Segurança Cidadã em Bogotá

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CONTINUIDADES, RUPTURAS E INTERPRETACIONES 
DE LA IDEA DE SEGURIDAD CIUDADANA EN BOGOTÁ 
1992-2003 
 
 
 
 
 
 
CAMILO ANDRÉS URBANO CASTRO 
 
 
 
 
MONOGRAFÍA PRESENTADA 
PARA OPTAR AL TÍTULO DE POLITÓLOGO 
 
 
DIRECTOR: 
ÁLVARO CAMACHO GUIZADO 
 
 
 
 
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES 
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES 
DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA 
BOGOTÁ D.C., DICIEMBRE DE 2005 
 II
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Para mi familia, mi fortaleza y mi guía. 
Sin su aliento, apoyo y cariño, 
este trabajo no hubiera sido realidad 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Agradecimientos: 
 
A Álvaro Camacho y Lariza Pizano. 
Gracias por tanta paciencia, por los múltiples consejos, charlas y auxilios. 
Pero más que nada por la amistad que ambos me han dado. 
También a mi hermana, Diana Urbano, por su infatigable ayuda 
y su constante guía. A Kevin Martínez por socorrerme 
con su amistad y con su colaboración en las entrevistas. 
Y a Iván Orozco por su tiempo, atención y comentarios. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 III
 
ÍNDICE 
 
INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………………………………………. 1 
 
PRIMERA PARTE 
CAPITULO 1. 
INTRODUCCIÓN A LA IDEA DE SEGURIDAD CIUDADANA………………………………………………….. 3 
A. Los ejes centrales que sustentan la idea................................................................................. 3 
B. Enfoques que caracterizan su práctica.................................................................................... 7 
C. Los factores que la amenazan................................................................................................... 11 
 
CAPITULO 2. 
EL CONTEXTO Y EL IMAGINARIO DETERMINANTE 
DE LA SEGURIDAD CIUDADANA EN BOGOTÁ.......................................................................................... 16 
A. La Constitución de 1991: transformaciones 
 en la administración de Bogotá y en el manejo de la seguridad............................................ 16 
B. La Administración Gaviria: 
 Nuevos giros en el manejo de la seguridad.............................................................................. 18 
C. El imaginario de “la Bogotá de antes”...................................................................................... 23 
 
SEGUNDA PARTE 
CAPITULO 3. 
FORMAR SEGURIDAD Y CONVIVENCIA EN LA “CIUDAD DE COMUNIDADES” 
(1992-1997)..................................................................................................................................................... 28 
A. Jaime Castro: 
 La seguridad en “la ciudad de comunidades” (1992-1994).................................................... 28 
B. Mockus-Bromberg: 
 Formar ciudad, forjar Seguridad y Cultura Ciudadana (1995-1997)...................................... 34 
 1. La Cultura Ciudadana y el divorcio entre ley, moral y cultura.................................. 35 
 2. Estrategias y acciones de Seguridad y Convivencia Ciudadana............................. 40 
C. Consideraciones sobre las Administraciones Castro y Mockus-Bromberg......................... 46 
 
CAPITULO 4. 
SEGURIDAD Y CULTURA CIUDADANA A “ESCALA HUMANA” 
(1998-2003)..................................................................................................................................................... 50 
 A. Peñalosa: 
 Seguridad y Convivencia a “Escala Humana” (1998-2000).................................................... 50 
1. La teoría de “las ventanas rotas”................................................................................ 53 
 2. Acciones sobre el espacio urbano, 
 la convivencia y la seguridad ciudadana.................................................................... 57 
 B. Mockus: 
 Bogotá para vivir (2001-2003)...................................................................................................... 64 
D. Consideraciones sobre las Administraciones Peñalosa y Mockus....................................... 69 
 
CONSIDERACIONES GENERALES.............................................................................................................. 74 
 
ANEXOS.......................................................................................................................................................... 77 
 
BIBLIOGRAFÍA............................................................................................................................................... 84 
 
 
 
 IV
ÍNDICE DE GRÁFICAS Y CUADROS 
 
 
GRÁFICAS 
 
Gráfica 1 
Comportamiento del Homicidio en Bogotá y Colombia, 1961-2003…………………………….. 25 
 
Gráfica 2 
Muertes en accidentes de Transito, 1991-2003……………………………………………................77 
 
Gráfica 3 
Comportamientos de delitos de Mayor Impacto, 1994-2002……………………………................ 78 
 
Gráfica 4 
Inversión del Distrito en la Policía Metropolitana de Bogotá, 1992-2003……………………….. 78 
 
Gráfica 5 
Percepción de inseguridad para Bogotá (1998 – 2004)…………………………………………….. 79 
 
 
CUADROS 
 
Cuadro 1 
Tres tipos de regulación: legal, moral y cultural…………………………………………………….. 36 
 
Cuadro 2 
Homicidio Común y Muertes en Accidentes de Tránsito en Bogotá D.C., 1991- 2003………... 79 
 
Cuadro 3 
Variedades de seguridad: principales temas y problemas………………………………………… 80 
 
Cuadro 4 
Principales Políticas, plan sectorial de Seguridad “Vivir sin Temor”……………………………. 81 
 
Cuadro 5 
Descripción, “políticas saludables” (1995-1997)…………………………………………………….. 82 
 
Cuadro 6 
Principales programas de seguridad, Plan de Desarrollo “Por la Bogotá que Queremos”…. 83 
 
 
 
 
 1
INTRODUCCIÓN 
 
La ciudad aparece como una densa red simbólica en permanente construcción y expansión. 
La ciudad, cada ciudad, se parece a sus creadores, y estos son hechos por la ciudad. 
Armando Silva1 
 
En los últimos diez años Bogotá ha experimentado un cambio radical en la forma de 
concebir y entender el manejo de la ciudad por parte de sus ciudadanos y gobernantes. Las últimas 
administraciones distritales han construido y desarrollado una serie de perspectivas que se han 
configurado como modelo para América Latina en la forma de entender y dar solución a los 
problemas y necesidades de la población, en especial en el manejo de la seguridad. 
Se podría afirmar que una de las causas de ello ha sido la realización de dos visiones de 
ciudad, dos propuestas llevadas a cabo por los alcaldes Antanas Mockus y Enrique Peñalosa. Cada 
uno, desde su punto de vista, ha tratado de hacerlas realidad de tal manera que han transformado el 
quehacer del distrito bogotano así como la forma de entender y repensar las necesidades, los 
problemas y el desarrollo de la capital. 
En este sentido, la presente investigación busca analizar la idea de la Seguridad Ciudadana 
a partir de las posturas y perspectivas sobre la ciudad y los elementos conceptuales que presentaron 
las gestiones de las administraciones de Bogotá, especialmente las de Mockus y Peñalosa, durante 
el periodo de 1992 a 2003. Por tanto, el objetivo central de la monografía es el de describir y analizar 
cómo estas visiones particulares materializaron y conjuraron la construcción y la continuidad de una 
o varias ideas de Seguridad Ciudadana a la luz del desarrollo de las políticas y programas 
propuestos e implementados para la ciudad. Además, también se pretende mostrar cómo, tanto una 
u otra perspectiva de cada administración se complementó, diferenció o transformó a lo largo del 
periodo ya mencionado. 
 Igualmente, este estudio pretende servir de herramienta para ayudar a definir o redefinir la 
formulación e implementación de las políticas de seguridad en distintos contextos y territorios del 
país. Así mismo, también se busca generar un aporte teórico al examen de las políticas de la capital 
al destacar elementos que sobresalen de los esquemas convencionales del tratamiento de las 
problemáticas y los factores de inseguridad. 
 
1 Armando Silva, Imaginarios Urbanos. Bogotá y Sao Paulo: Cultura y comunicaciónurbana en América latina (Bogotá: Tercer 
mundo editores, 1992), p.19. 
 2
Para dar respuesta a estos objetivos, se recolectó e interpretó documentos personales, 
oficiales, institucionales y teóricos referentes a la formulación, implementación y resultados de las 
políticas de seguridad del distrito capital, así como de la nación, enmarcados o referentes al periodo 
de estudio. Además, se consultó las opiniones de algunos expertos como la del ex alcalde Jaime 
Castro, el Subsecretario de Seguridad y Convivencia de las administraciones de Mockus y Peñalosa, 
Hugo Acero, y Lariza Pizano, especialista en temas urbanos. 
La monografía se divide en dos partes. En la primera se expone e introduce la idea de 
seguridad ciudadana, resaltando sus dimensiones y ejes conceptuales más importantes dentro del 
marco y el contexto de algunos de los trabajos más relevantes de América latina. Así mismo, en esta 
parte, se realiza una contextualización de los hechos políticos más sobresalientes y de la 
reproducción de un discurso y de un imaginario que describía a Bogotá, el cual marcó e incidió en el 
diseño e implementación de las políticas de seguridad ciudadana de la ciudad. 
La segunda parte se concentra en el análisis y en el desenvolvimiento de la idea de 
seguridad ciudadana en los periodos de las administraciones de Jaime Castro (1992-1994), Mockus-
Bromberg∗ (1995-1997), Peñalosa y Mockus (2001-2003). El primer periodo de estudio comprende 
los años de 1992 a 1997, en el cual se compara y destaca una ruptura y una redefinición en el 
manejo de la seguridad de la administración Mockus-Bromberg frente a la de Jaime Castro. El 
segundo comprende los años de 1998 a 2003, correspondientes a la alcaldía de Enrique Peñalosa y 
al segundo gobierno de Antanas Mockus. En éste se compara y se muestra la redefinición de 
algunos elementos, como el papel del espacio público, así como la continuidad y consolidación de 
otros aspectos propuestos por las previas administraciones. Finalmente, la monografía recoge y 
subraya las ideas más importantes que se han expuesto a lo largo del texto en un último apartado. 
 
∗ Esta alcaldía toma este nombre debido a que Antanas Mockus, alcalde electo en 1993, renunció a su mandato faltando ocho 
meses para terminar su periodo. Por este motivo, Paul Bromberg, entonces director del Instituto Distrital de Cultura y Turismo, 
fue nombrado como su sucesor. Por ello esta administración se denomina como Mockus-Bromberg para dar cuenta de la 
gestión de ambos alcaldes en un mismo periodo. 
 3
PRIMERA PARTE 
 
CAPÍTULO 1 
INTRODUCCIÓN A LA IDEA 
DE SEGURIDAD CIUDADANA 
 
La noción de seguridad ciudadana es un concepto relativamente nuevo que se ha sido fruto 
de la creciente democratización de los países latinoamericanos en los últimos veinte años y de la 
búsqueda de nuevos enfoques que permitan enfrentar el aumento de la violencia y el delito. El hecho 
es que la idea misma se ha configurado en una noción que involucra medidas que van desde 
fortalecer la gobernabilidad de los Estados en los temas de seguridad, pasando por la necesidad de 
proteger y mejorar el desarrollo y la calidad de vida de los individuos, hasta enfrentar las nuevas 
problemáticas que se originan en lo procesos de privatización de la seguridad y la 
transnacionalización de los factores que generan la inseguridad. 
 El presente capítulo pretende describir la idea de seguridad ciudadana desglosándola en los 
aspectos y dimensiones centrales y constitutivos. Con ello, en primer lugar, se busca comprender el 
rango que abarca el sentido de la idea y las formas en las que se desenvuelve el concepto. En 
segundo lugar, se pretende mostrar un marco de referencia en el que se desarrolla ésta noción, el 
cual nos servirá para circunscribir el análisis de los modelos de seguridad de Bogotá. 
 
A. Los ejes centrales que sustentan la idea 
Una de las características de la idea de seguridad ciudadana es su amplia variedad de 
sentidos. Eso se debe a que cada autor que la ha abordado en los últimos años ha dado especial 
énfasis a diversas dimensiones o niveles del concepto. Lo cierto es que lo que la ha distinguido en sí 
es su especial intangibilidad y el hecho de manifestar el carácter subjetivo de quien la estudia o le da 
contenido.1 
A pesar de ello, es posible identificar dos ejes en torno a los cuales las distintas definiciones 
e investigaciones se han concentrado. El primero de ellos es el más evidente y el más 
sobreentendido por los distintos autores y es el que refiere a salvaguardar al individuo en su carácter 
de ciudadano. Esencialmente la seguridad ciudadana ha asumido la protección del ciudadano en 
 
1 Irma Arriagada y Lorena Godoy, “Prevenir o Reprimir: falso dilema de la Seguridad Ciudadana”, Revista de la CEPAL 70, 
(2000) p. 108. Y Luis Gerardo Gabaldón, “Seguridad Ciudadana y Control del delito en América Latina”. Análisis de propuestas, 
el Observatorio de Nueva Sociedad (Caracas: Nueva Sociedad, 2004) p. 2. 
 4
todos sus niveles y ámbitos, asimilando en sí misma y en su desenvolvimiento las dimensiones 
básicas que han definido a la idea de ciudadanía. 
El sociólogo británico Thomas H. Marshall identificó tres dimensiones básicas sobre la última 
idea, éstas nos servirán para comprender la forma en que la seguridad ciudadana las ha asimilado. 
La primera de ellas hace referencia a la ciudadanía civil, la cual se ocupa del desarrollo de los 
derechos básicos para el ejercicio de la libertad individual, es decir, ésta busca desenvolver los 
derechos de propiedad, libertad de opinión, religión, y la posibilidad de establecer relaciones 
contractuales entre los mismos individuos.2 La seguridad ciudadana ha procurado llevar a cabo la 
finalidad de esta dimensión que consiste en garantizarle al ciudadano igualdad, justicia y equidad de 
sus derechos y libertades. Además, en años recientes algunos teóricos han incluido en ella la 
necesidad de proteger la integridad psíquica y moral de los sujetos.3 
La segunda dimensión refiere a la de los derechos políticos que posee el individuo de 
participar, bien sea como miembro de un cuerpo político o bien sea como elector.4 Algunos autores 
han señalado sobre ésta que la seguridad ciudadana debe realizarse vinculando y empoderando al 
ciudadano en el manejo de estos asuntos para así llevarla a cabo de forma más efectiva.5 
Finalmente, muchos autores se han preocupado porque la seguridad ciudadana se 
concentre en proteger y desarrollar la dimensión social de la ciudadanía, la cual tiene que ver con el 
derecho que tiene todo sujeto de disfrutar de unos niveles mínimos de bienestar y de seguridad 
material, de manera tal que le sea posible llevar una vida digna de acuerdo a los patrones 
alcanzados en cada sociedad.6 
Sobre la relación entre la noción de seguridad con la de ciudadanía hay que dejar claro un 
aspecto. La última idea se ha constituido en un eje tácito en el estudio la seguridad ciudadana, tanto 
en el desarrollo de las políticas públicas como en el desarrollo de la teoría. La gran mayoría de las 
estudios se han concentrado en dar énfasis a otros aspectos, como el de enunciar y profundizar 
 
2 Miguel García. ¿Ciudadanía Avergonzada?, Democracia local y construcción de ciudadanía en Bogotá. (Bogotá: Universidad 
nacional de Colombia, I.E.P.R.I. y Universidad de los Andes, C.E.S.O., 2003) p. 17. Y Francisco Colom González, Ciudadanía: 
reconstrucción y recuperación de un concepto político clásico. (Bogotá: Consejo Nacional de Acreditación, 2002), p. 18-20. 
3 Gabaldón, Op. Cit 
4 García, Op. Cit. 
5 Comisión Andina de Juristas, Seguridad Ciudadana, cambios necesarios (Lima: Comisión Andina de Juristas, 1999); Eduardo 
Estévez, “Public and Citizen Security in South America: trends, controversies and proposals”. John Bailey,Public Security in the 
Americas: new challenges in the north-south dialog (working paper) (Washington: Georgetown University, 2004) 
6 García, Op. Cit. 
 5
sobre los factores que amenazan a la seguridad, así como sobre las estrategias que buscan mejorar 
el desempeño de ella, como veremos más adelante. 
Sin embargo, los estudios se centran también sobre otro eje en torno al cual la seguridad 
ciudadana debe desenvolver su sentido y procurar mantener su desarrollo. Este eje es el de proteger 
y fomentar la realización de las instituciones democráticas, formales y no formales, estatales y no 
estatales, especialmente de todas aquéllas que se encargan del bienestar social del ciudadano. Por 
ello, se llega afirmar que la seguridad ciudadana debe centrarse en fortalecer la gobernabilidad de 
los Estados e involucrar a la sociedad civil en los temas de seguridad mediante el aseguramiento de 
las instituciones democráticas.7 Es por eso que la mayoría de autores resaltan el fortalecimiento de 
estas instituciones y el mejoramiento de la gestión de las mismas puesto que sólo así, según ellos, 
se llegaría a un desarrollo eficiente y eficaz de la seguridad. Así mismo, los estudios se han 
concentrado sobre las instituciones estatales, especialmente las encargadas del manejo de la 
seguridad, subrayando el que éstas se desenvuelvan bajo los principios del Estado Social de 
Derecho, ya que, según ellos, en esta forma de Estado se establece una protección social, legal y 
democrática del ejercicio de los derechos y las libertades de los individuos.8 
Ciertamente ambos ejes son mutuamente constitutivos y dependientes entre sí, por ello 
otros autores han señalado que la misma seguridad ciudadana remite a realizar la idea que subyace 
a estos: la libertad. Hay que tener en cuenta que la libertad se encarna en el sujeto mediante el 
desenvolvimiento de su papel de ciudadano y al ser ella misma el sustento del funcionamiento de las 
instituciones democráticas que se preocupan por preservar y mantener el desarrollo del individuo. Es 
decir, la seguridad ciudadana pretende desarrollar la libertad, al proteger y salvaguardar a la 
ciudadanía y a las instituciones democráticas en las que las personas participan o se encargan de 
acogerlos en su funcionamiento. Al hacerlo, la seguridad ciudadana se traduciría en un estado de 
interacción social caracterizado por el desarrollo de lazos de confianza y de identificación tanto entre 
los mismos ciudadanos como de estos últimos hacia el Estado. 
El hecho está en que la seguridad ciudadana se realice manteniendo un balance entre los 
ejes que hemos señalado, pues es en ellos en donde la libertad se realiza. Sí este balance se rompe 
 
7 Comisión Andina de Juristas, Op. Cit. 
8 José Maria Rico y Laura Chinchilla, Seguridad Ciudadana en América Latina (México: Siglo veintiuno editores, 2002); 
Fernando Carrión, “Inseguridad Ciudadana en la región Andina”, en Seguridad Ciudadana: experiencias y desafíos, (Ed.) Lucía 
Dammert (Viña del Mar: Comunidad Europea, Programa URB-AL, Ilustre Municipalidad de Valparaíso, 2004); Comisión Andina 
de Juristas, Op. Cit; Estévez, Op. Cit. 
 6
el sentido del concepto cambiaría, ya que la noción buscaría el desenvolvimiento de uno de estos 
ejes, modificando por completo su significado. Esto quiere decir que al no haber una protección tanto 
para los ciudadanos como para las instituciones democráticas se abre la posibilidad de que la 
seguridad sea desenvuelta por cuenta propia de los mismos sujetos, o en un extremo contrario, en el 
que ésta se concentre sólo en la protección de las instituciones estatales, por encima de 
salvaguardar y respetar las libertades individuales, llegando al extremo de que se practique una 
violencia institucional contra los ciudadanos por parte del mismo Estado.9 
En conclusión, la seguridad ciudadana se preocupa por proteger el desarrollo del individuo 
en su calidad de ciudadano dentro de las instituciones democráticas que se constituyen en un 
espacio del desenvolvimiento del sujeto y en un marco del desarrollo de la misma noción de 
seguridad. Así mismo el Estado, como representación de una voluntad colectiva configurada de 
forma democrática, no puede suplantar la exigencia de proteger la reproducción de la vida colectiva 
de los ciudadanos.10 Por ello la realización de la seguridad ciudadana es un deber y una 
responsabilidad que el mismo Estado debe hacer real. 
Por último, es preciso señalar que la polisemia de las concepciones de seguridad ciudadana 
está dada de acuerdo al especial desarrollo que cada una de ellas le ha concedido a alguno de los 
ejes que ya explicamos, involucrando en ellos aspectos y dimensiones más específicos dados por 
los distintos autores que la abordan. De igual modo, esta misma presenta una sinonimia con otros 
términos o conceptos (Ver anexo 2, cuadro 2) – como las de seguridad democrática, nacional, 
humana, habitacional, entre otras. Estas nociones pueden profundizar o abordar alguno de los ejes 
que ya hemos mencionado y distinguir su sentido haciendo énfasis en determinados elementos que 
pretendan ser protegidos o salvaguardados, así como de aquellos factores que sean definidos como 
problemas o amenazas. (Ver anexo 2, cuadro 2). Sin embargo, los rasgos distintivos de cada una de 
estas nociones varían y están dados en mayor parte por el enfoque y el tipo de factores que son 
definidos como “amenazas”, como veremos a continuación para el caso específico de la seguridad 
ciudadana. 
 
 
 
9 Este desbalance se profundizará y será más claro en el siguiente apartado al referirse a las críticas de la realización 
convencional de la Seguridad Ciudadana. 
10 Álvaro. Camacho, “Seguridad: ¿para la gente o para el Estado?”, Análisis político, IEPRI, Enero-Abril (1994): p. 70-81. 
 7
B. Enfoques que caracterizan su práctica 
Toda noción de seguridad refiere a algo que requiere o necesita de protección, por ello 
hemos identificado que la idea de seguridad ciudadana ha girado en torno a los ejes de proteger al 
ciudadano y las instituciones democráticas. No obstante, antes de analizar el por qué la violencia y la 
delincuencia son algunos de los factores que la afectan debemos entender los enfoques o 
aproximaciones que caracterizan el sentido de la misma. Este paso previo nos servirá para entender 
cómo a partir de estas aproximaciones se ha definido a la violencia como idea antagónica a la 
seguridad. 
Los enfoques que han caracterizado la práctica de la seguridad ciudadana han sido tres.11 El 
primero de ellos es la aproximación convencional. En él se enfrenta a la violencia y a la delincuencia 
con el uso de la fuerza y la represión puesto que desde este enfoque a ellas se les consideran como 
amenazas a las bases de la convivencia de la sociedad y del Estado en tanto que afectan la 
propiedad privada, rompen las reglas del mercado y deslegitiman la acción estatal.12 Éste enfoque 
se puede ejemplificar mediante el modelo policía-justicia-prisión, debido a que ésta es la dinámica 
que se utiliza para enfrentar los problemas de delincuencia y violencia.13 Además, son estos 
organismos los considerados como depositarios y responsables de garantizar la protección de la 
población.14 
Sobre esta aproximación pesa la referencia a la Doctrina de la Seguridad Nacional y el 
manejo que se le dio en América latina. La Doctrina fue producto de la segunda posguerra mundial y 
del manejo de la geopolítica estadounidense durante la Guerra Fría. A raíz de ello, y gracias a la 
incidencia de Estados Unidos en los gobiernos de América Latina, la Doctrina floreció durante la 
década de los años sesenta y llegó a desarrollarse hasta finales de los ochenta.15 
La Doctrina se distinguió por manejar una concepción de la seguridad de carácter militarista, 
centrada en la defensa de la idea indivisible de Estado-nacióny en la derrota del comunismo como 
amenaza al orden político estatal. Así mismo, en ella se confería a las instancias militares una 
superioridad funcional, organizacional y ética frente a todas las demás instituciones estatales y 
civiles al convertirlos en guardianes naturales del Estado y en defensores del orden en la sociedad. 
 
11 Arriagada y Godoy, Op. Cit. 
12 Carrión, Op. Cit., p. 227. 
13 Ibíd, p. 118 
14 Carrión, Op. Cit 
15 Comisión Andina de Juristas, Op. Cit., p. 25-31. 
 8
Esto conllevó que las Fuerzas Armadas se apropiaran del manejo de los gobiernos y de los asuntos 
políticos mediante un comportamiento corporativo al percibir a los poderes civiles como inestables y 
débiles frente al manejo del Estado y sus amenazas, lo cual hizo que en la gran mayoría de los 
países que asimilaron la Doctrina se estableciera gobiernos dictatoriales o se le confiriera un 
aumento en el rango y los poderes a las fuerzas militares y policiales.16 
El rasgo más distintivo de la Doctrina fue el ejercicio de una violencia y un terror institucional 
contra los ciudadanos por parte de los organismos militares y policiales, que se tradujo en 
ejecuciones sumarias, persecuciones, torturas, desapariciones forzadas, secuestros y asesinatos 
masivos. Aquí, los derechos y libertades de los individuos, como el de la vida y la libertad, pasaron a 
un segundo plano, y a cambio, el manejo primario de la seguridad fue el de proteger a las 
instituciones estatales.17 
La asimilación de la Doctrina de Seguridad Nacional por parte de las fuerzas militares y 
policiales dejó grandes cicatrices en la vida política de los Estados latinoamericanos y marcó el 
manejo de la seguridad en esta región ya que en el pasado se privilegió el uso de la fuerza 
institucional estatal para tratar todo tipo de amenaza al orden social y del Estado. Debemos tener en 
claro que la referencia a la Doctrina de Seguridad Nacional nos ayuda a entender cuales son lo 
posibles desmanes de un excesivo uso de la fuerza y del mal uso que se le dio por parte de los de 
los organismos estatales. Sin embargo, con el establecimiento de gobiernos democráticos que han 
impuesto controles y disminuído los poderes de estos organismos, el manejo de la seguridad aún 
redunda en el desarrollo de políticas de control y de represión hacia la violencia y la delincuencia, 
configurando de esta manera la noción de una aproximación convencional de su desenvolvimiento. 
Por otra parte, volviendo a la exposición del enfoque convencional de la seguridad 
ciudadana, las críticas que se realizan a esa aproximación señalan que ésta usualmente no asume a 
la violencia como un fenómeno polimórfico y multicausal en el que confluyen amplios factores. De 
igual modo se critica el recurrente uso de la fuerza para reprimir y atacar a la violencia, sin buscar 
prevenir e influir en los factores que la propician y generan. También se le critica que las únicas 
medidas y reformas se realizan dentro de este enfoque están destinadas a fortalecer y mejorar los 
sistemas de control, como los organismos de seguridad, así como los sistemas judiciales y 
 
16 Ibíd. Ver también Francisco Leal Buitrago, La Seguridad Nacional a la Deriva. Del Frente Nacional a la Posguerra Fría 
(Bogotá: Universidad de los Andes, 2002) Capítulo I. 
17 Ibíd. 
 9
penitenciarios; medidas que no ayudan a disminuir la criminalidad. Además, se les suma la 
incidencia de problemas colaterales como la corrupción y la ineficiencia en la prestación del servicio 
de seguridad por parte de los organismos de seguridad, la impunidad y el lento quehacer de las 
instituciones judiciales y de investigación, junto con la saturación de los sistemas penitenciarios. 
Todos estos aspectos llevan a un problema mayor, que en palabras de Fernando Carrión se resume 
en que el 
“Estado se ve desbordado en sus capacidades y pierde su condición de garante de la 
seguridad ciudadana, ante las limitaciones de las políticas represivas y de control, y ante el 
aumento de la delincuencia y la corrupción de los aparatos punitivos.”18 
 
Esto último se le añade otro problema, la incapacidad del Estado de controlar la privatización 
de algunos segmentos del manejo de la seguridad. La privatización de la seguridad permite que 
ciertos grupos sociales, como militares y policías en retiro, promuevan empresas de seguridad 
privada vinculando a personal que pueden tener poca formación y control real.19 También se llega a 
realizar un conjunto de actividades económicas vinculadas a la seguridad, como la venta de armas y 
de sistemas de alarmas, la prestación de servicios de protección y defensa personal y demás 
actividades que pueden llegar a salirse de las regulaciones y de los manejos establecidos por la ley 
y la supervisión estatal. Según Carrión, 
“…este marginamiento del manejo y control estatal de la seguridad lleva a un copamiento del 
control de la violencia por parte de la sociedad civil, a través, por ejemplo, de la justicia por 
su propia mano”20 
 
Ello crea las condiciones para que se generen fenómenos como las vendettas a cargo de 
grupos al margen de la ley, que se adscriben las funciones de seguridad y justicia. Según Carrión 
estos fenómenos provienen del cambio en la política de equilibrios entre la policía y la justicia, 
expresado en el debilitamiento del poder judicial y la imposición de políticas represivas sobre las 
preventivas. Llevando a que la seguridad se configura como un “patrimonio exclusivo” de los 
sectores sociales que pueden adquirirla, y no en una garantía propia para todo ciudadano y en una 
responsabilidad del Estado.21 Por eso, es preciso desarrollar otros enfoques que implementen 
soluciones de amplio espectro que combatan los problemas de inseguridad y mejoren la eficiencia e 
 
18 Carrión, Op. Cit., p 228 
19 Ibíd. 
20 Ibíd. 
21 Ibíd. 
 10
interacción de los organismos responsables del manejo de la misma, al igual que garanticen los 
derechos de los ciudadanos. Esto nos lleva a revisar el segundo enfoque que caracteriza el manejo 
de la seguridad ciudadana. 
La segunda aproximación se centra en el desarrollo de enfoques integrales. Éstos parten de 
reexaminar los manejos convencionales de la seguridad y las concepciones sobre los fenómenos de 
violencia y delincuencia.22 Así mismo entienden a la violencia como un fenómeno social y 
multidimensional que debe ser abordado desde estrategias focalizadas en aquellos factores de 
mayor riesgo e incidencia que propician hechos de violencia delictiva.23 Con ello se busca atender a 
la violencia como un hecho psicosocial, político y cultural frente a los cuales las medidas adoptadas 
no pueden ser aisladas y marginales sino integradas y complementarias. En este sentido, estos han 
adoptado el “enfoque epidemiológico” para enfrentar a la violencia, el cual no busca encontrar una 
única causa de la violencia sino que, mediante una descripción muy detallada de los factores que 
llevan a generar comportamientos y acciones violentas – ya sean estas de tipo social o individual – 
busca enfrentarlos, prevenirlos y restringirlos mediante acciones y estrategias de distinta índole.24 
Finalmente, la tercera aproximación reúne a las anteriores conjugando sus ideas centrales. 
Este enfoque se concentra en desarrollar medidas transversales de los programas, políticas y 
acciones que tratan de manejar los problemas y fenómenos que propician y configuran un estado de 
inseguridad. Estos programas y políticas poseen criterios que atraviesan, orientan o vinculan 
distintos programas y medidas de distinta naturaleza, tratando de hacer más integrales las acciones 
que se emprenden en contra de los distintos factores que generan la inseguridad. Uno de estos 
apunta a la necesaria coordinación y simultanead de las medidas para reducir los delitos y aumentarsu sanción en los distintos niveles de los gobiernos locales y nacionales, en los organismos 
 
22 Arriagada y Godoy, Op. Cit., p. 119. 
23 Ibíd. y Rodrigo Guerrero y Alberto Concha-Eastman, An epidemiological approach for the prevention of urban violence: the 
case of Cali, en <http://www.jhpdc.unc.edu/Journal41/epid.pdf>, (16 de agosto de 2005), p. 1. 
24 Guerrero y Concha-Eastman, Op. Cit. Las medidas asociadas a este enfoque son las siguientes: medidas integrales; 
medidas de control policial a corto plazo que actúan sobre fenómenos concretos; medidas de control destinadas a reformar los 
sistemas judicial, policial y penitenciario a partir de consensos políticos y sociales; medidas preventivas acompañadas de un 
monitoreo policial, tales como el control a la posesión de armas de fuego, y el abuso del consumo de drogas y alcohol; medidas 
preventivas primarias, que intentan cambiar actitudes, normas y conductas sociales en general; medidas preventivas 
secundarias, diseñadas para grupos de alto riesgo, tales como jóvenes hayan sido víctimas o testigos de la violencia en su 
niñez. (Ver: Arriagada y Godoy, Op. Cit. y Estévez, Op. Cit.) 
 11
gubernamentales o privados, al igual que en las instituciones policiales y judiciales, y hasta 
educacionales, para nombrar tan sólo algunos.25 
Un segundo criterio es el de vincular a la ciudadanía de forma activa y protagónica en la 
definición y el desarrollo de estrategias para los problemas de inseguridad. Esto implica, por un lado, 
el mejorar y estrechar las relaciones entre la ciudadanía y los organismos de seguridad estatal, 
especialmente los policiales, generando lazos de confianza e identificación de unos a otros, lo cual 
puede ser esencial para el mejoramiento de la percepción de la seguridad y la legitimación de las 
instituciones estatales encargadas del manejo de la seguridad. Por otro lado, el vincular a la 
ciudadanía conlleva también el crear redes y mecanismos de comunicación entre los organismos de 
seguridad y la misma ciudadanía con el fin de mejorar la prevención y la denuncia de delitos e 
incluso lograr algún control sobre estos últimos.26 
En suma, el último enfoque involucra el desarrollo tanto de medidas de control como de 
prevención, ya que la coordinación y la articulación de unas acciones con otras pueden llevar a un 
manejo más eficaz e integral de la seguridad. Teniendo en cuenta estas aproximaciones en los que 
se ha desenvuelto la seguridad ciudadana a continuación describiremos cuales son algunos de los 
factores que la amenazan y menoscaban. 
 
C. Los factores que amenazan a su práctica 
La gran mayoría de las nociones de seguridad ciudadana determinan a la violencia y los 
actos delictivos como los principales factores que atentan contra ella, ya que éstos pueden conducir 
a un estado de “inseguridad” o de “miedo al crimen” por parte del ciudadano, debido a que ellos 
afectan el desenvolvimiento cotidiano de las personas, sus bienes y su integridad personal.27 Por ello 
el tema central que ha ocupado a los estudios de la seguridad ciudadana ha sido el de estudiar a la 
violencia, los factores que la generan y las causas que llevan al aumento de las tasas de 
criminalidad.28 
 
25 Arriagada y Godoy, Op. Cit. 
26 Ibíd. 
27 Rico y Chinchilla, Op. Cit.., p. 11. 
28 Es preciso aclarar que violencia y delincuencia son dos fenómenos que sí bien están interrelacionados, son diferentes ya que 
no todos los delitos son violentos y hasta algunos no expresan alarma ni un estado de inseguridad pública. (Arriagada y Godoy, 
Op. Cit.) 
 12
Irma Arriagada y Lorena Godoy señalan dos teorías básicas en el contexto de las ciencias 
sociales que estudian a la violencia y la conducta delictiva.29 La primera es la teoría de la 
socialización. En ella se propone que la violencia abarca dimensiones organizativas, institucionales y 
culturales que pueden llevar a la selección de estrategias violentas por parte de ciertos actores 
sociales. La segunda aproximación recibe el nombre de teoría de la ruptura o de la anomia, pues en 
ella se privilegia como factores explicativos de la violencia las dimensiones estructurales y sociales. 
En esta última se afirma, además, que la violencia surgiría de la ruptura y desajuste del orden social, 
lo cual quiere decir que los cambios sociales acelerados que derivan de procesos como la 
industrialización y la urbanización disuelven los mecanismos tradicionales de control social, 
generando una brecha entre las aspiraciones y los medios social y culturalmente aceptados para 
hacer realidad a estas aspiraciones. De igual modo, Arriagada y Godoy señalan que ha habido un 
cierto consenso entre los autores frente a la definición de violencia, ya que ésta se ha entendido 
como el uso o la amenaza de aplicación de la fuerza física y psicológica con intención de hacer 
daño, así como una forma o medio por el cual se pueden tramitar los conflictos.30 
Igualmente, los distintos autores que han abordado el estudio seguridad ciudadana y de la 
violencia han subrayado que esta última es un fenómeno polimórfico y multicausal. Esto es porque la 
violencia y los aspectos relacionados a ella, como la agresión y la frustración, obedecen a un 
complejo conjunto de elementos que alcanzan y relacionan dimensiones que comprenden aspectos 
económicos, sociales, políticos, pasando por los psicológicos, morales, hasta los étnicos y 
culturales.31 Así pues, las aproximaciones de estudio y las medidas que buscan contrarrestar el 
desenvolvimiento de la violencia, la consideran y caracterizan sus múltiples dimensiones. Estas 
dimensiones, para el caso de las medidas que contrarrestan a la violencia, redundan en enfoques 
integrales y medidas de acción transversal en los que se enfrentan varios y diversos factores 
relacionados, como ya señalamos previamente. 
Hay que subrayar que esta amplia perspectiva en la comprensión de la violencia y los 
fenómenos delictivos es un aspecto que caracteriza a la seguridad ciudadana frente a otras nociones 
debido a que las demás pueden dirigir su sentido hacia un sólo aspecto o dimensión de estos 
fenómenos. La complejidad de la violencia también se puede comprender en los diversos tipos y 
 
29 Ibíd. 
30 Ibíd, p. 108. 
31 Camacho, Op. Cit.; Arriagada y Godoy, Op. Cit.; Rico y Chinchilla, Op. Cit., entre otros. 
 13
niveles en los que se le clasifica como fenómeno,32 así como por los factores considerados como de 
“de riesgo” que pueden llevar a un estado de inseguridad, ya sea al ser sujeto u objeto de la 
violencia.33 
 Por otra parte, la delincuencia es comprendida como el fruto de un contexto marcado por 
aceleradas transformaciones socioeconómicas en las que aparecen nuevas necesidades 
económicas que, dentro de un deterioro en la calidad de vida de grandes sectores de la población y 
la falta de repuesta a problemas de larga trayectoria – como las guerras civiles, la desigualdad de 
oportunidades y la baja calidad de vida y del ingreso – llevaría que ésta se constituya en un camino 
de autodefensa o en un quehacer más que lleve a la adquisición de riqueza.34 En este caso, la 
delincuencia puede desarrollarse desde el rango de los robos, hurtos, asaltos comunes hasta los 
niveles mismos de corrupción y estafa económica, así como de modalidades delitos transnacionales, 
como el terrorismo y el narcotráfico, entre otros. 
Finalmente la violencia y la delincuencia se han estudiado también desde el entorno y la 
clasificación de esferas en los que se han configurado sus rangos y sus modos de actuar. Esas 
esferas o niveles son el privado o familiar, el público, el local, el nacional y el transnacional. 
Igualmente estas también han configurado los niveles de acción en los que se desenvuelve la idea 
de seguridad ciudadana, ya que ella ha tratado de amoldarse a esos distintosniveles y espacios, 
abarcando tanto la esfera de lo público, la cual se asocia comúnmente al ámbito en donde se 
desarrollan los procesos de seguridad, y la esfera privada, asociada comúnmente a los procesos de 
convivencia.35 Sin embargo, la gran mayoría de autores centran a la seguridad ciudadana en la 
esfera local, especialmente la urbana. Esto se debe a que en los ámbitos locales y urbanos la 
violencia y la delincuencia han asumido nuevas formas y aumentado su impacto en los aspectos 
 
32 La violencia puede ser clasificada según su naturaleza, (violencia sexual, psicológica, física); según la victima (violencia 
contra los niños, ancianos, mujeres); según el motivo (violencia política, racial, etc.); según el lugar en el que ocurre (violencia 
doméstica, en el trabajo, en las calles) y según los efectos que causa en quien la sufre (se clasifica de forma cruzada en 
personal o institucional y física o psicológica). Arriagada y Godoy, Op. Cit 
33 Ibíd. Desde una aproximación epidemiológica estos “factores de riesgo” pueden clasificarse en tres: 1) Factores relacionados 
con la posición familiar y social de las personas: sexo, edad, educación socialización de la violencia, consumo de alcohol y 
drogas. 2) Factores sociales, económicos y culturales: desempleo, pobreza, hacinamiento, desigualdad social, cultura de la 
violencia. 3) Factores contextuales e institucionales: guerra, tráfico de estupefacientes, corrupción, disponibilidad de armas de 
fuego, festividades. Ver: Guerrero y Concha-Eastman, Op. Cit. 
34 Ibíd., p. 108. 
35 Mariana Escobar Arango, Evaluación estratégica sobre la política de convivencia y Seguridad Urbana y las limitaciones 
institucionales a nivel nacional y territorial para su implementación (Bogotá: Departamento Nacional de Planeación, FONADE, 
2000) p. 6. 
 14
sociales y económicos al incrementarse sus magnitudes en estos espacios.36 Así pues, en primer 
lugar, porque las ciudades en América Latina han intensificado los procesos de migración y 
urbanización en los últimos veinte años, conllevando que la mayor parte la población se concentre 
en las urbes y que la mayor cantidad de delitos se condense en ellas.37 
Así mismo, los centros urbanos se han configurado como complejos escenarios y focos de 
socialización, en los que convergen distintas dinámicas y problemáticas sociales. Como afirma 
Mariana Escobar, 
“Allí la interacción permanente de la pluralidad y la multiculturalidad constituye en un factor 
de tensión que, en su proceso de tramitación, puede o bien privilegiar recursos de consenso 
o bien de violencia, dependiendo de los niveles de consolidación y de fortaleza de lo público 
frente a lo privado.”38 
 
Así mismo Escobar subraya otro aspecto. La literatura sociológica y antropológica señala 
que la idea de ciudad está relacionada con la de democracia, el proceso de civilización y el control 
de la violencia privada y estatal. Esto lleva, según Escobar, a que la idea de ciudadanía posea otra 
connotación: la de concebir y caracterizar a los ciudadanos como sujetos “citadinos” debido a que la 
ciudad se configura como espacio en el que personas confluyen, interactúan y desenvuelven sus 
derechos y sus responsabilidades sociales.39 
Por otra parte, Álvaro Camacho y Álvaro Guzmán Barney subrayan que la violencia en los 
espacios urbanos, concretamente el colombiano, ha rebasado los marcos rurales en los cuales ésta 
tuvo sus expresiones más notorias para establecerse a lo largo del territorio nacional. Eso es debido 
a que las manifestaciones de violencia que pueden enmarcarse dentro del panorama político y social 
colombiano no distinguen entre lo urbano y lo rural.40 Sin embargo, Camacho y Guzmán señalan que 
en los últimos años se han desarrollado modalidades de la violencia que tienden a configurarse en 
las ciudades en múltiples escenarios de manifestación. 
Los escenarios de la violencia están constituidos por distintas combinatorias de los 
componentes de actos violentos, los cuales enmarcan contextos más generales en los que se 
 
36 Carrión, Op. Cit. 
37 Ibíd. Sin embargo Carrión aclara que: “El predominio de la población urbana, el incremento del número de ciudades y la 
generalización de la urbanización, no son causales o factores del incremento de la violencia (...) Lo que ocurre es que en las 
ciudades se concentra el mayor número de casos de violencia porque hay mas población, pero de allí extraer una correlación 
de que a mayor urbanización mayor violencia hay una distancia muy grande.” Ibíd., p. 225. 
38 Escobar Arango, Op. Cit. 
39 Ibíd. 
40 Álvaro Camacho y Álvaro Guzmán Barney, Colombia, Ciudad y violencia (Bogotá: Ediciones Foro Nacional, 1990). 
 15
realizan los actos violentos. Desde el punto de visa sociológico, lo escenarios son vínculos que ligan 
la acción con la estructura social al mismo tiempo en que éstos son considerados como los espacios 
en los que se activan las prácticas violentas de los actores sociales. Según Camacho y Guzmán, los 
escenarios están constituidos por el campo de la economía, específicamente en las luchas de 
propiedad como formas de supervivencia o como modo de acumulación y riqueza; en la esfera de la 
política, en lo relativo a las luchas por el control de los aparatos del Estado y por las posiciones de 
dominación; y en el ámbito de la ética de la convivencia como expresión de las relaciones de 
intolerancia o de la búsqueda y lucha por el reconocimiento.41 
Lo anterior quiere decir que la violencia urbana constituye a lo urbano como un espacio en el 
que puede darse y mezclar distintas configuraciones de los escenarios en los que se dan los actos 
violentos en los cuales aparecen las dimensiones referentes a la economía, materializadas en los 
atracos, robos, secuestros, extorsiones, defensa de la propiedad y el narcotráfico. También, en lo 
referente al campo de la política, las acciones paramilitares, los actos de masas que generan 
violencia y las limpiezas sociales sobre opositores políticos. En lo que respecta a la construcción 
social de las identidades a partir de modelos simbólicos y relacionales, como los ajustes de cuentas 
por violaciones de las relaciones personales, la violencia familiar y sexual, y las limpiezas urbanas 
sobre grupos o individuos socialmente estigmatizados (indigentes, trabajadoras sexuales, 
drogadictos, homosexuales, etc).42 
Teniendo en cuenta el marco teórico que se ha expuesto a lo largo de este capitulo, a 
continuación se expondrá en la segunda parte los modos en que se configuraron y desenvolvieron 
los modelos de seguridad que se desarrollaron en Bogotá durante el periodo de 1992 a 2003. Pero 
antes, es preciso tener en claro el contexto y el imaginario que se construyo sobre la ciudad, los 
cuales fueron elementos determinantes sobre estos modelos. 
 
 
41 Ibíd, p. 29. 
42 Ibíd. 
 16
CAPITULO 2 
EL CONTEXTO Y EL IMAGINARIO DETERMINANTE 
DE LA SEGURIDAD CIUDADANA EN BOGOTÁ 
 
Las perspectivas y concepciones de la seguridad ciudadana de las administraciones 
Distritales en Bogotá están determinadas por el contexto político de principios de la década de los 
años noventa y por la construcción y reproducción de un imaginario de la ciudad. La Constitución de 
1991 determinó los cambios normativos, institucionales y políticos que transformaron a la 
administración pública a lo largo del país, especialmente en la ciudad. Del mismo modo, en virtud de 
la nueva Constitución, el gobierno de César Gaviria marcó un cambio y un punto de ruptura en el 
discurso de la seguridad al reformular su manejo por parte del Estado. Una ruptura que llevó a que 
las administraciones locales de las principales ciudades del país realizaran sus propias iniciativas en 
el desarrollo de la seguridad, aplicando y poniendo en marcha los principios formulados por la 
reforma constitucionalde 1991. Finalmente la noción o nociones de seguridad ciudadana que se 
construyeron en los gobiernos distritales se sustentaron sobre el desarrollo de un discurso y un 
imaginario de la ciudad que se nutrió del escenario violento de principios de los años noventa. 
Teniendo en cuenta estos tres aspectos, el presente apartado se concentra en mostrar los 
rasgos centrales de cada uno, así como el establecer un punto de partida sobre el cual las distintas 
alcaldías de Bogotá cambiaron e implementaron nuevas perspectivas, aprovechando los elementos 
que este contexto político les ofreció. 
 
A. La Constitución de 1991: transformaciones en la administración de Bogotá y en el manejo 
de la seguridad 
Al afirmarse al Estado colombiano como un Estado Social de Derecho en la nueva carta 
política, se configuró a la preservación de los derechos y libertades de los ciudadanos como la base 
del quehacer de las instituciones estatales. La Constitución de 1991 fue vital para abrir la óptica en el 
manejo de la seguridad, ya que, por un lado, se realizó una transformación institucional del aparato 
estatal cuyo objetivo central fue el de dar una respuesta real y concreta a la protección de los 
derechos democráticos y económicos, al igual que desarrollar las garantías a las libertades jurídicas 
para el ciudadano.1 Así mismo, la nueva Constitución se configuró como un pacto social que buscó 
 
1 Los Títulos I y II de la Constitución de 1991 configuran el marco teórico, legal y político más elevado para el desarrollo de la 
seguridad ciudadana a lo largo del país, el cual está en concordancia con las tendencias mundiales y bajo los criterios de 
democracia y dignidad de la existencia humana. (Ver: Escobar Arango, Op. Cit., p. 10.) 
 17
integrar a distintos actores del conflicto armado en la construcción y reorientación del ordenamiento 
institucional del país.2 
La reforma constitucional transformó el quehacer mismo de las instituciones a cargo de la 
seguridad del país, puesto que buscó que el manejo de la misma dejara de tener un control 
exclusivo de los estamentos militares y de los cuerpos policiales. La inclusión en las decisiones y 
estrategias de las autoridades civiles, como la designación de la cartera ministerial de defensa a 
cargo de un no militar, así como la reafirmación de las labores de la Policía Nacional como un cuerpo 
netamente civil, ratificando su fin de asegurar la convivencia pacífica y la protección del ejercicio de 
los derechos y libertades públicas de los habitantes, ejemplifican la necesidad de que en ese 
entonces, y aún ahora, la seguridad tuviera un carácter más cercano al ciudadano. 
Sin embargo, otra reformulación esencial de la nueva Constitución fue el que la seguridad 
involucrara y se ajustara a las problemáticas y necesidades propias de los municipios, regiones y 
ciudades del país. Así pues, el reto de la reforma constitucional fue el de consolidar el proceso de 
descentralización, generándole a los gobiernos locales las herramientas necesarias para que éstos 
pudieran realizar las estrategias y tomaran las medidas más acordes para dar solución a los 
problemáticas de bienestar e inseguridad, así como involucrar y empoderar a la ciudadanía en la 
participación en esos asuntos. 
Por lo tanto, la Constitución de 1991 redefinió las funciones de las instituciones 
administrativas locales, especialmente la de los alcaldes, tratando de que éstos fueran más 
autónomos así como eficientes en administrar los recursos y dar solución a las necesidades de sus 
comunidades. Para el caso del orden público, los alcaldes se constituyeron en las primeras 
autoridades del municipio y de policía. Con ello se les encomendó garantizar la seguridad de la 
ciudadanía y la protección de sus libertades y derechos, de acuerdo a la Constitución, la ley, al igual 
que en conformidad con los Códigos de Policía y los reglamentos que rigen sus territorios. En lo 
referente a Bogotá, la nueva carta política determinó a la ciudad como Distrito Capital, dándole una 
autonomía especial frente a los distintos ordenamientos administrativos y territoriales del país 
mediante los artículos 322, 323, 324 y 325. Estos le confirieron a la ciudad un régimen fiscal y 
 
2 Por ello la administración Gaviria convocó a participar en la reforma constitucional a los grupos armados al margen de la ley 
que en ese entonces habían depuesto las armas. Grupos como el movimiento del 19 de Abril (M-19), el Ejército Popular de 
Liberación (E.P.L.) y el Quintín Lame, entre otros. Ver: Rafael Pardo, De primera Mano. Colombia 1986-1994: entre conflictos y 
esperanzas (Bogotá: CEREC, Grupo Editorial Norma, 1996) 
 18
administrativo especial, el cual facultó al alcalde y al Concejo desarrollar las transformaciones 
territoriales y de descentralización administrativa en la capital.3 Sin embargo, estos artículos 
definieron las líneas generales de las funciones, fines y composición básica de los organismos 
centrales del distrito, tales como la Alcaldía, el Concejo y las Juntas Administradoras Locales. Por 
eso, en 1993, con el decreto 1421 se promulgo el Estatuto orgánico de Bogotá. En él se 
determinaron las funciones específicas de las instituciones ya mencionadas y se reglamentó 
detalladamente el régimen administrativo y político especial que actualmente rige a la capital. 
Gracias a estas medidas las administraciones de la ciudad empezaron a cambiar la 
estructura del gobierno del Distrito Capital. Todo ello con el fin de mejorar la gestión de los 
organismos distritales, así como la calidad de vida de la ciudadanía. En este sentido, la nueva 
Constitución abrió los espacios y prescribió la necesidad de que las administraciones locales del 
país, especialmente las de las grandes ciudades como Bogotá empezaran a desarrollar políticas 
públicas más acordes a las necesidades de sus habitantes y a las realidades socioeconómicas que 
se vivían en ellas. Así mismo, estas políticas debían enfrentar y frenar los crecientes índices de 
violencia y delincuencia que se estaban presentando en los espacios urbanos dentro del marco y los 
preceptos que se había dispuesto en la nueva constitución.4 
No obstante, antes de exponer el desarrollo de estas políticas, es preciso reseñar la 
transformación y la incidencia que tuvo el gobierno nacional, en especial la administración de César 
Gaviria (1990-1994), en el cambio de la seguridad. 
 
B. La Administración Gaviria: Nuevos giros en el manejo de la Seguridad 
Desde el Frente Nacional el principal gestor y ejecutor de las políticas de seguridad en el 
país fue el estamento militar. Gracias a la asimilación e interpretación de la Doctrina de la Seguridad 
Nacional, éstos se habían concebido así mismos como la esfera más legitima en cuanto a 
superioridad funcional, organizacional y ética frente al resto de las instituciones estatales.5 Lo 
 
3 De acuerdo a esto, la ciudad se subdividió en veinte localidades, las cuales son áreas o zonas administrativas que sirven de 
marco territorial para que el Distrito cumpla con sus funciones, preste los servicios y construya las obras a su cargo, gracias al 
establecimiento de un gobierno local a cargo – como el Alcalde local - y a una vinculación de la comunidad mediante su 
participación ciudadana – como es el caso de las Juntas Administradoras Locales (JAL). Ver: Jaime Castro, "La 
descentralización, pieza maestra de una nueva forma de gobierno y administración de la ciudad." en Descentralización y 
Modernización en Santafe de Bogotá, Antanas Mockus et. al. (Bogotá: Fedesarollo, Fundación Corona, 1997), p. 10. 
4 Escobar Arango, Op. Cit. 
5 Francisco Leal Buitrago, La Seguridad Nacional a la Deriva. Del Frente Nacional a la Posguerra Fría (Bogotá: Universidad de 
los Andes, 2002), p. 80. 
 19
anterior se vio ratificado por las autoridadesciviles, al considerar a las esferas militares como los 
protectores del Estado y los defensores del orden social. Ello llevó a una exclusividad en la iniciativa 
y acción del estamento castrense para contrarrestar las amenazas y la expansión de la violencia. 
Por tanto, las Fuerzas Militares manejaron de forma casi autónoma el orden público.6 Esta 
autonomía fue delegada por las autoridades civiles, en parte por el convencimiento general de que el 
mantenimiento del orden público debía ser dispuesto por las autoridades militares y en parte por la 
inexperiencia civil y la falta de políticas claras del poder ejecutivo en los asuntos de seguridad.7 Por 
ello, la idea de resguardar al individuo en su carácter de ciudadano no era distinguible y estaba 
inserta dentro de la seguridad nacional. La Doctrina, en consecuencia, logró que el manejo de la 
seguridad nacional se desarrollara preferentemente desde la perspectiva netamente castrense. 
Al finalizar la década de los años ochenta, la preponderancia y la tradicional intransigencia 
de los mandos militares en el manejo de la seguridad se empezó a resquebrajar. Los 
enfrentamientos con los grupos guerrilleros y la cruenta guerra que el narcotráfico le declaró al 
Estado se convirtieron en las amenazas principales para la seguridad estatal. Las erráticas e 
inconstantes acciones de los mandos castrenses hacia estas amenazas y el creciente aire de 
ilegitimidad que impregnó a esas instituciones, ya fuera por los rumores de corrupción o por la 
vinculación de las fuerzas armadas con los grupos paramilitares, minó la confianza y la autonomía 
hacia estos estamentos.8 De otra parte, la realización de los procesos de paz y la puesta en marcha 
de programas y políticas de seguridad a cargo de las autoridades civiles en la administración Barco y 
Gaviria demostró que el gobierno podía implementar medidas distintas a la confrontación armada 
para solucionar los problemas de orden público e inseguridad en el país 
A principio de la década de los años noventa, la administración Gaviria redefinió el manejo 
de las políticas de seguridad, lo cual manifestó una ruptura en el discurso de la seguridad nacional. 
Para empezar, se reorientó la dirección y la responsabilidad de estas políticas a nivel nacional. En 
adelante éstas tendrían un manejo más cercano por parte del presidente y una participación civil con 
el nombramiento de un ministro de defensa no militar. 
 
6 Ibíd. 
7 Ibíd., p. 49 
8 Ver: Leal Buitrago, Op. Cit., p 65-73. 
 20
En mayo de 1991 el gobierno del presidente Cesar Gaviria formuló La Estrategia Nacional 
Contra la Violencia. En ella el gobierno reconocía que la violencia en el país era un producto de 
violencias diversas y de múltiples características.9 Es decir, el Estado y la sociedad confrontaban 
“...una espiral de violencias y contraviolencias donde intervienen factores políticos 
socioeconómicos, particularidades regionales e intereses encontrados o coincidentes que 
debilita el proceso democrático colombiano, atentan contra la seguridad y el bienestar de los 
ciudadanos – en especial de las capas más pobres de la población –, coloca en peligro los 
recursos naturales y energéticos del país y, sobre todo, corroen el sistema político jurídico 
propio el Estado de Derecho.”10 
 
Por ello, la estrategia se orientó a desarrollar tres grandes propósitos, tratando de dar 
respuesta a los factores que generaban esta violencia polimórfica.11 El primero de ellos era el de 
recobrar y garantizar el monopolio de las armas por parte del Estado. El segundo era el de recuperar 
la capacidad de la justicia para sancionar el delito y la impunidad, y el tercero proponía ampliar el 
cubrimiento institucional del Estado en el territorio nacional.12 
Aunque la Estrategia no destinó un especial énfasis en la seguridad ciudadana, sí se hizo en 
ella una referencia explícita a algunos temas concernientes a esta noción. Tales fueron los de 
considerar a la juventud como un sector que era objeto de procesos violentos así como sujeto activo 
o pasivo de las dinámicas que generan la violencia;13 también consideró el estimular prácticas de 
conciliación y arbitramento, junto con el fortalecimiento de las inspecciones de Policía con el fin de 
descongestionar la justicia. En el campo del control de la delincuencia, se formularon cuatro políticas 
principales: 1) fortalecimiento de los núcleos familiares mediante la acción del Instituto Colombiano 
de bienestar familiar; 2) replantear el manejo del sistema carcelario en miras a alcanzar una 
resocialización de los reclusos; 3) Estudiar mecanismos para reducir el porte de armas; 4) Prestar un 
 
9 Presidencia de la República, Estrategia Nacional Contra la Violencia (El Tiempo, 1991) p. 8. 
10 Ibíd. 
11 Esta idea es acuñada por Álvaro Camacho Guizado, Op. Cit. 
12 Para ello la estrategia formuló cinco políticas: la primera hizo referencia a una aplicabilidad regional y local de la estratega, 
dirigida a fortalecer las iniciativas de los gobernadores y alcaldes; la segunda buscó solucionar el problema de la impunidad de 
la justicia fortaleciéndola y modernizándola, al igual que agilizándola mediante un fomento de mecanismos alternativos de 
justicia institucionales y no judiciales en los que se dirimiera las querellas entre los ciudadanos. La tercera era la política de paz 
con los grupos guerrilleros, dirigida a poner fin al alzamiento armado. La cuarta refirió a la ejecución de planes que fortalecieran 
al Estado en su capacidad de afrontar los agentes de la violencia, tales como la guerrilla, el narcotráfico, la delincuencia 
organizada, el terrorismo y los fenómenos delincuenciales como el secuestro y la extorsión. Finalmente, la última política se 
dirigía a la protección y promoción de los Derechos Humanos. (Presidencia de la República, Op. Cit., p. 6.) 
13 Ibíd., p. 17. Para contrarrestar éste problema la estrategia propuso estimular los espacios de diálogo, la recreación y la 
cultura; se propuso ampliar el código de menor; crear centros de recepción, de observación y de reeducación; reorganizar las 
comisarías de familia y capacitar a los organismos judiciales en el tratamiento de se asuntos de la juventud. (Ver: Camacho 
Guizado, Op. Cit., p. 74.) 
 21
mayor servicio a la comunidad mejorado la interacción de la Policía Nacional con la ciudadanía. En 
resumen, La Estrategia amplió el espectro de comprensión sobre la violencia, lo cual se tradujo en 
extender y expandir las estrategias y los campos de acción del Estado frente a los fenómenos 
violentos y delictivos. Todo ello con el fin de confrontar prioritariamente las amenazas a la estabilidad 
del Estado y de restablecer y consolidar el orden público, dejando en un segundo plano la seguridad 
para el ciudadano.14 
En Junio de 1993 se puso en marcha la segunda fase de la Estrategia bajo el nombre de 
Seguridad para la Gente. En ella se reiteraban con los enunciados y propósitos de la primera, 
tratando de concentrarlos hacia la realización de una seguridad para el ciudadano, concibiéndola 
como una esfera de bienestar en la que priman la resolución pacífica de los conflictos y una amplia 
interacción entre las autoridades y la comunidad.15 
Así mismo, en ésta se constituye a los grupos guerrilleros, al narcotráfico y a la delincuencia 
común, como las amenazas directas para el ciudadano y para las instituciones del Estado. También, 
consideró como alarmante el aumento de los indicadores de delincuencia y criminalidad en las zonas 
urbanas, al igual que las altas tasas de los delitos contra el patrimonio, los homicidios y secuestros, 
todos ellos configurando un sentimiento de vulnerabilidad en la población.16 En respuesta a ello, se 
formularon como políticas centrales el fortalecimiento de la justicia y la fuerza pública, haciendo uso 
de un enfoque preventivo de la delincuencia, de una planeaciónintegral de la seguridad por parte de 
las autoridades civiles y de un énfasis en involucrar a la ciudadanía con su participación.17 
Sin embargo, la segunda fase de la Estrategia presenta una ambivalencia en su noción de 
seguridad ciudadana. En ella se reconoce a la criminalidad y a los delitos contra el patrimonio como 
los principales factores que aumentan los indicadores de violencia en las zonas urbanas y generan 
un sentimiento de inseguridad para el ciudadano y, al mismo tiempo, se constituye a los actores del 
conflicto armado, al igual que a narcotraficantes y terroristas como amenazas tanto para las 
personas como para el Estado. El problema está, según Álvaro Camacho, 
“… en que la primera noción define a la seguridad como la capacidad de solución pacífica de 
conflictos en un ámbito de bienestar, lo que implica involucrar a los ciudadanos en ella 
 
14 Ver: Camacho Guizado, Op. Cit. 
15 Presidencia de la República, Seguridad para la Gente: Segunda fase de la Estrategia Nacional contra la violencia. (Bogotá: 
Imprenta Nacional de Colombia, 1993), p 11. 
16 Ibíd., p. 10. 
17 Camacho Guizado, Op. Cit., p. 75. 
 22
mientras que la segunda la localiza en enemigos concretos cuya acción amenaza 
prioritariamente al Estado y a sus instituciones y sólo en segundo término al ciudadano 
común.”18 
 
Esto quiere decir que en la Estrategia se ponen en juego dos nociones de seguridad: una 
dirigida a proteger al ciudadano y la otra destinada a salvaguardar las instituciones del Estado. El 
problema conceptual radica en que en la seguridad del Estado busca asimilar en ella a la del 
ciudadano, confundiendo a la sociedad, más que con el Estado, con el régimen político.19 Esto lleva 
a que el documento muestre una ambivalencia o confusión en la comprensión de las amenazas de 
una idea de seguridad como iguales o semejantes a las de la otra. Lo anterior también conduce a 
que la construcción de políticas no sea clara y se privilegie a aquéllas que vayan orientadas a dar 
prioridad a la protección de las instituciones estatales y se subsuma a éstas la defensa de los 
ciudadanos.20 
El problema mayor es que esta ambivalencia se constituye en una dinámica recurrente 
dentro de la formulación y el desarrollo de las políticas públicas de seguridad nacionales como 
locales. Lo fue en los gobiernos del Frente Nacional, gracias a la asimilación de la Doctrina de la 
Seguridad Nacional, donde tuvo su mayor acento, hasta en la actualidad en donde ha perdido su 
vigor, pero no su incidencia. 
No obstante, no hay que dejar de lado que la administración Gaviria realizó notables 
esfuerzos en cambiar las dinámicas y el desarrollo de la seguridad. En ésta se marcó una ruptura en 
el manejo, la comprensión y el discurso frente al tratamiento de la violencia al reconocerle su 
carácter polimórfico. Así mismo, esta administración, en concordancia con la Constitución de 1991, 
ajustó y transformó el orden institucional y las políticas de seguridad para dar una protección más 
cercana a las necesidades y al bienestar de los individuos al darles mayor participación a la 
ciudadanía y a los gobiernos locales en los temas de seguridad. Un proceso que se siguió 
desarrollando en administraciones siguientes, con el Plan de Justicia y Seguridad y la Estrategia 
nacional para la Convivencia Ciudadana, en los gobiernos de Ernesto Samper y Andrés Pastrana, 
respectivamente.21 Así mismo, a raíz del impulso que dio la administración Gaviria y las siguientes 
para desarrollar iniciativas y programas de seguridad por parte de los gobiernos locales se realizaron 
 
18 Ibíd. 
19 Ibíd. 
20 Ibíd. 
21 Ver: Escobar Arango, Op. Cit., p. 12-20. 
 23
las iniciativas de Cali, en 1992 con el programa Desarrollo Seguridad y Paz (DESEPAZ), y en 
Medellín a principio de los años noventa con el Plan Integral de Seguridad y Convivencia.22 
Por último, sólo resta describir el imaginario sobre la ciudad, el cual constituye uno de los 
elementos centrales que determinaron el desarrollo de las distintas nociones de seguridad 
ciudadana por parte de las administraciones del distrito capital. 
 
C. El imaginario de “la Bogotá de antes” 
La noción de seguridad ciudadana que se construyó en las políticas públicas de Bogotá se 
sustentó sobre el desarrollo de un discurso y un imaginario de la ciudad que describía y daba cuenta 
de la manera de entender y concebir la realidad de la capital. Ello quiere decir que esta idea se 
configuraba sobre un imaginario colectivo que caracterizaba la forma en que, tanto los ciudadanos 
como las instituciones distritales, entendieron y percibieron a la ciudad en su conjunto y en su 
momento determinado. Esto estableció y permitió la construcción de una serie de modelos de 
seguridad que se desenvolvían en consecuencia a este escenario. 
En la primera mitad de la década de los años noventa Bogotá era concebida como pesimista 
de su realidad inmediata y futura; como caótica y desordenada en su estructura urbana e 
institucional; y como una urbe insegura, violenta e intolerante. Estas caracterizaciones dadas a la 
ciudad manifestaban un imaginario colectivo característico de la capital, en donde cada uno de los 
adjetivos y descripciones mencionados expresaban distintos idearios, tanto de sus habitantes como 
de sus instituciones distritales.23 Estos idearios fueron tejiendo y articulando un discurso sobre la 
ciudad, el cual se puede explorar a través de múltiples rasgos. Sin embargo, en lo referente a la 
seguridad, nos concentraremos sólo en tres importantes y constitutivos. 
En primer lugar, el impacto de ciertos hechos que determinaron la percepción de los 
bogotanos y la misma historia de la seguridad de la capital fueron rasgos determinantes de este 
 
22 Un análisis más detallado de estos programas se puede ver en: Álvaro Guzmán Barney, “Violencia Urbana: Teorías y 
Políticas de Seguridad Ciudadana” en Armar la Paz es Desarmar la Guerra. Compiladores, (comp.) Álvaro Camacho Guizado y 
Francisco Leal Buitrago (Bogotá: Cerec–Fescol, 2000), 163-203. 
23 Al respecto Armando Silva sostiene que: “...junto a las representaciones espaciales [de la ciudad] agregamos calificativos 
que las identifican por evocaciones y construcción de metáforas colectivas”. Este es un aspecto más de la construcción 
imaginaria de la ciudad que se constituye, según Silva, al menos por unas condiciones físicas y naturales construidas en los 
espacios urbanos; por unos usos sociales de estos; por unas formas de expresión; por un tipo especial de ciudadano en 
interacción con contextos, locales, nacionales, continentales o internacionales y una ciudad que hacen una mentalidad urbana 
que le es propia. (Ver: Armando Silva, Imaginarios Urbanos, Bogotá y Sao Paulo: Cultura y comunicación Urbana en América 
latina (Bogotá: Tercer Mundo editores, 1992), p. 18 - 23. 
 24
imaginario. La toma armada del Palacio de Justicia en noviembre de 1985 por el grupo guerrillero M-
19 y la recuperación de éste a sangre y fuego por parte de los organismos policiales y militares de la 
ciudad. De igual modo, el asesinato del candidato presidencial Luís Carlos Galán y la utilización de 
“carros bomba” por parte de los carteles del narcotráfico a finales de la década de los ochenta y 
principios de los años noventa en distintas partes de la ciudad, fueron sólo algunos de los hitos más 
relevantes que marcaron la percepción y la memoria de los habitantes de Bogotá y a la ciudad 
misma como un escenario de la violencia y del conflicto armado.24 
Junto a ello, un segundo rasgo determinante fue la ocurrencia de hechos violentos y 
delictivos que tuvieron lugar en ella durante en los años noventa. Una forma de recrear esta 
“imagen”, propio de los organismos del Estado y de los estudios de evaluación políticas de 
seguridad, ha sido por medio de la referenciay el uso de cifras y mediciones sobre fenómenos 
determinados como generadores de inseguridad o asociados con la realización de violencia. Uno de 
ellos, por ejemplo, son las tasas de homicidio. En los inicios de la década de los noventa estos 
estudios mostraban que el aumento de éstas en el país, especialmente las de Bogotá, crecieron de 
forma paralela a partir de los inicios de la década de los años ochenta. Pero, desde 1991, las tasas 
de la capital empezaron a superar el promedio nacional alcanzando en 1993 el punto más alto: 80 
homicidios por cien mil habitantes. Uno de los más elevados de los últimos veinte años en la historia 
del país y de la ciudad.25 (Ver gráfica 1) Junto a estos índices, otros como los de atracos, hurtos, 
hurtos de automóviles y robo también empezaron a aumentar en la ciudad desde 1989, alcanzando 
sus niveles más altos en los años de 1991 y 1992.26 
 
 
 
 
24 Armando Silva, Bogotá Imaginada (Bogotá: Universidad nacional de Colombia, 2003), p. 75, 76. 
25 Gerard Martin y Miguel Ceballos, Bogotá: anatomía de una transformación. Políticas de Seguridad ciudadana 1995- 2003 
(Bogotá: Editorial Pontificia Universidad Javeriana, 2004). Las hipótesis que se han barajado sobre las causas que han incidido 
en estos aumentos han sido diversas. Una de ellas, en lo referente al crecimiento de la tasa de homicidio del periodo de 1991 a 
1993, se le ha atribuido a los atentados y la violencia terrorista provocada por Pablo Escobar. (Ver: Martin y Ceballos, p. 110.) 
Por otra parte, Martín y Ceballos reseñan que parte de los incrementos de las otras tasas de inseguridad, tanto nacionales 
como locales, no se debieron sólo a la violencia política del país sino a una falta de aproximación y reconocimiento de ésta y de 
la delincuencia como fenómenos multidimensionales que necesitaban de acciones estatales multisectoriales. Igualmente, estos 
autores reseñan también que el aumento de estas tasas se dio por una debilidad de los procesos de modernización 
institucional estatales así como de los procesos de regulación social de los habitantes. 
26 En 1989 la tasa de atracos aumentó de 80 a 115 en 1992; para hurtos, en 1989 la tasa era de 125 pasando a 180 en 1991 y 
disminuyendo a 150 en 1992; para 1989 la tasa robos era de 140 aumentando a 230 en 1992; finalmente la tasa de hurto de 
automóviles venia en aumento desde 1987, pasando de 45 a 70 en 1992. (Datos tomados de: Misión Siglo XXI, Estudio 
prospectivo de seguridad (Santa Fe de Bogotá: Cámara de Comercio de Bogotá, 1996), p. 58-63.) 
 25
Gráfica 1 
Comportamiento del Homicidio en Bogotá y Colombia, 1961-2003 
Tasa por 100.000 habitantes27 
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
61 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03
Colombia (S/B) Bogotá
 
Fuente: Instituto de Medicina legal y Ciencias Forenses 
 
Un aspecto a resaltar de estos estudios es el que éstos trataban de refutar la idea de que 
Bogotá era una de las urbes más violentas e inseguras del país y del mundo – mediante la 
comparación de índices que miden factores de inseguridad y violencia de otras ciudades, como 
Medellín y Cali y de Latinoamérica, como Guatemala y San Salvador – estos idearios configuran una 
caracterización constante y recurrente del modo de describir y diferenciar a la ciudad en este tipo 
trabajos. Esto quiere decir, que los estudios de seguridad buscaban “romper” con el imaginario de 
una Bogotá violenta e insegura con la referencia a otras ciudades que eran concebidas del mismo o 
peor modo. El hecho es que en muchos casos no llegaban a hacerlo sino que reproducían el 
discurso negativo que describe a Bogotá. 
Por otra parte, un último rasgo determinante de este imaginario de la capital fue la manera 
en que los bogotanos y las autoridades distritales se concebían a sí mismos y a la ciudad, 
especialmente los alcaldes y la misma Policía Metropolitana. En una encuesta de 1995, encargada 
por la Alcaldía Mayor, se muestra que el 73% de una muestra de 1225 personas entrevistadas 
consideraron que la situación en Bogotá iba por mal camino y sólo un 28% de ellos juzgaba que en 
los siguientes seis meses – enero-junio de 1996 – ésta iría a mejorar. Además, un 53% de los 
entrevistados no tenían una visión positiva de la ciudad, de los cuales el 24% se consideraba como 
 
27 Gráfica tomada de: Alcaldía Mayor de Bogotá, Política pública de seguridad y convivencia, Bogota 1995-2002, Documento 
elaborado para el PNUD Foro Internacional de Gobernabilidad Local. (Bogotá: Alcaldía Mayor de Bogotá, 2002), p. 11. 
 26
indiferente hacia los principales problemas de la ciudad y a la aceptación de mecanismos de 
regulación por parte de la administración Distrital.28 
Otro aspecto a resaltar de esta encuesta es que el 70% de los entrevistados opinaba que las 
grandes urbes, como Bogotá, eran escenarios que se caracterizan como “fuentes de “vicio y 
depravación” y como lugares que podrían “corromper a las personas de bien”.29 Además, también se 
mostraba que el 50% de los encuestados y de las autoridades de policía sondeadas estuvieron de 
acuerdo con que las llamadas “personas de bien” hicieran “el ejercicio de la ley por sus propias 
manos” cuando las instituciones y los funcionarios responsables no adoptaran las medidas 
necesarias para ello.30 
En pocas palabras, esta encuesta muestra y confirma dos ideas centrales. La primera era 
que la idea de que Bogotá no era concebida como una ciudad susceptible a cambios y más aún de 
tipo positivo y, además era considerada como un escenario que generaba más “perjuicios” que 
beneficios para sus habitantes. Como segundo, el ejercicio de la autoridad, la ley y el monopolio de 
la violencia propios y característicos del desarrollo de la seguridad por parte del Estado no eran 
asumidos ni asimilados por los mismos organismos estatales encargados de ello, lo cual nutría la 
idea de que los habitantes de la capital debían protegerse a sí mismos a cualquier costo, aún 
pasando o haciendo irrelevante el ejercicio y el acatamiento de la ley. 
En correspondencia con esto último, el ex alcalde Jaime Castro resume y refuerza los 
anteriores argumentos que describían a la ciudad y al igual que el desempeño de la administración 
Distrital: 
“La ciudad en el 92, 93 estaba colapsada, no había ninguna credibilidad y no había 
confianza ni en las autoridades ni en el distrito como entidad pública (...) no solo en el tema 
de seguridad, en el tema de salud, en el tema de educación, en el tema de inversión. La 
administración estaba desaparecida, desprestigiada… desgastada.”31 
 
Sumado a ello, en un trabajo más reciente, Lariza Pizano, en el libro Bogotá y el cambio, 
señala en una de sus conclusiones que los alcaldes de finales de los años ochenta eran descritos 
 
28 Alcaldía Mayor de Santa fe de Bogotá D.C. y Instituto Distrital de Cultura y Turismo, Seguridad y Violencia en santa fe de 
Bogotá (Bogotá: Instituto Distrital de Cultura y Turismo, 1997). 
29 Ibíd. 
30 Ibíd. 
31 Jaime Castro, entrevista realizada por el autor, Bogotá, Colombia, marzo 2 de 2005. 
 27
como “...ineficientes, populistas, poltiqueros e, incluso, corruptos.”32 Así mismo, el trabajo de Pizano 
permite señalar una ruptura en la forma en que la ciudadanía bogotana se percibía así misma, a las 
instituciones y a la ciudad en general en un “antes” y un “después”. 
La ruptura en sí deslinda dos formas de entender y concebir a Bogotá. La primera es la que 
se ha expuesto hasta el momento y se ha caracterizado por las descripciones con connotaciones 
negativas acerca de la ciudad. Ésta se podría denominar como “la Bogotá de antes”. La segunda se 
determina, según Pizano, a partir de dos dinámicas que se realizaron en la gestiones de las 
administraciones de Antanas Mockus y Enrique Peñalosa, y en la manera en que éstas incidieron