación ciudadana de los municipios 
argentinos requeriría la revisión de una profusa legislación en cada una de las veintitrés provincias 
argentinas (la constitución provincial, la ley orgánica de los municipios de cada provincia, las leyes 
específicas sobre los temas abordados, las cartas orgánicas municipales, etc.). Sin embargo, en el 
marco de esta investigación, la búsqueda se ha circunscripto al análisis de las constituciones de cada 
Estado provincial, por economía de recursos y por considerar que su estudio, como paraguas 
normativo, puede dar una aproximación respecto del consenso político y social de estas instituciones. 
En este trabajo se analiza, en primer término, el impacto de la globalización y la localización, 
la democratización y las demandas por mayor participación y autonomía local, en la relación de la 
administración y la ciudadanía. En segundo término se reseñan las garantías institucionales esenciales 
para el funcionamiento de la democracia y los derechos del ciudadano en su relación con la 
administración. A partir de allí se describen las distintas instituciones que materializan las garantías y 
derechos descriptos, agrupándolas según se trate de mecanismos de control o de participación 
ciudadana. Luego se analiza el sentido de la reforma de la Constitución Nacional de 1994, que recoge 
los nuevos consensos de la sociedad argentina en lo relativo a la autonomía municipal y los derechos 
de la ciudadanía en su relación con el Estado y la administración. Seguidamente se releva la inclusión 
de los nuevos derechos y garantías en las constituciones de los veintitrés estados provinciales. Para 
concluir se realiza un diagnóstico sobre las fortalezas y debilidades que presenta el régimen municipal 
argentino en lo relativo a la relación administración local y ciudadanía, y su congruencia con los 
discursos de distintos actores sociales a favor de la democratización. 
 
2. Globalización y localización 
 
La última década se caracterizó por la impresionante y creciente velocidad de los cambios y la 
aparición de la globalización, un fenómeno multidimensional, dominado por la dimensión económica 
que, en virtud de los alcances de la revolución científico-tecnológica, se desarrolla a escala mundial 
(Cohendet, 1996; Yip, 1993). Resaltando la importancia de la variable económica, Toffler (1990) 
sostiene que la forma de creación de riqueza de un pueblo y su forma de gobierno deben ser 
congruentesiv ya que si los sistemas político y económico tienen profundas disimilitudes, uno acabará 
por destruir al otro. Por ello, al analizar los impactos de los sorprendentes cambios tecnológicos, 
económicos y sociales de los últimos tiempos, da mucha trascendencia a la transición de la 
"democracia de masas" a la "democracia de mosaicos", otorgándole el carácter de tercer gran 
movimiento históricov. Sostiene que la era de la democracia de masas coincidió con la era de las 
inmensas concentraciones de poder en el ámbito nacional, lo que reflejaba el auge de la tecnología de 
producción masiva y de los mercados nacionales. En cambio, en la actualidad, se producen 
simultáneamente dos movimientos ya que mientras resurgen las producciones locales, ahora más 
competitivas por las nuevas tecnologías disponibles, también se transfieren otras formas de 
producción al plano mundialvi. 
 
"Estos cambios dobles, uno que rebaja el nivel de la producción y otro que lo eleva, 
tienen similitudes políticas muy directas. En su conjunto explican la razón de que veamos 
presiones en pro de la descentralización política en todas las naciones con tecnologías 
avanzadas, desde Japón hasta Estados Unidos, pasando por toda Europa, junto con unos 
intentos simultáneos de desplazar el poder hacia arriba, hacia organismos 
supranacionales" (Toffler, 1990:290). 
 
Ello explica el creciente localismo, el incremento de la demanda por mayor autonomía, la 
resistencia a la mundialización, el activismo ecológico y el exacerbado sentido étnico y racial, que se 
corresponden con la heterogeneidad del nuevo sistema de creación de riqueza. 
La globalización y la localización, entendidas como la integración a la economía mundial y la 
creciente demanda de autonomía local, son identificadas como las dos fuerzas que, en la actualidad, 
más influyen en la forma que adopta el desarrollo en cada sociedad (The World Bank, 1999). Diversos 
autores coinciden en la doble cara de la globalización, esencialmente global en lo económico y 
localizante en lo cultural; remarcan la necesidad de pensar globalmente y actuar localmente a efectos 
de poder comprender la dinámica social contemporánea, y entienden el carácter integrado de la 
relación global-local, del mismo modo que se comprende la relación entre lo universal y lo particular, 
en la cual no es posible pensar a uno sin lo otro (García Delgado,1997; Sonntag y Arenas,1995vii). 
Otros autores agregan a las dimensiones económica y cultural recién mencionadas, la político-
institucional y la social. Es en el ámbito político-institucional dónde más reacomodamientos se están 
dando: los gobiernos nacionales deben, por un lado, adaptarse a las normas impuestas por el 
mercado internacional y por el otro, integrar a la población económicamente excluida. En lo social se 
advierte la metamorfosis de las sociedades, con fuertes impactos en el mundo del trabajo y mayores 
signos de fragmentación y exclusión, derivados de la marginación económica y del debilitamiento de 
los lazos sociales preexistentes. Esto trae como consecuencia la crisis de la representación política, el 
paulativo reemplazo de las identidades colectivas fuertes por nuevas segmentaciones temáticas y el 
aumento de los excluidos sociales (Nardaccione, 1997; López, 1998). 
Para respaldar este nuevo protagonismo de “lo local” se requiere, como condición básica, que el 
Estado Nacional asuma el compromiso de delegar poder a los niveles subnacionales. La asunción 
efectiva del liderazgo comunitario implica que los gobernantes locales tengan un rango importante de 
autonomía ya que, comparativamente con el nivel central, este ámbitopuede responder con mayor 
flexibilidad a las oportunidades, comprender mejor las necesidades locales y articular más 
efectivamente las acciones interinstitucionales. A partir de ello, en esta nueva y compleja relación 
social, es fundamental la concertación entre los siguientes sectores: a) agentes económicos, que más 
allá de su sometimiento a las reglas de juego de mercado, estén comprometidos con determinados 
marcos político-ideológicos de integración y sustentabilidad social; b) organizaciones no 
gubernamentales, con recursos de capacitación, ejecución y planificación de los distintos 
microproyectos locales; c) Estado municipal, con un alto compromiso con el proyecto colectivo local, 
desempeñando el papel de coordinación, administrando las redes que existen a través de los 
organismos públicos, privados y las distintas esferas de gobierno; d) ciudadanos y/o vecinos, en lo 
posible agregados en organizaciones con un amplio compromiso con el interés general (Nardaccione, 
1997; Batley, 1998; Iturburu, 1999a). 
El principio de subsidiariedad se ha convertido en un verdadero leit motiv de toda reflexión 
acerca del ámbito de intervención de las entidades locales, el que fue recogido por la Unión Europeaviii 
a fin de asegurar que las decisiones sean adoptadas en el nivel más próximo posible al ciudadano, en 
la medida que se garanticen la transparencia y la eficacia de la acción de los poderes públicos. Se 
reafirma así en el ámbito europeo la perspectiva de aportar criterios de fondo sobre la estructura de 
los poderes públicos, privilegiando el componente democrático y la eficacia en la asignación de las 
competencias y responsabilidades públicas (Font Llovet, 1995). En esta línea han evolucionado 
muchos gobiernos europeos, profundizando los procesos descentralizadores iniciados en décadas 
anteriores y se perciben tendencias de cambio en otros países, tales como Reino Unido y Estados 
Unidos. En general se observa un resurgimiento del gobierno local, el que asume un número creciente 
de funciones, adopta nuevos modelos de gestión y en muchos casos, se constituye en pionero de los 
procesos de reforma del Estado. 
En América Latina, en tanto, los municipios son débiles, en especial los de ciudades medianas y 
pequeñas. Este rasgo es de gran importancia cuando se intenta una comparación con los países 
europeos, cuyas tradiciones antiguas se reflejan en instituciones locales consolidadas y reconocidas. 
Pueden mencionarse excepciones, sustentadas en la orientación y en la capacidad de los gobernantes 
locales que, bajo un conjunto de circunstancias, han logrado cierto desarrollo de sus instituciones. En 
estas situaciones predominaron, según los casos, nuevas formas de relación con la sociedad civil y 
reformas político-institucionales, llevadas a cabo en Brasil, Bolivia, Chile, Colombia y en parte en 
Argentina, Uruguay y Venezuela. Esto permite concebir una progresiva toma de conciencia de la 
necesidad de fortalecer las instituciones locales en América Latina (Arocena, 1997). Al respecto, el 
Banco Mundial (1997), sostiene la urgencia de aumentar la eficacia del Estado en las distintas 
regiones en desarrollo y, en este sentido, destaca la importancia de la descentralización del poder y 
del gasto y el asentamiento de la democratización, en la impresionante transformación del panorama 
político en América Latina. También pondera el surgimiento de un nuevo modelo de gobierno, en lo 
que algunos autores denominan "revolución silenciosa" y recomienda profundizar las reformas en el 
sistema jurídico, la administración pública y las políticas sociales. 
Siguiendo a Przeworski (1996), los procesos descriptos demuestran las tendencias de cambio 
en las relaciones entre principal y agente, de la tríada ciudadanía-gobernantes electos-burocracia 
estatal. Así, en tanto los burócratas se encuentra sujetos a las decisiones y órdenes de los políticos 
para el cumplimiento de las funciones que les fueran encomendadas por los ciudadanos, la relación 
administración y ciudadanía está desvalorizada cuando la burocracia estatal no reconoce a la 
ciudadanía como al principal al cual debe responder. Entonces, para fortalecer los procesos de 
democratización, será imprescindible generar mecanismos que faciliten y profundicen esta relación 
que puede alcanzar en el ámbito local su mejor desarrollo. 
 
3.Relaciones entre administración pública y ciudadanía 
3.1. Antecedentes 
 
La democracia, vocablo que comenzó a utilizarse durante el siglo V a. C. derivado de “demos” 
que significa “pueblo” y “kratien” que designa la acción de gobernar, se ha utilizado 
indiscriminadamente, incluso para designar a los sistemas de gobiernos más contrapuestos, y ha 
sufrido transformaciones a lo largo de la historia, conforme fue variando la concepción sobre el 
ciudadano, la sociedad política y el desenvolvimiento del Estado (Zarini, 1996:151-152). En la 
actualidad, según surge de los procesos de transición a democracias, se da especial énfasis a la 
competencia política y a la participación, y definen a la democracia como un sistema en el que los 
conflictos se dirimen en el marco institucional. En particular, al detallar las garantías institucionales 
esenciales para el funcionamiento de la democracia mencionan: libertad de organización; libertad de 
expresión y de opinión; derecho a ejercer el voto activo y pasivo; competencia entre dirigentes 
políticos; libertad de información; responsabilidad de la política del gobierno frente a los votantes. De 
este modo indican que un régimen democrático se caracteriza por elecciones libres y generales, 
escasas barreras participativas, auténtica competencia política y amplia protección de los derechos 
civiles (Przeworski, 1991:12; Dahl, 1971:3, citado por Bos, 1997:12). Otros autores (Zarini, 1996:26-
27) mencionan como requisitos esenciales de la república, vale decir del Estado democrático, a los 
siguientes: igualdad ante la ley; elección popular de las autoridades; división de poderes 
gubernativos; periodicidad de mandatos; responsabilidad de los funcionarios. 
En consonancia con algunas de estas garantías institucionales, desde hace más de cuarenta 
años las Naciones Unidas reconocen los siguientes derechos de los administrados en su relación con 
los órganos administrativos: derecho a ser tratado con la debida observancia a las normas del derecho 
y con justicia e imparcialidad; derecho a apelar contra las decisiones administrativas para protegerse 
del trato arbitrario y tendencioso, y a obtener justicia; derecho a saber qué dicen las leyes y los 
reglamentos y cuáles son sus prerrogativas y sus deberes; y derecho a estar informado acerca de los 
propósitos, organización y actividades del gobierno (Cunill, 1991:53). Los requisitos enumerados, 
indispensables para el funcionamiento democrático y republicano, y los derechos ciudadanos que se 
derivan de él, tienen por objetivo evitar la concentración de poder, combatir y reparar los actos 
administrativos ilícitos e ilegales y garantizar la convivencia pacífica y justa, en un clima de libertad y 
dignidad (Zarini, 1996:151-152). 
En el marco de esta investigación, de la totalidad de las institucionesix mencionadas, se 
analizan únicamente aquellas que implican una relación entre la administración y la ciudadaníax. Las 
instituciones son agrupadas en función del tipo de intereses que defienden, para lo cual se siguen los 
conceptos de Nuria Cunill Gray (1991:52). En tal sentido se consideran, por un lado, las instituciones 
de control o defensa de intereses individuales y, por el otro, las que remiten a la expresión de 
intereses colectivos y difusos, categoría que los autores definen como “participación ciudadana”. 
 
3.2. Instituciones de control ciudadano 
 
El asentamiento democrático en América Latina ha derivado en la incorporación de vocablos 
de uso muy extendido en los países industrializados. Concordante con unade las instituciones 
esenciales de los procesos democráticos, la “responsabilidad de la política del gobierno frente a los 
votantes”, el término accountability –traducido en nuestro medio como “respondibilidad”- refiere a la 
“obligación de rendir cuentas y asumir responsabilidades ante los ciudadanos, impuesta a aquellos 
que detentan el poder del Estado”. Pero no se trata de una mera rendición económico-financiera sino 
también de la “definición de los objetos sobre los cuales han de rendirse cuentas” (Levy, 1998:338-
339xi). Los casos de mala administración pueden ser investigados y sancionados sólo si las decisiones 
y actividades son conocidas y la conducta administrativa puede ser medida en relación a parámetros 
previamente establecidos. Esta “regla” inicial, que puede estar constituida por normas, lineamientos 
de corrección, de regularidad, estándares de calidad de los servicios suministrados o de las 
actuaciones realizadas, en los países industrializados se ha denominado “carta de servicios” o “carta al 
ciudadano” (Rolla y Ceccherini, 1998:161). La experiencia pionera del Reino Unido, con la 
implantación del Programa Carta del Ciudadanoxii a partir de 1991, muestra los intentos por incorporar 
estas nuevas formas de responsabilización de la administración pública frente a la sociedad. 
En este apartado se incluyen todas aquellas instituciones contenidas en el concepto de 
accountability que, habiendo sido creadas para la defensa de intereses, son reductibles a la lógica del 
interés personal y, por ende, aluden a sujetos singulares. A los efectos de simplificar el análisis, este 
conjunto de instituciones es clasificado en función del papel que asume el ciudadano. De esta manera 
se considera que un primer grupo está constituido por aquellas que implican un rol más pasivo, que 
puede incluso ser anónimo, por el cual el ciudadano “observa” críticamente el accionar de la 
administración. En el segundo grupo el ciudadano interactúa con la administración y, por tanto, es 
identificado por la misma. 
 
3.2.1. De observación de la administración: 
 
La libertad de información alude al derecho del ciudadano de conocer los propósitos, la 
organización y las actividades del gobierno, de saber qué dicen las leyes y los reglamentos y cuáles 
son sus prerrogativas y sus deberes. El ejercicio de tales derechos implican una administración 
“observada” por el ciudadano a través de la implantación de los siguientes mecanismos: 
a) Desarrollo de pautas de ética pública 
El profundo proceso de transición de los estados latinoamerianos, dominado por la transición 
hacia la democracia y hacia la economía de mercado, dejaron al descubierto el entramado 
corrupto que atraviesa la política y la administración. Especialmente protegida durante los 
regímenes dictatoriales por la discrecionalidad de las autoridades, la falta de una prensa libre, la 
inexistencia de oposición fiscalizadora y la presencia obstaculizante del Estado en todas las 
actividades de las economías nacionales, la corrupción empezó así a dejar de ser un elemento 
aceptado tácitamente como normal dentro del funcionamiento del Estado y pasó a ser 
considerado un problema. La escasa legislación, que muchas veces refiere a una vaga noción de 
interés público, se presta para muchas interpretaciones y deja amplios espacios para que se 
cometan actos corruptos. Para revertir estos procesos, y en la senda de otras experiencias 
internacionalesxiii, la Oficina Nacional de Etica Pública de la República Argentina, elaboró en 1998 
un Código de Etica de la Función Pública que contiene principios generales (probidad, prudencia, 
justicia, templanza, idoneidad y responsabilidad) y principios particulares entre los que se 
encuentran: transparencia, declaración jurada patrimonial y financiera, independencia de criterio, 
equidad, igualdad de trato, ejercicio adecuado del cargo, de los bienes del Estado y de la 
información, obligación de denunciar delitos y violaciones al Código, etc. También detalla 
prohibiciones tales como aceptar beneficios de personas o entidades, desempeñarse en materias 
o causas en las que se encuentren comprometidos sus intereses personales, designar parientes o 
amigos sin que reúnan los requisitos legales y de idoneidad necesarios y desempeñar más de un 
cargo remunerado en la Administración Pública Nacional (Straface et al, 1999:62-63). 
b) Responsabilidad de los funcionarios 
La responsabilidad de los funcionarios evalúa el mal desempeño, o las faltas o delitos cometidos 
en el ejercicio de las funciones y está referida a los ámbitos político, civil, penal y administrativo 
(Zarini, 1996:26). A los efectos de precisar el análisis se incluirán en este punto aquellos aspectos 
más directamente ligados con actos delictivos y de corrupción, vale decir todas las conductas que 
impliquen falta de probidad, y se dejarán para el apartado “control de gestión” los aspectos 
relacionados con el mal desempeño, en tanto falta de cumplimiento de deberes u objetivos. En 
este marco, la regulación de esta responsabilidad configura una garantía de control externo, cuyo 
ejercicio corresponde principalmente a los poderes deliberativo y judicial. 
c) Control de gestión 
El enfoque tradicional del control de gestión alude a la comparación de las actividades realizadas 
con las metas previamente planeadas. En cambio, un enfoque más innovador propone una 
verificación del nivel de eficacia y eficiencia en el ejercicio de las funciones básicas de la 
organización, en todas sus etapas: planeamiento, implantación y control (Vinitzky, 1989:144). En 
los últimos años se ha extendido en las ciudades el uso de herramientas de planificación 
estratégica, como así también de planificación estratégica participativa que, cuando son 
abordadas seriamente, se convierten en organizadoras y dinamizadoras de la actividad pública y 
de la relación con la comunidad (Darmohraj, 2000). Sin embargo, al menos en el caso argentino, 
se trata de experiencias aisladas debido a que la mayor parte de los municipios no implementan 
las más indispensables herramientas de gestión: los presupuestos se presentan fuera de los 
términos legales, los sistemas contables no son confiables, las rendiciones de cuentas son 
cuestionables y extemporáneas, para mencionar sólo algunos ejemplos. Establecer los objetivos 
políticos, definir las metas (cuantificadas en el marco del fin público), analizar eficacia y 
eficiencia, estudiar los desvíos, publicarlos interna y externamente y redefinir metas, se 
constituyen en actividades imprescindibles si se buscar fundar las bases para una nueva relación 
administración y ciudadanía. 
d) Control de las cuentas públicas 
El control de las cuentas públicas consiste en un monitoreo formal ejercido en el seno del Estado 
entre agencias de distinta o igual jurisdicción. La existencia de organismos de control externo 
independientes posibilitan el acceso a los ciudadanos de información que normalmente no 
pueden procesar o a la que no pueden acceder por sí mismos. Adicionalmente, en muchos casos, 
se consagra el carácter público de los informes o dictámenes producidos, así como la obligación 
de que los resultados de las investigaciones sean puestas al alcance de la opinión pública. 
e) Publicidad de los actos de gobierno 
Como complementaria del derecho a la información, se establece la obligación de la 
administración, magistrados y funcionarios públicos, de divulgar los actos de la gestión de 
gobierno que se les ha delegado. La información pública es prioritaria para el adecuado 
funcionamiento y desarrollo de otras instituciones de control y participación ciudadana: “la 
información para el público tiene la ventaja de fortalecer a los actores constituidos y puede tornar 
activos a los ciudadanos pasivos” (Levy, 1998:397xiv). 
f) Actuación administrativa más amigable 
Este concepto implica la disposición de las estructuras administrativasde tomar medidas 
orientadas a asegurar el mantenimiento de una buena relación entre la administracion y sus 
ciudadanos. El derecho de los ciudadanos de tener una administración eficiente, se desagrega en 
otros derechos más operacionales. En tal sentido el derecho a la información y el derecho a la 
comprensión, sustentados en el uso de un lenguaje claro, asequible e inequívoco; el derecho a 
ser entendido y escuchado; el derecho a una actuación correcta y profesional; y el derecho a 
controles y evaluaciones contra conductas que, activ 
as o por omisión, se alejan de los estándares de una buena administración pública (tales como 
demoras y burocracia injustificada, incorrección en las relacones interpersonales, negativa a 
colaborar con los ciudadanos y producción intencionada de servicios inadecuados). 
 
3.2.2. De intervención en la administración: 
 
Los derechos referidos a la igualdad ante la ley, a ser tratado con la debida observancia a las 
normas del derecho y con justicia e imparcialidad, de tomar conocimiento sobre los expedientes que 
lo afectan, de apelar contra las decisiones administrativas para protegerse del trato arbitrario y 
tendencioso y de obtener justicia, tienen su contrapartida en este grupo de instituciones que implican 
una relación directa del ciudadano con la administración. 
a) Petición, queja y reclamo 
El derecho de petición es un derecho esencial en el Estado democrático, que puede ser ejercido 
individual o colectivamente. La petición genera la obligación de responder. Si el pedido es 
formulado ante la administración pública, siguiendo el procedimiento regular administrativo, la 
dependencia está obligada a expedirse acerca de la pretensión formulada. El silencio o la mora 
prolongados constituyen un acto arbitrario que lesiona el derecho de peticionar (Zarini, 1996:54). 
En tanto, las oficinas de quejas, reclamos e informes se instrumentan con la finalidad de 
constituir una instancia mediadora y de resolución de las causas de roce entre la administración y 
el administrado, de defender los derechos de los administrados y la eficiencia de la prestación de 
los servicios, y de corregir arbitrariedades, desviaciones del poder o errores administrativos 
(Cunill, 1991:53; Fydika, 1997:20). 
b) Ombudsman o Defensor del pueblo 
El ombudsman o defensor del pueblo es un órgano unipersonal e independiente que no recibe 
instrucciones de ninguna autoridad; representa el instrumento de mayor difusión, creado para 
asegurar la defensa no jurídica de los ciudadanos contra las omisiones, la actuación ilegítima o 
incorrecta de la administración pública. También asume el control del ejercicio de las funciones 
administrativas públicas y se constituyen en promotor de la transparencia al asumir el rol de 
garantes de los derechos de los ciudadanos a ser informados (Fydika, 1997:20; Rolla y 
Ceccherini, 1998:145). 
c) Recurso administrativo 
El derecho de apelar contra las decisiones administrativas se ejerce, entre otros mecanismos, a 
través del recurso administrativo. Este se constituye en la "defensa jurídica que el particular 
puede utilizar para contradecir un acto adminitrativo ante la propia autoridad que lo expidió, el 
superior jerárquico u otro órgano administrativo, a fin de que sea revocado, anulado o reformado 
una vez comprobada su ilegalidad" (Pichardo Pagaza, 1986:24xv). La mayoría de las 
municipalidades argentinas carecen de ordenanzas de trámite administrativo, lo cual no impide la 
vigencia de los recursos administrativos. Pese a no estar reglados, su existencia deriva de la 
aplicación de normativa más general en materia administrativa, como es el caso de los recursos 
de revocatoria o jerárquico. Estos recursos, reglados o no, son resueltos para agotar la vía 
administrativa o por el intendente o por el concejo deliberante, según lo disponga la normativa 
municipal (Hernández, 1984:427-428). 
d) Amparo judicial 
El amparo es un remedio excepcional que otorga una vía procesal sumarísima y expeditiva, 
destinada a tutelar derechos reconocidos por la Constitución Nacional, un tratado o una ley, salvo 
la libertad física o de locomoción, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo (Zarini, 
1996:201). Esta acción puede tener por objetivo impedir una actividad pública o forzar a su 
pronto despacho. 
e) Demanda judicial 
Los recursos o acciones judiciales se interponen al finalizar la instancia administrativa en sede 
municipal. Los tribunales que resuelven los temas contencioso -administrativo, en el derecho 
argentino, son los más altos de las provincias y tienen dicha competencia en forma originaria y 
exclusiva. Cuando las municipalidades realizan actos que originan acciones civiles, intervienen los 
tribunales ordinarios. 
 
3.3. Participación ciudadana 
 
La participación ciudadana puede definirse como la intervención de los particulares en 
actividades públicas en tanto portadores de determinados intereses sociales e implica la creación de 
nuevos cauces de relación entre la sociedad civil y la esfera pública. La participación ciudadana remite 
a la expresión de intereses colectivos y difusos e implica deslindarla de todos aquellos mecanismos 
creados para la defensa de intereses que son reductibles a la lógica del interés personal y que, por 
ende, aluden a sujetos singulares (Cunill, 1991:52-56). 
Siguiendo a Cunill (1991), la partipación puede adoptar distintas formas, en función de 
diferentes variables (niveles y ámbitos en los que recaexvi, momentosxvii, carácter que puede asumirxviii, 
grado de involucramiento de la ciudadaníaxix, carácter de la participaciónxx y origen del impulsoxxi, 
entre otros). La misma autora señala las diversas fórmulas institucionales a través de las cuales se 
ejercen las distintas modalidades de participación. La mayoría de las veces la participación puede 
integrarse a través de los mecanismos existentes. En otros casos se desarrolla mediante formas 
institucionales expresamente diseñadas, entre las que puede distinguirse el ejercicio a través de 
procedimientos y de órganos. 
Al final de este punto se aborda un tema esencial para la participación ciudadana, como lo es 
el fomento de la organización comunitaria, debido a que la agregación de los interlocutores es, 
aglomerados medianos o grandes, la única vía posible de participación ciudadana. 
 
3.3.1. Participación ejercida a través de procedimientos 
 
La participación ejercida a través de procedimientos puede tener distinto grado de 
institucionalización y de permanencia. En este grupo se ubica a: 
a) Audiencias públicas, conferencias con los interesados y exámen público 
Las audiencias públicas son utilizadas antes de adoptarse un proyecto público fundamental y 
permiten a los ciudadanos participar en el proceso decisorio, antes de que la decisión sea 
tomada. 
Las conferencias con los interesados son adecuadas para la fase intermedia de un proceso de 
planeamiento y se realizan muchas veces de manera ocasional e informal. 
El exámen público se establece como etapa de consulta obligatoria en planes de desarrollo 
urbano; los vecinos pueden hacer demandas o impugnaciones al plan, que deben ser elevadas a 
las autoridades ministeriales. La participación puede instrumentarse por escrito o mediante un 
debate entre los interesados y el representante ministerial. Siempre tiene lugar al final del 
proceso. 
b) Iniciativa popular 
Esta institución permite forzar el tratamiento de un proyecto o disposición de origen no público, 
en tanto se lo avale con un número preestablecido de firmas. No supone una participación 
decisoria y requiere un grado importante de institucionalización. 
c) Referéndum o consulta popular 
El referéndum, también denominado consulta popular o plebiscito, es una forma de participación 
individual que manifiesta una opinión o voluntad a través del voto. Puede ser consultivo o 
decisorio. En algunas legislaciones,se concibe que también la iniciativa de la convocatoria sea 
una decisión de la ciudadanía. Si bien es una alternativa que, salvo en Suiza, se utiliza raramente 
y para casos especiales, se observa una leve tendencia a su aumento (Hernández, 1984:380). 
d) Revocatoria o recall 
Se trata del “derecho reservado a una fracción del cuerpo electoral para someter a votación de 
éste la destitución de un funcionario electivo, o para decidir la anulación de una sentencia judicial 
relativa a la inconstitucionalidad de una ley” (Battelli, 1932, citado por Hernández, 1984:381). 
e) Voto popular 
Es la más clara expresión de la participación ciudadana, y refiere al carácter electivo de las 
autoridades municipales (intendente y miembros del concejo deliberante). En el ámbito 
municipal, en muchos casos se incluye a los extranjeros como electores, con lo cual se amplía el 
concepto de participación “ciudadana”, en relación a los niveles de gobierno regional y nacional, 
en los que sólo pueden elegir autoridades los ciudadanos. 
 
3.3.2. Participación ejercida a través de órganos 
 
Estos mecanismos pueden instrumentarse para fomentar la participación de los ciudadanos en 
las etapas consultivas, ejecutivas o de fiscalización, tener distintos grados de permanencia y diferente 
inserción en la propia estructura de la administración. Se identifican dentro de este grupo a los 
consejos, las comisiones y los comités. 
Los consejos están generalmente ubicados en la cúspide de la administración consultiva 
multisectorial o sectorial y tienen carácter permanente. En general congregan a representantes de los 
trabajadores, los usuarios, el sector empresario, la educación, las organizaciones no gubernamentales, 
entre otros. 
Las comisiones, por lo general, tienen funciones de asesoría. Algunas de ellas son temporales 
porque se refieren a una actividad determinada pero otras se constituyen en cuerpos consultivos 
permanentes. Tal es el caso de la formación de comisiones de vecinos para fiscalizar una determinada 
obra pública. 
Los comités son cuerpos colegiados para trabajos específicos, designados en el seno de una 
organización. Estos órganos pueden estar constituidos exclusivamente por los representantes de los 
intereses sociales en cuestión o admitir otras variantes. También se utilizan éstas instituciones en 
relación a la participación decisoria de los usuarios en la gestión o contralor de empresas o servicios 
públicos. 
 
3.3.3. Participación de los usuarios de servicios públicos y defensa del consumidor 
 
La participación de los usuarios de servicios públicos puede instrumentarse a través de varios 
de los medios ya abordados. Sin embargo, los cambios derivados de la política de privatizaciones 
llevada a cabo a partir de los ´90 en los estados nacional, provinciales y municipales, ameritan un 
tratamiento diferenciado. Las privatizaciones, concesiones y tercerizaciones incorporan un nuevo 
espectro de competencias municipales, cual es la del control de los servicios públicos prestados por 
empresas privadas o concesionarias. Ello inaugura un nuevo canal y un nuevo objeto para la 
comunicación entre administración y ciudadanía, que supera la clásica rivalidad prestador-usuario, 
transformándola en una relación complementaria, en la que el municipio se constituye en articulador 
de las relaciones concesionario-usuario, garante de la calidad del servicio y de las obligaciones 
licitatorias acordadas. 
 
3.3.4. Fomento de organización comunitaria 
 
En un contexto de profundización de la relación administración y ciudadanía, es fundamental 
la implantación conjunta de varias de las instituciones descriptas, a los efectos de favorecer la 
participación de los vecinos desde múltiples dimensiones. Una de ellas consiste en dar impulso a la 
agregación de actores de la sociedad civil ya que la atomización de los interlocutores les resta 
capacidad de influencia y, adicionalmente, puede aumentar la cantidad de demandas sobre el Estado 
(Cunill, 1991:233). Ello implica que “al mismo tiempo que se propugna la autonomización, la 
democratización, la capacitación y, eventualmente, el equilibramiento de la sociedad civil, hay que 
promover la constitución (...) de organismos integradores y confederadores que coordinen y sometan 
a reglas de conducta comunes –destinadas sobre todo a procesar internamente el mayor número de 
demandas posible- a trozos enteros de la sociedad civil” (Urbaneja, 1990:19, citado por Cunill, 
1991:233). De ello resulta que, el fomento de la organización comunitaria, se constituye en una 
herramienta privilegiada para el fortalecimiento de la participación ciudadana. 
 
4. Impacto de la reforma de la Constitución Nacional en la relación administración y 
ciudadanía 
 
En la República Argentina, desde fines de los ´80 y en especial en los primeros años de los 
´90, se concretaron reformas estructurales que determinaron un punto de inflexión en el 
funcionamiento de la economía: apertura económica, integración comercial en el Mercosur, 
desregulación y reestructuración del Estado Nacionalxxii. Respecto de las provincias, a partir de 1989 
se produjo la transferencia de la prestación de la mayoría de los servicios públicos sociales y los de 
naturaleza local. El proceso de reforma de los estados provinciales se inició con algún retraso, a partir 
de 1995. 
Las medidas adoptadas transformaron sustancialmente el papel del Estado produciendo una 
fuerte transferencia de funciones hacia el mercado (a través de las políticas de privatización y 
desregulación económica), hacia el nivel regional (con la constitución de espacios supranacionales 
como el Mercosur), hacia adentro del aparato estatal (a través de las políticas de reforma 
administrativa, reducción y profesionalización del personal estatal), hacia la propia sociedad (por la 
delegación de la gestión operativa a organizaciones comunitarias y barriales de diversos programas 
sociales) y especialmente, hacia los Municipios a través de la transferencia -de hecho y de derecho- de 
funciones y competencias que antes se encontraban en manos de los niveles nacional y provinciales 
(Arroyo, 1997). 
Estos procesos reforzaron las tendencias que, derivadas de la consolidación democrática, 
venían acentuándose desde el regreso al Estado de derecho, ocurrido en diciembre de 1983. La 
ciudadanía y los gobiernos locales, por convicción o por necesidad, adquirieron un nuevo 
protagonismo al asumir las funciones antes a cargo del Estado Nacional o de los gobiernos 
provinciales. 
La reforma de la Constitución Nacional recoge estas tendencias e introduce cambios 
importantes en las instituciones analizadas: por un lado, consagra la autonomía municipal y por el 
otro, introduce nuevos derechos y garantías. Ambas modificaciones implican la institucionalización de 
nuevas formas y ámbitos de interacción entre administración y ciudadanía. 
 
4.1. Autonomía municipal 
 
Al momento de la sanción de la nueva Constitución Nacional, nueve constituciones 
provinciales habían sido reformadas y habían incluido, en mayor o menor grado, el concepto de 
autonomía de los municipios. Este proceso influyó definitivamente –lo que fue reconocido por la 
misma Corte Suprema- en el viraje de la jurisprudencia que en 1989 admitió la autonomía de los 
municipiosxxiii (Passalacqua, 1992; García Delgado, 1997; Frías, 1998). 
La reforma de la Constitución Nacional, en 1994, otorgó la autonomía a los municipiosxxiv. El 
artículo 5° mantuvo su antigua redacciónxxv pero cambió la del actual artículo 123°, que antes definía 
que “Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto en el artículo 5”xxvi en tanto 
en la actualidad agrega “asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el 
orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.” 
A pesar del mandato constitucional, cinco constituciones aún no reconocenla autonomía 
municipal. Ellas son Entre Ríos y Santa Fe, con cartas antiguas sancionadas en 1933 y 1962; Mendoza 
(1991) y Tucumán (1990), con constituciones modificadas después del cambio de jurisprudencia de la 
Suprema Corte de Justicia de la Nación a favor de la autonomía municipal y Buenos Aires (1994), el 
caso más llamativo, debido a que reformó su carta con posterioridad a la reforma de la Constitución 
Nacional que impuso la obligación de reconocer la autonomía. 
 
4.2. Nuevos derechos y garantías 
 
La Constitución Nacional reformada, en la Primera Parte destinada a las “Declaraciones, derechos 
y garantías”, introdujo el capítulo denominado “Nuevos derechos y garantías”. El mismo destina 
cincoxxvii de los ocho artículos que lo componen al establecimiento de nuevas reglas de juego entre la 
administración y la sociedad civil. Con la misma finalidad incorporó la institución del “Del defensor del 
pueblo”, en la Segunda Parte correspondiente a las “Autoridades de la Nación”. En todos los casos se 
incluyen instituciones nunca antes contempladas en la carta fundamental. 
a) Responsabilidad de los funcionarios: Las anteriores versiones de la Constitución ya 
incluían el derecho de la Cámara de Diputados de acusar ante el Senado a altos funcionarios y 
magistradosxxviii en las causas de responsabilidad que se intentaran contra ellos, por 
desempeño o por delito en el ejercicio de sus funciones. Este procedimiento, denominado 
juicio político, no persigue castigar sino separar del cargo al enjuiciado, sin perjuicio de 
someterlo posteriormente a la jurisdicción judicial (Zarini, 1996:236). La reforma de 1994 
introdujo un nuevo concepto, el de la defensa de la ética frente a la corrupción, sin limitación 
de sujetos. El artículo 36 establece que atentará contra el sistema democrático quien 
incurriere en grave delito doloso contra el Estado que conlleve enriquecimiento, y quedará 
inhabilitado por el tiempo que las leyes determinen para ocupar cargos o empleos públicos. 
Esta cláusula pretende establecer efectos disuasorios para quienes alienten este tipo de 
expectativas en el futuro, al equiparar a la corrupción con el delito de sedición. 
b) Implantación de formas de democracia semidirecta: Se incorporan tres nuevas formas 
de participación ejercida a través de procedimientos: 
1. Derecho de iniciativa: para presentar proyectos de ley al Poder Legislativo, 
excluyendo las materias referidas a reforma constitucional, tratados internacionales, 
tributos, presupuesto y material penal. 
2. Consulta popular: vinculante, de voto obligatorio, para someter a consideración 
popular un proyecto de ley. 
3. Consulta popular no vinculante: para el mismo propósito pero de voto optativo. 
c) Derechos de consumidores y usuarios: Establece los derechos de los consumidores y 
usuarios de bienes y servicios, en la relación de consumo, a la protección de su salud, 
seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de 
elección, y a condiciones de trato equitativo y digno. En tanto determina que las autoridades 
deben proveer a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la defensa 
de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los 
monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y a la 
constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios. 
d) Amparo judicial: Regula el derecho de toda persona de interponer acción expedita y rápida 
de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión 
de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, 
altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos 
por esta Constitución, un tratado o una ley. Incluye la protección a los derechos de incidencia 
colectiva en general. 
e) Ombudsman o Defensor del pueblo: El defensor del pueblo es un órgano independiente 
instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, 
sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la defensa y protección de los 
derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y 
las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las 
funciones administrativas públicas. 
 
Las innovaciones detalladas fueron incluidas al sólo efecto de remarcar el consenso social y 
político respecto de la creación de nuevas instituciones para el reforzamiento de la república y de la 
democracia. Al mismo tiempo, por estar ubicada la Constitución Nacional en la cúspide de la pirámide 
jurídica, permite conocer el marco general para el desarrollo de estas instituciones a nivel provincial y 
municipal. 
En el análisis de las constituciones provinciales que se realiza a continuación, se omiten las 
instituciones concebidas para el propio gobierno provincial y se aborda directamente el objeto de esta 
investigación: las relaciones administración-ciudadanía en el ámbito municipal. 
 
5. Institucionalización del control y la participación ciudadana en los municipios 
argentinos 
 
De acuerdo a lo expuesto precedentemente, el régimen municipal de cada jurisdicción 
estadual se define, en primer término, en la constitución provincial. La pirámide jurídica se completa, 
hacia abajo, con leyes emanadas de la legislatura provincial y, según los casos, de las legislaturas 
municipales. Entre las leyes provinciales, una ley general habitualmente denominada “Ley Orgánica de 
las Municipalidades” legisla el funcionamiento de los municipios y comunas. De igual jerarquía jurídica, 
otras leyes regulan aspectos particulares que directa o indirectamente pueden definir competencias, 
deberes u obligaciones a los gobiernos locales. Cuando los municipios son autónomos, una convención 
constituyente puede sancionar la constitución local, denominada “Carta Orgánica Municipal”. 
Accesoriamente, los departamentos deliberativos de los municipios, habitualmente denominados 
Concejos Deliberantes, también sancionan ordenanzas. La complejidad de este entramado jurídico, 
que implica la acumulación de varias “capas” normativas en cada provincia y en cada municipio, obliga 
a circunscribir este trabajo exclusivamente a lo sancionado en las veintitrés constituciones provinciales 
argentinas. Debido a que la constitución provincial se constituye en el paraguas bajo el cual se ordena 
la legislación provincial, esta selección permite determinar la relación administración municipal-
ciudadanía/vecinos concebida por los constituyentes provinciales. A contrario sensu, si la constitución 
establece el marco jurídico general, detectar las instituciones obstaculizadoras de la participación 
ciudadana puede contribuir a viabilizar cambios trascendentes en la democratización de los gobiernos 
locales. 
Corresponde asimismo aclarar que, en esta recopilación, sólo se han recogido las expresiones 
que hacen alguna referencia explícita al gobierno municipal. Vale decir que por ejemplo, si la 
provincia regula un mecanismo de participación popular para todos los habitantes de la misma pero 
esta institución no es vinculada por alguna referencia al gobierno local, dicha referencia no es 
considerada. Hechas estas salvedades, se analiza a continuación la institucionalización de las diversas 
formas de control y participación ciudadana. Los textos constitucionales se incluyen en el Anexo. 
 
5.1. Utilización de instituciones de control ciudadano 
5.1.1. Desarrollo de pautas de ética pública 
 
La obligación de los funcionarios municipales de manifestar sus bienes sólo es prescripta en 
cuatro constituciones y, en una de ellas, sólo al momento de asumir. La más destacable es la 
constitución de Tierra del Fuego que incluye a todos los funcionarios con responsabilidad en elmanejo 
y administración de fondos públicos, a sus cónyuges y personas a cargo, y sanciona la omisión de 
cumplimiento con suspensión del pago de emolumentos o privación del beneficio previsional. 
Asimismo, pocas constituciones prohiben que los funcionarios representen, litiguen o 
mantengan intereses privados contrarios a los del municipio o que tengan más de un empleo público, 
una de las cuales circunscribe esta prohibición exclusivamente al intendente municipal (p.e. Chubut). 
Tierra del Fuego es la más comprometida en este tema, al imponer la revisión de la gestión pública a 
través de una institución de la época colonial: el juicio de residencia. 
Sobre el cumplimiento efectivo de sus funciones, seis constituciones penalizan la omisión de 
cumplimiento los deberes, en tanto otras lo definen desde el punto de vista de los vecinos, al 
establecer el derecho de los mismos o de los afectados de demandar ante los tribunales por la falta de 
cumplimiento de un deber expresamente determinado. Entre Ríos prescribe ambas perspectivas. 
 
5.1.2. Responsabilidad de los funcionarios 
 
En el derecho argentino, el empleador siempre es responsable por las acciones de sus 
dependientes, vale decir que el municipio responde ante terceros por los actos delictivos de sus 
empleados. Por ello, siete constituciones establecen la solidaridad de los empleados y funcionarios con 
el municipio por los actos cometidos que estuvieren penados por la ley, y por los daños y perjuicios 
derivados. Río Negro, aunque legisla la responsabilidad solidaria de los agentes municipales, ratifica la 
responsabilidad del principal, tal como lo establece la jurisprudencia. 
Dado que el municipio administra lo público, algunas constituciones establecen la obligación 
de acusar y hacer citar a juicio a los funcionarios demandados por mal desempeño de sus funciones, 
estableciendo taxativamente en un caso, la acción de repetición (devolución). Una única constitución 
(Salta) determina que corresponde al poder legislativo dictar leyes que permitan hacer efectivas las 
responsabilidades de los funcionarios y empleados públicos. 
Respecto de sus autoridades electas, tres constituciones establecen la inmunidad de opinión y 
arresto por opiniones o actos que emitieren en el desempeño de sus mandatos. Para removerlos, en 
cuatro casos se establece la institución del juicio político; para que proceda el desafuero o la 
suspensión se requieren dos tercios de los votos del Concejo Deliberante. 
Otras cuatro constituciones indican la posibilidad de remoción del intendente por delitos, mala 
conducta, reiterado incumplimiento de deberes o mal desempeño de su cargo. También en estos 
casos se requiere, en general, el voto afirmativo de dos tercios del Concejo Deliberante. Iguales 
mayorías se requieren dos constituciones para la remoción de los otros miembros del Departamento 
Ejecutivo o de los concejales. 
Una única provincia, Tierra del Fuego, establece el juzgamiento en instancia única, oral y 
pública de los funcionarios procesados por delicos contra la administración y la fé pública. 
 
5.1.3. Control de gestión 
 
La concepción administrativista que prevalece en los gobiernos locales argentinos está en 
consonancia con la escasa utilización de herramientas ligadas la fijación de objetivos y control de 
gestión. También esto se manifesta en la escasa trascendencia que tienen estos conceptos en las 
constituciones provinciales. Jujuy es la única provincia que indica que el presupuesto municipal debe 
formularse en función de las políticas, objetivos y planes comunales y, a su vez, legisla la obligación 
de establecer un régimen uniforme de contabilidad que refleje el estado de ejecución del presupuesto. 
Chaco, por su lado, es también la única constitución que obliga al intendente a organizar el control de 
gestión y evaluación de resultados. 
Una gestión municipal que destina la mayor parte de sus recursos a su planta de personal 
queda inmovilizada para la prestación de servicios y la realización de las obras que la comunidad 
requiere. Este punto es especialmente sensible en los municipios argentinos, que tienen una larga 
tradición de financiamiento de estructuras partidarias con recursos públicos. Por ello, las limitaciones 
al gasto que establecen tres constituciones provinciales, también se constituyen en estándares de 
gestión. La más taxativa es la de Tierra del Fuego que limita los gastos de funcionamiento (incluida 
las nóminas salariales) al 50% de los ingresos totales. Tucumán, en tanto, obliga a destinar al menos 
el 50% en obras y prestación de servicios, y Jujuy habla de la adecuada proporción de los gastos 
salariales con los recursos. Estas dos últimas prescripciones, tal como están redactadas, no pasan de 
ser declarativas, sobre todo cuando las imputaciones presupuestarias a los servicios también se 
componen de gasto salarial y no se aclara qué se entiende por “adecuada” proporción. 
5.1.4. Control de las cuentas públicas 
 
El control externo de las cuentas públicas, es una modalidad indirecta de la ciudadanía de 
tomar conocimiento de los actos de gobierno. Para ello es fundamental asegurar la imparcialidad, 
independencia y profesionalidad de los organismos de control. Veinte constituciones hacen referencia 
a modalidades de control de las cuentas públicas, el que adopta dos formas principales: la más 
numerosa (doce casos) deposita la exclusividad del control externo en el Tribunal de Cuentas 
provincial; la otra (seis casos) permite que los municipios con autonomía institucional tengan un 
órgano municipal de fiscalización de cuentas, en tanto el tribunal provincial conserva el control sobre 
los municipios que no lo hubieren constituido. 
Las constituciones y luego las cartas orgánicas deben extremar los cuidados al definir los 
mecanismos de funcionamiento y selección de los responsables de los órganos de control municipales. 
Pero sólo dos constituciones son taxativas en el aseguramiento de su independencia. La constitución 
de la Provincia de Córdoba indica para los municipios autónomos que “Las Cartas Orgánicas deben 
asegurar (...) un Tribunal de Cuentas con elección directa y representación de la minoría” (art. 183 
inc. 3). Río Negro, en tanto, establece que “los electores del municipio eligen un Tribunal de Cuentas 
integrado por tres miembros” (art. 236). La existencia de intereses contrapuestos no se garantiza en 
dos situaciones que se valoran en forma negativa. En el caso de los municipios rionegrinos que no han 
creado su propio órgano de contralor, el Tribunal de Cuentas interviene sólo si el municipio “lo 
solicita”, lo cual debilita el sistema ya que el control no puede ser optativo. En la constitución de la 
Provincia de La Pampa, en tanto, se establece que “las inversiones que realice (el Departamento 
Ejecutivo) estarán sujetas a la fiscalización y aprobación del Departamento Deliberativo (art. 124), lo 
que hace peligrar la independencia del control externo cuando el Concejo Deliberante esté controlado 
por el oficialismo. 
Resulta inadecuado lo prescripto en la Constitución de la Provincia de La Rioja, que establece 
la inclusión en la carta orgánica -que es un acto jurídico de una única jurisdicción- de la obligación de 
constituir un organismo “regional” de control (art. 157, inc. 1). Aunque parezca adecuado el fin 
buscado, se considera poco operativo el medio elegido (en especial tratándose de una provincia con 
un promedio de población por municipio muy inferior a la media). En tal sentido, la creación de un 
organismo regional corresponde al gobierno provincial o a un conjunto de municipios que así lo 
convengan y, en tales casos, la obligación municipal se limitaría a designar y enviar representantes al 
mismo. 
Por último, la intervención provincial se plantea en dos provincias (La Rioja y Salta) como una 
alternativa de control externo de la gestión financiera municipal. Al respectoindican esta posibilidad 
ante déficits sucesivos que puedan comprometer su estabilidad financiera. 
 
5.1.5. Publicidad de los actos de gobierno 
 
La información de los actos de gobierno no se menciona en siete de las veintitrés 
constituciones e incluye reducidas obligaciones en muchas otras. La dimensión más mencionada es la 
publicidad en relación al manejo del dinero público. En general se establece la obligatoriedad de 
publicar periódicamente los ingresos y gastosxxix y de elaborar una memoria y balance anual. 
En cinco constituciones se avanza prescribiendo la publicidad de todos los actos de gobierno. 
No obstante, en particular en las constituciones más antiguas, la publicidad de “todos” los actos 
parece circunscribirse al detalle en la memoria anual. Más realistas y mejor definidas respecto de este 
punto son las cartas de Santa Cruz y Tierra del Fuego, que indican una publicación frecuente de 
aquellos actos oficiales que se relacionen con la percepción e inversión de la renta, en especial los 
contratos susceptibles de licitación, y establecen la nulidad del acto que no se ajuste a ello. Otra 
prescripción que contribuye a obtener información de la gestión municipal es la fórmula utilizada por 
cinco provincias al establecer que todos los actos del estado municipal son públicos. Ello implica que 
los vecinos, lo que comprende a la prensa y las organizaciones no gubernamentales, tienen el derecho 
de solicitar información sobre cualquier actuación del municipio y a que ésta le sea concedida. 
Aisladamente las constituciones imponen la obligación de publicar las adquisiciones o 
enajenaciones de bienes, los actos relacionados con la percepción e inversión de la renta y las 
contrataciones, en especial las susceptibles de licitación (Santa Cruz y Tierra del Fuego). Sólo Chubut 
establece que incurre en falta grave el funcionario que entorpece la publicidad de los actos de 
gobierno. 
En unas pocas cartas se explicita la obligación de publicar la convocatoria a electores (San 
Luis y Santiago del Estero) y las ordenanzas del Concejo Deliberante (San Luis). 
 
5.1.6. Actuación administrativa más amigable 
 
En lo relativo a principios rectores de la actuación municipal, los cuales tienen un peso 
decisivo en la relación administración y ciudadanía, sólo son contemplados en cinco provincias. Al 
respecto legislan que la organización administrativa municipal debe considerar la descentralización de 
la gestión de gobierno (La Rioja), desarrollar la actividad conforme a criterios técnicos (Corrientes), 
centralización normativa, imparcialidad, equidad, igualdad y publicidad de las normas o actos (Río 
Negro), verdad, celeridad, sencillez en su trámite, determinación de los plazos para expedirse y 
participación de quienes pudieran verse afectados en sus intereses (Có rdoba), eficiencia, celeridad, 
economía, descentralización e imparcialidad y al mismo tiempo racionalización del gasto público 
(Tierra del Fuego). 
Respecto de acercar la administración al vecino, varias constituciones indican la necesidad de 
convenir con la Provincia la descentralización (Santiago del Estero, Río Negro, Neuquén, La Pampa) en 
especial la descentralización operativa de la gestión y ejecución de obras y servicios que se ejecuten o 
presten en su ejido, para lograr mayor eficiencia (Córdoba, Chaco, Santa Cruz, Tierra del Fuego). 
También se expresa que la provincia puede acordar con los municipios la delegación de servicios 
públicos, en tanto garantice los recursos necesarios a los fines de su prestación (Chubut). 
5.1.7. Petición, queja y reclamo 
 
Una única constitución, la de Santiago del Estero, hace referencia explícita al “derecho de 
petición” y al “derecho de reclamo” cuando expresa que las sociedades intermedias “estarán 
facultadas para ejercer el derecho de petición, iniciativa y reclamo representando a vecinos y usuarios 
de servicios municipales” (art. 218). No obstante, esta falta de inclusión en las constituciones 
provinciales nada trasunta sobre la intencionalidad de los legisladores provinciales, debido a que se 
trata de mecanismos que requieren un bajo grado de formalidad. Por otra parte, están implícitas en 
otras instituciones que reglamentan la comunicación y/o participación de los electores o usuarios o de 
las asociaciones intermedias que los representen. 
 
5.1.8. Ombudsman o defensor del pueblo 
 
No se encontraron referencias a esta institución en las constituciones provinciales argentinas, 
en lo relativo al nivel de gobierno local. De hecho, es reciente su institucionalización a nivel nacional, 
la cual derivó de la reforma constitucional de 1994. 
 
5.1.9. Recurso administrativo 
 
El recurso administrativo, sin aclaración de alternativas, es prescripto por las constituciones de 
Córdoba y Santiago del Estero. Se lo menciona tangencialmente, como requisito previo a la demanda 
judicial: “será suficiente que los interesados acrediten haber agotado la vía administrativa” (Santiago 
del Estero) o “sin más requisito que el interesado haya agotado la vía administrativa” (Córdoba). 
 
5.1.10. Amparo 
 
El amparo judicial que procede contra cualquier decisión, acto u omisión de una autoridad 
administrativa provincial o municipal, así como de entidades o de personas privadas que amenacen, 
restrinjan o impidan de una manera ilegítima el ejercicio de los derechos reconocidos por la 
Constitución Nacional o provincial, siempre que no pudieren utilizarse los remedios ordinarios sin daño 
grave o que no existieren procedimientos eficientes acordados por las leyes o reglamentos para 
reparar el agravio, lesión o amenaza, es legislado por tres constituciones (Jujuy, Santa Fe y Santiago 
del Estero). 
El amparo por mora corresponde cuando la parte que se considere damnificada demanda el 
restablecimiento del derecho vulnerado y la reparación del perjuicio causado; también procede por 
falta de cumplimiento del deber expresamente impuesto a un funcionario público o corporación 
pública de carácter administrativo, por aquella persona o entidad en cuyo interés deba ejecutarse el 
acto y que sufriere perjuicio material, moral o político. Lo indican cuatro provincias (Catamarca, 
Formosa, San Juan y Santa Cruz). 
5.1.11. Demanda judicial 
 
Un grupo importante de constituciones (10 casos) establecen que las municipalidades pueden 
ser demandadas ante los tribunales ordinarios, sin necesidad de formalidad ni autorización previa. Sin 
embargo, al momento de la aplicación de la sanción, algunas indican privilegios especiales para los 
municipios al impedirse el embargo sobre algunos de sus activos (rentas, bienes afectados a servicios 
públicos, salud, educación, etc.). 
En otros cuatro casos, las constituciones prescriben el fuero contencioso-administrativo como 
derecho de toda persona afectada por una resolución que vulnera un interés legítimo, un derecho de 
carácter administrativo establecido en su favor por una norma legal (Chaco), contra una ilegalidad de 
una ordenanza (San Luis), por actuación u omisión (Buenos Aires), por incumplimiento de un deber 
expresamente determinado (Jujuy). 
Una sola constitución, Río Negro, indica al Superior Tribunal de Justicia provincial como la 
instancia con competencia jurisdiccional ante el incumplimiento en el dictado de una norma que 
impone un deber concreto a los municipios. 
 
5.2. Utilización de instituciones de participación ciudadana 
5.2.1. Audiencias públicas, conferencias con los interesados y exámen público 
 
Estas instituciones permiten la participación ciudadana en el proceso decisorio y el legislador 
debería, al menos, indicar los temas en los que obligatoriamente debería ser escuchada la voz de la 
ciudadanía. Sin embargo, raramente las const ituciones provinciales las indican para su uso en el nivel 
municipal argentino. En el caso de La Rioja, se hace referencia a la audiencia pública al establecer la 
obligaciónde su inclusión en las cartas orgánicas. Al respecto el texto constitucional expresa: “Las 
cartas orgánicas deberán asegurar (..) los derechos de (...) audiencias públicas (art. 157 inc. 2). Una 
prescripción de Córdoba podría dar lugar a su instrumentación: “La Administración (...) Municipal 
sujeta su actuación a la (...) participación de quienes puedan verse afectados en sus intereses, 
mediante procedimiento público e informal para los administrados” (art. 176). 
Un comentario aparte merece lo establecido por Buenos Aires: “Todo aumento o creación de 
impuestos (...) necesita ser sancionado por mayoría absoluta de votos de una asamblea compuesta 
por los miembros del Concejo Deliberante y un número igual de mayores contribuyentes de impuestos 
municipales (art. 193 inc. 2). Esta participación de los “mayores contribuyentes” en el aumento o 
creación de nuevos impuestos merece una valoración negativa y, de hecho, no fortalece la 
democratización. En primer término, porque remite al modelo prevaleciente antes de la Revolución 
Francesa, en el cual sólo los propietarios de la tierra intervenían en el gobierno local (Groisman, 
1997); por el contrario, si se parte de la premisa de que todos los vecinos son iguales, todos ellos -
grandes y pequeños contribuyentes- tienen el mismo derecho de decidir sobre las finanzas comunales. 
En segundo término, esta institución ha sido a menudo trasvasada por las lucha partidarias, llegando 
a situaciones irritantes por el envío de representantes partidarios conocidos por su incumplimiento 
tributario. 
 
5.2.2. Iniciativa popular 
 
La iniciativa popular, que implica la posibilidad de forzar el tratamiento de una ordenanza en 
tanto se lo avale con un número preestablecido de firmas, es incluida en la mayoría (dieciocho casos) 
de las constituciones provinciales en lo relativo al régimen municipal. Se establece como obligación de 
inclusión o reglamentación en las cartas orgánicas o en la ley orgánica, o como derecho de los 
electores. En dos cartas, si bien se garantiza el derecho del electorado, se hace hincapié en el derecho 
de las sociedades intermedias de hacer uso de la iniciativa en representación de vecinos y usuarios 
(Santiago del Estero) o de la potestad que tienen las juntas vecinales de presentar proyectos de 
ordenanzas (San Luis). Resulta llamativa la redacción que utiliza la constitución de San Juan: en tanto 
permite a los municipios el uso de la consulta popular cuando lo estime necesario, establece la 
necesidad de dictar una ley para establecer las condiciones en que se ejercerá el derecho de iniciativa. 
Respecto de la temática comprendida en este derecho, sólo una constitución (Salta) precisa que 
puede ser utilizada para solicitar el dictado o reforma de la carta municipal. 
 
5.2.3. Referéndum o consulta popular 
 
Aunque las denominaciones más comunes son referéndum y consulta popular, también se 
utilizan aisladamente las de plebiscito o consulta pública. Este derecho es mencionado en dieciocho 
constituciones. En algunos casos se señala el deber de incluirlo en las cartas orgánicas que dicten los 
municipios; en otras lo menciona como un derecho de los electores; en una minoría se otorga a la 
potestad de la legislatura de reglamentarlo. 
En dieciseis casos no se aclara la vinculación entre el resultado de la convocatoria y la 
decisión del poder convocante. Santiago del Estero regula las dos alternativas, la consulta popular 
vinculante y no vinculante, en tanto La Pampa establece que el “resultado será vinculante para el 
órgano o Poder a que se refiere el mismo”. 
En la mayoría de los casos no se aclaran los temas por los cuales puede convocarse la 
consulta popular. Cuando lo hacen, se refieren a consultas ante la modificación de los límites 
territoriales del municipio, en especial anexiones o segregaciones (3 casos), remoción del intendente 
dispuesta por el Concejo (1) o para contraer empréstitos o acordar concesiones de servicios públicos 
por montos o plazos superiores a los normales (1). 
 
5.2.4. Revocatoria 
 
El derecho de revocatoria o de destitución de autoridades municipales es mencionado por 
menos en la mitad de las constituciones provinciales. En muchos casos se consagra el derecho de los 
electores y en otros se obliga a su inclusión en la ley orgánica de los municipios o en las cartas 
orgánicas que dicte cada gobierno municipal. Es la forma de democracia semi-directa de menor 
repercusión. Los reparos en instaurar este derecho se reflejan no sólo en su omisión en doce 
constituciones, sino en la curiosa forma que utiliza la constitución de San Juan, ya que si bien permite 
a los municipios el uso de la consulta popular cuando lo estime necesario, establece la necesidad de 
dictar una ley para establecer las condiciones en que se ejercerá dicho derecho. 
 
5.2.5. Voto popular 
 
Es unánime la determinación de la elección por voto popular de las autoridades municipales. 
Incluso para aquellos casos en los que se concede al municipio la potestad de definir la forma de 
gobierno, se prescribe la obligatoriedad de elegir por voto popular a los representantes. En muchos 
casos se adicionan condicionamientos tales como la representación proporcional, asegurar la 
representación de las minorías, etc. Del mismo modo, para los gobiernos locales sin jerarquía 
municipal, en los pocos casos en que las constituciones explicitan la forma de gobierno, aclaran que 
las autoridades deben surgir de elecciones populares (Iturburu, 1999b). 
 
5.2.6. Consejos, comisiones o comités 
 
Los consejos, generalmente pensados para la representación multisectorial, se ubican en la 
cúspide de la administración consultiva y tienen carácter de permanente. Tres constituciones 
provinciales promueven la formación de instituciones con representación sectorial (empresarios, 
sindicales, profesionales, culturales, educativos, de consumidores, etc.). En todos los casos se trata de 
instituciones para consulta y asesoramiento; en el caso de Santa Cruz se aclara que son de carácter 
permanente. 
En lo relativo a las comisiones, por lo general tienen por función el asesoramiento al órgano 
que promovió su constitución. Este criterio fue distintivo al seleccionar las prescripciones 
constitucionales que hacían referencia a esta institución. Se descartaron, entonces, todas aquellas 
expresiones que denotaban organizaciones más permanentes y no estrictamente direccionadas a la 
interlocución con el órgano promotor. Así, todas las “comisiones de vecinos” asimilables a uniones de 
vecinos, fueron incluidas en el apartado respectivo. 
Desde esta perspectiva, sólo dos cartas instrumentan esta institución. Las municipalidades de 
Mendoza pueden nombrar comisiones honorarias en los pequeños poblados. En tanto, Buenos Aires 
obliga a nombrar una comisión de propietarios para que fiscalicen las obras municipales: 
 
5.3. Participación de los usuarios de servicios públicos y defensa del consumidor 
 
El protagonismo de los usuarios de servicios públicos en alguna de las etapas de la cadena 
productiva debe entenderse como otra forma de participación ciudadana. Las constituciones 
provinciales se hacen escaso eco de esta institución en lo relación al nivel de gobierno local. Sólo dos 
constituciones hacen precisiones al respecto. Santa Cruz da participación a los usuarios en fase 
decisoria de la regulación: en el marco de una política general de prevención y represión de todo 
abuso del poder económico y de las actividades que tiendan a dominar los mercados o eliminar la 
competencia, establece que los municipios deben conformar comisiones asesoras permanentes, 
integradas entre otros por representantes de los consumidores, para asesorar a las autoridades en la 
sanción de las leyes que afecten a la economía de la colectividad. Córdoba, por su lado, contempla la 
participación de los usuarios en el control de la prestación de los servicios públicos.