Primer Parcial- administrativo

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Derecho Administrativo		Resumen – Primer Parcial				Besomi, Fiamengo	
Derecho Administrativo
Índice
Concepto de derecho administrativo	3
Fuentes del derecho administrativo.	6
Potestades y su ejercicio reglado o discrecional	12
La organización administrativa	13
Actos administrativos	17
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Concepto de derecho administrativo
El derecho administrativo tiene por objeto el estudio de las funciones administrativas. El poder ejecutivo siempre ejerce funciones de ese carácter. Por lo tanto derecho administrativo, funciones administrativas y poder ejecutivo son conceptos inseparables. Sin embargo, los otros poderes también realizan actividades que son materialmente administrativas. De esta manera, es necesario definir si estas actividades serán tomadas en cuenta como funciones administrativas, o si sólo las del Poder Ejecutivo serán tales.
Para definir entonces cuales son las funciones judiciales, legislativas y administrativas, se han elaborado diferentes teorías:
La teoría objetiva define a la función administrativa como la actividad estatal material que satisface de modo directo, concreto y particular los intereses públicos, más las competencias que no estén comprendidas en cualquiera de los conceptos objetivos de función estatal. Para este criterio, una función será administrativa si cumple la mencionada definición, sin importar el órgano que la emita. Para definir si una actividad es función administrativa o no, debe tomarse en cuenta únicamente el contenido de la función Se la critica ya que presenta dificultades para definir el objeto.
La teoría subjetiva sostiene que dependerá del órgano que la lleve a cabo para definir frente a qué tipo de función nos encontramos. De ésta manera, sólo serían funciones administrativas a aquellas que dicte el Poder Ejecutivo. Se la critica por poseer una heterogeneidad en su objeto, y es a la que adhiere Balbín. 
La teoría mixta integra los dos criterios anteriores, y sostiene que la función administrativa es la actividad del poder ejecutivo, más la actividad materialmente administrativa de los otros poderes.
La definición del concepto de función estatal sólo es relevante jurídicamente porque ante una función estatal específica debe aplicarse una rama del ordenamiento jurídico especial. El derecho administrativo regula la función administrativa, y a su vez, las otras funciones estatales están regidos por otras ramas del derecho, parlamentario y judicial. 
Balbín sostiene que los poderes judicial y legislativo tienen sus propias normas al respecto, de modo que debe aplicarse ese régimen, siendo irrelevante si es o no función administrativa. Sin embargo el conflicto renace cuando el régimen plantea indeterminaciones, lagunas, vaguedades o contradicciones. En estos casos debe aplicarse analógicamente el derecho administrativo, y si no fuese posible, recurrir a los principios generales del Derecho Público.
En cuanto al ordenamiento jurídico positivo, el legislador no definió concretamente qué es función administrativa, sino que otorgó a cada órgano funciones materiales y formales. La única limitación que se impuso fue que un órgano no podía invadir la competencia de otro. De ésta manera, no se adopta ningún criterio de función estatal en la CN.
Tomando entonces uno de los criterios mencionados, podemos decir que el derecho administrativo es el conjunto de principios, normas, instituciones y técnicas articulados en términos coherentes, que estudia el marco jurídico de las funciones administrativas del Estado, es decir, el conjunto de principios y reglas que regulan las funciones del Poder Ejecutivo: modo de organización del Estado y vínculo entre Estado y particulares.
Forma parte del Derecho Público y reconoce ciertos privilegios a favor del Estado.
Como caracteres del derecho administrativo, encontramos que es un derecho autónomo, aunque tiene relación con el Derecho Público por pertenecer al mismo, y al Derecho Privado por provenir del mismo. De cualquiera manera, se rige por sus propios principios que constituye un conocimiento con principios, reglas, conceptos, institutos y técnicas de integración propias. 
Por otra parte, es un derecho local porque es una facultad no delegada por las Provincias, por lo que cada Provincia posee su propia ordenación y regulación de las funciones administrativas.
Las potestades prerrogativas son los poderes irrenunciables, intransferibles e imprescriptibles que tiene la Administración Pública para cumplir con los objetivos del Estado. Esta potestad no tiene un objeto determinado, es genérico, abstracto (que no nace de una relación jurídica, sino de una ley que la crea) 
La Administración Pública tiene: 
1. Potestad reglamentaria: es el poder de emitir reglamentos de alcance general y obligatorios (art 99 inc. 2 Constitución Nacional)
2. Potestad imperativa o de mando: es el poder de dar órdenes y exigir su cumplimiento; 
3. Potestad sancionadora: es el poder de aplicar disciplina (al personal interno o a otras personas)
4. Potestad ejecutiva: es el poder de ejecutarlos actos surgidos de las otras potestades, a través de la fuerza, la protección, etc.
5. Potestad Jurisdiccional: es el poder excepcional -ya que es una función propia de los jueces- de decidir controversias con fuerza de verdad legal.
El régimen administrativo es exorbitante del derecho privado (excede su órbita) porque está compuesto por las potestades o prerrogativas de poder público y por las garantías de los particulares o administrados.
Se le dice exorbitante porque antes no contenía las garantías de los particulares para contrarrestar dichos poderes, garantías indispensables debido a la dispar relación de poder entre particulares y Estado.
Se dice que hay una función administrativa jurisdiccional cuando el Poder Ejecutivo realiza funciones materialmente jurisdiccionales. Lo hace a través de órganos pertenecientes al poder ejecutivo, que ejercen funciones materialmente judiciales al resolver conflictos entre partes. Desde su aparición se discutió si los tribunales administrativos son o no constitucionales. Quienes defienden la constitucionalidad de estos tribunales sostienen que, en primer lugar la C.N. prohíbe el ejercicio de funciones judiciales al P.E. (resolución de conflictos entre sujetos por un órgano imparcial), pero no el ejercicio de funciones jurisdiccionales. En segundo lugar, también se sostuvo que la prohibición rige para el P.E. pero no para los órganos inferiores de la Administración Pública. Finalmente sostuvieron que el P.E. ejerce funciones jurisdiccionales por delegación del P.J. De los tres argumentos, sólo quedó en pie el primero. El sentido de la creación de los Tribunales administrativos ha sido la especialidad. En este sentido, tienen relevancia los entes de regulación de los servicios públicos, derivado de la privatización de los servicios, cuyas facultades jurisdiccionales se justificaron sobre la base de la idoneidad técnica de los mismos. Por su parte la CSJN en el caso “Fernández Arias” convalidó los tribunales administrativos, siempre que sus decisiones estén sujetas al control judicial, y que ese control sea suficiente, en el sentido de que deben controlarse los hechos y las pruebas por el juez, y no solamente el derecho controvertido. Años después, en el caso “Ángel Estrada”, el Tribunal restringió la interpretación sobre el alcance de las potestades judiciales del P.E.
Fuentes del derecho administrativo.
Las fuentes son los instrumentos que crean y forman el ordenamiento jurídico. Encontramos como fuentes la ley, la jurisprudencia, los principios generales del Derecho, la costumbre y la doctrina.
Para resolver conflictos se aplica el criterio jerárquico, es decir, dividir en grados superiores e inferiores las normas jurídicas. Encontramos entonces una pirámide compuesta, de más a menor jerarquía, por la Constitución Nacional junto a los Tratados con jerarquía constitucional, los demás tratados, las leyes, los decretos, y por último las demás resoluciones del Poder Ejecutivo.
Ésta jerarquía surge a partir de la reforma de la CN del 1994, ya que anteriormente se aplicaba el art. 31 que otorgaba supremacía a la CN frente a cualquier otra normativa. Con el fallo Ekmekdjian c/ Sofovich como antecedente se le comienza a dar eficacia a un derecho reconocido en el ámbito internacional, y vuelve ese derecho directamente aplicable al derecho interno. Cambia el paradigma, y no permite a los Estados alegar el incumplimiento de una norma de derecho internacional por contradicción con una norma interna, salvo dos excepciones: cuando el procedimiento por el cual el Tratado fue aceptado no es válido, o en el caso que vaya en contra de un principio de derecho de orden público (ius cogens). 
Con la reforma entonces se agregan los Tratados con jerarquía constitucional basados en ciertos principios: poseen la misma jerarquía que la Constitución, es decir, modifica el art. 31; son complementarios de la CN, es decir, el derecho internacional no barre con el derecho nacional. Puede darse que el derecho reconocido internacionalmente también esté reconocido en el derecho interno, donde no habría conflicto, o que el derecho interno no reconozca el derecho internacional, en cuyo caso prevalece el derecho internacional por el principio pro homine, o que el derecho internacional colisione francamente con el derecho nacional, en cuyo caso hay que dar una solución integral si el conflicto es frente a la parte dogmática (ya que los Tratados no se entienden como derogación de la parte dogmática), o hacer prevalecer el derecho internacional si el conflicto se da con la parte orgánica; finalmente, la condición de su vigencia implica que esos Tratados rigen con las reservas conforme fueron firmadas, o por la interpretación que los órganos hayan hecho de la norma.
La Constitución Nacional es la fuente primaria de todas las ramas del derecho y toda norma debe estar de acuerdo con ella, a partir de la cual se sistematizan las demás normas. La CN da el orden jerárquico de las normas, la categoría de los tratados y tiene normas muy importantes para el Derecho Administrativo, sobre la relación del Estado con los particulares, y sobre la organización misma.
En cuanto a Tratados, hay que distinguir entre tratados internacionales con jerarquía constitucional, otros tratados sin jerarquía constitucional y tratados de integración. Se aplica lo visto en el tema de “jerarquía”. Los tratados sin jerarquía constitucional y los tratados de integración se encuentran por encima de la ley.
La ley es una regla de conducta de carácter general, abstracto y obligatorio. El postulado constitucional básico es que las cuestiones fundamentales deben ser reguladas por ley. Es toda norma obligatoria dictada por el Congreso siguiendo el procedimiento específico. Aun las cuestiones residuales son materia del Congreso.
El Poder Legislativo es el único órgano que posee zona de reserva. Aun en el ámbito de actuación que la Constitución reconoce al Poder Ejecutivo el legislador puede avanzar y regular detalles que pueda desplazar las potestades del Presidente. La facultad del PE de ejercer facultades materialmente legislativas están limitadas al texto constitucional en cuanto no puede avanzar sobre el núcleo de las materias, y que si el legislador ha regulado los detalles, el Ejecutivo entonces no puede hacerlo. Una vez que la ley está vigente, la administración no puede, interpretando que es inconstitucional, dejar de aplicarla o pronunciarse en sentido contrario a ella, porque la administración está sometida a la ley y es garantía del administrado que la administración se pronuncie en el marco de la ley. Por ello, la administración pública, no puede derogar ni declarar inconstitucional una ley, porque está obligada a ejecutarla y cumplirla, lo que no impide que sin perjuicio de su cumplimiento, examine la validez de la misma a la luz de la Constitución y proponga por los canales del derecho, su declaración de inconstitucionalidad o su derogación, ante los órganos competentes.
Los reglamentos son actos de alcance general, abstracto y obligatorio que dicta el Poder Ejecutivo, con efectos jurídicos directos sobre las personas en virtud de una atribución expresa o implícita del poder constitucional legal.
Los decretos de contenido legislativo tienen igual jerarquía que las leyes, mientras que los otros decretos se encuentran por debajo de ellas. El reglamento sólo puede abarcar el ámbito secundario que dejó librado la ley y no puede contradecir ni derogar disposiciones legales, ni tampoco suplir la ley en caso de omisión del legislador.
La C.N. de 1994 reconoce en forma expresa la facultad del P.E. de dictar decretos de ejecución, delegados y de necesidad y urgencia. Por ello, se dice que posee la potestad reglamentaria. Se discute si los órganos inferiores también la poseen, ya que en la realidad, éstos también dictan normas reglamentarias. Según Balbin, los órganos inferiores sólo pueden dictar normas de alcance general cuando esté previsto en normas específicas de rango legal o reglamentario. Consecuentemente, la competenciade éstos de dictar normas reglamentarias no es originaria, sino derivada, ya sea en forma directa, por medio de una ley formal, ya sea que el poder ejecutivo delegue en cada caso en particular de manera expresa o tácita la fijación de los detalles o pormenores de la ley ya sancionada por el Congreso.
El decreto autónomo es aquella norma de alcance general que dicta el poder ejecutivo sobre materias que son de su exclusiva competencia de regulación y que por lo tanto, excluye la intervención del legislador. Podría considerarse una zona de reserva de la Administración Pública en el ámbito normativo. Ésta acepción sin embargo es criticable, ya que si bien el Poder Ejecutivo posee zonas de reserva, nunca puede darse en materia legislativa, ya que el Poder Legislativo no encuentra límites para ejercer su función legislativa. El otro argumento para justificar los decretos autónomos, que no se encuentran reconocidos expresamente en la CN, es sostener que se trata de una competencia delegada implícitamente por considerarse al PE como Jefe de Estado y Gobierno. 
Los decretos de ejecución son aquellos que contienen los detalles, circunstancias o pormenores de la ley sancionada por el Congreso. Esta potestad surge del art. 99, inc. 2, que establece entre las atribuciones del presidente que él expide las instrucciones y reglamentos necesarios para la ejecución de las leyes. A su vez, la C.N. establece un límite al P.E. en relación a estos decretos, que es el respeto por el espíritu de la ley. El Congreso o el juez deben controlar si el P.E. cumplió con el precepto constitucional de respetar el sentido de la ley sancionada por el Congreso. 
El alcance de la ley es ilimitado y por lo tanto, el campo de actuación del reglamento es residual y limitado dependiendo del alcance de la ley en cada caso. Esta facultad del P.E. está entonces sujeta a la condición de que el P.L. no establezca por sí mismo los pormenores de la ley.
Pueden dictarlos el Presidente, el Jefe de Gabinete o por delegación, los órganos inferiores
Los decretos delegados son actos de alcance general que dicta el presidente sobre materias legislativas, previa autorización del Congreso. Es decir, no se trata de una facultad propia del Presidente como el caso de los reglamentos de ejecución, sino de una competencia legislativa asumida en virtud de una transferencia de competencias del legislador. Antes de la reforma de1994, estos reglamentos no se encontraban admitidos de forma expresa en la CN. Sin embargo, la Corte los validaba considerando que se trataban de decretos emitidos en virtud de la potestad del PE de emitir reglamentos de ejecución. La delegación puede ser total o parcial, o impropia (se delega sólo cuestiones de ejecución, por lo que en la práctica serían reglamentos de ejecución). Al respecto, cabe mencionar los fallos Delfino y Cocchia, donde la Corte convalida la delegación facultativa sosteniendo que no son verdaderas transferencias de competencias, sino tan sólo de un ejercicio razonable del poder reglamentario del Presidente, tratándose entonces de reglamentos de ejecución. Se incluye por primera vez el concepto de delegaciones propias e impropias.
Luego de la reforma de 1994, el principio general es que se prohíbe la delegación legislativa, pero menciona ciertas excepciones genéricas: cuando se trate de materias de administración o emergencia pública y con un plazo fijado por el mismo Congreso para ejercer esa delegación, cumpliendo para ello el trámite constitucional. Además, se le aplica por analogía de los DNU que no puede emitir decretos delegados en materia penal, tributaria, electoral o de partidos políticos.
Estos decretos deben ser firmados por el presidente y refrendados por el Jefe de Gabinete y los ministros del ramo. El jefe de Gabinete debe elevarlo a la Comisión Bicameral Permanente dentro de los 10 días. La ley 26122 a su vez establece que la Comisión deberá dictaminar y elevar su informe al plenario de la Cámara de Diputados y de Senadores en el plazo de 10 días; vencido el término sin que la Comisión hubiese cumplido con ese mandato, las Cámaras se abocarán al expreso e inmediato tratamiento del decreto. Por lo tanto el decreto es válido aun cuando la Comisión no haya dictaminado al respecto. Elevado a las Cámaras, el control que éstas efectúen debe ser amplio. El Congreso no tiene plazo para expedirse, cuestión realmente controvertida ya que el decreto continúa vigente hasta tanto el Congreso se exprese, y genera derecho adquiridos y consolidados. Hasta tanto ambas Cámaras del Congreso no rechacen el decreto, el mismo será válido. Finalmente, el control por parte del Congreso no impide el control judicial.
Respecto al control judicial, éste es amplio, salvo en relación al control de oportunidad, mérito o conveniencia. El control judicial alcanza sólo la legitimidad: el juez debe controlar primero si existió el estado de emergencia pública que justificó la sanción de la ley de delegación, y luego el cumplimiento de los restantes recaudos: las materias vedadas y el procedimiento constitucional de los decretos.
Encontramos entonces que los decretos delegados poseen un doble control.
Los decretos de necesidad y urgencia son normas de alcance general que dicta el ejecutivo sobre materias legislativas sin autorización previa del Congreso. Tampoco estaban previstos en la CN antes de la reforma de 1994. Nuevamente, según surge del art. 99, inc. 3 CN, el principio es su prohibición, bajo pena de nulidad absoluta e insanable. Dice la citada disposición que solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites previstos por la CN para la sanción de las leyes, y siempre que no se traten de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, el Presidente podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, que serán decididos en acuerdo general de Ministros que deberán refrendarlos juntamente con el Jefe de Gabinete. 
A su vez, el Jefe de Gabinete, personalmente y en el plazo de 10 días debe someter la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente. La Comisión debe elevar su despacho en un plazo de 10 días al plenario de cada cámara para su expreso tratamiento. El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales establecidos constitucionalmente para su dictado. Otras disposiciones de la dicha ley establecen los decretos tienen plena vigencia desde su publicación; si el Jefe de Gabinete no remite en el plazo establecido a la comisión los decretos, ésta se abocará de oficio a su tratamiento; vencido el plazo dentro del cual la Comisión tiene que elevar su dictamen, sin que lo haya hecho, el Congreso se abocará al expreso e inmediato tratamiento; el rechazo o aprobación por las Cámaras de los decretos deberá ser expreso, y éstas no pueden introducir enmiendas, agregados o supresiones al texto; el rechazo por ambas Cámaras del decreto implica su derogación, quedando a salvo los derechos adquiridos. En cuanto al dictamen de la Comisión Permanente, el mismo no es vinculante para el Congreso. 
En cuanto al trámite ante el Congreso, el procedimiento no es el de formación y sanción de las leyes que establece la CN: en efecto no hay Cámara de origen y Cámara de revisión, sino ambas Cámaras deben dar tratamiento expreso y por separado. A efectos de aprobar o rechazar el decreto, el Congreso debe controlar las cuestiones excepcionales que se requieren para dictar un DNU. Cuando ambas Cámaras del Congreso ratifican el decreto, éste queda aprobado.
El decreto es de carácter extraordinario y provisorio, ya que por un lado sólo procede cuando están presentes los supuestos de hecho que contiene la CN y por el otro debe ser aprobado posterior e inmediatamente por el Congreso. 
En cuanto al control judicial de estos decretos, el criterio ha ido variando con el paso del tiempo. En el fallo Rodríguez se observa que la Corte sostiene que es una cuestión política no judiciable, pudiendoúnicamente verificar las cuestiones formales. Es un control restringido, ya que quien estos decretos son controlados por el Poder Legislativo. En otros fallos sin embargo, como Peralta y Verrocchi, el control que puede ejercer la Corte es mucho mayor, ya que también puede decidir sobre las cuestiones de fondo.
El estado de emergencia no justifica por sí solo el dictado de los decretos, si además no cumple con los recaudos que con carácter específico prevé el art. 99 CN. Según la CSJN, los únicos dos supuestos que configuran dicha situación, son: la imposibilidad material de reunir al Congreso, y por otro lado, la necesidad de que la medida legislativa tenga carácter rápido y expedito para que resulte eficaz. 
En cuanto al órgano competente, éste es el presidente de la Nación, aunque el dictado del decreto constituye un acto complejo en donde se destaca la participación del Jefe de Gabinete. Sin embargo, éste y los órganos inferiores no pueden arrogarse facultades legislativas. Sí puede el Presidente delegar en el Jefe de Gabinete la atribución de dictar DNU pero no en los órganos inferiores.
Potestades y su ejercicio reglado o discrecional
La potestad es el poder de actuación que el ordenamiento jurídico le da a la Administración Pública. Puede otorgar potestades regladas o discrecionales. 
Hablaremos de potestad discrecional cuando el Poder Ejecutivo tiene la potestad estatal de elegir entre dos o más soluciones posibles dentro del ordenamiento jurídico, cualquiera de ellas jurídica e igualmente razonable. Serán regladas cuando su ejercicio depende de un criterio casi automático, es decir, cuando el ejecutivo debe, en el marco de un supuesto de hecho determinado, aplicar las consecuencias prefijadas por el ordenamiento jurídico.
Las potestades contienen 3 elementos: qué puede hacer el Poder Ejecutivo, cuándo puede hacerlo y cómo puede hacerlo. El primer elemento, que es la competencia, siempre debe encontrarse reglado. Sin embargo, el término y la modalidad puede permitir al Poder Ejecutivo actuar de una forma u otra, pudiendo entonces ser reglado o discrecional. 
Según Balbín, ninguna potestad es enteramente discrecional ya que, como mínimo, la competencia es reglada, y además, existe cierto grado de reglamentación en la potestad, ya que el Poder Ejecutivo, si bien puede poseer discrecionalidad, siempre la tiene en el marco de lo reglado. Asimismo, ninguna potestad es tampoco enteramente reglada, ya que es imposible establecer absolutamente todos los detalles de la potestad. Incluso en aquellos casos donde pareciera que no se deja librado nada a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo, el mismo encuentra siempre alternativas. Por ejemplo, al otorgar una jubilación, decide con qué serie de billetes paga.
La motivación del acto estatal discrecional es un presupuesto básico para el posterior control del mismo. El P. Ejecutivo debe explicar, de forma justificada y razonable, por qué optó por una de las tantas soluciones jurídicamente posibles y el juez así, controlar si cumple con los límites que prevé el ordenamiento jurídico analizando los motivos que justificaron la elección del P. Ejecutivo. 
En un principio, se consideró que el ejercicio de las potestades discrecionales estaba exento del cumplimiento de reglas jurídicas, por inexistencia de éstas y, consecuentemente, del control judicial. Los conceptos técnicos han sido considerados como aquellos que las ciencias o técnicas definen de un modo univoco y, por tanto en ese contexto, existe una única solución posible ante el caso concreto. La discrecionalidad técnica debe excluirse del concepto de discrecionalidad estatal cuando el conocimiento científico ofrece el procedimiento, método o resultado univoco, del modo tal que en verdad no se trata de un criterio libre sino reglado por la ciencia. Estaremos frente a un caso discrecional cuando la ciencia ofrezca dos o más soluciones igualmente válidas.
La zona de discrecionalidad estatal está dentro del marco jurídico y, por tanto, del control judicial con el límite de que el juez no puede sustituir al Ejecutivo, cuando éste elige una de las soluciones normativamente posibles en términos justificados y razonables según su propio criterio de oportunidad y mérito. 
El juez debe controlar la discrecionalidad estatal, y en caso de arbitrariedad, debe anular el acto. Éste es nulo cuando no esté motivado, o cuando a pesar de estar motivado, sea arbitrario o irrazonable. Según Balbin, el juez puede, en ciertos casos, modificar el acto pero en ningún supuesto puede sustituirlo por otro, salvo que el nuevo acto esté impuesto de modo claro y reglado por el ordenamiento jurídico. Al respecto, es notable mencionar algunos fallos de la Corte, como el fallo Bahía Blanca o Solá, donde la misma acepta un control amplio de las potestades del Estado, reconociendo que no existen normas categóricas, sino que siempre es una mezcla de ambas, y que el Control debe recaer tanto en la competencia, como la forma, la causa y la finalidad del acto, siendo un típico control de legitimidad.
En el campo de los derechos sociales el juez no sólo debe anular las conductas estatales sino básicamente exigir prestaciones positivas al Estado.
La organización administrativa
El Estado es un sujeto de derecho con personalidad jurídica propia capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones, (art. 32 y 33 CC), y que está integrado por órganos, es decir, personas físicas que son quienes expresan directamente cuál es su voluntad.
La imputación de las conductas realizadas por las personas físicas, históricamente, se intentaron explicar por medio de las tesis de la representación y el mandato, propias del Derecho Privado. Luego, se las reemplazó por el criterio del principal/dependiente en los términos del art. 1113 del CC. Esta concepción no fue viable ya que el funcionario, su voluntad y el órgano, constituyen un concepto único y no dos centros de imputación como en la teoría del principal/dependiente. 
De esta manera, nace la teoría del órgano, donde el funcionario es el propio Estado. Así, cualquier conducta que realice aquel es lisa y llanamente una conducta (acción u omisión) estatal. La Corte reconoció esta teoría del órgano desde el caso “Vadell” (1985). Además la CSJN reconoció la responsabilidad del Estado por las conductas ilícitas de sus funcionarios en los casos “Devoto” 1993. Y en “Ferrocarril Oeste” 1938.
El órgano, es el conjunto de personas físicas (funcionario) potestades y elementos propios del órgano. Entre los órganos se distribuye cierta competencia. La competencia es el conjunto de potestades que surge del ordenamiento jurídico. 
El otorgamiento de competencias encuentra su base en el principio de legalidad, por el cual el Estado se encuentra sujeto a la ley. Ello quiere decir que hay una vinculación de subordinación entre el poder público o Administración y el ordenamiento jurídico. En nuestro país se aplica la doctrina de la vinculación positiva, es decir, la actuación de la Administración sólo es válida si responde una previsión normativa.
De esta manera tenemos:
1. Competencias expresas: El ejecutivo es competente, en principio, cuando ello surge del texto normativo (C.N., ley o reglamento).
2. Competencias expresas y razonablemente implícitas: En este caso, la norma reconoce, y el órgano estatal recibe no sólo las facultades textuales, sino también aquellas que surgen de modo implícito del bloque de legalidad, sin que éste las nombre.
3. La teoría de la especialidad: Según esta teoría, el operador debe definir cuál es el objeto y fin del órgano. Segundo, el criterio no es el de prohibición sino el de permisión de las conductas del órgano. Tercero, el límite respecto de las permisiones es el mandato de prohibiciones expresas. Esta teoría amplía notoriamente las competencias de los órganos. Balbín sostiene que este criterio es riesgoso en virtud de la imprecisión o vaguedad del objeto o fin del órgano, que constituye simplemente un límite externo de las conductas estatales y permite atribuir facultades igualmenteimprecisas y difusas dirigidas al cumplimiento de ese objeto o fin. El legislador reconoció la validez de la teoría de la especialidad a través de diversos textos normativos; asimismo fue receptada judicialmente.
En nuestro país, la propia C.N. indicó ciertas pautas preliminares sobre cómo estructurar el Estado en el ámbito del ejecutivo. Por un lado, creó tres órganos en el esquema institucional – Presidente, Jefe de Gabinete y Ministros. Por otro lado, el convencional previó el dictado de una Ley de Ministerios que debe establecer los órganos administrativos inferiores (secretarías, subsecretarías, direcciones nacionales, etc.). Por último, la C.N. incluyó ciertos entes descentralizados, e incluso autónomos, como los entes de regulación, el Banco Central y las universidades.
El ente autárquico es el ente descentralizado con fines estrictamente públicos y de alcance inmediato. En principio, los entes descentralizados han sido creados por leyes del Congreso y decretos del Ejecutivo.
Otros entes descentralizados existentes en la actualidad son las sociedades del Estados y las sociedades anónimas con participación mayoritaria del Estado. Surgen debido a las dificultades de las empresas estatales para competir con el sector privado. En estas sociedades, el socio es el propio Estado, el patrimonio es estatal, son parte de las estructuras del Poder Ejecutivo, se rigen por el derecho privado y son controladas por el órgano de control externo del Estado. 
Los principios del modelo de organización estatal son dos, el principio jerárquico y el principio de concentración. Es decir, existe una jerarquía del superior jerárquico frente al inferior (ppo jerárquico), hasta llegar al órgano supremo donde se concentra la competencia (Presidente) (ppo de concentración). El presidente no puede desarrollar unipersonalmente todas las competencias atribuidas a él, por lo que la distribuye en órganos inferiores con escala jerárquica.
Existe lo que se conoce como jerarquía vertical, donde el órgano superior tiene poder jerárquico frente al inferior (por ejemplo: un ministro tiene como superior jerárquico al JGM, y a su vez, ambos tienen como superior jerárquico al Presidente) Por otro lado, existe una jerarquía horizontal que hace referencia al grado, entre órganos iguales no existe jerarquía (por ejemplo: los ministros, todos tienen el mismo grado)
Se discute si el Presidente es superior jerárquico del Jefe de Gabinete o si entre ellos existe una relación de coordinación. Balbín sostiene que entre ambos existe una relación de coordinación, y no jerárquica. Ellos así porque, la incorporación del jefe de Gabinete tuvo como objeto incorporar un instituto idóneo para resolver conflictos institucionales, y ello sólo es posible si el Jefe de gabinete tiene poderes propios; y por las competencias que la C.N. reconoce al Jefe de Gabinete. Agrega además la responsabilidad política del mismo ante el Congreso, que implica reconocerle cierto poder propio.
Los entes descentralizados están estructurados internamente de la misma forma que la Administración Pública centralizada. Pero es menester destacar que el vínculo entre los entes descentralizados y la Administración centralizada, no es jerárquica, debido a que éstos últimos tienen personalidad jurídica propia y no dependen de ningún superior jerárquico, como sí sucede en la Administración centralizada. De esta manera, se preserva el distanciamiento entre ente descentralizado y Administración centralizada. Igualmente, se busca la unidad Estatal, por lo que existe un control del órgano central sobre el ente descentralizado, este poder se conoce como control o tutela administrativa. 
En cuanto a la distribución: existen dos modos, que coinciden con el modelo estructural estatal de órganos y entes. Por un lado, la desconcentración, que es una herramienta de distribución de competencias estatales en órganos que integran el Estado central. Por otro lado, la descentralización, que es otro instrumento de traslado de competencias pero en entes estatales que componen al Estado descentralizado. En ambos casos se transfiere la titularidad y el ejercicio de la competencia, con carácter definitivo. La distinción sustancial entre descentralización y desconcentración es que, la primera reconoce personalidad jurídica al ente estatal descentralizado, la segunda no implica creación de un nuevo ente con personalidad jurídica propia.
También existen técnicas para redistribuir las competencias ya atribuidas por el legislador con carácter permanente. Estas técnicas son la delegación y la avocación. 
La delegación es el traslado de una competencia específica o puntual desde un órgano superior hacia otro inferior en el marco de las estructuras jerárquicas. El órgano que delega la potestad no lo hace de forma definitiva sino transitoria, además no traslada la titularidad de la potestad, sino sólo su ejercicio. Por ello, el órgano delegante sigue siendo responsable por su ejercicio junto con el órgano delegado. El órgano delegante puede, en cualquier momento, reasumir las competencias delegadas. 
La ley dice que es posible delegar competencias por el superior al inferior cuando esté expresamente autorizado. Es decir, cuando el superior dicte el respectivo acto de traslado.
La otra herramienta de redistribución de competencias es la avocación. La avocación es el conocimiento de asuntos (que son competencia propia del inferior) por parte del superior jerárquico, es decir, el superior llama ante sí un asunto que está sometido a examen y decisión del inferior. Tiene iguales caracteres que la delegación, se traslada el ejercicio y no la titularidad, se trata de competencias específicas y no generales, es de carácter transitorio y no permanente. Por último, la avocación será procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario. 
Actos administrativos
Los actos administrativos no son definidos en la ley que los regula (19549), pero en base a los elementos que la componen se puede elaborar de forma doctrinaria un concepto para los mismos.
Podemos decir que el acto administrativo es una declaración de voluntad efectuada por un órgano o ente con funciones administrativas, que tiene efectos individuales y directos para terceros. Es decir, es un acto jurídico y como tal, debe darse con discernimiento, intención y libertad. Si tomamos en cuenta el criterio subjetivo para definir a la función administrativa, decimos que sólo puede ser emanado por el Poder Ejecutivo, respecto a alguien diferente de la administración. Los efectos deben tener alcance particular, es decir, destinado a uno o varios sujetos determinados.
A los actos emanados por los otros Poderes no se los puede llamar actos administrativos. Sin embargo, por vía análoga, se le aplica el mismo régimen legal. Los actos dictados por otras personas públicas estatales (entes autárquicos) son considerados actos administrativos porque constituyen decisiones dictadas por personas jurídicas públicas estatales. Los actos dictados por las personas públicas no estatales son actos jurídicos privados, no estatales, salvo casos excepcionales. Los actos que realice la Administración con efecto interno son meros pronunciamientos o actos de la Administración.
Los arts. 7 y 8 de la ley 19.549 establecen ciertos elementos esenciales que deben contener los actos administrativos. Estos son:
1. Competencia: es la aptitud del órgano o ente para obrar y cumplir así con sus fines. Es decir, el órgano debe tener la facultad, otorgada por el ordenamiento jurídico, para actuar. La competencia puede ser en razón de la materia, territorio, tiempo y grado, y es obligatoria e improrrogable.
2. Causa: son los hechos y antecedentes que le sirven de sustento al acto. Los hechos son los antecedentes fácticos que tuvo en cuenta el órgano y que, junto con el marco jurídico constituyen el fundamento del acto. Es decir, las circunstancias anteriores que dan sustento al acto.
3. Objeto: es aquello que el acto decide, resuelve o declara. Debe ser cierto y física y jurídicamente posible.4. Procedimiento: Es un conjunto de actos previos respecto del acto definitivo que están relacionados y concatenados entre sí. Generalmente, la norma de competencia establece el procedimiento.
5. Motivación: nace del principio de razonabilidad y publicidad de los actos estatales. Son los motivos del acto, las razones en virtud de las cuales el Ejecutivo dictó el acto. Puede decirse que es una expresión de la causa, el vínculo entre la causa, el objeto y el fin.
6. Finalidad: el acto debe cumplir con el fin que prevén las normas. En general, el fin del acto surge de las disposiciones normativas que atribuyen las competencias y que dicen cuál es el fin que debe perseguir el órgano estatal, que siempre es público.
7. Forma: surge de art. 8 de la mentada ley, y se refiere a las formalidades que requiere el acto; ser por escrito, indicando fecha, lugar y firma.
Existen también otros elementos accesorios o accidentales del acto jurídico que se infieren, y son el modo (obligación accesoria que se impone sobre el beneficiario del acto), la condición (modalidad por la cual la adquisición o resolución de un derecho queda sujeta a la ocurrencia de un hecho), el plazo (que puede ser cierto o incierto) y la voluntad de la administración.
El acto jurídico presenta dos caracteres: la presunción de legitimidad y la ejecutoriedad. La presunción de legitimidad es una presunción iuris tantum que permite que los actos administrativos sean ejecutados por sí y ante sí por parte de la administración. El Estado no debe alegar ni probar el acto. La ejecutoriedad hace referencia a que el Estado puede hacer cumplir un acto contra la voluntad del destinatario y sin intervención judicial. Finalmente, el acto tiene un carácter no retroactivo, salvo cuando favoreciere al administrado o se dictare en sustitución de otro revocado.
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