Podemos afirmar provisionalmente que habrá utilidad pública cuando un bien o un servicio, material o cultural, común a un importante sector de la población, el poder público considere fundamental protegerlo o darlo. En el derecho positivo, la Ley de Expropiación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de noviembre de 1936, incluye amplia enumeración de causas de utilidad pública, entre las cuales cabe prácticamente cualquier situación prevista para expropiar en otras leyes, así como los casos en que la administración pública requiera bienes de particulares para realizar sus cometidos. El patrimonio estatal. Veamos un resumen de las disposiciones del art. 1º de la Ley de Expropiación y unas brevísimas consideraciones acerca de esas causas de utilidad pública: a) Servicios públicos. Aquí se trata esta figura en un sentido restringido, como la organización de la actividad de la administración pública tendente a satisfacer de manera permanente, adecuada y continua las necesidades materiales o culturales de la población; por ejemplo: transporte público, educación y salubridad. b) Caminos y puentes. Comprende esta denominación todo tipo de caminos (carreteras, autopistas, vías férreas, terracerías, brechas, calles, avenidas, calzadas) y los puentes en esas vías de comunicación. c) Parques. El rubro abarca parques, jardines, plazas, parques nacionales, parques recreativos. d) Embellecimiento y saneamiento de poblaciones. El renglón ampara todas las cuestiones, ahora de actualidad, relativas a urbanismo y protección ambiental, sobre todo. e) Conservación de lugares históricos, artísticos y de belleza panorámica. La nominación comprende los sitios y monumentos arqueológicos, propiamente históricos y de algún valor artístico. En cuanto a los lugares de belleza panorámica, estaríamos en presencia de protección del patrimonio natural y de una medida ambiental contra la contaminación visual. f) Guerra exterior o interior. Esta causa de utilidad pública se daría en caso de conflicto armado interior o de guerra con alguna potencia extranjera. En ciertas situaciones, con motivo de este supuesto, nos hallaríamos ante la requisa u ocupación temporal de la propiedad, que regula la propia ley de 1936. g) Abastecimiento de artículos de consumo necesario. Asegurar la adecuada distribución de este tipo de mercancías, preferentemente alimentos, ha sido preocupación del legislador mexicano desde hace tiempo, y constituye respuesta a una añeja práctica especulativa de ciertos particulares. De ahí la importancia de incluirla, cuando menos de forma hipotética, como causa de utilidad pública con fines expropiatorios. h) Con motivo de calamidad pública. Opera ante la presencia de terremotos, incendios, plagas o inundaciones y con la idea de controlar los efectos o, en su caso, impedirlos. Estaríamos en similar situación también frente a la requisa de servicios personales, para lo cual sería necesaria la suspensión de la garantía del art. 5º constitucional. i) Conservación de elementos naturales explotables. Esta causal de utilidad pública es, afirmaríamos, la síntesis de la intención del art. 27 constitucional en materia de energéticos y otros recursos naturales. La visión que sobre el tema tuvo el legislador de 1916-17, se ha dicho y repetimos, resulta asombrosa y premonitoria. j) Distribución de la riqueza. Lograr una mejor distribución de la riqueza parecería mera expresión propia del régimen populista que generó la actual legislación expropiatoria; sin embargo, el rubro da tal flexibilidad a la administración pública que, en circunstancias muy concretas y alejadas de algún tinte socialista, le permiten realizar determinados cometidos en nuestro sistema y economía capitalistas. k) Empresa de beneficio general. Esta causa de utilidad pública, como las anteriores, se encuentra entre las concebibles sólo en un sistema social de derecho, donde el poder público no puede sustraerse a la dinámica de los tiempos y las carencias mayoritarias. La causal ha sido un valioso instrumento de la administración pública. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha afirmado que no hay utilidad pública en el supuesto. Como se indicó, estas 11 causales de utilidad pública comprenden prácticamente todas las previstas en otras leyes, como el Código Civil Federal, la Ley de Vías Generales de Comunicación, la Ley Federal de Vivienda y la Ley Agraria. La indemnización. La indemnización es, con la utilidad pública, el eje de la expropiación; ya hemos expuesto algunas consideraciones acerca de esto, que reviste gran importancia para el particular que ha visto mermado su patrimonio por el acto de expropiación. La carta magna de 1857 regulaba la expropiación: estableció que procedería por causas de utilidad pública y previa indemnización. Dada la precaria situación financiera del estado, al fijarse el requisito de previo pago se limitó considerablemente el uso de este medio de adquisición; en ocasiones se actuó al margen del texto constitucional, y el pago no fue cubierto antes de la ocupación de la propiedad privada. El art. 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 considera que la expropiación procederá por causas de utilidad pública y mediante indemnización. El cambio del término previa por el de mediante ha sido interpretado por la legislación, la jurisprudencia y la doctrina como un claro deseo del poder constituyente de permitir el pago del importe de la indemnización en forma previa, simultánea o posterior al acto expropiatorio. No obstante ese criterio casi unánime, en ocasiones el particular afectado insiste en que cualquier norma legal o interpretación judicial para efectuar pagos posteriores al desposeimiento resultan anticonstitucionales. La indemnización, compensación que el estado hace al particular por la merma efectuada a su patrimonio, está prevista en el texto constitucional como esencia de la expropiación. Desde fines del siglo XVIII se determinó que fuera justa, previa y en dinero, pero el actual orden jurídico permite que sea posterior. La constitución señala que el valor catastral declarado o consentido por el particular sea la base para la indemnización, y la ley de la materia establece un lapso máximo de 45 días para pagarla. Un plazo mayor (15 años en algún estado de la república) ha sido considerado anticonstitucional por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En la práctica opera el Instituto Nacional de Administración y Avalúos de Bienes Inmuebles (órgano desconcentrado que sustituyó a la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales), el cual determina con el auxilio de instituciones bancarias el monto o las bases para fijar el importe de la indemnización, por lo general a precios comerciales, muy superior al valor catastral de que habla la carta magna; según la ley, la indemnización no puede ser más baja que éste. El pago ocurre normalmente en el plazo arriba señalado. En efecto, la indemnización, debido a razones presupuestales, es cubierta dentro del ejercicio financiero en que se llevó a cabo la expropiación, pues durante él debe erogarse la partida presupuestaria de pago de indemnizaciones. Curiosamente, por negligencia o fallas de los particulares en demostrar su derecho, la secretaría de estado correspondiente no paga en tiempo. Procedimiento para la expropiación. El procedimiento es considerado por algunos autores como elemento esencial de la expropiación. Ésta se efectúa a través de un decreto del presidente de la república, por publicarse en el Diario Oficial de la Federación y con el refrendo de los secretarios de la función pública, y de hacienda y crédito público, así como de la dependencia involucrada de manera directa en el acto. Como acto administrativo que es, y de conformidad con el sistema constitucional, ha de estar debidamente fundado y motivado ese decreto; y publicarse por segunda vez en el Diario Oficial, si se desconoce el domicilio o el nombre del particular afectado. La segunda inserción se efectuará dentro de los cinco días siguientes a la primera. También deberá haber un decreto presidencial con los requisitos señalados para declarar de utilidad pública determinada acción concreta gubernamental, en virtud de lo cual va a proceder la expropiación; es decir, adecuar el caso particular a la hipótesis legal. Esta declaratoria de utilidad pública, que en nuestra opinión es un acto distinto y previo al de la expropiación, solía incluirse en el mismo decreto expropiatorio. Actualmente, el decreto presidencial se refiere a dos aspectos: la expropiación y la incorporación del bien al dominio público. Con motivo de la aplicación de la Ley de Expropiación, el particular afectado puede interponer recurso administrativo. Éste habrá de ser gestionado en un término de 15 días ante la secretaría expropiante. Cuestiones complementarias de procedimiento se establecen en la ley, pero será necesario acudir a la teoría y jurisprudencia en materia de recursos administrativos; en el plano legal, a