Larraín_Meller La experiencia socialista populista

Vista previa del material en texto

Ana Sofía Villarreal R.
La experiencia socialista-populista chilena: la unidad popular, 1970-73
Felipe Larraín y Patricio Meller
Introducción
Las políticas populistas recientes se han destacado como causa de los problemas de las economías de la región. El populismo se entiende como una serie de políticas fiscales, monetarias y cambiarias que provocan una expansión insostenible del producto y los salarios reales que generalmente culminan en una crisis económica y un colapso político. 
El análisis pretende investigar hasta qué punto los chilenos ya han sufrido los embates del populismo abordando el tema desde la experiencia de Chile bajo el gobierno de la Unidad Popular, cuya mezcla de socialismo y populismo fue única ante otras prácticas populistas latinoamericanas. La ideología marxista jugó un papel importante, ya que el objetivo final era el reemplazo del sistema capitalista por el socialismo. 
Gran parte de la discusión recae en el periodo inicial del Presidente Salvador Allende, quien se centró en masivos y profundos cambios estructurales. Estos cambios implicaban transferencias significantes de activos del sector privado al Estado y fuertes y rápidos aumentos en los salarios reales, con el propósito de avanzar con una fuerte base política.
Las políticas macroeconómicas fallan, al excluir las restricciones internas o externas de su consideración y su éxito inicial termina en completo fracaso. 
En la segunda parte del trabajo se presenta una reseña de la economía chilena antes de 1970. La tercera parte estudia las profundas reformas estructurales de ese periodo en los sectores principales: nacionalización del cobre, reforma agraria, estatización de la banca y expropiación de la industria y los efectos de éstas. La cuarta sección presenta un análisis de las políticas macroeconómicas y sus resultados. 
La economía chilena antes de 1970 y la perspectiva de la unidad popular
I. Breve reseña de la economía chilena antes de 1970
· 1950-1970 se caracteriza el desempeño económico chileno por: alta inflación crónica, crecimiento moderado, frecuentes crisis de la balanza de pagos
· Sistema política democrático estable (Presidente Jorge Alessandri 1958-64, Presidente Eduardo Frei 1964-70)
· Gobiernos conservadores y centro-derecha cuya prioridad era controlar la inflación esperando con su éxito (Alessandri):
· Estimulación del crecimiento
· Mejora en el problemas distributivos a consecuencia de la expansión
· Cambios estructurales en algunos de los sectores económicos (cobre, agricultura) con la prioridad a la restauración de la estabilidad económica (Frei)
· Reforma agraria para modificar patrón de tenencia de tierra e incorporar a los campesinos a la política y economía
· “Chilenización” de la Gran Minería de Sobre llevó a Chile a adquirir participación de 51% de las grandes minas
· Incremento en la actividad política y la afiliación de personas en sindicatos
· Evolución de variables:
· 
· Percepción: a pesar de buen desempeño durante los primeros años, existía sensación de expectativas frustradas entre la mayor participación política y el resultado económico esperado 
· Crece número de huelgas substancialmente
· Estas percepciones dañan al candidato presidencial democratacristiano en 1970 y termina a la cabeza Salvador Allende (cabeza de partidos de izquierda y centro izquierda)
II. Diagnóstico de la Unidad Popular sobre la economía chilena (4 características a corregir)
1. Monopólica (externamente): 248 firmas controlaban los sectores económicos, el 17% de ellas controlaba el 78% de todos los activos y dentro de los sectores los activos se concentraban aún más. Esto debido en gran parte a un Estado que ha favorecido al gran capital monopolista y sus intereses. 
2. Dependiente: La naturaleza mono-exportadora del país, en la que el cobre representaba más del 75% de las exportaciones totales implicaba que el precio internacional del cobre tuviera un fuerte impacto. Las remesas representaban un 20% de las exportaciones. Había una alta participación de multinacionales que crearon una alta dependencia por dos razones: la tecnología importaba determinaba que los procesos de producción se copiaban del exterior y además Chile adquiría también los patrones de consumo de los países desarrollados. Fuerzas extrajeras decidían lo que se consumía y producía.
3. Capitalista: Mientras el 10% más pobre tenía 1,5% del ingreso total, el 10% con el ingreso más alto se llevaba el 40,2%. 
4. Oligárquica: En consecuencia, la producción se destinaba para los patrones de consumo y demanda de grupos privilegiados. Existía un sistema dual con un sector moderno de alta tecnología (para la producción de bienes para grupos de alto ingreso) y el otro sector estancado. Dado el volumen total bajo de la demanda de bienes por grupos de alto ingreso, las firmas trabajaban a una escala baja de producción y eficiencia.
** Según la UP, Chile se encontraba enredado en un círculo vicioso en el que el patrón inicial de distribución desigual del ingreso generaba una estructura productiva altamente monopólica que acentuaba el sesgo existente en la distribución del ingreso. 
III. Las proposiciones económicas de la Unidad Popular
El programa de la UP marcó tono para profundos cambios a realizar en beneficio de los trabajadores en general, la mayoría nacional. Se requerían dos elementos para facilitar la transición al socialismo: la estatización de los medios de producción y una mayor participación popular. El objetivo político de la UP declarado era el establecimiento del régimen más democrático de la historia de Chile, a través del traspaso del poder desde los grupos dominantes a los trabajadores (Martner, 1988). 
Las reformas estructurales abarcaban amplio campo: véase Reformas estructurales, redistribución de los activos reales. Estamos reformas estructurales, se dirigían a poner el control de los medios en manos del Estado y de esta manera asegurar el bienestar de la gran mayoría nacional a través de: control de los medios de producción, un aumento del excedente económico y una planificación del desarrollo en dirección favorable.
Una corriente de opinión de la UP sostenía que las políticas macroeconómicas de corto plazo eran complementarias y en apoyo de las reformas estructurales mientras en una perspectiva diferente, se argumentaba que el control de la inflación era realmente un objetivo clave para la UP debido a razones políticas y económicas. 
Los elementos que formaron la base de la política macroeconómica de la UP fueron:
a) Un alto nivel de capacidad no utilizada y alto desempleo
b) Alto nivel de reservas internacionales e inventarios industriales
c) Percepción mecanicista de que las transformaciones estructurales ayudaría rápidamente a resolver los problemas macroeconómicos
Las principales herramientas de política macroeconómica de corto plazo fueron:
a) Reajuste de los salarios nominales y control de precios (conduciría a mayores salarios reales y por consecuencia a una mayor demanda de bienes y niveles más altos de producción y empleo)
b) Mayor gasto público
c) Política monetaria y crediticia pasiva (proporcionaría mejor liquidez requerida para la expansión)
d) Tipo de cambio nominal fijo (para evitar presiones de costos sobre la producción interna)
e) Nacionalización de los recursos básicos (cobre)
f) Nivel inicialmente alto de reservas proporcionaba válvula de ajuste a través de importaciones, para eventuales problemas de desequilibrios 
La concepción de la UP de una política antiinflacionaria se basaba en los siguientes elementos: 
a) El control de precios, la eliminación de sistema de mini-ajustes cambiarios y la implementación de la nueva estructura económica detendrían la inflación
b) El control estatal del aparato productivo y de comercialización pondría las fundaciones para terminar con la inflación
c) Dados los controles de precios y ajustes salariales, los salarios subirían más que los precios, lo que llevaría a una reducción de la tasa de utilidad unitaria y considerando la existencia de capacidad no utilizada, elaumento de la producción y ventas compensaría la declinación de las utilidades unitarias, manteniendo el nivel global de las ganancias
** “Los aumentos de precios desaparecerían y en el futuro se recodará la inflación como una pesadilla de gobiernos anteriores que eran sirvientes del gran capital” (Millas, 1972)
Reformas estructurales
I. Redistribución de los activos reales
a. Nacionalización de la Gran Minería: el proceso ya había comenzado durante el gobierno de Frei. La llamada “chilenización” del cobre se inicia en 1967 cuando la entidad estatal CODELCO comienza a comprar altos porcentajes de principales minas. Al aumentar el precio mundial del cobre (y las utilidades de las compañías) creció la presión sobre el gobierno de Frei para expandir la propiedad estatal de las grandes minas de cobre. La UP critica términos generosos de acuerdos bajo el gobierno de Frei. Cuando llega a poder la UP inicia la expropiación completa de la empresa. El tema de la expropiación paso unánimemente por el congreso estableciendo que el Estado de Chile tenía el control absoluto y exclusivo de todas las minas Chilenas. El problema más grande surgió a partir de las compensaciones a los propietarios anteriores extranjeros (compañías americanas Anaconda y Kennecott). Del valor de libros de las compañías, el Presidente de Chile dedujo de éste las utilidades obtenidas por los extranjeros desde 1965 y ellos recibieron prácticamente nada. Esto condujo a un enfrentamiento con el gobierno norteamericano y además tuvo implicaciones y consecuencias internacionales que privó de flexibilidad al gobierno de Allende en un momento crítico. 
b. Intensificación del proceso de Reforma Agraria: el proceso que comenzó en la década de 1960, se intensificó con rapidez cuando la UP emprendió la tarea. El programa de reforma agraria implicó la expropiación del 60% de la tierra agrícola de Chile. Para esto se vio incrementada la fuerza de la Corporación de la Reforma Agraria (CORA) en un 70% durante este periodo. A pesar de que al final del proceso, sólo una fracción pequeña de la tierra había sido distribuida a los campesinos a través de su propiedad individual o cooperativa, el programa tuvo efecto significativo de distribución de la riqueza. Terratenientes anteriores experimentaron pérdidas de capital masivas. 
c. La estatización de la banca: ésta se llevó a cabo de manera mucho más simple. El estado compró las acciones de los bancos. La nacionalización del sistema bancario estuvo prácticamente terminada para noviembre del 71’, a menos de un año del inicio de expropiación. El estado controlaba ya 16 bancos, 90% de todo el crédito y este proceso significa que se rompen los lazos entre el capital financiero y el capital monopólico industrial (Américo Zorrilla, Ministro de Hacienda, 1971). El control del crédito por parte del estado hace muy difícil funcionar si uno no era amigo del estado. Varias otras instituciones financieras ofrecían crédito a mediano y largo plazo, pero fueron pocas. En términos globales, el 85% del sector financiero, quedó en manos del Estado. 
d. La expropiación de la Industria: este programa detonó una toma de posesión masiva de empresas con la intención de alcanzar las metas oficiales de asignación y distribución. La UP se enfrentó a sus mayores obstáculos cuando las firmas se oponían con resistencia. El gobierno primero recurre a ley nunca antes utilizada (promulgada en la década de 1930) , que definía varias causas que podían llevar la expropiación de una compañía: especulación con los precios, acaparamiento, interrupción de la producción o existencia de la capacidad productiva no utilizada en épocas de escasez. Sin embargo implicada costo caro, esta ley requería compensación total en efectivo. Se encuentra la alternativa de expropiación con una ley poco conocida de la década de 1940, que establecía que las compañías podían ser intervenidas cuando presentaran disputas laborales. Las disputas laborales se desataban para provocar la intervención del gobierno y a esas alturas la situación financiera de una firma se había deteriorado y se agravaba con la escasez de materias primas a tal punto que estaban dispuestos a vender sus firmas al gobierno. En septiembre de 1973 la CORFO tenía participación significativa de 507 firmas, pero a pesar de esto la UP fue incapaz de controlar el sector industrial y fue el único sector en que el programa de gobierno original no se cumplió, ya que permanecían algunas de las firmas más importantes en manos privadas.
II. Consecuencias del programa de redistribución de activos
a) La expansión del sector público
El sector público alcanzó el control del 39% del producto del país (excluyendo agricultura).
b) La diferencia entre la minería y los otros sectores
La nacionalización del sector minero de propiedad extranjera, especialmente la gran minería del cobre gozaba del apoyo de una inmensa mayoría del país y logró obtener la legislación requerida mediante reforma constitucional aprobada unánimemente por el Congreso. Esta tendencia de nacionalización de compañías extranjeras que controlaban los recursos naturales fue fenómeno general en todo AL.
La situación en los otros sectores fue sustancialmente diferente. El programa de reforma agraria se llevó a cabo utilizando leyes existentes en 1970 y algunas medidas extra-legales (las tomas) y se desentendió del apoyo de los terratenientes. En la banca el procedimiento fue una simple compra de acciones y a pesar de las oposiciones no se pudo evitar el traspaso de la propiedad. En las empresas no financieras el gobierno no pudo llegar a un acuerdo con la oposición y no se aprobó ninguna ley para este propósito y el gobierno se apoyó en oscuras leyes de la décadas de 1930 y 1940 y en medidas administrativas. Con estos procedimientos alienaron tanto a los grandes empresarios como a los propietarios de empresas medianas y pequeñas. 
c) La incertidumbre sobre los derechos de propiedad
Uno de los efectos más fuertes del programa de la UP fue la diseminación de una incertidumbre generalizada sobre los derechos de propiedad. Colapsa la inversión prácticamente en toda la economía por incertidumbre (nadie invierte con altas posibilidades de expropiación). Las inversiones privadas caen hasta el punto en que no alcanzan a cubrir el mantenimiento del capital existente. Los alcances del programa de nacionalización f abarcaron prácticamente toda área de actividad económica y aunque el gobierno declaraba sus intenciones de limitar el programa a firmas grandes, las intervenciones se presentaban también en firmas medianas y pequeñas por lo que se incrementó la incertidumbre. Bitar (1986) mantiene que de haberse publicada la lista de compañías que serían nacionalizadas habría prevenido los efectos negativos sobre los empresarios medianos y pequeños y sobre la economía en general. 
d) Problemas de gestión en los sectores nacionalizados y reformados
Existieron problemas de gestión en las empresas que cayeron en manos del estado, especialmente en la industria cuando las áreas sociales no operaron de forma planificada y con una auténtica decisión social sino de acuerdo a la voluntad de los interventores (Administradores designados por el Estado), que carecían de conocimiento s y de experiencia. En el sector minero los problemas ocurrieron a raíz del abandono de muchos administradores y técnico de alto nivel, quienes abandonaron el país después de la nacionalización. El gobierno se quedó sin personal calificado y estructura organizativa para enfrentar la tarea. En la agricultura surgieron dificultades para organizar la producción y poca vinculación entre el esfuerzo de los trabajadores y su compensación.
Políticas y resultados macro económicos
I. La medida del éxito: el primer año del gobierno de la UP alcanzó resultados espectaculares, como resultado de políticas altamente expansivas. Esto generó un mejoramiento generalizado en el nivel de vida de la población y una sensación de éxito total entre los líderes de la UP. 
 
a. Primeras señales de desequilibrios:a pesar de un aparente éxito en el cuadro global en 1971, habían varios indicadores que sugerían la presencia de un desequilibrio en aumento a lo largo del año. Entre estos aparecían: un déficit presupuestario creciente (de 3,5% a 9,8% del PGB), un crédito intenso al sector público que revelaba una política monetaria fuera de control, una caída drástica en las reservas internacionales, una balanza que se tornó deficitaria, una caída en la inversión bruta, una contracción en las utilidades corporativas y unas primeras señales de escasez. 
II. Declinación y colapso total, 1972-73: había que reducir los salarios reales para atenuar los desequilibrios pero a pesar de esta condición, la UP da más importancia al mantenimiento de su imagen progresista y revolucionario que a la reducción de los equilibrios y no actúa. 
a. Desequilibrios macroeconómicos
La política de ajustes salariales sigue el mismo patrón anterior, el gobierno no siguió su propia política y los salarios medios aumentaron en 48%. Además se expanden los subsidios a empresas de propiedad estatal y se deteriora la recaudación tributaria. Esto genera un creciente déficit público, mismo que se financió mediante emisiones monetarias (la cantidad de dinero aumentó casi 30 veces entre 1970-73 y esto tuvo grandes efectos desestabilizadores sobre la inflación reprimida, la escasez y los desequilibrios externos. Se propagan los mercados negros con una brecha entre sus precios y los oficiales. 
b. Escasez, mercado negro y racionamiento
El diferencial de precios entre el mercado negro y el mercado oficial, llegó a ser hasta 5 veces para una cantidad de productos. Para el gobierno el mercado negro no era más que una acción de los contra-revolucionarios “enemigos del pueblo”. El ajuste de salarios se vuelve inefectivo frente a una escasez y se recurre a mecanismos de distribución y racionamiento para combatir el mercado negro y garantizar el consumo de grupos de bajos ingresos. Hubo un control directo sobre la distribución de bienes a través de la canastas de mercaderías que recibían las familias con alrededor de unos 30 productos. A pesar del caos, el gobierno de la UP obtiene el 45% de la votación en las elecciones parlamentarias debido al aumento del número de canastas, la retórica y la ideología. 
III. La explosión fiscal: las políticas expansivas del gobierno se tornan insostenibles en 1973 y el gasto del gobierno cae abruptamente, no por cambio en estrategia sino por resultado de la política insostenible de expansión en la demanda. La mayor parte de la contracción del gasto se produce en los mismos sectores que habían experimentado el crecimiento los años anteriores: las remuneraciones del sector público, las contribuciones a la previsión social, etc. La mayor parte del impacto fue soportado por los salarios reales y la declinación de la inversión también fue pronunciada. 
a. Inflación. Aumento de los subsidios y el factor recaudación fiscal
Una combinación entre la reducción del precio del cobre y la fijación del tipo de cambio para éste en un nivel artificialmente apreciado, redujo drásticamente los ingresos de las compañías del sobre y en consecuencia los impuestos para el gobierno por este concepto. La inflación en aumentó deprimió los ingresos fiscales aún más frente a rezagos significativos en la recaudación tributaria (efecto Olivera-Tanzi). El aumento en la inflación tiene un efecto mayor en deprimir los ingresos del sector público que en reducir sus gastos.
b. El sistema tributario
La legislación tributaria en Chile no era adecuada para un ambiente inflacionario. El aumento de la inflación, explica una parte de la declinación de los ingresos tributarios, además existe una significativa evasión, resultado de una inspección insuficiente e ineficiente y la proliferación de grupos que recibían trato especial. 
c. Aumento de los subsidios
Los precios cobrados por casi todos los bienes y servicios producidos por las firmas púbicas cayeron significativamente en términos reales entre 1970-73 (caso más dramático el de la electricidad). Mientras tanto, los precios mundiales estaban subiendo en forma sostenida. Las transferencias de ingresos a estos sectores contribuyeron al déficit público durante el gobierno de Allende. El déficit consolidado del sector público se elevó de 6,7% a un 30,5% del PGB en esta época. 
Conclusiones
	Las reformas estructurales y conflictos abiertos fueron importantes en Chile durante 1970-1973. El gobierno de la UP en Chile incluye varios elementos del llamado “paradigma populista”. La principal diferencia radica en las condiciones iniciales de la experiencia chilena (había mejorado la distribución de ingreso, el nivel de vida y comenzado cambios en la reforma agraria y la chilenización del cobre). Esto dejó en manos de la UP una economía que se había desacelerado y que se caracterizaba por una fuerte expansión de expectativas, que quedaron insatisfechas.
	La meta fundamental de la UP era una transformación radical y no un simple mejoramiento de la distribución del ingreso y una mayor tasa de crecimiento. Por eso el peso de los cambios estructurales fue abrumador, tanto en reactivación y redistribución, ya que los líderes de la UP consideraron necesarias las políticas expansivas para obtener una fuerte base de apoyo para los cambios radicales que se implementaban en la economía y sociedad.
	El monto de reservas internacionales (aproximadamente cinco meses de importaciones) que recibió el gobierno de la UP constituyó una base sustancial para sus políticas expansivas. Por otro lado, las autoridades de la UP enfatizaron que la base realmente radicaba en la existencia de una capacidad no utilizado en el sector industrial. Fuese cual fuere la fuente inicial, la UP actuó sin ninguna consideración con respecto a las restricciones macroeconómicas. 
	Las fases de los experimentos populistas (Dornbush y Edwards, 1989 y Sachs, 1990) están presentes en el experimento de la UP. La expansión inicial hace crecer el producto, los salarios reales y recude el desempleo en forma notable, acompañado de una menor inflación. A fines de 1971 las señales de desequilibrio son claras y se presentan con fuerza durante 1972 y finalmente se presentó n colapso total del experimento el 1973. Crece la inestabilidad política y en última instancia, un golpe reemplazó al gobierno de la UP por una junta militar. 
	En fin, la ideología demostró ser un mal sustituto del realismo macroeconómico. A la luz de la experiencia chilena de 1970-73 el problema de las políticas aplicadas de la UP era más profundo que intentar “un rápido ataque en todos los frentes al mismo tiempo”. Fue un completo fracaso de una concepción ideológica.